Séance du 24 mars 2005

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures quarante-cinq.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale. (N^os 208, 252, 256.)

Motion d'ordre

M. le président. Mes chers collègues, avant de donner la parole à M. le secrétaire d'Etat, je voudrais soumettre au Sénat une motion concernant les modalités de discussion de l'article 1^er du projet de loi, relatif au contenu des lois de financement de la sécurité sociale, qui fait l'objet de cinquante amendements.

L'amendement de suppression n° 44, déposé par le groupe communiste républicain et citoyen, a pour effet mécanique de mettre en discussion commune l'ensemble des cinquante amendements portant sur cet article.

Afin de clarifier notre débat, je vous propose, avec l'accord de M. le président de la commission des affaires sociales, d'examiner séparément l'amendement de suppression n° 44, puis, le cas échéant, de discuter les autres amendements déposés sur cet article.

La discussion de l'article 1^er y gagnera ainsi en lisibilité.

Pour les mêmes raisons, je vous propose de retenir le même procédé pour l'article 2 et le II de l'article 2, sur lequel les amendements de suppression n^os 58 et 104 rectifié du groupe communiste républicain et citoyen mettent en discussion commune plus de vingt amendements.

Il n'y a pas d'opposition ? ...

Il en est ainsi décidé.

Discussion générale 

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat à l'assurance maladie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie, tout d'abord, d'excuser l'absence de M. Philippe Douste-Blazy, ministre des solidarités, de la santé et de la famille, retenu en Conseil des ministres.

Je suis très heureux de présenter ce matin une nouvelle réforme majeure concernant la sécurité sociale, la troisième du gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, après celle des retraites intervenue en 2003 et celle de l'assurance maladie votée en 2004.

Ainsi, 2005 sera l'année qui verra adopter une nouvelle loi organique porteuse d'une nouvelle génération de lois de financement de la sécurité sociale et 2006 celle de sa première application.

Ces trois lois constituent un ensemble cohérent et complémentaire de réformes. Les lois relatives à la retraite et à l'assurance maladie ont modifié profondément les règles de fond et, pour l'assurance maladie, les règles de gouvernance qui touchent les deux branches majeures de la sécurité sociale.

Le projet de loi organique qui vous est soumis aujourd'hui s'attache à réformer et à renforcer sensiblement le pilotage de l'ensemble d'une politique publique essentielle, celle qui est menée en matière de sécurité sociale.

Ce projet de loi a été longuement mûri. Il est le fruit d'une réflexion conduite sur la base d'une analyse de près d'une décennie d'application de la loi organique voulue par M. Alain Juppé, alors Premier ministre, et qui date du 22 juillet 1996.

Je saluerai ici, à ce titre, l'apport des propositions de loi de votre ancien collègue M. Charles Descours et de celle d'un ancien député M. Jean-Pierre Delalande. Ils ont tous deux souligné, dès 2001, les apports et les faiblesses des lois de financement actuelles, ainsi que l'opportunité et les moyens de les améliorer. Je saluerai également la contribution beaucoup plus récente du député Yves Bur.

Je soulignerai aussi l'importance de l'apport des réflexions et critiques constructives émises par les praticiens de ces lois, qui sont chaque année les rapporteurs désignés par les commissions compétentes des deux assemblées.

Je mentionnerai évidemment le rôle joué au Sénat par le rapporteur de la commission des affaires sociales, M. Alain Vasselle.

M. Paul Blanc. Très bien !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. La réforme que je vous présente aujourd'hui est une réforme très importante en ce qu'elle exprime le souci profond de mieux fonder le débat démocratique et politique sur cette institution essentielle de notre société. Je veux parler de la sécurité sociale, institution dont nous célébrerons au mois d'octobre prochain le soixantième anniversaire.

Rappelons, d'abord, l'apport considérable de la réforme constitutionnelle de 1996, qui a introduit dans notre droit les lois de financement de la sécurité sociale.

Avant cette date, le rôle du Parlement était limité et fragmentaire. Les assemblées n'avaient pas le moyen de piloter ni même de connaître véritablement l'ensemble de la politique de sécurité sociale.

Depuis neuf ans, quelle que soit la majorité au pouvoir, le Parlement est appelé, tous les ans à l'automne, à jouer un rôle central en fixant le cadre de cette politique.

Cette discussion, mesdames, messieurs les sénateurs, vous permet de voter sur les priorités d'une politique dotée de plus de 350 milliards d'euros par an et qui met donc en jeu des masses financières bien supérieures au budget de l'Etat.

Elle le fait, en dépit des craintes d'étatisation émises en 1996, sans que la démocratie sociale ait été remise en cause de quelque façon que ce soit.

L'association des partenaires sociaux à la gestion de la sécurité sociale est une réalité bien vivante qui s'exprime de plusieurs manières.

Elle s'exprime notamment par la négociation de conventions pluriannuelles d'objectifs et de gestion, dont le contenu et la solidité des engagements réciproques ont crû avec les années.

La réforme de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale se situe également dans le contexte de l'intervention en 2001 d'une nouvelle loi organique relative aux lois de finances.

Le présent projet de loi a été conçu en s'inspirant autant que possible des nouveautés introduites par cette réforme.

Cependant, ce rapprochement a des limites. Les lois de financement de la sécurité sociale ne constituent pas, en effet, des lois budgétaires. L'essentiel des dépenses de la sécurité sociale, celles des prestations, ne sont pas et ne sauraient, par nature, être considérées comme des dépenses susceptibles d'être encadrées dans des crédits limitatifs. Nous parlons toujours d'objectifs ; nous ne parlons pas d'enveloppe limitative.

Le rapprochement avec les nouvelles lois de finances est donc à rechercher ailleurs.

Il consiste essentiellement en l'introduction d'une démarche adaptée d'« objectifs-résultats » propre à permettre de rendre compte de l'efficacité de la politique publique menée en matière de sécurité sociale et surtout à l'évaluer dans sa diversité. J'y reviendrai tout à l'heure.

Neuf exercices ont permis de mettre en lumière les apports majeurs de la création des lois de financement en 1996.

Au premier rang de ces apports figure donc l'attribution de nouveaux pouvoirs au Parlement, sans remise en cause, pour autant, du rôle des partenaires sociaux.

Symétriquement, pour le Gouvernement, la loi de financement est devenue l'instrument essentiel de sa politique en matière de sécurité sociale.

Néanmoins, malgré ses réussites, force est de reconnaître que le dispositif actuel rencontre des limites, mises en lumière aussi bien par le débat parlementaire que par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Ces limites affaiblissent la portée du vote du Parlement en rendant le texte insuffisamment lisible, voire incomplet.

Les lois de financement sont peu lisibles, tout d'abord, en raison des modalités actuelles de présentation.

Aujourd'hui, le Parlement vote, d'un côté, les recettes par catégorie et, de l'autre, les objectifs de dépenses par branche, sans rapprochement possible entre les deux et donc sans que vous puissiez vous prononcer sur des soldes.

Elles sont peu lisibles, ensuite, en raison de l'enfermement du Parlement dans un cadre annuel trop contraignant.

Or la nature spécifique des recettes et des dépenses de sécurité sociale, fortement liées à la conjoncture, milite fortement pour une double évolution : d'une part, pour une appréciation de l'équilibre sur l'ensemble du cycle économique, et donc de manière pluriannuelle ; d'autre part, pour l'adoption de mesures de recettes et de dépenses que les experts appellent à effet différé, c'est-à-dire qui ne s'appliquent pas nécessairement dès l'exercice directement concerné par la loi.

Les lois de financement actuelles sont peu lisibles, enfin, en raison du vote global de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, l'ONDAM, peu significatif dans la mesure où cet ensemble recouvre plusieurs sous-catégories - soins de ville, hôpital, secteur médico-social - dont les dynamiques et les facteurs d'évolution sont très différents.

La loi de financement est aujourd'hui également incomplète, notamment parce que certains sujets, pourtant étroitement liés à l'équilibre financier de la sécurité sociale, sont partiellement, voire totalement, exclus de son champ actuel.

Je pense, en particulier, aux dispositions relatives aux différents fonds concourant au financement des régimes obligatoires ou gérant une partie des dépenses de sécurité sociale. Je pense encore aux dispositions relatives à l'amortissement de la dette ou à la mise en réserve de recettes au profit des régimes.

C'est à toutes ces limites qu'entend répondre le projet de loi organique que je vous présente aujourd'hui, mesdames, messieurs les sénateurs.

Ce texte a pour ambition de donner plus de portée, de crédibilité et de sens aux lois de financement de la sécurité sociale.

Il vise, tout d'abord, à leur donner plus de portée.

En premier lieu, il permettra un vrai débat sur l'équilibre de chacune des branches de la sécurité sociale : maladie, vieillesse, retraite, famille.

Le vote des recettes par branche, et non plus par catégorie, permettra au Parlement de se prononcer sur le solde des régimes obligatoires de base.

Cela sera possible au travers du vote de tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires et, de manière spécifique, dans un tableau d'équilibre par branche du régime général.

En second lieu, il atteindra l'objectif visé en instituant un vote du Parlement sur les différentes composantes de l'ONDAM.

Ainsi, grâce à cette loi organique, vous aurez la possibilité, mesdames, messieurs les sénateurs, d'avoir un débat beaucoup plus clair et beaucoup plus au fond. Cela nous permettra de savoir, précisément, quels sont les moyens affectés à la médecine de ville, à l'hôpital ou au secteur médico-social.

S'agissant de la détermination de l'ONDAM, je voudrais souligner très clairement qu'elle sera faite, conformément aux orientations dégagées par la réforme de l'assurance maladie de l'été dernier, à partir d'une analyse des besoins de santé et en tenant compte des propositions des trois principales caisses nationales d'assurance maladie dont l'article 39 de la loi du 13 août 2004 a introduit le principe.

Les lois de financement ne sont pas et ne seront pas des lois strictement financières. C'est bel est bien toujours la maîtrise médicalisée qui guide notre action et notre réflexion.

M. Michel Mercier. Très bien !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. La portée des lois de financement est également élargie : le périmètre de ces lois intégrera les fonds qui participent au financement de la sécurité sociale.

C'est, par exemple, le cas du fonds de solidarité vieillesse, le FSV, et du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le FFIPSA.

Là encore, je sais que ces mesures vont dans le sens d'une plus grande transparence, que vous réclamiez à juste titre depuis bien longtemps.

Le projet de loi organique vise, ensuite, à donner plus de crédibilité aux lois de financement de la sécurité sociale en présentant au Parlement un cadrage pluriannuel des prévisions financières.

Chaque loi de financement fixera les perspectives de recettes et de dépenses de la sécurité sociale pour les quatre années à venir, permettant ainsi de renforcer le pilotage financier de la sécurité sociale et de répondre à une attente forte de l'ensemble des acteurs de la sécurité sociale.

Cette pluriannualité était déjà présente dans la loi réformant l'assurance maladie et le Conseil constitutionnel nous y avait encouragés dans sa décision d'août 2004. Elle correspond en effet à la logique de « maîtrise médicalisée » des dépenses commencée avec la réforme de l'assurance maladie.

La sincérité des lois de financement sera aussi confortée par l'introduction d'un dispositif de certification des comptes du régime général par la Cour des comptes, qui se prononcera également sur la cohérence des tableaux d'équilibre des régimes du dernier exercice clos.

Le projet de loi organique a également pour ambition de donner plus de sens aux lois de financement en introduisant une démarche « objectifs-résultats », dont j'ai déjà évoqué les motivations.

Une annexe de la loi présentera ainsi les « programmes de qualité et d'efficience » de la politique de sécurité sociale dans chacune de ses branches pour les exercices à venir.

Ces programmes s'appuieront sur un diagnostic de situation, par exemple l'état de santé de la population pour la branche maladie ou le niveau de vie des retraités pour la branche vieillesse. A partir de cet état des lieux, ces programmes assigneront des objectifs d'efficience aux branches qui seront évalués au moyen d'indicateurs chiffrés.

A titre d'exemple, je citerai l'évolution des capacités d'accueil des jeunes enfants dans le cadre de la politique familiale ou, pour la branche maladie, le nombre de médecins engagés dans une procédure d'évaluation de la qualité de leur pratique. Ces programmes permettront aussi d'identifier les moyens mis en oeuvre pour atteindre ces objectifs et, surtout, de bien vérifier que les résultats sont réellement obtenus.

La sécurité sociale s'est déjà engagée dans cette voie depuis 1996 à travers des conventions d'objectifs et de gestion liant l'Etat et les caisses nationales de sécurité sociale. Les programmes par branche qui accompagneront la loi de financement renforceront cette démarche, sans remettre en cause la démarche partenariale entre l'Etat et les caisses.

Ainsi, mesdames, messieurs les sénateurs, la réforme de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale nous permettra de répondre clairement à trois questions que se posent nos concitoyens en matière de sécurité sociale : A quoi servent les 350 milliards d'euros consacrés à la sécurité sociale ? Quels sont les objectifs que nous fixons aux politiques de sécurité sociale ? Les résultats obtenus sont-ils à la hauteur des objectifs fixés ?

Cette loi organique représente une évolution en profondeur des lois de financement de la sécurité sociale. Elle n'impose pas une révolution de leur contenu. Elle en préserve les spécificités et nous permettra de répondre avec clarté et transparence aux questions de nos concitoyens.

Vous savez que le Gouvernement avait à coeur de présenter ce texte en premier devant la Haute Assemblée. Nous l'avions annoncé cet été. Nous sommes fidèles à l'engagement qui a été pris. Je sais pouvoir compter sur la volonté du Sénat et du Parlement dans son ensemble de faire aboutir cette réforme majeure. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, vous me permettrez de faire deux remarques préliminaires.

En premier lieu, je me félicite que le Gouvernement ait respecté ses engagements à l'égard du Sénat. Le Premier ministre, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'assurance maladie, avait confirmé l'annonce solennelle faite par Xavier Bertrand que l'examen en première lecture du présent projet de loi organique aurait d'abord lieu à la Haute Assemblée.

Nous ne pouvons que nous en féliciter et nous en réjouir. Je souhaite vivement que nous puissions tirer bénéfice de cette priorité donnée au Sénat, au profit de la loi organique, au profit de la loi de financement et au profit de la sécurité sociale et que nos propositions aient l'oreille attentive du Gouvernement.

En second lieu, j'observe que, parfois, certains de nos collègues sont tentés de personnaliser l'intervention du rapporteur et de considérer que ses propos sont tenus en son nom personnel. J'interviens bien ici au nom de la commission des affaires sociales. Le rapport que je présente est celui qui a été approuvé par ladite commission.

M. Guy Fischer. Par sa majorité !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Par sa majorité, certes, mais l'opposition en a pris acte ! Elle ne s'est pas opposée de manière formelle à ce rapport.

Je tenais à faire cette remarque préliminaire pour lever d'éventuelles ambiguïtés ou quiproquos et pour couper court à d'éventuels procès d'intention.

M. Paul Blanc. Voilà !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Dès l'origine, le rôle du Parlement a consisté à autoriser le prélèvement de l'impôt et à examiner le contenu de la dépense publique, mission fondamentale consacrée par l'article xiv de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en vertu duquel « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique. »

Or, face à la place croissante accordée au fil du temps à la protection sociale, le contrôle exercé par le Parlement sur des masses financières désormais considérables s'est révélé minimal, insuffisant et donc imparfait.

Cette constatation a conduit le Parlement à se doter d'un nouvel instrument, à savoir les lois de financement de la sécurité sociale, lors de la révision constitutionnelle du 22 février 1996. Ainsi, l'ordonnance organique du 22 juillet 1996, que nous révisons aujourd'hui, en a élaboré les modalités de mise en oeuvre.

Acquis essentiel, la loi de financement l'est d'abord parce qu'elle organise la légitime intervention du Parlement : elle subordonne à son autorisation l'utilisation de masses financières d'un volume supérieur à celui du budget de l'Etat et permet, de ce fait, la tenue d'un débat annuel sur la nécessité du meilleur usage possible des fonds publics.

Convenons qu'elle n'alimente plus les craintes d'une étatisation de la sécurité sociale, formulées à son encontre lors de son institution.

M. Guy Fischer. C'est vous qui le dites !

M. Michel Mercier. Il faut savoir ce qu'on veut, monsieur Fischer !

M. Alain Vasselle, rapporteur. En fait, monsieur Fischer, le rôle des partenaires sociaux a été renforcé par le nouveau pilotage de la protection sociale instauré en 1996.

M. François Autain. Comment peut-on dire de pareilles choses ? Vous n'êtes pas crédible !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Le Parlement se prononce sur les grandes enveloppes, mais la « démocratie sociale » est, pour sa part, confortée par l'introduction des conventions d'objectifs et de gestion, les COG, qui ont consacré le passage d'une gestion sous tutelle à une gestion partenariale sur laquelle tout le monde s'accorde désormais.

Mais ce bilan élogieux du principe des lois de financement et de l'usage que nous avons fait de cet outil n'enlève rien au constat selon lequel leur cadre doit être réformé. C'est ce à quoi nous nous employons aujourd'hui.

Le projet de loi qui nous est soumis par le Gouvernement ouvre quelques grandes perspectives. C'est bien évidemment une satisfaction pour la commission des affaires sociales que d'y retrouver l'essentiel des demandes qu'elle a formulées depuis 1999. M. le secrétaire d'Etat a eu l'amabilité de faire référence à la proposition de loi déposée par mon prédécesseur, Charles Descours.

Les avancées proposées par la réforme du cadre organique des lois de financement tiennent, d'abord, à l'universalité du champ dévolu à ces lois et, par conséquent, au vote d'un solde par branche de la sécurité sociale, qu'elle permet désormais.

Pour bien percevoir la portée de cette mesure, il faut opérer un retour vers 1996 et rappeler à quel compromis technique avait abouti l'institution de la loi de financement. Le législateur constituant avait alors in extremis prévu le principe du vote des recettes de la sécurité sociale en lois de financement, pour ne pas construire un instrument borgne. Mais l'état de la comptabilité des régimes, d'une part, et l'innovation majeure que constituait la loi de financement dans la gestion de sécurité sociale, d'autre part, ne nous permettaient pas d'être trop exigeants. Nous avons donc, pendant neuf exercices, et, admettons-le, avec un peu de confusion, examiné les dépenses des branches, les recettes de la sécurité sociale dans leur ensemble et les comptes du régime général dans leurs particularités.

Le présent projet de loi gomme en totalité ces péchés originels : la suppression de la limitation du champ de la loi de financement aux seuls régimes comprenant les vingt mille titulaires de droits propres, le vote des recettes par branche et l'institution de tableaux d'équilibre introduisent pour l'avenir des éléments de rigueur que, à l'usage, nous avons tous appelés de nos voeux.

Le deuxième des axes sur lesquels le Gouvernement propose au Parlement de progresser est celui de la mise en perspective pluriannuelle et qualitative des lois de financement.

La mise en perspective pluriannuelle des lois de financement revêt plusieurs dimensions essentielles. Il s'agit, tout d'abord, de l'examen des exercices passés - année en cours et année précédente -, qui permettra de placer l'examen du budget prévisionnel dans un cadre bien mieux défini.

Il s'agit, ensuite, de mettre en perspective la recherche de l'équilibre de la sécurité sociale en phase avec le cycle économique dans lequel elle évolue. En effet, il n'est pas illogique que certains déficits soient davantage acceptables en période de récession qu'au cours d'une phase économique plus propice aux efforts. Nous connaissons tout cela. En matière de recettes budgétaires, le même constat peut être fait par la commission des finances avec la loi de finances.

Par ailleurs, l'introduction d'une démarche « objectifs-résultats » dans la loi de financement doit un peu, convenons-en, à la loi organique relative aux lois de finances de 2001, la LOLF, qui s'appuie sur ce concept. M. le secrétaire d'Etat a bien voulu le rappeler dans son propos.

J'ai d'abord été moi-même réticent à l'idée d'introduire une démarche de ce type en loi de financement, car je considérais que nous devions viser, pour la réforme de la loi organique, à améliorer le contenu des agrégats que nous examinons.

A la réflexion, l'introduction d'un document informatif, annexé au projet de loi, qui présentera les programmes de qualité et d'efficience de la politique de sécurité sociale pour chacune des branches permettra effectivement de compléter notre information en fournissant un diagnostic de situation. Je pense, par exemple, à une analyse de l'état sanitaire et des besoins de santé publique en matière d'assurance maladie, ainsi qu'à des éléments de réponse à travers les moyens mis en oeuvre pour que ces besoins soient satisfaits. C'est une des raisons qui, mes chers collègues, a motivé votre rapporteur et la commission à prendre en considération quelques amendements présentés ce matin par nos collègues de l'opposition, qu'ils viennent du groupe communiste ou du groupe socialiste.

Ainsi - et pour peu que toute confusion avec les dispositions des conventions d'objectifs et de gestion soit écartée - l'introduction de cette démarche permettra de redonner chair à nos débats sur la sécurité sociale.

J'en viens à présent à formuler quelques considérations sur l'ONDAM, de la maîtrise duquel dépend largement, selon la commission, le succès futur de la réforme que nous examinons.

Au total, les lois de financement de la sécurité sociale ont permis d'assurer sans difficulté le financement de trois des quatre branches de la sécurité sociale : la famille, l'assurance vieillesse et les accidents du travail. Avant 1996, la débâcle des comptes sociaux était générale : les déficits atteignaient 110 milliards de francs en 1993, 50 milliards en 1994, 65 milliards en 1995, toutes branches confondues. Aujourd'hui, l'ensemble des branches, à l'exception de l'assurance maladie, oscillent autour de l'équilibre. Quant à l'avenir, nous aurons sans doute l'occasion d'en reparler. Cela ne signifie pas que nous n'aurons pas à affronter des difficultés structurelles : la réforme des retraites qui est intervenue ne constitue qu'une étape, mais on ne règle pas des difficultés d'ordre structurel d'un trait de plume budgétaire.

En revanche, la logique de l'assurance maladie et les déterminants des dépenses de santé diffèrent profondément des données des autres branches, pour lesquelles les pouvoirs publics, parce qu'ils connaissent peu ou prou les évolutions démographiques, savent évaluer avec une relative précision les charges présentes et futures.

D'une tout autre manière, chacun d'entre nous est, pour sa part, un ordonnateur de la dépense de santé, et s'y ajoutent les milliers de professionnels de santé hospitaliers et libéraux qui prennent en charge notre santé et notre bien-être. L'exercice consistant à établir des prévisions budgétaires en est d'autant plus difficile à conduire. C'est ce qui donne une spécificité à la loi de financement de la sécurité sociale au regard de la loi de finances.

Je rappellerai rapidement, à ce titre, quelques concepts auxquels nous tenons et qui me paraissent susceptibles d'éclairer notre débat.

Le premier de ces concepts porte sur la maîtrise médicalisée : il s'agit, pour l'assurance maladie, de disposer des fonds nécessaires au financement du « juste soin », c'est-à-dire à la prise en charge des conséquences du vieillissement de la population et du coût de l'amélioration des techniques médicales ; ce sont également les dépenses qui garantissent l'accès de tous à une médecine de qualité. C'est en quelque sorte sur cette base que nous avons engagé la réforme de l'assurance maladie.

Nous trouvons d'abord, au rang des détracteurs de ce concept, ceux qui refusent l'idée même de « maîtrise ». Je vous renvoie, mes chers collègues, au rapport d'exécution de l'ONDAM réalisé par l'assurance maladie qui démontre que des progrès dans la gestion et la distribution des prestations, ou la suppression d'actes redondants dégageraient les économies nécessaires au financement pérenne de notre protection sociale. J'espère que nous serons amenés à le constater à la fin de l'exercice 2005.

Nous trouvons également, parmi les détracteurs de la maîtrise médicalisée, ceux qui refusent l'approche médicale comme seul critère d'appréciation des dépenses de santé et qui souhaiteraient, sous une forme ou sous une autre, lui substituer une approche « comptable ».

M. Guy Fischer. C'est ce que vous faites !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Non, ce n'est pas ce que nous faisons.

M. Guy Fischer. M. Bertrand est le spécialiste en la matière !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous vous trompez !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Il faudra que vous apportiez la démonstration de ce que vous affirmez, monsieur Fischer, car, pour l'instant, vous n'avez pas réussi à nous démontrer que c'était le cas !

Or la gestion de la sécurité sociale ne peut être confondue avec le budget d'un ministère, qui comporterait des « services votés » et des « mesures nouvelles » sur lesquels on pourrait imaginer d'imputer un éventuel dérapage. On sait bien comment cela se passe !

Aucune de ces logiques n'est en conformité avec la démarche dans laquelle nous nous inscrivons pour la gestion de la sécurité sociale. Cette démarche récuse, pour sa part, tout à la fois les gaspillages inutiles qui hypothèquent l'avenir de nos acquis sociaux et le contingentement des soins, qui en nie les fondements philosophiques les plus essentiels.

Que prévoit le texte pour l'ONDAM ?

Il n'y est pas proposé d'outils de régulation, de « stabilisateurs automatiques ». Nous ne sommes pas invités par le Gouvernement - et c'est heureux - à refaire aujourd'hui l'examen de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Nous avions alors débattu et tranché cette question : la régulation de l'assurance maladie reste partenariale entre les caisses, d'une part, et les professionnels de santé, d'autre part, et elle sera mise en oeuvre par voie conventionnelle.

Par le texte que nous examinons aujourd'hui, le Gouvernement exauce le souhait du Parlement d'y voir clair dans l'ONDAM. Pour mémoire, je rappellerai que nous votons pour l'instant un objectif global de près de 120 milliards d'euros sur les 350 milliards d'euros que représente le budget de la sécurité sociale et dont a parlé Xavier Bertrand. Nous ne savons guère, malgré nos efforts, à quoi ces 120 milliards d'euros sont consacrés, hormis le fait qu'ils sont dépensés au bénéfice de la santé de nos concitoyens.

Par ce projet de loi, le Gouvernement place donc le Parlement devant ses responsabilités, puisqu'il soumettra à son vote, une fois la loi organique adoptée, le détail des enveloppes de l'ONDAM et qu'il accepte, dans le respect de l'article 40 de la Constitution, que les élus de la nation arbitrent entre les différents postes, puisque nous voterons des sous-objectifs.

Au-delà de cet exercice politique majeur - privilégier, par exemple, l'hôpital plutôt que la médecine de ville, ou l'inverse - nous serons invités à effectuer un travail minutieux d'examen budgétaire ; notre commission des finances parlerait sans doute d'« un travail de nomenclature ».

Cet exercice n'est pas ingrat, bien au contraire. Nous pourrons ainsi observer, à l'intérieur de l'ONDAM, l'évolution des différents postes, réclamer, en cours d'année, des explications pour les décalages éventuels que nous constaterions et, enfin, formuler des diagnostics visant à opérer une distinction entre l'insuffisance structurelle des besoins d'un secteur et les dérapages sans justification médicale d'un autre. C'est là, mes chers collègues, une petite révolution au regard de ce que nous avons connu jusqu'à aujourd'hui.

La seconde question nécessairement posée à l'occasion de l'examen du présent projet de loi est celle du rebasage de l'ONDAM. C'est une question qui est régulièrement posée par les membres du Sénat, ainsi que par les journalistes qui les interrogent sur ce point.

Je me demande s'il ne serait pas plus pertinent, ou moins péjoratif, d'aborder cette question sous la terminologie de la « rectification ». Je ne crois pas, pour ma part, que le Parlement puisse souhaiter tout à la fois plus de clarté et de rigueur dans le contrôle de l'exécution, aller jusqu'à réclamer l'examen de lois de financement rectificatives et récuser le principe de la rectification de l'objectif central que constitue l'ONDAM. La sincérité budgétaire exige de construire un budget nouveau à partir des dépenses réellement exécutées au cours de l'année précédente et non sur un budget prévisionnel qui aurait dérivé.

Le souci de la commission et de son rapporteur est bien de parvenir à une construction partenariale de l'ONDAM. Entendons-nous bien, il ne s'agit pas de nier l'acte politique gouvernemental essentiel que constitue la proposition au Parlement d'un objectif de dépenses de santé pour l'année suivante. Mais il m'apparaît nécessaire - et la commission partage ce point de vue - qu'en amont les partenaires de l'assurance maladie - partenaires sociaux et professionnels de santé - soient invités autour d'une table pour débattre et proposer au Gouvernement le chiffre représentatif d'une évolution raisonnable de ces dépenses. Des amendements ont d'ailleurs été déposés en ce sens et l'un d'entre eux a retenu l'attention de la commission.

Cette démarche des partenaires du monde de la santé, quasi contractuelle en ce qu'elle les engage à faire preuve de sens de la responsabilité, se trouve, selon moi, en germe dans les dispositions de l'article L. 111-11 du code de la sécurité sociale, en vertu desquelles chaque caisse nationale d'assurance maladie transmet tous les ans, au printemps, des propositions relatives à l'évolution de ses charges et de ses produits.

Je souhaite vivement, monsieur le secrétaire d'Etat, que cette procédure constitue un embryon de concertation sur lequel le Gouvernement puisse faire progresser la construction de l'ONDAM. Je me rappelle d'ailleurs qu'en commission vous m'aviez confirmé que telle était la volonté du Gouvernement et que vous prendriez cet avis en compte avant de fixer l'ONDAM. (M. le secrétaire d'Etat acquiesce.)

Seul un objectif doté d'un contenu de santé publique et admis comme tel par l'ensemble des coactionnaires de l'assurance-maladie offrira, à terme, des garanties sérieuses de respect.

J'en viens à présent aux propositions d'amendements de votre commission des affaires sociales.

En accord avec l'intégralité du texte qui lui est proposé, il ne restait à la commission - je l'admets volontiers - qu'à prévoir quelques précisions et ajouts qui lui semblaient absolument nécessaires.

Je vous présenterai ses propositions selon qu'elles touchent à la forme des lois de financement ou qu'elles s'intéressent à son contenu. Je ne retiens cette distinction que pour les besoins de la présentation, étant parfaitement conscient des limites d'une telle opposition dans le cadre d'une loi organique.

Sur la forme, la préoccupation de la commission a été de repenser l'architecture de la loi de financement afin de lui assurer un caractère véritablement opérationnel.

La commission propose donc de lui assigner un rythme ternaire, pour commencer l'examen du projet de loi de financement par un volet rectificatif consacré aux derniers exercices clos et à l'exercice en cours.

Ce débat permettra au Parlement de voter une sorte de loi de règlement et un collectif en préambule au vote du budget de l'année. Il est à cet égard préférable, pour la lisibilité de la loi de financement, que les dispositions des années antérieures ne soient pas mélangées avec les mesures dont l'incidence financière est à venir.

Sur le fond, la commission a oeuvré pour conforter l'autonomie et l'intégrité des lois de financement de la sécurité sociale.

Son souci a été, vous vous en doutez - c'est en effet une préoccupation récurrente - de chercher le meilleur moyen d'assurer le respect de la compensation par l'Etat des exonérations de cotisations sociales.

M. Guy Fischer. Parlons-en !

M. Alain Vasselle, rapporteur. L'élévation au niveau organique de ce principe fut - sans doute vous en souvenez-vous mes chers collègues, du moins pour ceux d'entre vous qui ont pris soin de suivre les débats sur le texte relatif à l'assurance maladie - un engagement solennel du Gouvernement lors de la réforme de l'assurance maladie. Il demeurait à s'assurer de la faisabilité de l'opération.

Il nous a semblé que la Constitution, en posant le principe de l'équilibre financier de la sécurité sociale, autorise le législateur organique à améliorer l'effectivité des dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale en contraignant, ce faisant, le législateur ordinaire au respect de cette disposition.

La proposition que vous présentera la commission des affaires sociales s'agissant de la compensation a donc bien été rédigée dans le respect de l'esprit du constituant. Elle ne fait d'ailleurs que reprendre l'engagement qui a été pris par le Gouvernement, en présence du Premier ministre, lors de la lecture définitive du texte concernant cette compensation.

La commission a pensé qu'il était légitime d'affirmer, dans la loi organique relative aux lois de finances, l'impossibilité de débudgétiser le financement de la compensation, et le Gouvernement ne s'est pas privé de présenter une disposition en ce sens. Si nous votons une débudgétisation de la compensation, nous ne pourrons plus jamais donner naissance à de nouveaux FOREC. Nous avons, en effet, fait disparaître le FOREC, le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, notamment avec cet objectif. D'ailleurs, revenir à des dispositions antérieures ne serait pas cohérent et risquerait de mettre en cause la crédibilité du Parlement.

Dans le même temps, l'Etat devra inscrire à son budget la totalité des sommes donnant lieu à une compensation au bénéfice des organismes de sécurité sociale.

Enfin, un autre axe de réflexion de la commission a porté sur les moyens d'assurer la cohérence de la loi de financement et de l'ordonnancement juridique existant, qu'il s'agisse de la loi de finances ou des lois ordinaires. Mais nous y reviendrons lors de l'examen des articles.

Tel est, mes chers collègues, l'essentiel des dispositions que je souhaitais vous présenter au nom de la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, en 1996, l'intégration dans la Constitution de la notion de loi de financement de la sécurité sociale et la définition d'un cadre organique relatif à ces lois de financement ont constitué une étape majeure s'agissant de l'appréhension par le Parlement des enjeux financiers de la sécurité sociale.

Ces enjeux, comme l'a déjà rappelé M. le rapporteur, dépassent ceux du budget de l'Etat puisqu'ils représentent, en dépenses, près de 350 milliards d'euros en 2005 contre quelque 300 milliards d'euros pour les dépenses de l'Etat.

Si la réforme de 1996 a eu le mérite de placer le pilotage financier de la sécurité sociale au coeur du débat parlementaire et de permettre une rationalisation de la prise de décision politique dans le domaine sanitaire et social, force est de constater que le cadre organique défini il y a neuf ans a atteint ses limites.

Celles-ci sont à la fois de forme et de fond, ce sont des limites de procédure et de contenu.

Sur la forme, trois observations peuvent être formulées.

Tout d'abord, les débats parlementaires relatifs au projet de loi de financement de la sécurité sociale restent encore trop convenus s'agissant des orientations de politique sanitaire et sociale ; ces débats apparaissent soit trop pointus soit trop généraux.

Par ailleurs, les annexes jointes au projet de loi de financement destinées à améliorer l'information du Parlement sont trop nombreuses et souvent peu pertinentes.

Enfin, l'articulation formelle entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances reste problématique.

Au total, les lois de financement de la sécurité sociale manquent aujourd'hui de lisibilité.

Sur le fond, la limite principale des lois de financement de la sécurité sociale réside dans l'absence de contrainte juridique forte s'agissant du respect des objectifs de dépenses fixés chaque année par le Parlement, notamment de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, l'ONDAM. En effet, sauf en 1997, première année d'application du cadre organique défini en 1996, 1'ONDAM n'a jamais été respecté.

Mais il y a pire encore : chaque année, la technique dite du « rebasage » fausse l'appréciation du Parlement s'agissant de l'évolution des dépenses d'assurance maladie d'une année sur l'autre.

Toutefois, depuis la loi de financement pour 2002, il faut noter la volonté d'améliorer la sincérité des lois de financement en y intégrant des dispositions rectifiant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de l'année précédente.

Toujours est-il que les mécanismes de pilotage financier de la sécurité sociale n'ont jamais réellement fonctionné, d'où l'affaiblissement, au fil des ans, de la portée du vote du Parlement dans le domaine des finances sociales.

Une autre limite de fond concerne l'étroitesse du champ des lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi, certains des fonds concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne sont, à l'heure actuelle, pas inclus dans le champ de compétences des lois de financement. Dès lors, aucun débat parlementaire n'est possible s'agissant de leur équilibre financier.

Enfin, il faut noter une limite liée à l'absence de dimension pluriannuelle des lois de financement de la sécurité sociale alors même que, dans le domaine de la sécurité sociale, certaines des mesures mises en oeuvre peuvent affecter l'équilibre financier non seulement pour l'année à venir, mais aussi pour les exercices ultérieurs. Cette limite peut s'assimiler à un manque de transparence sur les enjeux financiers réels des lois de financement de la sécurité sociale.

Le présent projet de loi organique part du constat que les lois de financement de la sécurité sociale sont un instrument perfectible, ainsi que le rappelait notre ancien collègue Charles Descours dans un rapport d'information publié en 2001 et qui a fait date, comme le rappelait M. le secrétaire d'Etat. Après la naissance, en 1996, des lois de financement, il s'agit d'une deuxième étape destinée à donner plus de poids au vote du Parlement.

Il propose une rénovation du cadre organique relatif aux lois de financement dans le sens, notamment, d'une accentuation du degré de contrainte politique pesant sur l'ensemble des acteurs de la sécurité sociale.

Tout d'abord, le présent projet de loi organique contient des éléments structurels d'amélioration du cadre organique actuel. Ces améliorations concernent à la fois le contenu des lois de financement et les annexes.

On peut, dans un premier temps, se féliciter du rapprochement opéré entre le traitement des recettes et celui des dépenses, qui permettra en particulier au Parlement de se prononcer sur un solde. Cet élément est essentiel, dans la mesure où il nous aidera à disposer enfin d'une vision d'ensemble de la sécurité sociale et à mettre en évidence les équilibres financiers, ce qui n'est pas suffisamment le cas aujourd'hui.

La structuration de la loi de financement de la sécurité sociale en deux parties, sur le modèle des lois de finances, est également un facteur de transparence et de clarté du débat.

Permettez-moi toutefois, monsieur le secrétaire d'Etat, de souligner la nature hybride de la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, telle qu'elle ressort du présent projet de loi organique. Elle contiendra en effet obligatoirement des dispositions rectificatives, en recettes comme en dépenses.

La loi de financement de la sécurité sociale sera ainsi à la fois une loi de financement rectificative pour l'année en cours et une loi de financement pour l'année suivante. Ces dispositions risquent de perpétuer la tendance actuellement observée à ne jamais déposer de loi de financement rectificative.

Compte tenu de la nature particulière des dépenses de sécurité sociale, l'introduction d'une perspective pluriannuelle des lois de financement est également un élément très positif, qui devrait permettre de renforcer la crédibilité des lois de financement de la sécurité sociale.

En effet, le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année sera désormais accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, ainsi que l'ONDAM pour les quatre années à venir.

La loi de financement de la sécurité sociale pourra également contenir des dispositions affectant l'équilibre financier de la sécurité sociale non seulement pour l'exercice à venir, mais aussi pour les exercices ultérieurs.

En outre, le champ des lois de financement est étendu de manière opportune aux dispositions relatives à l'amortissement de la dette des régimes de sécurité sociale et à celles qui sont relatives à la mise en réserve de recettes à leur profit, ainsi qu'aux dispositions relatives à la gestion des risques par les régimes de sécurité sociale ou à celles qui modifient substantiellement leur gestion interne.

Je m'interroge, en revanche, sur le champ exact des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale.

L'exposé des motifs du présent projet de loi organique laisse entendre que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la CNSA, serait incluse dans cette catégorie et entrerait partiellement dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.

Or, selon d'autres analyses, la CNSA ne serait pas incluse dans cette catégorie, mais dans celle des organismes gérant des dépenses relevant de l'ONDAM, à laquelle une annexe fait référence. Dès lors, elle ne relèverait pas du tout du champ des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. C'est le cas !

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. La commission des finances a longuement débattu du positionnement de la CNSA et estime que le Gouvernement doit absolument clarifier celui-ci. On rappellera que la nature de cette caisse est en effet très ambiguë. Elle est souvent qualifiée, même au plus haut niveau, de « cinquième branche de la protection sociale » (Exclamations sur les travées du groupe CRC) et l'avant-projet annuel de performance relatif à la mission « solidarité et intégration » fait référence à la couverture du « risque dépendance ».

Dans le même temps, la commission des finances a estimé que cette caisse s'apparentait davantage à un organisme versant des dotations aux collectivités territoriales, ce qui plaiderait alors pour que la discussion de l'équilibre financier de cette caisse soit rattachée au débat sur les collectivités territoriales en loi de finances.

M. Guy Fischer. Ah, l'autonomie financière des collectivités !

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Il est donc nécessaire que le Gouvernement clarifie ses orientations.

Enfin, le présent projet de loi organique confie à la Cour des comptes une mission de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des caisses nationales et des comptes combinés du régime général.

S'agissant des autres régimes, le président de la sixième chambre de la Cour des comptes a indiqué qu'il serait fait appel à des réviseurs extérieurs à l'Etat, mais cette information ne m'a jamais été confirmée par la suite. Je souhaite donc, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous nous éclairiez sur ce point.

La Cour des comptes sera également chargée d'émettre un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base, qui seront annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ces dispositions sont de nature à renforcer la transparence et la sincérité des comptes.

A mes yeux, et selon la commission des finances, l'élément central de cette réforme du cadre organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale est de permettre enfin aux lois de financement d'être un véritable outil au service du Parlement. La représentation nationale doit donc se réapproprier le débat public sur le pilotage financier de la sécurité sociale.

A cet effet, le présent projet de loi organique prévoit, d'une part, d'améliorer substantiellement l'information à la disposition du Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et, d'autre part, de renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que sa capacité d'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale.

L'amélioration de l'information dont dispose le Parlement dans le cadre de l'examen des finances sociales est un facteur de transparence, indispensable à l'amélioration du débat parlementaire.

La transparence est tout d'abord accrue par la décomposition de l'ONDAM en sous-objectifs, ce qui permettra, en lien avec les dispositions qui assouplissent les conditions de recevabilité financière des amendements, sur le modèle prévu par la loi organique relative aux lois de finances, un débat approfondi sur la structure même de l'ONDAM.

En outre, l'extension du champ des lois de financement de la sécurité sociale constitue également un progrès notable s'agissant de l'information à disposition de la représentation nationale. Désormais, les parlementaires pourront prendre connaissance des tableaux d'équilibre de l'ensemble des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

Enfin, la révision, par le présent projet de loi organique, de la liste des annexes jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale permettra également d'améliorer l'information transmise au Parlement et de rendre plus efficace le contrôle du Parlement dans le domaine des finances sociales.

Parmi les annexes les plus novatrices, je citerai celle qui présente pour les années à venir les programmes de qualité et d'efficience relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale. Ces programmes comporteront un diagnostic de situation, des objectifs retracés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié, une présentation des moyens mis en oeuvre pour réaliser ces objectifs et l'exposé des résultats atteints.

Cette démarche, directement inspirée de celle de la loi organique relative aux lois de finances, devrait permettre de mesurer, même dans le domaine des finances sociales, l'efficacité de la dépense publique, à laquelle nous sommes particulièrement attachés. Dans le domaine de l'assurance maladie, par exemple, trois types d'indicateurs pourront être définis : accessibilité des soins, qualité des soins et « soutenabilité » du système de soins.

Une autre de ces annexes est relative aux mesures de réduction et d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale, ainsi qu'aux modalités et au montant de la compensation financière à laquelle ces mesures donnent lieu. La création de cette annexe devrait constituer un réel outil de transparence au service du Parlement et améliorer la qualité de l'information de celui-ci sur un sujet aussi central et sensible que la compensation des réductions et exonérations de cotisations sociales par l'Etat en faveur de la sécurité sociale.

Quant à l'opportunité d'inscrire ce principe de compensation dans le droit organique, un possible risque d'inconstitutionnalité doit être soulevé. En effet, donner une valeur supra-législative à ce principe nécessiterait une révision de la Constitution, comme ce fut le cas pour les collectivités territoriales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. C'est déjà dans la Constitution !

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. S'agissant du renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement dans le domaine des lois de financement de la sécurité sociale, le présent projet de loi prévoit d'élever au niveau organique le pouvoir de contrôle des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies à titre principal du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et de préciser que ces commissions suivent, contrôlent l'exécution de ces lois et effectuent l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. A cet effet, elles procèdent à toutes auditions jugées utiles et à toutes investigations sur pièces et sur place.

Bien que fortement inspirées de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances, les dispositions de l'article LO. 111-9, prévues par l'article 5 de ce projet de loi, n'en constituent pas forcément la transposition exacte. Elles ne font notamment pas référence à l'obligation pour les personnes dont l'audition est jugée nécessaire de s'y soumettre et ne prévoient pas que soit confié aux commissions chargées des affaires sociales un « pouvoir de coercition » similaire à celui des commissions chargées des finances.

Je tiens d'ailleurs à souligner que cette nouvelle faculté organique de contrôle confiée aux commissions saisies à titre principal du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne fait bien évidemment pas obstacle à l'exercice par la commission des finances de son pouvoir général de contrôle s'agissant de toute question relative aux finances publiques, en application de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances et, par conséquent, de toute question relative aux finances sociales.

Je souhaite donc qu'une collaboration fructueuse entre nos deux commissions permette le renforcement de la capacité globale de contrôle du Parlement, en l'occurrence dans le domaine des finances sociales.

M. Paul Blanc. Ah bon ?

M. Jean-Jacques Jégou. En conclusion, je ne peux m'empêcher de me demander si cette nouvelle réforme organique constitue une simple étape intermédiaire vers un rapprochement de plus en plus poussé entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, deux instruments juridiques d'une portée aujourd'hui très différente, ou si la construction même des lois de financement et la nature intrinsèque des dépenses sociales ne condamnent pas ces deux instruments à demeurer sans commune mesure l'un avec l'autre.

Sous réserve de ces remarques et des amendements qu'elle vous propose, la commission des finances a émis un avis favorable sur le présent projet de loi organique. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 48 minutes ;

Groupe socialiste, 31 minutes ;

Groupe Union centriste-UDF, 14 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 11 minutes ;

Groupe du rassemblement démocratiqueet social européen, 9 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le débat sur la révision de l'ordonnance du 22 juillet 1996 est une double occasion offerte au Parlement.

Il permet, d'une part, une réflexion large et utile sur la nature et les moyens donnés au législateur pour mieux apprécier le financement de notre système de sécurité sociale.

Il autorise, d'autre part, le Parlement à dresser le bilan de l'action du Gouvernement en matière de politique sociale et de financement des régimes de la sécurité sociale.

Si l'on peut estimer bienvenu un texte qui tend par plusieurs moyens à faciliter la compréhension et l'intervention du Parlement, il nous paraît ressortir de la même logique d'en apprécier l'utilité dans le contexte de la politique de protection sociale qu'il a l'ambition d'améliorer.

La réforme nécessaire que vous nous soumettez rappelle l'insuffisance de votre politique et le sérieux déséquilibre qui frappe aujourd'hui nos régimes sociaux.

Vous m'objecterez qu'il est dans la vocation de la loi organique de résoudre les problèmes financiers, mais sa raison d'être n'est pas d'occulter votre responsabilité politique sur ce sujet.

Cela étant, examinons les choses les unes après les autres.

Que peut-on retenir de positif ?

Vous connaissez l'attachement du groupe socialiste à une approche des comptes sociaux fondée sur la complémentarité du rôle du Parlement et du jeu de la démocratie sociale. Nous considérons, dans cette perspective, que certaines dispositions du texte qui nous est présenté vont dans le sens d'un contrôle plus efficace.

Il en est ainsi de l'analyse financière des lois de financement de la sécurité sociale dans un cadre pluriannuel. Cela devrait permettre de mieux juger, dans la durée, les politiques conduites et leurs effets. L'intégration de variables relatives au cycle économique dans les projections financières de la sécurité sociale devrait, en outre, favoriser une approche plus objective de la réalité des comptes et des perspectives d'évolution les concernant. Nous déplorons suffisamment l'attitude parfois légère du Gouvernement s'agissant de ces estimations macroéconomiques pour ne pas apprécier ce progrès à sa juste valeur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Vous n'avez pas fait mieux !

M. Bernard Cazeau. Chaque année, depuis l'origine, le vote d'un ONDAM constamment contesté, dépassé, recadré, « rebasé » et révisé...

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Un peu moins, maintenant !

M. Bernard Cazeau. ... confine à la caricature, ce qui plaide évidemment en faveur d'une refonte de nos mécanismes comptables.

Parmi les apports positifs du texte, nous relèverons aussi l'application élargie du principe « objectifs-résultats-performances ». Elle donne corps à une authentique démarche d'évaluation, jusque dans la gestion administrative des organismes de sécurité sociale. Il n'échappera à personne que cette disposition se situe, comme l'a souligné M. le rapporteur, dans le droit fil de la réforme engagée au travers de la loi organique de 2001 relative aux lois de finances. Son application raisonnée donnera lieu à une plus grande implication du Parlement dans la gestion des politiques publiques de sécurité sociale. Les outils d'évaluation seront, de plus, notablement renforcés par la certification, par la Cour des comptes, des dispositions des lois de financement de la sécurité sociale.

Nous avons le sentiment de quitter ainsi un certain formalisme législatif pour entrer dans le concret. Encore faut-il que cet effort de réorganisation soit mené à son terme, en apportant un certain nombre de compléments au texte actuel.

Tout d'abord, il est à déplorer que l'élargissement du champ d'application de la loi de financement de la sécurité sociale demeure inabouti.

Ainsi, il est incohérent que la CADES, la caisse d'amortissement de la dette sociale, ne figure pas explicitement dans le périmètre des futures lois de financement de la sécurité sociale, alors même que l'endettement figure en bonne place parmi les sources de financement des régimes obligatoires et qu'un prélèvement social spécifique est affecté à la CADES.

De la même manière, les régimes complémentaires obligatoires, les politiques de solidarité, souvent territoriales, sont parties prenantes dans nos dépenses sociales.

Une occasion d'étendre le contrôle politique sur les politiques sociales et de remettre complètement à plat nos instruments collectifs de gestion de ces dernières s'offrait avec l'élaboration du présent projet de loi organique. Nous aurions pu mettre un terme à la parcellisation arbitraire des financements sociaux et des dépenses de solidarité.

Sans revenir sur l'autonomie des partenaires sociaux ou la libre administration des collectivités territoriales, il eût été souhaitable que le texte prévoie une analyse annuelle de l'ensemble des systèmes publics d'assurance sociale et de solidarité. Le Gouvernement n'a, pour l'heure, franchi qu'un petit pas dans cette direction, en permettant au Parlement de voter les comptes de la CNSA, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, reconnaissant ainsi le rôle de celle-ci dans le financement de certains régimes sociaux.

Puisqu'il est question d'élargissement des prérogatives du Parlement, il est à souhaiter que le Gouvernement ne s'approprie pas le monopole de la définition des sous-objectifs de l'ONDAM, qui doivent être clairement inscrits dans la loi pour faciliter leur suivi pluriannuel et améliorer la transparence de leur gestion, et ainsi le dialogue social.

En matière de gestion, nous avons relevé avec intérêt que M. le rapporteur est soucieux du respect de la compensation par l'Etat des exonérations de cotisations sociales. Dont acte, nous suivons M. le rapporteur sur ce point !

Acceptons, en conséquence, que le principe de la compensation des exonérations de cotisations sociales soit inscrit dans la loi.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Venant de la gauche, c'est un comble !

M. Bernard Cazeau. Ainsi cessera, par exemple, la polémique sur le non-remboursement par l'Etat des exonérations consenties au titre des contrats d'avenir prévus dans le plan de cohésion sociale.

M. Guy Fischer. Il n'en est pas question !

M. Paul Blanc. Et les emplois-jeunes ?

M. Jean-Pierre Godefroy. Ah ! On y revient toujours, aux emplois-jeunes...

M. Bernard Cazeau. Notons, au passage, qu'il n'est point besoin de remonter jusqu'au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, le FOREC, comme l'a fait M. le rapporteur, qui a une prédilection pour ce fonds (Sourires.), ...

M. François Autain. Ah ! le FOREC...

M. Alain Vasselle, rapporteur. Le FOREC est le meilleur exemple, le plus flagrant !

M. Bernard Cazeau. ... pour retrouver la trace de tels agissements.

A nos yeux, le texte mérite donc d'être enrichi et clarifié sur plusieurs points.

Ainsi, le nouveau cadre de la loi de financement de la sécurité sociale concerne peu les orientations de la politique de santé. Du fait de son caractère essentiellement comptable, il néglige la portée politique des lois de financement de la sécurité sociale, le paroxysme de la tentation régulatrice purement comptable étant atteint avec le vote des soldes des différents régimes.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous n'avons pas la même lecture du texte !

M. Bernard Cazeau. Cette innovation, qui va dans le sens d'un renforcement, peut-être souhaitable, de l'intervention du Parlement, comporte, en effet, un risque réel en matière d'assurance maladie, au regard des nouvelles dispositions de la loi du 13 août 2004.

Les prérogatives élargies, et même très élargies, à mon goût, du nouveau directeur de l'UNCAM, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, autorisent celui-ci à procéder à des ajustements comptables en cours d'exercice, sous forme de déremboursements de soins. (M. le secrétaire d'Etat proteste.) Ce n'est pas indiqué en toutes lettres, mais c'est bien ce que cela signifie, monsieur le secrétaire d'Etat ! Il ne fait aucun doute que le directeur de l'UNCAM utilisera les moyens à sa disposition en cas d'alerte, au détriment, bien sûr, des assurés sociaux. Sur ce point, votre texte consacre une logique politique que nous ne saurions cautionner.

Venons-en maintenant au fond du sujet.

Ce texte ne permettra manifestement pas de répondre aux préoccupations concrètes de nos concitoyens. Permet-il d'envisager le rétablissement des comptes de la sécurité sociale ? Manifestement non, car on ne traite pas une question d'ordre politique par des aménagements purement techniques. M. le rapporteur l'admet d'ailleurs lui-même lorsqu'il écrit -  j'ai de bonnes lectures -que « la réforme de la loi organique ne peut permettre à elle seule de maîtriser les dépenses ». Ces quelques mots résonnent comme un renoncement, ...

M. Alain Vasselle, rapporteur. Non !

M. Bernard Cazeau. ... à l'heure où les nuages s'accumulent au-dessus de votre politique financière pour la sécurité sociale.

M. Josselin de Rohan. C'est vraiment l'hôpital qui se moque de la charité !

M. Bernard Cazeau. Une seule question vaut donc d'être posée pour tester la pertinence de votre politique : sommes-nous sur la voie de la réduction du déficit de la sécurité sociale ?

Mme Nicole Bricq. Non !

M. François Autain. Non, en effet !

M. Bernard Cazeau. Rien n'est moins sûr !

Rappelons, en effet, que le Gouvernement a fait le pari de ramener le déficit du régime général de la sécurité sociale à 10,8 milliards d'euros en 2005, contre 14,1 milliards d'euros en 2004. Pour y parvenir, il a placé tous ses espoirs dans la réduction du déficit de la branche maladie, dont le solde négatif passerait de 13,2 milliards d'euros en 2004 à 7,9 milliards d'euros en 2005, si mes souvenirs sont bons,...

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Ils le sont, et nos prévisions également !

M. Bernard Cazeau. ... alors que, dans le même temps, les branches vieillesse et accidents du travail - maladies professionnelles verraient leurs déficits se pérenniser. Mais c'est un autre problème !

Cependant, la réalité semble démentir les prévisions, même si, monsieur le secrétaire d'Etat, vous semblez presque faire fond sur les deux premiers mois de l'année 2005 pour affirmer que la politique de maîtrise des dépenses de santé est une réussite.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. C'est la réalité des chiffres !

M. Bernard Cazeau. L'année compte dix autres mois, monsieur le secrétaire d'Etat, il faut attendre pour établir le bilan !

En tout état de cause, cancre de l'Europe en matière de chômage, la France est en proie à une léthargie économique profonde et tenace. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a avoué récemment que la prévision d'un taux de croissance de 2,5 % du PIB pour 2005 relevait davantage d'un objectif que d'une assurance. Il faut sûrement voir dans cette déclaration un effort de transparence, mais aussi la preuve de la péremption financière des recettes du régime général votées voilà quelques mois. Ces recettes, à l'heure où, pour la première fois depuis cinq ans, le taux de chômage a atteint le seuil fatidique de 10 % de la population active, devront être examinées avec soin, monsieur le secrétaire d'Etat, mais en fin d'année, et non pas au mois de février.

L'élévation tendancielle du taux de chômage n'est pas sans conséquence, d'ailleurs, sur les comptes de l'assurance chômage. L'UNEDIC, au-delà de son scepticisme affiché devant les perspectives de diminution du chômage annoncées par le Premier ministre pour 2005, se prépare à clore son exercice budgétaire 2005 avec un minimum de 12,7 milliards d'euros de déficit, contre 12,4 milliards d'euros prévus à la fin de l'année dernière.

De la même manière, le FSV devrait présenter un déficit historique de 1,2 milliard d'euros en 2005, avec un solde de pertes cumulées estimé à 2,65 milliards d'euros. Telle est la réalité ! Ne vous en déplaise, monsieur le secrétaire d'Etat, le système prend l'eau !

M. Roland Muzeau. Le Gouvernement aussi !

M. Bernard Cazeau. Tous les termes de l'équation de la sécurité sociale sont aujourd'hui inquiétants. Le renflouement des comptes sociaux n'est pas à l'ordre du jour, tandis que les besoins augmentent, comme l'a très justement rappelé M. Douste-Blazy voilà quelques jours, qui est allé jusqu'à évoquer la suppression d'un jour férié supplémentaire, à la surprise de ses propres amis politiques. Après le lundi de Pentecôte, ce sera peut-être le jeudi de l'Ascension ! (Sourires.)

Venons-en plus précisément aux ambitieuses promesses de réduction du déficit de l'assurance maladie, qui conditionne l'abaissement du niveau des déficits.

Il semble que ces promesses n'aient pas convaincu les responsables de l'hôpital public, qui vous ont demandé, voilà peu, monsieur le secrétaire d'Etat, par la voix de la FHF, la Fédération hospitalière de France, un peu d'oxygène pour faire face aux vraisemblables hausses des salaires des agents publics. Souvenez-vous que, voilà quelques mois encore, les hôpitaux publics réclamaient un taux d'augmentation de l'ONDAM hospitalier de 5 %, pour que puisse être assurée la simple reconduction des moyens existants. Selon la FHF, le dilemme est simple : soit 15 000 emplois sont supprimés cette année, soit les hôpitaux engendrent du déficit, ce qui n'est pas leur vocation. Les fameuses économies espérées dans le secteur hospitalier n'apparaîtront donc pas en 2005 !

Qu'en est-il de la très attendue maîtrise médicalisée, pierre d'angle de la loi du 13 août 2004 ?

Les clés de voûte du nouveau système, fondé sur une réforme du parcours de soins et sur l'instauration du dispositif du médecin traitant, sont visiblement difficiles à mettre en place.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Pas cet argument-là, monsieur Cazeau !

M. Bernard Cazeau. Laissez-moi finir, monsieur le secrétaire d'Etat ! Je vais démontrer ce que j'avance.

Plusieurs éléments concourent à cette situation. Sans unanimité de la profession médicale, une réforme des pratiques est vouée à l'échec. (M. le secrétaire d'Etat s'exclame.) C'est du moins ce que je pense, et j'ai de l'expérience dans ce domaine.

M. Josselin de Rohan. L'unanimité, vous l'avez faite contre vous !

M. Bernard Cazeau. Avec trois organisations syndicales signataires sur cinq,...

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Elles sont majoritaires !

M. Bernard Cazeau. ... la portée de la nouvelle convention médicale instaurant le dispositif du médecin traitant est déjà fortement limitée.

De façon plus explicite, des sondages indiquent qu'une majorité de médecins généralistes sont sceptiques quant à l'efficacité de la réforme, estimant que celle-ci ne changera rien.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. C'est un diagnostic erroné !

M. Bernard Cazeau. Si vous ne vous contentez pas des sondages, je vous invite à vous adresser aux organisations syndicales de médecins. Vous verrez !

Le milliard d'euros d'économies attendu de la mise en place du dispositif du médecin traitant paraît de fait un objectif bien surévalué, d'autant plus que l'engouement des patients pour le dispositif semble fort mesuré : aujourd'hui, à mi-parcours, 12 % des assurés sociaux ont renvoyé le formulaire de déclaration du contrat les unissant à leur médecin traitant.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Ces chiffres sont erronés !

M. Bernard Cazeau. Je ne fais pas de procès d'intention, nous jugerons au fil des mois !

Le système du médecin traitant ne fait donc pas l'unanimité, le dossier médical partagé est encore en gestation, les cartes Vitale ne comportent pas encore de photographie du titulaire, sauf la vôtre, monsieur le secrétaire d'Etat, puisque vous nous l'avez montrée.

M. Roland Muzeau. On peut la revoir ? (Sourires.)

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je suis un précurseur !

M. Bernard Cazeau. En somme, ne vous en déplaise, le parcours de soins fléché, rationnel et économe n'est pas encore pour aujourd'hui, monsieur le secrétaire d'Etat !

Dans le même temps, avant que les économies prévues n'émergent, les tarifs de plusieurs consultations de médecine libérale ont été revus à la hausse.

M. Guy Fischer. Et quelle hausse !

M. Josselin de Rohan. Ce n'est pas le sujet !

M. Bernard Cazeau. Cela coûtera, en année pleine, 500 millions d'euros de plus à l'assurance maladie. On ne va pas vers la décroissance des dépenses !

Nous sommes donc fondés à douter des prévisions de limitation du déficit votées lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Ce n'est pas le débat !

M. Bernard Cazeau. Si, là est la vraie question, par-delà les améliorations des modalités de l'examen législatif, dont nous avons parlé tout à l'heure.

M. Henri de Raincourt. Vous êtes hors sujet depuis le début !

M. Bernard Cazeau. Monsieur le secrétaire d'Etat, en présentant ce projet de loi organique, vous souhaitez faire comprendre, selon vos propres mots, qu'une « loi de financement de la sécurité sociale se respecte ».

C'est une intention louable, pour ne pas dire une autocritique, tant il est évident que 2005 ne validera pas les orientations affichées en 2004.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Prenons rendez-vous !

M. Bernard Cazeau. Nous constatons que le texte qui nous est soumis n' y suffira pas.

Tel n'est pas son objet, nous direz-vous, mais nous pensons tout de même que le toilettage de la cabine de pilotage ne dispense pas de s'interroger, au-delà de la qualité du pilote, sur la direction qui est la sienne !

Sur votre politique, notre avis ne varie pas : vous faites fausse route. (Exclamations sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. C'est sans doute l'expérience qui parle !

M. Josselin de Rohan. Vous n'avez rien fait, vous, alors...

M. Bernard Cazeau. Oui, vous faites fausse route, vous nous emmenez dans le mur, (Protestations sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)...

M. Philippe Nogrix. Cela fait des années que vous dites la même chose !

M. Henri de Raincourt. .La gauche n'a rien fait !

M. Bernard Cazeau. ...tout le monde le sait, tout le monde en est convaincu, vous l'êtes vous-même, peut-être ! (Vives exclamations sur les mêmes travées.)

Rassurez-vous, mes chers collègues, je termine. Mais il est bon de se détendre de temps en temps, ...

M. Philippe Nogrix. On reconnaît bien là le praticien ! (Sourires.)

M. Bernard Cazeau. L'irréalisme des prévisions, les lacunes des outils de régulation, les surenchères des professionnels, le délestage des déséquilibres sur les assurés sociaux, la surdité aux attentes des acteurs de la santé publique, la caricature du dialogue social conduit, tout cela laisse augurer, monsieur le secrétaire d'Etat, de nombreuses turbulences pour demain et bien des désillusions pour après-demain ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Paul Blanc.

M. Paul Blanc. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je m'en tiendrai au projet de loi et ne m'engagerai pas dans des polémiques sur le déficit de la sécurité sociale.

M. Guy Fischer. C'est préférable, en effet !

M. François Autain. Il vaut mieux !

M. Roland Muzeau. Oui, il vaut mieux !

M. Paul Blanc. Cette polémique est, du reste, ancienne. Depuis que je siège dans cet hémicycle, c'est-à-dire depuis 1992, j'entends toujours les mêmes propos.

Pendant longtemps, le Parlement n'a eu la possibilité ni d'examiner les comptes de la sécurité sociale ni de se prononcer sur ceux-ci, alors même que les sommes en jeu ont assez vite dépassé en volume celles qui sont consacrées au budget de l'Etat.

Vous l'avez rappelé, monsieur le secrétaire d'Etat, vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur, mais il me semble que nos concitoyens n'en sont pas toujours conscients. Il fait donc redire que le budget de la sécurité sociale est plus important que celui de l'Etat. Aussi l'équilibre de ses comptes a-t-il pu se dégrader année après année sans que le législateur puisse intervenir.

En 1996, sur l'initiative du gouvernement d'Alain Juppé, le Parlement s'est enfin doté d'un nouvel instrument : les lois de financement de la sécurité sociale. Elles avaient pour finalité de permettre au législateur de se prononcer en toute connaissance de cause sur l'état des finances sociales. Il s'agissait là d'un changement majeur.

Les lois de financement de la sécurité sociale qui se sont succédé depuis 1997 sont aujourd'hui un acquis essentiel et font, désormais, l'objet d'un large consensus ; je ne crois pas qu'elles aient été remises en cause. Toutefois, si nous reconnaissons leurs grandes qualités et les avancées qu'elles ont permises, nous en percevons aujourd'hui les défauts, en ce qui concerne tant la forme que le fond.

Sur la présentation, d'abord, les conditions d'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas satisfaisantes.

Il s'agit en en effet d'un texte dont les implications financières sont imposantes et qui, trop souvent, est synonyme de complexité et de technicité. La matière est trop souvent mal présentée, réduisant le débat à des échanges entre quelques experts.

Cette loi doit être plus vivante et sa présentation clarifiée. Ses contours doivent être redessinés afin d'être plus clairs et plus précis. Ses annexes, dont on peut d'ailleurs regretter qu'elles aient été aussi strictement définies dans la loi organique, ne sont pas toujours à la hauteur de ce que l'on pouvait espérer.

Je me félicite donc que le Gouvernement ait choisi de les simplifier et de les enrichir, notamment en ce qui concerne les compensations par l'Etat des mesures d'exonération de cotisations qu'il décide. Nous avons effectivement besoin de plus de transparence sur ce sujet.

Par ailleurs, Alain Vasselle, notre excellent rapporteur, ajoute deux annexes, dont l'une devrait permettre d'éviter que ne se renouvellent des épisodes tels que ceux que l'on a connus avec le FOREC, et qui est consacrée à la mise en oeuvre du principe de neutralité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

S'agissant du contenu du rapport annexé, il s'est révélé relativement décevant. Sans conséquences sur le plan juridique, il ne présente qu'un intérêt relatif, car il se contente d'annoncer les réformes de projets de loi, avec ou sans calendrier, ou encore la mise en place d'une réflexion sur tel ou tel sujet. En bref, ce rapport annexé fait, me semble-t-il, double emploi avec ce que l'on est censé trouver dans l'exposé des motifs du projet de loi.

Dans le corps même du texte, il demeure quelques difficultés. En effet, le projet de loi est ainsi construit que les articles concernant les recettes et les dépenses des branches de la sécurité sociale sont noyés au sein de mesures de fond, souvent techniques, parfois très importantes.

En outre, aucun équilibre n'apparaît dans le texte, alors même que la comparaison entre les recettes et des dépenses dans un article récapitulatif offrirait une bien meilleure visibilité.

En effet, les objectifs de dépenses sont prévus par branche et pour les seuls régimes de plus de 20 000 cotisants, les prévisions de recettes sont définies par catégorie sans correspondre aux objectifs de dépenses. Or nous sommes bien en présence d'un texte censé concerner les conditions générales de l'équilibre financier et dont on attend qu'il fixe, compte tenu des prévisions de recettes, des objectifs de dépenses.

Avec le présent projet de loi, on nous propose aujourd'hui de remédier à cette insuffisance en prévoyant un article d'équilibre sur lequel nous nous prononcerons. Nous gagnerons ainsi en clarté.

Sur le fond, maintenant, il était absolument indispensable, tout d'abord, d'améliorer l'articulation entre les lois de financement et, pour reprendre les termes de la loi organique, « les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale ».

Désormais, grâce au vote, en 2004, d'une grande loi de santé publique, cette articulation est mieux assurée ; elle demeure cependant perfectible.

Pour ce qui concerne les questions relatives aux dépenses et aux recettes intégralement affectées à la sécurité sociale, se pose le problème de l'existence de transferts entre régimes liés, notamment, à l'affectation des recettes, aux dispositifs de compensation, ou à des transferts entre branches. Cela nuit à la lisibilité des comptes de la sécurité sociale. La possibilité, qui existe, de diminuer les recettes d'une branche et de mettre à sa charge de nouvelles dépenses au profit d'autres entités aboutit à des situations absurdes et inéquitables sur le plan des principes.

De même, malgré la loi Veil de 1994, trop de décisions d'exonération de cotisations sociales demeurent non compensées par l'Etat.

M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est exact.

M. Paul Blanc. L'ensemble de ces mécanismes, s'ils sont utilisés, peuvent fausser la situation réelle des régimes de sécurité sociale.

Une loi de financement plus transparente contribuerait à protéger les branches pour l'avenir.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Très bien !

M. Paul Blanc. Se pose également le problème des frontières entre lois de finances et lois de financement.

Les finances sociales sont clairement distinguées des finances de l'Etat.

Sous la précédente majorité, nous avons dénoncé les manoeuvres entreprises qui consistaient à détourner des recettes dynamiques de la sécurité sociale vers l'Etat dans le but de financer le trop fameux, et heureusement défunt, FOREC. Cela ne doit pas se renouveler.

A cet égard, je me félicite que soit désormais établi dans une cinquième annexe un bilan des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, mais également entre l'Etat et les autres collectivités publiques. En effet, l'opacité nuit à l'évolution des budgets sociaux. En complément, notre collègue Alain Vasselle propose judicieusement que soit institué un bilan qui fera apparaître la neutralité de leurs relations financières.

En outre, un certain nombre des mesures adoptées dans un des deux textes trouvent leur pendant, leur « mesure miroir », dans l'autre texte. En raison du calendrier, le projet de loi de financement de la sécurité sociale étant examiné par le Sénat avant la première partie de la loi de finances, des dispositions adoptées dans le projet de loi de financement peuvent avoir un impact sur la loi de finances et la lier.

L'existence d'une recette commune au budget général de l'Etat et à la sécurité sociale, les droits de consommation sur les tabacs, par exemple, pose de multiples problèmes.

Toute augmentation du produit des droits de consommation sur les tabacs au profit de la sécurité sociale suit une procédure complexe : le produit supplémentaire est évalué et voté dans un article du projet de loi de financement relatif aux prévisions de recettes, mais cette évaluation est suspendue à la décision d'affectation, qui est votée en loi de finances.

En matière de droits sur les tabacs, il serait donc plus intelligible de séparer les financements, entre, d'une part, ceux qui sont affectés à l'Etat et, d'autre part, ceux qui sont affectés à la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Très bien !

M. Paul Blanc. Des efforts ont été faits par notre majorité, notamment dans la loi de 2004 portant réforme de l'assurance maladie ; ils doivent être poursuivis, au nom de la clarté des lois de financement de la sécurité sociale.

Quelle que soit la solution adoptée, elle doit évidemment être progressive et compensée, compte tenu des masses financières en jeu.

En attendant, une solution a été proposée par Alain Vasselle dont nous discuterons au moment de l'examen des articles.

Ensuite, se pose la question de la portée de ce qui est voté en loi de financement, notamment l'ONDAM.

Il est important de rappeler que la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, avec le principe de séparation des branches, a affirmé l'objectif d'équilibre de chaque branche du seul régime général.

La loi de financement de la sécurité sociale donne ainsi au Parlement le pouvoir de voter le montant de l'ONDAM avec beaucoup de précision.

En outre, la fixation d'un taux de progression de l'ONDAM repose, semble-t-il, davantage sur la reconduction de moyens, calculée de façon plus ou moins rigoureuse, que sur une analyse des besoins de notre société que la collectivité est prête à satisfaire dans le domaine de la santé publique.

Depuis la première loi de financement de la sécurité sociale, certains parlementaires souhaitent que le Parlement se prononce sur la répartition des enveloppes, par exemple entre les soins ambulatoires et l'hospitalisation. Je me réjouis donc que le Gouvernement ait pris l'initiative d'introduire dans l'ONDAM des sous objectifs - ville, hôpital -, pour répondre à cette demande.

Par ailleurs, aucune conséquence n'est réellement tirée des dépassements successifs. Il est pourtant possible de recourir à des lois de financement en cours d'année, mais aucun gouvernement n'a souhaité se plier à l'exercice.

Toutefois, la réforme de l'assurance maladie votée cet été a prévu, afin que l'ONDAM adopté par le Parlement ait une réelle portée, qu'un dispositif de suivi des dépenses serait mis en place. Dans ce but, un comité d'alerte a été créé, qui devra prévenir les caisses d'assurance maladie et l'Etat lorsque le risque d'un dépassement significatif de l'ONDAM sera avéré. Dans ce cas, les caisses nationales d'assurance maladie devront proposer des mesures susceptibles de rétablir l'équilibre prévu par la loi de financement.

La question du respect des objectifs demeure, en revanche, pour toutes les autres branches et organismes concourant au financement de notre protection sociale.

A ce titre, je tiens à signaler la nécessité de suivre au plus près l'évolution des comptes du Fonds de solidarité vieillesse, qui se trouve en cours d'année dans une situation financière délicate - son déficit cumulé este de plus de 5,6 milliards d'euros -, et dont les perspectives sont encore plus sombres.

M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est encore exact.

M. Paul Blanc. De manière générale, la lisibilité des comptes devrait progresser grâce aux dispositions du projet de loi qui tendent, d'une part, à introduire une dimension pluriannuelle qui offrira une meilleure lisibilité de l'évolution des comptes sociaux, d'autre part, à créer une démarche « d'objectifs-résultats », innovation assez spectaculaire pour être saluée, qui reposera sur la politique de qualité régnant au sein de chaque branche.

Reste la question du champ des lois de financement de la sécurité sociale.

Contrairement à ce qui était voulu au départ par le législateur, l'examen des lois de financement s'est rapidement centré sur le seul régime général de la sécurité sociale, alors que les prévisions et les objectifs votés par les parlementaires recouvraient l'ensemble des régimes.

En effet, les articles présentant des mesures de fond concernent exclusivement le régime général. Aussi le débat n'aborde-t-il que très rarement les autres régimes, à moins que ceux-ci ne soient concernés par une mesure spécifique contenue dans le projet de loi. En conséquence, les difficultés des autres régimes sont insuffisamment abordées et aucune disposition correctrice en faveur de leur équilibre n'est adoptée.

En incluant l'ensemble des régimes obligatoires de base, quel que soit leur effectif, ce projet de loi offre une vision plus globale de l'équilibre des différents régimes existants.

Une autre difficulté réside dans le fait que certains organismes échappent à tout contrôle, alors même qu'ils contribuent au financement de notre protection sociale.

Cela concerne le FFIPSA - le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, l'ancien budget annexe des prestations sociales agricoles - et la CNSA, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Ainsi le Gouvernement a-t-il choisi de rattacher au moins partiellement aux lois de financement l'examen des 2 milliards d'euros de crédits qui concerne cette dernière.

Enfin, s'agissant du contrôle de l'application des lois de financement, les rapporteurs des projets de loi de financement disposent de prérogatives importantes. Ils peuvent ainsi adresser au Gouvernement un questionnaire, tant sur l'exécution de la loi de financement que sur le projet de loi de financement de l'année suivante. De même, ils ont la possibilité d'exercer des contrôles sur pièces et sur place auprès des caisses et de toutes les administrations compétentes. Cela a permis au Sénat, notamment, d'élaborer des documents très utiles pour éclairer ses travaux.

Cette prérogative est aujourd'hui directement contenue dans la loi organique avec l'article 5 du projet de loi. Nous nous en félicitons, monsieur le secrétaire d'Etat.

En conclusion, je souhaite réaffirmer que ce texte, tant sur la forme que sur le fond, va dans le bon sens. Il permet au Parlement de travailler dans les meilleures conditions sur des comptes sociaux sincères et transparents. Il n'en demeure pas moins qu'il doit évoluer sur un certain nombre de points ; nos débats y contribueront certainement. Nous aurons également besoin, sans aucun doute, de revoir régulièrement l'organisation de l'examen des lois de financement par le Parlement afin de l'adapter aux besoins et aux réalités. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. Alain Vasselle, rapporteur. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Yves Fréville.

M. Yves Fréville. Monsieur le secrétaire d'Etat, comme vous l'avez souligné, ce projet de loi organique n'est pas une révolution. En revanche, il apporte une amélioration.

Ce n'est pas une révolution, car il ne modifie pas - il ne pouvait d'ailleurs pas le faire - la portée normative des lois de financement, à savoir une évaluation volontariste des dépenses soumise à un objectif, que vous avez qualifié de « réfutable » - j'ai apprécié ce terme -, une prévision de recettes autorisée par le Parlement et un tableau en principe financièrement équilibré. Néanmoins, nous le savons, le Parlement peut fixer des limites au recours à des ressources de trésorerie, tout en sachant très bien que, en cas d'urgence, le Gouvernement peut relever ces plafonds par décret.

Dans le même temps, le projet de loi organique améliore fortement le contrôle, car il introduit plus de transparence et de lisibilité. M. le rapporteur a d'ailleurs parfaitement montré l'élargissement du contrôle à des organismes concourant au financement des régimes de la sécurité sociale et à l'ensemble des régimes obligatoires.

Tous ces aspects ayant été parfaitement analysés par notre collègue Paul Blanc, je me contenterai de trois observations en forme de questions.

D'abord, le projet de loi organique permet-il de contrôler plus efficacement nos finances sociales dans un cadre pluriannuel ? Ensuite, permet-il de mieux contrôler les fonds qui redistribuent les recettes affectées aux organismes de sécurité sociale, fonds que l'on essaie en permanence de supprimer, mais qui, telles les têtes de l'Hydre de Lerne, repoussent sans arrêt ? Enfin, s'intègre-t-il de façon satisfaisante dans une politique globale des finances publiques ?

Premièrement, en ce qui concerne le contrôle de l'évolution pluriannuelle de l'équilibre financier - vous avez d'ailleurs cité le nom de Jean-Pierre Delalande -, je me rappelle des débats de 1996, durant lesquels nous nous demandions s'il fallait définir un équilibre financier strict dans un cadre annuel. Nous savons ce qu'il est advenu !

A ce propos, j'ai fait un rapide calcul. En gros, près de 100 milliards d'euros de déficit cumulé de la sécurité sociale ont été cantonnés, en quinze ans, dans des organismes divers : l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations, puis, bien entendu, la CADES.

Même si cette dérive est enrayée - et j'espère que la dérive structurelle sera freinée par les mesures qui ont été prises cet été -, il reste nécessaire de pouvoir vérifier dans la loi de financement qu'un certain contrôle pluriannuel, dans le cadre du cycle, est possible.

Nous savons tous que les recettes des collectivités locales ont un caractère procyclique, c'est-à-dire que, lorsque la conjoncture est favorable, elles augmentent fortement, tandis que les dépenses restent relativement neutres. Mais mon expérience personnelle d'enseignant m'a appris qu'il est difficile de prévoir le moment où la conjoncture se retournera.

Lorsque la croissance est continue, on l'espère infinie et l'on ne prend pas les mesures qu'il faudrait. Or j'observe que l'exposé des motifs énonce clairement que, lorsque la conjoncture sera bonne et que nous nous situerons au-dessus du trend de croissance moyen, il faudra accumuler des recettes ou diminuer l'endettement.

Ce résultat sera difficile à obtenir et il vous faudra beaucoup de courage. Mais les dispositions qui prévoient que le Gouvernement présentera des prévisions de recettes pour les quatre années à venir, rapprochées du projet de la commission des affaires sociales d'avoir un regard rétrospectif sur les deux années passées, nous permettront de disposer d'une perspective à six ans. Il faudra que nous analysions avec clarté les évolutions durant ce laps de temps.

Deuxièmement, le projet de loi organique permet-il un meilleur contrôle des organismes « concourant au financement des régimes de la sécurité sociale » ?

Ces organismes entrent désormais dans le champ de la prévision des recettes et de l'équilibre financier. C'est apparemment un progrès indéniable. Nous connaissons tous ces organismes, sans toujours très bien savoir ce que leur sigle signifie. Je pense au FRR, à la CADES, au FSV, au FOREC, pour ne citer que les plus connus. Mais, après avoir lu le rapport pour avis de M. Jégou, à la page 49, je pourrais ajouter à cette liste le FIVA, le FCAATA, l'ONIAM, et le FAQSV ! (Sourires.)

Si ces organismes ont été créés, c'est parce qu'ils correspondaient à un besoin : transformer des recettes non affectées du budget, disons, des prélèvements obligatoires, pour ne choquer personne, en recettes affectées. Ce sont ces sortes d' « usines à gaz » qui procéderont à cette transformation.

Ces organismes, qui sont des établissements publics, sont la plaie de notre système financier, parce qu'ils échappent à tout contrôle ; ils n'entrent, en effet, ni dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale ni dans celui de la loi de finances.

Je vous ai dit tout le bien que je pensais de la mesure que vous avez prise, monsieur le secrétaire d'Etat ; toutefois, je me permettrai quelques remarques.

Tout d'abord, l'élargissement du champ des organismes concourant au financement de la sécurité sociale, qui est parfois incomplet, pourrait aller plus loin. Des organismes comme le fonds de réserve des retraites, le F2R, et la caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES, ne sont pas intégrés dans le calcul de l'équilibre financier de la sécurité sociale ; ils n'apparaissent pas dans les premiers articles de la loi ; leurs comptes sont retracés en annexe. La raison en est que ces organismes de cantonnement n'ont pas d'incidences sur les flux annuels. Cependant, quand on demande l'autonomie des finances sociales - je m'adresse là également à notre rapporteur - il me paraît impossible, par souci de cohérence et de transparence, que le coût de la dette ne soit pas intégré dans l'examen de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

M. Michel Sergent. Bien sûr !

M. Yves Fréville. Cela ne changerait rien à l'équilibre - il y a des recettes, il y a des dépenses, et on ne les accroît pas -, mais nous dirions la vérité, ...

M. Michel Sergent. Eh oui !

M. Yves Fréville.... c'est-à-dire que nous avons accumulé une centaine de milliards de déficits qu'il faudra bien payer un jour.

M. Roland Muzeau. Oui !

M. Yves Fréville. Le deuxième cas, plus complexe évidemment, est celui de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la CNSA ; elle ressemble par certains aspects à la chauve-souris de la fable : « Je suis Oiseau : voyez mes ailes ; je suis Souris : vivent les Rats ». (Sourires.) En effet, elle dépend, d'une part, des collectivités locales, puisqu'elle finance les départements et, d'autre part, des finances sociales. Par conséquent, le problème se pose de savoir jusqu'à quel point il faut la rattacher aux finances sociales.

Nous trouverons toujours des solutions techniques. Mais ce que je souhaite, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est que l'on n'en arrive pas à une situation où, lorsque le Sénat, représentant des collectivités locales, organise, sur l'initiative de son président, un débat sur les collectivités locales, on ne puisse pas analyser la totalité des dotations, quelle que soit leur source, de l'Etat ou de la CNSA, vers les collectivités locales.

Monsieur le rapporteur, il faut que nous trouvions une solution à ce problème.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Absolument !

M. Yves Fréville. Enfin, troisièmement, je souhaite évoquer la question de la frontière entre les finances et les finances sociales. Nous pouvons le faire peut-être en élevant le débat, car il ne s'agit pas d'un conflit de compétence entre deux commissions de notre assemblée.

L'ensemble fortement contraint que constituent les finances sociales doit s'intégrer dans une vision d'ensemble des finances publiques. On peut critiquer les critères de Maastricht et les valeurs qui les sous-tendent, mais ils posent la question au bon niveau : unicité des fonds des prélèvements obligatoires, unicité du déficit budgétaire, unicité de la dette publique.

J'ai toujours regretté que la rédaction de l'article 34 de la Constitution ne permette ni d'engager un débat d'ensemble sur les prélèvements obligatoires ni, surtout, d'envisager une décision financière globale sur les prélèvements obligatoires. En 1979, M. Raymond Barre avait organisé le débat de telle façon qu'il y avait des prélèvements en faveur des collectivités locales sur les impositions de toutes natures, un prélèvement en faveur de l'Europe, et, pendant une année, en 1979, donc, un prélèvement en faveur de la sécurité sociale.

Je suis sûr que, si nous pouvions, un jour, inscrire dans la Constitution que, dans le cadre de la loi de finances, on nous présente une vision globale de l'ensemble des impositions de toutes natures avec une répartition entre l'Etat, les collectivités locales et la sécurité sociale, nous aurions sérieusement progressé.

En attendant, je pense qu'il faudra que nous profitions du débat sur les prélèvements obligatoires pour envisager toutes les questions de conflits de compétence qui, aujourd'hui, peuvent se poser.

Mais nous ne pouvons pas cantonner certains impôts dans la loi de financement de la sécurité sociale, et d'autres dans la loi de finances parce que la Constitution est ainsi faite que les impôts peuvent être inscrits dans l'une ou l'autre ou dans toute autre loi. D'ailleurs, si les mesures d'agencement secondaires peuvent être inscrites dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, il serait bon que, lorsque nous adoptons de grandes réformes du financement de notre système fiscal, nous puissions disposer d'un projet de loi qui nous permette d'examiner à la fois la réforme de l'impôt sur le revenu et la réforme de la CSG ; si, à l'avenir, nous posons le principe d'une TVA sociale ou si nous développons la CSG pour, en contrepartie, réduire les cotisations, il faudra également que cela puisse être fait dans le cadre d'une loi spécifique. Je ne pense pas qu'il soit possible de le faire dans le cadre étriqué du délai qui nous est imparti pour la discussion des lois de financement de la sécurité sociale ou des lois de finances.

Pour conclure, je dirai que, en matière d'exonération et en cela, monsieur le rapporteur de la commission des affaires sociales, permettez-moi de ne pas être complètement d'accord avec vous, il n'est pas possible que nous prenions des décisions spécifiques pour le système de financement social dans la mesure où il est financé par des impositions de toutes natures.

Nous avons besoin d'une politique d'ensemble des finances publiques. Cela peut parfois exiger que des mesures soient prises à l'encontre aussi bien de l'Etat que des finances sociales ; je suis personnellement persuadé que, si nous adoptions un principe général de compensation pour la sécurité sociale aussi, à l'image de celui qui existe déjà pour les collectivités locales - je n'en étais d'ailleurs pas le plus ferme partisan -, nous transformerions le simple budget de l'Etat en variable d'ajustement de l'ensemble ; cela ne me paraît pas souhaitable.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Aujourd'hui, c'est l'inverse ! C'est la sécurité sociale qui joue le rôle de variable d'ajustement !

M. Yves Fréville. Je n'ai pas dit qu'il fallait le faire, mais simplement qu'il faut que nous ayons une vision globale de l'ensemble des finances publiques pour ce genre de problème, et que nous ne devons pas constitutionnaliser des solutions qui se révèlent parfois souhaitables.

Voilà, mes chers collègues, les quelques remarques que je souhaitais faire. Je pense qu'un débat devra s'engager sur ces points. Une loi organique a pour fonction d'expliciter une disposition constitutionnelle ; elle n'a pas pour vocation de compléter la Constitution.

Toutefois, il est heureux que, dans cette limite stricte, le contrôle que ce projet de loi organise pour une plus grande efficience de la gestion de notre système de sécurité sociale, complète heureusement l'effort de redressement et de réforme des retraites et de l'assurance maladie qu'a entrepris notre majorité. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures trente-cinq, est reprise à quinze heures cinq, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. Mes chers collègues, je tiens à vous indiquer qu'une manifestation de soutien des parlementaires à Florence Aubenas et à son guide Hussein Hanoun aura lieu sur le parvis des Droits de l'homme, au Trocadéro, le mercredi 30 mars, à onze heures.

Le président de l'Assemblée nationale et moi-même vous invitons à venir nombreux à cette manifestation, qui se déroulera en présence de plusieurs ex-otages français, de manière que le Parlement fasse la démonstration de la force de son soutien.

Avec vous tous, je forme des voeux pour la libération, le plus tôt possible, de notre compatriote et de son guide irakien.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Très bien !

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :

MARDI 29 MARS 2005

Ordre du jour réservé

A 10 heures :

1°) Débat sur le rapport d'information (n° 25, 2004-2005) établi par MM. Joël Bourdin et Marc Massion au nom de la commission des finances sur la Société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires (SOPEXA) ;

(La conférence des présidents :

- a attribué un temps de parole spécifique de dix minutes à chacun des deux rapporteurs de la commission des finances ;

- a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le vendredi 25 mars 2005.)

A 16 heures et, éventuellement, le soir :

2°) Conclusions de la commission des lois (n° 228, 2004-2005) sur :

- la proposition de loi tendant à lutter contre les violences à l'égard des femmes et notamment au sein des couples par un dispositif global de prévention, d'aide aux victimes et de répression, présentée par M. Roland Courteau et plusieurs de ses collègues (n° 62, 2004-2005) ;

- et la proposition de loi relative à la lutte contre les violences au sein des couples, présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues (n° 95, 2004 2005).

(La conférence des présidents :

- a fixé au jeudi 24 mars 2005, à 16 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- a attribué un temps de parole spécifique de quinze minutes au représentant de la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entres les hommes et les femmes ;

- a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le vendredi 25 mars 2005).

MERCREDI 30 MARS 2005

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et le soir :

- Deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif aux assistants maternels et aux assistants familiaux (n° 183, 2004-2005) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au mardi 29 mars 2005, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 29 mars 2005).

JEUDI 31 MARS 2005

Ordre du jour prioritaire

A 9 heures 30, 15 heures et, éventuellement, le soir :

- Deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif aux aéroports (n° 249, 2004-2005) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au mardi 29 mars 2005, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 30 mars 2005).

MARDI 5 AVRIL 2005

Ordre du jour prioritaire

A 9 heures 30, 16 heures et le soir :

- Projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques (n° 240, 2004-2005) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au lundi 4 avril 2005, à 16 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 4 avril 2005).

MERCREDI 6 AVRIL 2005

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures :

1°) Suite du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques ;

A 16 heures et le soir :

2°) Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur le référendum relatif au projet de loi autorisant la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe (application du deuxième alinéa de l'article 11 de la Constitution) ;

(La conférence des présidents a :

- attribué un temps de parole spécifique de dix minutes au président de chaque commission qui le souhaite et au président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne ;

- fixé à deux heures et demie la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 5 avril 2005.)

3°) Suite du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

JEUDI 7 AVRIL 2005

A 9 heures 30 :

Ordre du jour prioritaire

1°) Suite du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques ;

A 15 heures et le soir :

2°) Questions d'actualité au Gouvernement ;

(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures) ;

Ordre du jour prioritaire

3°) Suite de l'ordre du jour du matin.

EVENTUELLEMENT, VENDREDI 8 AVRIL 2005

A 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

Ordre du jour prioritaire

- Suite du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

MARDI 12 AVRIL 2005

A 10 heures :

1°) Dix-huit questions orales :

L'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement.

- n° 638 de M. Bernard Piras à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ; (Nouvelles conditions de délivrance des certificats d'hébergement) ;

- n° 675 de M. René-Pierre Signé à M. le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité ; (Situation des vétérinaires en zone rurale) ;

- n° 685 de M. Jean-Pierre Demerliat à M. le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer ; (Mise à 2 x 2 voies de la RN 141 entre Limoges et Saint-Junien) ;

- n° 688 de M. Jean-Claude Carle à M. le ministre délégué au logement et à la ville ; (Fiscalité applicable aux logements intermédiaires) ;

- n° 689 de M. Claude Domeizel à M. le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat ; (Réglementation relative aux départs anticipés à la retraite pour carrière longue) ;

- n° 690 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat à M. le garde des sceaux, ministre de la justice ; (Fonctionnement de la justice de proximité) ;

- n° 691 de M. Georges Mouly à M. le garde des sceaux, ministre de la justice ; (Réforme des tutelles : financement et calendrier) ;

- n° 693 de M. Thierry Repentin à M. le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer ; (Organisation des transports en Savoie) ;

- n° 694 de M. Jean Boyer à M. le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer ; (Conséquences financières de la période hivernale sur le budget des collectivités locales) ;

- n° 695 de Mme Jacqueline Gourault à M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, porte-parole du Gouvernement ; (Calcul des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales) ;

- n° 697 de M. Alain Milon à M. le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat, des professions libérales et de la consommation ; (Mise en place de services de consigne dans la grande distribution) ;

- n° 698 de M. Jean-Pierre Sueur à M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille ; (Mise en oeuvre de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé) ;

- n° 699 de Mme Claire-Lise Campion à M. le ministre des affaires étrangères ; (Situation des otages en Colombie) ;

- n° 700 de M. Bernard Dussaut à M. le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat, des professions libérales et de la consommation ; (Normes applicables en matière de sécurité incendie du mobilier) ;

- n° 701 de Mme Françoise Férat à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ; (Réglementation relative à la sécurité des matériels forains) ;

- n° 702 de M. Jean-Marc Juilhard à M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille ; (Aides à la création de maisons médicales) ;

- n° 706 de M. Alain Vasselle à M. le ministre de l'écologie et du développement durable ; (Gestion des déchets) ;

- n° 709 de M. Jean-Patrick Courtois à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ; (Modalités de calcul des charges transférées et des charges nouvelles au sein des structures intercommunales) ;

Ordre du jour prioritaire

A 16 heures et le soir :

2°) Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux droits des malades et à la fin de vie (n° 90, 2004-2005) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au lundi 11 avril 2005, à 16 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 11 avril 2005).

MERCREDI 13 AVRIL 2005

Ordre du jour réservé

A 15 heures et, éventuellement, le soir :

1°) Question orale avec débat n° 15 de M. Louis de Broissia à M. le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer sur les modalités de transfert des routes nationales d'intérêt local aux conseils généraux ;

(En application des premier et deuxième alinéas de l'article 82 du règlement, la conférence des présidents a fixé à trois heures la durée globale du temps dont disposeront dans le débat les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 12 avril 2005) ;

2°) Éventuellement, suite de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux droits des malades et à la fin de vie (n° 90, 2004-2005).

JEUDI 14 AVRIL 2005

A 9 heures 30 :

Ordre du jour prioritaire

1°) Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant certaines dispositions législatives relatives aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer (n° 253, 2004-2005) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au mardi 12 avril 2005, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 13 avril 2005) ;

2°) Deuxième lecture, sous réserve de sa transmission, de la proposition de loi relative à la création du registre international français (A.N., n° 1287) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au mardi 12 avril 2005, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 12 avril 2005) ;

A 15 heures et le soir :

3°) Questions d'actualité au Gouvernement ;

(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures) ;

Ordre du jour prioritaire

4°) Suite de l'ordre du jour du matin.

En application de l'article 28 de la Constitution et de l'article 32 bis, alinéa 1^er, du règlement, le Sénat a décidé de suspendre ses travaux en séance plénière du dimanche 17 avril au dimanche 1^er mai 2005.

LUNDI 2 MAI 2005

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et le soir :

1°) Sous réserve de son dépôt sur le Bureau du Sénat, projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au lundi 2 mai 2005, à 11 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le vendredi 29 avril 2005.)

2°) Deuxième lecture, sous réserve de sa transmission, du projet de loi d'orientation sur l'énergie (AN, n° 1669) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au lundi 2 mai 2005, à 11 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le vendredi 29 avril 2005).

MARDI 3 MAI 2005

A 10 heures :

1°) Questions orales ;

Ordre du jour prioritaire

A 16 heures et le soir :

2°) Suite de la deuxième lecture du projet de loi d'orientation sur l'énergie.

MERCREDI 4 MAI 2005

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et, éventuellement, le soir :

- Suite de la deuxième lecture du projet de loi d'orientation sur l'énergie.

L'ordre du jour des séances des mardi 10, mercredi 11 et jeudi 12 mai 2005 sera réglé ultérieurement.

En application de l'article 28 de la Constitution et de l'article 32 bis, alinéa 1^er, du règlement, le Sénat a décidé de suspendre ses travaux en séance plénière du dimanche 15 mai au dimanche 29 mai 2005.

Dates prévisionnelles des séances mensuelles réservées et des séances de questions jusqu'en juin 2005 :

I - Questions d'actualité au Gouvernement : jeudi 7 avril 2005, jeudi 14 avril 2005, jeudi 12 mai 2005, jeudi 9 juin 2005 et jeudi 30 juin 2005.

II - Questions orales : mardi 12 avril 2005, mardi 3 mai 2005, mardi 31 mai 2005, mardi 14 juin 2005 et mardi 28 juin 2005.

III - Séances mensuelles réservées : mercredi 13 avril 2005, mardi 10 mai 2005 et jeudi 16 juin 2005.

Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...

Ces propositions sont adoptées.

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Michel Mercier.

M. Michel Mercier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'exercice auquel nous nous livrons aujourd'hui est par nature difficile puisqu'il nous faut définir la notion de « loi de financement ». Est-ce une loi ordinaire ? Est-ce une loi de finances ? Ou bien est-ce une loi d'un autre type ? Lorsque nous aurons répondu à cette question, nous pourrons engager un débat décrispé, libre et efficace ! N'est-ce pas ce que nous recherchons ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat à l'assurance maladie. Tout à fait !

M. Michel Mercier. Sur ce sujet difficile, bien qu'ayant été parfaitement éclairé - même si ce n'était pas toujours le même éclairage - par le rapporteur, M. Vasselle, et par le rapporteur pour avis, M. Jégou, je me suis demandé si je ne devais pas reprendre ce qu'avait dit en 1924 le commissaire du gouvernement Corneille, alors que le Conseil d'Etat examinait une affaire concernant le syndicat général des agents d'assurance du Territoire de Belfort - l'arrêt est demeuré célèbre -, sur le point de savoir ce qu'était une loi de finances : « C'est une loi qui n'en est pas une » !

Eh bien, à ce stade de ma démonstration, j'ai envie de dire que, dans la panoplie juridique actuelle, c'est à une loi européenne que s'apparente probablement le plus une loi de financement de la sécurité sociale.

En effet, il s'agit d'une loi votée par le Parlement. C'est là une définition formelle de la loi, distincte de la définition matérielle à laquelle nous a habitués l'article 34 de la Constitution de 1958. Le législateur organique a donc tout intérêt à préciser cette notion de loi de financement, qui est tout de même une nouveauté dans notre panoplie juridique, et à ne pas l'assimiler à toutes les autres formes de textes qu'il est appelé à voter.

Il s'agit donc d'une loi d'un type particulier, qui n'est ni une loi de finances ni une loi ordinaire.

Elle n'est pas une loi de finances puisqu'elle n'a pas pour objet de fixer un budget avec des crédits estimatifs ou limitatifs. C'est pourquoi ce serait une grave erreur que de vouloir faire entrer les lois de financement dans le moule des lois de finances. Ce serait, en vérité, en réduire l'ambition.

Une loi de financement de la sécurité sociale a vocation à fixer une orientation financière : l'ONDAM.

Mais nous savons tous que ce n'est pas parce que le montant fixé par l'ONDAM aura été atteint que les assurés sociaux renonceront à se soigner quand sévit une épidémie de grippe, ou qu'un chirurgien interrompra tout à coup une opération !

Que le rapporteur pour avis n'ait crainte : la loi de financement n'est pas une loi de finances ; il n'y a pas de concurrence entre ces deux types de textes.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Ce n'est pas restrictif !

M. Michel Mercier. Une loi de financement contient certes des dispositions financières, mais celles-ci viennent après qu'ont été arrêtés des objectifs de santé publique. C'est cela qui importe : que le Parlement soit amené à se prononcer sur les orientations de politique de santé qu'entend mener le Gouvernement, en accord avec les partenaires sociaux.

Au demeurant, ce sont aussi des considérations d'ordre financier qui justifient l'intervention du Parlement. En effet, les seuls apports des partenaires sociaux ne suffisent plus et il faut que la nation, par le truchement du Parlement, apporte des concours financiers supplémentaires. Mais là n'est pas l'essentiel puisque le Parlement peut toujours, s'il le souhaite, s'interroger sur le mode de financement de la protection sociale !

On peut aujourd'hui considérer que la TIPP, la taxe intérieure sur les produits pétroliers, qui est versée aux départements pour payer le RMI, est un des outils de financement des dépenses sociales et sanitaires puisque environ les deux tiers des bénéficiaires du RMI ont des problèmes de cet ordre, notamment des problèmes psychiatriques.

Une loi de financement, c'est d'abord et avant tout un texte voté par le Parlement et dont l'objet premier est de permettre une réappropriation par les élus de la nation de politiques essentielles qui leur avaient très largement échappé. Dès lors, une loi de financement ne saurait se limiter à des dispositions financières : elle doit aussi et surtout tracer des lignes de politique de santé. Quelles orientations pour l'hôpital, pour la médecine de ville, etc. ?

Il me semble donc très utile de rappeler qu'il ne peut pas y avoir « concurrence » entre loi de finances et loi de financement : ce sont deux textes complètement différents, et nous devons tous en être persuadés.

Afin de donner plus de sens à la loi de financement de la sécurité sociale, ce projet de loi organique propose d'abord une structure plus lisible. Ainsi, le vote du Parlement sera lui-même plus clair : les parlementaires se prononceront sur des dispositions bien établies et sur des comptes plus transparents, qui embrasseront la globalité des régimes de sécurité sociale.

En outre, ce projet de loi organique accorde aux parlementaires de nouveaux pouvoirs de contrôle, de suivi. C'est l'un des points essentiels de ce texte.

Autre nouveauté originale : la pluriannualité. Depuis des années, dans les facultés de droit, on enseigne que, pour un pays moderne qui fonctionne par cycle, le budget pluriannuel est la bonne solution. Nous n'y sommes pourtant jamais parvenus ! Que nos collègues de la commission des affaires sociales soient donc fiers de porter le flambeau de la pluriannualité avant même leurs amis de la commission des finances !

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. On ne s'en plaint pas !

M. Michel Mercier. Il faut savoir savourer ses victoires et non aller picorer celles que l'on n'a pas encore obtenues ! (Sourires.)

Voilà donc, monsieur le secrétaire d'Etat, ce que je retiens de votre texte : plus de clarté, plus de lisibilité, plus d'implication du Parlement dans ce qui nous concerne tous, à savoir la santé de nos concitoyens.

Il permet également d'en finir avec une vision comptable au profit d'une vision pluriannuelle, en termes d'objectifs de santé.

Il offre aussi plus de sincérité. Nous le savons, une loi de financement de la sécurité sociale qui contiendrait uniquement des dispositifs financiers serait d'emblée insincère. En effet, rien ne se passe jamais comme on le souhaite : on voudrait que tout le monde se porte bien, mais ce n'est pas toujours le cas ! La loi ne peut pas tout prévoir, du moins sur le plan financier.

C'est la raison pour laquelle le groupe UC-UDF entend apporter son soutien à ce projet de loi organique, qui permettra aux lois de financement de la sécurité sociale de devenir un instrument aussi efficace que possible entre les mains de la représentation nationale et, à travers elle, des Français, afin que tous soient davantage partie prenante à la politique de santé dans notre pays. Tout le monde connaît le poids financier des politiques de santé et leurs effets sur la vie quotidienne.

Je souhaite, de façon modeste mais réaliste, que le projet de loi organique que nous voterons aujourd'hui en première lecture et que nous voterons définitivement après sans doute plusieurs lectures dans chaque assemblée nous permette d'y voir plus clair, d'être plus à même d'annoncer nos priorités et d'être plus efficaces. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, avec ce projet de loi organique, le Gouvernement tente de mettre un point final, après la loi portant réforme des retraites et la loi portant réforme de l'assurance maladie, à ce que M. le secrétaire d'Etat a tout à l'heure appelé une « réforme majeure ».

M. Mercier nous a éclairés sur la différence entre une loi de finances et une loi de financement, entre une loi ordinaire et une loi de financement. Pour ma part, je souhaite rappeler certaines réalités.

Je commencerai par évoquer l'actualité. Certes, les Françaises et les Français savent qu'un projet de loi organique est en cours d'examen, mais, au moment où nous parlons, monsieur le secrétaire d'Etat, vous êtes doublement interrogé.

En effet, la fédération hospitalière de France, la fédération des établissements hospitaliers et d'assistance privés, la fédération nationale des centres de lutte contre le cancer, les conférences de directeurs et de présidents de commission médicale d'établissement des centres hospitaliers et des centres hospitaliers universitaires en appellent au comité d'alerte créé par la loi du 13 août 2004 portant réforme de l'assurance maladie et tirent la sonnette d'alarme ! Ils expliquent que l'enveloppe qui a été dévolue pour 2005 aux hôpitaux ne leur permet absolument pas de fonctionner. Rien ne va plus ! Tout est bloqué !

On leur promet, au mieux, des réponses au milieu du mois de mai, voire au mois de juin prochain, alors que 15 000 emplois sont en jeu ! Dans tous les hôpitaux, les personnels, et pas seulement eux, lancent un véritable cri d'alarme : aujourd'hui, malgré la réforme de la tarification à l'activité, malgré le plan Hôpital 2007, la situation est intenable !

A cela s'ajoute, aujourd'hui même, la grève des praticiens hospitaliers qui réclament un véritable statut.

Dans le même temps, et c'est la tonalité que mon groupe souhaite donner à ce débat, depuis le mois de janvier dernier, les salariés et les retraités vivent douloureusement la réalité des prélèvements sociaux qui pèsent exclusivement sur eux. Or il ne sera pas question ici de la franchise de un euro, du forfait hospitalier qui est passé de 13 euros à 14 euros ; il ne sera pas non plus question de la CSG ou de la CRDS qui augmente. De toute évidence, monsieur le secrétaire d'Etat, vous ne souhaitez pas que l'on en parle ou que l'on donne chair à un débat qui, de toute évidence, sera essentiellement technique.

Certes, pour faire allusion à l'autre volet de ce débat, vous évoquez le médecin traitant, le parcours de soins, vous vous réjouissez de la signature de la convention médicale comme de la ratification de la classification commune des actes médicaux.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Eh oui !

M. Guy Fischer. Je regrette vivement l'absence de M. Philippe Douste-Blazy, car il vient de déclarer, au cours d'une conférence de presse que tout allait bien ! Tout va très bien, madame la marquise ! Il n'y a pas de problème : les Français ne sont pas mécontents !

Je tenterai, avec mes camarades François Autain et Roland Muzeau, de montrer qu'en réalité il n'en est rien.

Donner « plus de lisibilité, de crédibilité et de sens » à la loi de financement de la sécurité sociale votée chaque année par le Parlement depuis la réforme Juppé de 1996 : tel est, prétendument, l'objectif du projet de loi organique que nous examinons aujourd'hui.

En vérité, on est loin du but affiché puisque ce projet de loi organique ne fait que renforcer la logique d'étatisation de la sécurité sociale ; vous le nierez sans doute, monsieur le secrétaire d'Etat, mais M. Van Roekeghem, directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, a des « super pouvoirs », c'est lui qui dirige tout ! Les nouveaux pouvoirs que ce texte met en place ne vont seulement au Parlement, et celui-ci devra témoigner d'une grande volonté pour le faire vivre réellement.

Sous couvert de donner plus de « crédibilité », ce projet de loi renforce les contraintes liées à l'ONDAM. Ainsi, il prévoit que les sous-objectifs de l'ONDAM seront débattus par le Parlement. Or, je vous le rappelle, la loi portant réforme de l'assurance maladie avait prévu une procédure d'alerte susceptible d'être activée en cours d'année s'il s'avérait que les dépenses dépassait l'ONDAM de plus de 0,75 %. Pour les hôpitaux, nous y sommes !

Et ce n'est même pas le « proconsul » qui demande la mise en route de ce dispositif d'alerte ! Ce sont ceux qui sont au coeur du problème le demandent !

En somme, la loi organique viendra contraindre encore plus l'ONDAM. Mais que faut-il faire une fois que celui-ci est dépassé ? Faut-il arrêter de donner des soins?

De plus, l'ONDAM pourra désormais comporter des dispositions qui ne sont pas strictement financières, par exemple des dispositions relatives à la gestion du risque ou aux règles d'organisation ou de gestion interne des régimes, alors que, jusqu'à présent, de telles dispositions ont systématiquement été censurées par le Conseil constitutionnel.

Le contrôle parlementaire de la sécurité sociale s'en trouve aussi accru du fait de l'abandon du caractère annuel de l'examen par le Parlement des PLFSS, les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Certes, il faut satisfaire à des règles européennes. En effet, dans la continuité de la réforme de l'assurance maladie, la loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale va autoriser de fait les lois rectificatives, comme pour les finances publiques.

A cela, il faut ajouter que chaque caisse nationale d'assurance maladie devra désormais transmettre au Parlement et au Gouvernement, avant le 30 juin, ses propositions relatives à l'évolution de ses charges et de ses dépenses pour l'année suivante.

Bref, l'objet de cette réforme n'est que de mettre en place des nouveaux systèmes pour contraindre la dépense publique et la dépense sociale. Mais avec quel succès ?

Les lois rectificatives de la loi de financement de la sécurité sociale existaient déjà en théorie, mais n'ont jamais été utilisées, et, depuis 1996, chaque loi de financement, hormis celle de 1997, a montré que l'ONDAM était un dispositif totalement caduc, qui ne pouvait être respecté.

Prenons l'exemple des dernières lois de financement : l'année 2005 commence mal pour les comptes de l'assurance maladie. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous allez certainement vous faire l'écho des propos que M. Douste-Blazy a tenus lors de sa conférence de presse : à ses yeux, nous sommes sur la bonne pente !

Selon les chiffres provisoires de la Caisse nationale d'assurance maladie, les dépenses du régime général auraient progressé, en janvier 2005, de 5,8 % par rapport à janvier 2004. A ce train, l'objectif de l'ONDAM, qui avait été fixé à 3,2 % pour 2005, risque d'être de plus en plus difficile à tenir.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Attendez, nous n'en sommes qu'au début de l'année !

M. Guy Fischer. Quant à l'objectif fixé à 4 % par la loi de financement de 2004, c'est désormais un voeu pieux.

Les administrateurs de l'UNCAM peuvent s'inquiéter, car il leur reviendra de faire des propositions de nature à ramener « dans les clous » de l'ONDAM les dépenses remboursées par les régimes obligatoires.

C'est d'ailleurs là que le bât blesse. La maîtrise des remboursements obligatoires est une chose ; une autre chose est la régulation globale des dépenses de santé, c'est-à-dire la part de la richesse nationale qu'une société souhaite affecter à son système sanitaire. C'est ce débat qu'il faut avoir ! La question n'est pas de savoir quel pourcentage des remboursements des régimes obligatoires sera transféré sur les régimes complémentaires, c'est-à-dire, en fin de compte, sur les patients eux-mêmes.

Pour le moment, le Gouvernement semble vouloir pénaliser financièrement les assurés, ne serait-ce que « symboliquement », comme vous l'assurez vous-même, monsieur le secrétaire d'Etat, tout en s'apprêtant à autoriser la prise en charge des dépassements tarifaires par les complémentaires. Vous nous en direz peut-être plus sur les négociations que vous êtes en train de mener pour parvenir à la définition de contrats de responsabilité.

A ce train-là, il y a des participations symboliques qui risquent de devenir très coûteuses !

Et ce n'est pas tout ! Il est prévu, dans ce projet de loi, que les comptes de la sécurité sociale devront désormais être certifiés par la Cour des comptes, qui jouera ainsi un rôle proche de celui des commissaires aux comptes dans les entreprises.

Or il serait nécessaire d'obtenir une clarification sur le rôle de la Cour des comptes. Il semble que celle-ci formule de plus en plus des observations d'opportunité politique qui paraissent aller au-delà de ses prérogatives. Sur des aspects légaux, on ne peut contester son action, mais si elle allait jusqu'à juger les coûts de gestion et conseiller d'externaliser telle ou telle tâche pour obtenir une gestion plus performante, elle sortirait tout à fait de son rôle.

S'agissant de la démarche « objectifs-résultats », notamment en matière de coûts de gestion, nous redoutons que, derrière un discours prétendument « volontariste », ne se cache le projet d'externaliser une partie des tâches et des responsabilités auprès de sociétés privées, pour afficher des coûts de gestion beaucoup moins élevés, car c'est la tendance actuelle.

Cependant, il est, au sein de ce projet de loi organique, une disposition particulièrement critiquable. Ce texte comportera deux parties : un volet recettes, avec un article d'équilibre - excédent ou déficit - et un volet dépenses. Le Parlement votera obligatoirement la première partie avant de voter la seconde.

En clair, le Parlement, compte tenu des recettes attendues, fixera un niveau de déficit, dans le respect des critères de Maastricht. Les dépenses devront obligatoirement rentrer dans cette enveloppe. Même si ce dispositif existe déjà pour le budget de l'Etat, cela signifie que le niveau des recettes conditionnera celui des dépenses, et que ce ne sont pas les besoins à satisfaire qui conditionneront le niveau des recettes.

Cet article entérine donc la logique de maîtrise comptable de la gestion de la sécurité sociale.

En somme, ce projet de loi organique renforce le sentiment que l'on adapte les dépenses aux ressources fixées et non les ressources aux dépenses nécessaires.

Cela ne surprendra personne ici : nous aurions voulu une tout autre démarche pour cette réforme de la loi de financement de la sécurité sociale.

Le premier objectif serait le démantèlement des mesures d'exonération, qui coûtent si cher à la sécurité sociale, mais la promesse faite par le ministre d'inscrire dans la loi le principe de la compensation intégrale des exonérations n'a pas été tenue. Nous dénonçons ce renoncement gouvernemental et plaidons à nouveau pour une réelle réforme du financement permettant de dégager des ressources supplémentaires pour faire face aux besoins de santé et de retraite, dont nous savons tous qu'ils iront en grandissant.

Par ailleurs, il conviendrait que les dispositifs de gouvernance soient rééquilibrés au profit des conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, en particulier en renforçant leurs prérogatives et en asseyant leur légitimité par le retour à l'élection de leurs représentants, c'est-à-dire les représentants des assurés sociaux et des allocataires. Pourquoi ce qui est vrai pour la mutualité sociale agricole ne le serait-il pas pour la CNAM ?

Or, même si vous arguez que ce projet de loi tend à conférer au Parlement de nouveaux pouvoirs en matière de finances sociales - vous parlez de « démocratie sociale » - sans remise en cause du rôle des partenaires sociaux dans la gestion des caisses de sécurité sociale, paradoxalement, en renforçant le contrôle du Parlement sur la sécurité sociale, vous la dépouillez de son caractère démocratique.

La démocratie sociale nécessite, en effet, au minimum, une co-élaboration des projets de financement de la sécurité sociale par les conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale. Or, on ne trouve nulle trace de cela dans le présent texte.

En somme, ce projet de loi, présenté comme une amélioration rationnelle de la gestion de la sécurité sociale, n'apporte ni transparence, ni efficacité, mais accentue encore plus la logique comptable et la mainmise étatique sur la sécurité sociale. Ce sont les assurés sociaux qui en feront les frais. Nous ne pourrons que voter contre un tel projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est excessif ! Ce n'est donc pas la peine de déposer des amendements !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je ne vais pas, bien entendu, recommencer l'excellente présentation qu'ont faite M. le rapporteur et M. le rapporteur pour avis.

Je veux me livrer à un exercice de clarification, car il a été avancé par certains orateurs que réserver aux lois de financement de la sécurité sociale l'institution de mesures d'exonération de cotisations et de contributions nécessiterait une révision constitutionnelle au motif que l'article 34 de la Constitution autorise le législateur ordinaire à déterminer « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

La lecture de l'article 34 de la Constitution doit être plus complète et, notamment, faire référence aux dispositions de son dernier alinéa, aux termes duquel est confié au législateur organique le soin d'en préciser ou d'en compléter le contenu.

Une loi organique pourrait-elle, alors, contredire fondamentalement les dispositions de l'article 34 ? Je ne le crois pas. En revanche, elle permet de prévoir les aménagements ponctuels répondant à des objectifs constitutionnels figurant dans la Constitution elle-même, ou dégagés comme tels par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

En matière de finances sociales, et pour illustrer ces principes « recueillis par la jurisprudence du Conseil », on pourra rappeler l'importance de la lisibilité, de l'intelligibilité ou de la sincérité des lois de financement.

D'ailleurs, sans doute sur la base de l'invitation faite par le constituant au législateur organique de préciser ou de compléter le contenu de l'article 34, et avec le souci d'assurer une meilleure intelligibilité des finances publiques, le Conseil des impôts s'est senti autorisé à proposer, dans son rapport pour 2003 - c'est la proposition n° 4 - que soit réservée aux lois de finances l'exclusivité de la création des dépenses fiscales, qui constituent peu ou prou, pour l'impôt sur le revenu, l'équivalent des exonérations de cotisations et de contributions sociales .

Je rappellerai incidemment que le Conseil des impôts ne compte pas moins de quatre conseillers maîtres à la Cour des comptes, dont le Premier président, de deux conseillers d'Etat, de deux conseillers à la Cour de cassation et d'un éminent professeur de finances publiques.

Je poursuis sur cette analyse de l'ordre constitutionnel financier avec la question de l'élévation au niveau organique de la compensation des exonérations Notre excellent collègue M. Fréville m'y a indirectement invité en faisant référence au fait que l'autonomie financière des collectivités territoriales avait nécessité une révision constitutionnelle.

Il me semble que cette révision, au-delà de sa portée fortement symbolique, était absolument nécessaire, car, initialement, la Constitution ne prévoyait aucune disposition relative aux finances des collectivités locales et n'invitait pas le législateur organique à intervenir dans la définition de la « libre administration » de ces collectivités.

Je dois, en revanche, constater que, pour les finances de la sécurité sociale, la révision constitutionnelle a déjà eu lieu. L'article 34 - toujours lui ! - dispose ceci : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. »

C'est tout notre travail d'aujourd'hui que de définir les conditions dans lesquelles la sécurité sociale réalise son équilibre financier. Je ne vois donc pas où est la difficulté constitutionnelle.

Le Conseil constitutionnel a toujours été souple sur l'interprétation de ce principe. S'il avait interprété strictement la Constitution et restrictivement le domaine de la loi organique, il aurait pu, par exemple, imposer à la loi de financement de la sécurité sociale de présenter des comptes en équilibre et de lui interdire le recours sur plusieurs années à l'emprunt déguisé que constituent les lignes de trésorerie dont dispose la sécurité sociale auprès de l'ACOSS, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, et qui ont pu atteindre plus de 30 milliards d'euros.

Bref, il nous faut écarter de nos débats - je suis sûr que vous en êtes comme moi convaincus - cet argument constitutionnel, pour réfléchir sur le fond.

M. Fréville a parlé d'or sur bien des points et a posé les bonnes questions.

En premier lieu, est-il opportun de réserver à un texte - lois de finances ou lois de financement de la sécurité sociale - le monopole de toute la fiscalité ? Je ne le pense pas et je souscris à son point de vue.

Il nous faut de grandes et belles lois fiscales permettant d'évaluer la pertinence et l'incidence de l'impôt, dans le cadre d'une navette pleine et entière C'est un exercice auquel le Parlement ne se livre plus guère, et je le regrette, depuis les lois sur les plus-values des années 1970.

Mais, lorsque l'on évoque un monopole des lois de financement de la sécurité sociale ou des lois de finances sur les dépenses fiscales ou sur les exonérations de cotisations sociales, on ne parle pas de cela.

Je vous renvoie au rapport de la commission des affaires sociales : en matière d'exonérations, le Parlement a été invité à adopter - écoutez-moi bien ! -, treize mesures dans treize textes différents, au cours des quinze derniers mois, sans considération ni analyse de l'incidence de ces dernières pour les finances publiques !

M. Guy Fischer. C'est vrai !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Nous ne faisons pas, à l'occasion de l'examen de ces textes, un travail de fiscaliste, mais nous arbitrons, au fil de l'eau, en fonction d'objectifs catégoriels. Cela, me semble-t-il, nous pouvons légitimement chercher à l'encadrer.

En second lieu, M. Fréville a beaucoup parlé de consolidation des recettes en lois de finances. Je m'inscris dans la même réserve que lui : il n'a pas entre de dispute de compétences, mais la recherche d'une plus grande cohérence, là où les frontières sont encore un peu floues.

Nous détenions tous les deux, en 1996, une fraction du pouvoir constituant, lui à l'Assemblée nationale, moi-même au Sénat.

Comme l'a rappelé Alain Vasselle, le texte initial était « borgne ». Il était donc nécessaire d'ajouter l'examen des recettes à celui des dépenses, sans lequel le Parlement aurait été conduit à voter un équilibre, pour reprendre l'expression de Bruno Bourg-Broc, alors président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, entre « des dépenses et des silences ».

Nous avons donc construit un outil parfaitement autonome.

Au cours de la phase du bilan qui a précédé le dépôt du projet de loi organique que nous examinons aujourd'hui, je suis intervenu à la tribune pour poser cette même question qui est la sienne aujourd'hui, s'agissant de l'ordre normatif de nos finances publiques : continuons-nous avec l'outil que constitue la loi de financement ou refondons-nous les termes d'un examen des comptes sociaux par le Parlement en loi de finances ?

Le Gouvernement a répondu très clairement dans le sens du maintien de la dualité des textes. Nous ne devons pas constamment remettre en question nos instruments : la loi de financement de la sécurité sociale est là, nous l'améliorons, son autonomie doit être pleine et entière.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Très bien !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Cela ne nous dispense nullement, en revanche, de bien coordonner nos travaux respectifs.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Bien sûr !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Le risque majeur, qui a toujours été évité, aurait été celui de conflits incessants entre lois de finances et lois de financement.

La commission des finances propose régulièrement, et nous la soutenons, de consacrer des moments et des outils d'étude aux prélèvements obligatoires dans leur ensemble. Mais, mes chers collègues, ceux-ci ne doivent pas aboutir à des décisions, qu'il n'y ait pas d'ambiguïté sur ce point.

Ce matin, en commission, nos collègues de l'opposition ont proposé d'instaurer un volet social lors du débat d'orientation budgétaire. J'ai apprécié que M. Alain Vasselle ait souhaité, sur une telle demande, s'en remettre à l'avis de la commission des finances, qui a la responsabilité, au Sénat, de la tenue et du contenu de ce débat.

Enfin, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je souhaite aborder la compensation des exonérations de cotisations et de contributions sociales d'un point de vue politique.

On peut parfaitement s'opposer au principe inscrit dans la loi Veil du 25 juillet 1994 et préférer laisser au Gouvernement et au Parlement le soin de décider, selon les circonstances, de l'opportunité de déroger ou non au principe de compensation.

On peut légitimement préférer laisser au Gouvernement cette marge de manoeuvre lui permettant de « calibrer » son déficit, qui est, nous en sommes d'accord, identique en termes maastrichtiens, qu'il se situe au niveau du budget général ou à celui des comptes sociaux.

Ce n'est toutefois pas notre posture ni celle du Gouvernement, qui a pris l'engagement formel, par la voix de M. Philippe Douste-Blazy, le 27 juillet dernier, d'élever au niveau organique la disposition précitée.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Tout à fait !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Je me ferai peut-être tout à l'heure le plaisir de vous lire sa déclaration.

Je rappelle tout de même que nous sommes confrontés à un véritable défi en matière de maîtrise des comptes sociaux et que, à la différence de l'Etat, nous ne sommes pas seuls à la manoeuvre.

Les partenaires sociaux ont parfois et même souvent eu recours à l'alibi des « charges indues » pour ne pas avoir à prendre des mesures douloureuses, que, par ailleurs, ils assument parfaitement dans le cadre des régimes complémentaires.

Nous souhaitons modifier les comportements de tous vis-à-vis de la sécurité sociale : ceux des praticiens, des assurés, des gestionnaires, mais également, monsieur le secrétaire d'Etat, celui du tuteur ou du partenaire, parfois léonin, qu'est l'Etat. Je considère, à cet égard, que la compensation est une part du contrat qu'il lui revient de respecter et qu'il engage sa parole sur plusieurs années.

C'est en tout cas la proposition que la commission des affaires sociales fait au Sénat, après en avoir longuement débattu avec le Gouvernement et avoir obtenu son accord dans le passé.

C'est pourquoi, tout à l'heure, je proposerai à M. le président, comme le prévoit notre règlement, de soumettre au Sénat, en priorité, l'amendement de notre commission portant sur le principe de compensation. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Alain Vasselle, rapporteur. Bravo !

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais tout d'abord, en réponse aux propos de M. Alain Vasselle au début de la discussion générale, souligner le rôle très important qu'a joué la commission des affaires sociales dans la préparation de ce texte et, plus généralement, dans celle des lois de financement.

Monsieur le rapporteur, le Gouvernement est bien conscient du rôle majeur que vous avez toujours eu à coeur de jouer dans la définition des intérêts de la sécurité sociale, notamment en ces temps difficiles où certains avaient « kidnappé » les recettes de la sécurité sociale à des fins qui n'étaient pas toujours vertueuses, ou qui en tout cas n'étaient pas toujours conformes aux intérêts de la sécurité sociale. (Protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

Oui, nous avons besoin de votre soutien pour accompagner la modernisation de la sécurité sociale, grâce au présent projet de loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale.

Vous avez indiqué que nous gommions les péchés originels de l'actuelle loi de financement. Je vous en remercie.

Sur la démarche « objectifs-résultats », je veux vous rassurer : nous porterons une attention particulière à son articulation avec les conventions d'objectifs et de gestion. C'est une nécessité.

Vous avez également souligné, monsieur le rapporteur, que nous étions tous des ordonnateurs des dépenses d'assurance maladie. Je vous rejoins pleinement sur ce point. Cela explique d'ailleurs notre choix de la maîtrise médicalisée des dépenses de santé et celui de faire évoluer les comportements des ordonnateurs.

Cette maîtrise sera aussi, et vous l'avez souligné, facilitée par la plus grande transparence de l'ONDAM : transparence dans son élaboration, grâce aux propositions des caisses ; transparence dans le vote, grâce à la définition de sous-objectifs ; transparence dans sa mise en oeuvre, grâce au dispositif de suivi mis en place par la loi du 13 août 2004 ; transparence également en matière d'information, eu égard au travail que nous avons proposé de faire en amont afin que celle-ci soit la plus complète possible, en dehors même du cadre législatif.

S'agissant, monsieur le rapporteur, des amendements que vous avez évoqués, je souligne que, au cours de ce débat, le Gouvernement sera guidé par trois idées fortes : renforcer, comme vous le souhaitez, la transparence et la qualité de cette nouvelle loi organique ; assurer sa cohérence avec la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, celle-ci ayant fait l'objet d'un large consensus dans les deux assemblées ; enfin et surtout, garantir sa sécurité juridique.

J'aurai l'occasion de revenir lors de l'examen des amendements sur la question de la compensation des exonérations de cotisations et de contributions sociales, sujet qu'a longuement évoqué M. le président de la commission des affaires sociales.

A ce stade, je tiens néanmoins à souligner que le Gouvernement est à l'origine d'une avancée importante. Une annexe retracera en effet très précisément la mise en oeuvre de cette compensation. Toutefois, c'est d'abord grâce à la transparence que nous assurerons le respect de ce principe.

Par ailleurs, je rappelle que c'est ce gouvernement, soutenu par la majorité, qui a renforcé, dans la loi du 13 août 2004, le principe de compensation.

Monsieur le rapporteur pour avis de la commission des finances, comme vous l'avez souligné à votre tour, les masses financières en jeu dans les politiques de sécurité sociale sont bien supérieures à celles du budget de l'Etat ; d'où l'importance cruciale des lois de financement.

La réforme présentée par le Gouvernement vise à renforcer encore davantage la portée du vote du Parlement, dont vous avez à juste titre souligné les limites. Le rapprochement opéré entre le traitement des recettes et celui des dépenses, dont vous vous en félicitez, permettra au Parlement de se prononcer sur des soldes et fera mieux apparaître les équilibres financiers.

Par ailleurs, vous craignez que les dispositions du présent projet de loi ne perpétuent la tendance du Gouvernement à ne jamais déposer de loi de financement rectificative. Cette crainte ne me paraît pas pleinement fondée, monsieur Jégou. En effet, le projet de loi organique clarifie ce qui relève, dans la loi de financement pour l'année à venir, des dispositions rectifiant l'exercice en cours. Cela n'empêchera nullement le dépôt d'un projet de loi de financement rectificative si le Gouvernement le juge utile.

Vous avez également évoqué la question de la situation de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la CNSA, vis-à-vis de la loi de financement de la sécurité sociale et de la loi de finances.

Permettez-moi tout d'abord de me féliciter des bonnes conditions de montée en charge de ce dispositif, qui permet de renforcer le financement par l'Etat de l'APA, l'allocation personnalisée d'autonomie, d'accentuer l'effort en faveur de la vie à domicile et de renforcer la médicalisation des établissements d'hébergement.

Toutes les missions de la CNSA concernent des financements. Toute disposition financière relative à la CNSA a donc des conséquences sur les politiques qu'elle contribue à financer, c'est-à-dire non seulement sur l'équilibre général des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, mais également, pour les missions de la caisse relatives aux concours à l'APA et à la prestation de compensation du handicap, sur les finances locales.

Or le champ des lois de financement de la sécurité sociale se limite, selon les termes de la Constitution, aux régimes de base de la sécurité sociale. Il ne paraît donc pas juridiquement possible de traiter de l'intégralité de la CNSA dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Dans le présent projet de loi organique, le Gouvernement est allé aussi loin que la Constitution le lui permettait pour intégrer dans le PLFSS les aspects de la CNSA relatifs à la sécurité sociale.

Conscient de cette limite du champ de la loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement propose toutefois de donner au Parlement une information globale sur les comptes de la CNSA en prévoyant une nouvelle annexe.

Vous vous félicitez également du rapprochement entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale. Nous nous sommes en effet inspirés de la LOLF à chaque fois que nous avons jugé bon de le faire. Mais il ne faut pas pousser trop loin ce rapprochement. Comme l'a relevé avec pertinence M. Alain Vasselle, la gestion de la sécurité sociale ne saurait se confondre avec celle d'un ministère ! Les lois de financement de la sécurité sociale fixent des objectifs de dépenses et des prévisions de recettes, elles n'arrêtent pas de crédits limitatifs.

Enfin, monsieur Jégou, vous m'avez interrogé sur la certification des comptes des régimes autres que le régime général. Comme vous le savez, la MSA, la mutualité sociale agricole, fait appel aujourd'hui à des commissaires aux comptes. C'est certainement ce que la Cour des comptes avait à l'esprit lorsque vous l'avez auditionnée. Nous réfléchissons, avec ces autres régimes, à une généralisation du dispositif qui est aujourd'hui présenté.

M. Bernard Cazeau a souligné les apports du projet de loi organique et je l'en remercie.

Mieux associer le Parlement, clarifier le champ de la loi de financement de la sécurité sociale, tels sont en effet nos objectifs. Mais, et j'ai déjà eu l'occasion de le dire, la loi de financement n'est pas qu'une loi financière. Les programmes de qualité et d'efficience ne contiendront pas que des indicateurs financiers, loin de là.

De plus, s'agissant de la politique de santé, la loi relative à la politique de santé publique comporte un dispositif de suivi très poussé, qui devrait, monsieur le sénateur, vous satisfaire.

Vous êtes par ailleurs revenu sur la réforme de l'assurance maladie. Vous préférez visiblement les sondages aux chiffres réels, c'est votre droit, mais ce n'est pas le point de vue du Gouvernement.

La réforme de l'assurance maladie n'est pas directement l'objet de notre discussion d 'aujourd'hui, mais permettez-moi de faire une mise au point sur ce sujet. A ce jour, plus de 4,5 millions de Français ont d'ores et déjà choisi leur médecin traitant. Il s'agit là non de spéculations ou de sondages, mais de chiffres réels.

Par ailleurs, les deux premiers mois de l'année 2005 ont été particulièrement encourageants pour ce qui concerne les dépenses.

Bien évidemment, il convient de rester prudent...

M. François Autain. Cela vaut mieux !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Mais qu'aurions-nous entendu, mesdames, messieurs les sénateurs, si les chiffres avaient été différents !

Je ne reviendrai pas non plus sur l'adhésion massive des praticiens au dispositif du médecin traitant. Cependant, je ne résiste pas au plaisir de vous annoncer qu'aujourd'hui plus de 92 % des médecins ont déjà adhéré à ce dispositif.

Je veux également rappeler que la convention médicale a été signée par la majorité des syndicats, et les syndicats signataires représentent, de surcroît, la majorité des médecins de notre pays.

M. Paul Blanc a noté que, depuis leur introduction en 1996 par Alain Juppé, les lois de financement de la sécurité sociale constituaient un acquis certes essentiel, mais parfois complexe, dense et technique. Or, avec cette réforme, nous renforçons notablement la lisibilité de ces lois, en particulier en simplifiant les annexes, en en éliminant ce qui nous semblait inutiles et en y faisant figurer, au contraire, des points qui en étaient absents jusque-là, notamment la compensation à laquelle, mesdames, messieurs les sénateurs, vous êtes tout comme nous très justement attachés.

Plus généralement, les relations financières entre la sécurité sociale et les collectivités publiques, à commencer par l'Etat, seront désormais clarifiées et retracées dans une nouvelle annexe, que nous sommes prêts à améliorer encore en fonction de ce qui pourra ressortir de ce débat, en y introduisant notamment des éléments relatifs à la neutralité desdites relations.

Par ailleurs, M. Paul Blanc a relevé à juste titre que le périmètre de la loi était élargi à tous les régimes puisque le seuil de 20 000 cotisants est supprimé. Il est également élargi aux organismes concourant au financement de la sécurité sociale, en particulier à la CNSA.

M. Fréville a soulevé trois questions qui sont au coeur de la problématique qui nous a conduits à engager cette réforme. Nous avons la conviction que ces questions reçoivent une réponse positive.

Oui, la loi de financement de la sécurité sociale, dans le cadre rénové qui résultera de la loi organique, nous permettra de mieux contrôler l'évolution pluriannuelle des dépenses de la sécurité sociale en les replaçant dans le contexte du cycle économique et en donnant une vraie perspective pour les quatre années à venir.

Oui, la loi de financement de la sécurité sociale permet d'avoir une vision d'ensemble de tous les organismes et fonds concourant au financement.

S'agissant des cas particuliers de la CADES et du F2R, je tiens tout d'abord à souligner que les dispositions relatives au Fonds de réserve des retraites pourront désormais entrer dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale. Quant à intégrer la totalité de leurs comptes dans les dépenses et les recettes, cela ne serait pas cohérent avec l'objet de la loi de financement. Les comptes prévisionnels qu'arrêtent ces organismes s'apparentent à des comptes de résultat prévisionnels alors que lesdits organismes relèvent plutôt du bilan, comme en convenait d'ailleurs M. Fréville.

Sur la question de savoir si la loi de financement, telle qu'elle sera rénovée grâce à l'adoption du présent projet de loi organique, participera mieux à un pilotage global des finances, là encore, la réponse est positive.

Même si M. Fréville a noté combien il était difficile d'obtenir une articulation globale des finances publiques, je vous indique, mesdames, messieurs les sénateurs, que le Gouvernement va s'engager dès 2005, dans la continuité de ce projet de loi organique, dans une démarche d'articulation plus étroite entre la loi de finances de l'Etat et la loi de financement de la sécurité sociale.

Une inspection ministérielle rendra prochainement ses conclusions sur l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale, que nous ferons évoluer, à la demande du Premier ministre, selon trois axes. Tout d'abord, il conviendra d'assurer une étroite coordination entre le ministère des finances et celui des solidarités, de la santé et de la famille. Il faudra aussi veiller à une mise en cohérence des calendriers budgétaires du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Enfin, il conviendra de définir en commun des perspectives pluriannuelles afin d'élaborer de façon cohérente le rapport pluriannuel annexé au PLFSS et la partie relative aux finances sociales du programme de stabilité.

Monsieur Mercier, avec une très grande finesse d'analyse juridique, vous avez pointé la nature particulière des lois de financement de la sécurité sociale, qui ne sont pas des lois de finances, mais qui se distinguent toutefois des lois ordinaires. Comme vous le faisiez remarquer à juste titre, ce sont des lois d'orientation financière qui fixent des prévisions de recettes et de dépenses. Dans de telles conditions, il ne saurait y avoir concurrence entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale.

Je me félicite que vous ayez salué vous-même les avancées que va permettre l'adoption de ce projet de loi organique. La future loi organique permettra d'accroître la clarté et la sincérité des différents documents, en particulier grâce à cette innovation majeure que constitue la pluriannualité. Soyez assuré que nous exploiterons au mieux ces avancées pour améliorer, par le biais de la loi de financement de sécurité sociale, le pilotage de la sécurité sociale avec l'appui du Parlement, mais sous son contrôle.

Monsieur Fischer, vous avez tout d'abord évoqué la situation des hôpitaux. M. Philippe Douste-Blazy et moi-même l'avons dit à plusieurs reprises : nous sommes des militants de l'hôpital public. Nous ne nous contentons pas de le dire. Ainsi l'ONDAM qui a été voté pour 2005 montre très clairement qu'à la fin de l'année, 1,8 milliard d'euros supplémentaires seront dépensés en faveur de l'hôpital par rapport à la somme qui avait été engagée à la fin de l'année 2004. C'est cela aussi la réalité des chiffres. ! Nous traduisons notre conviction par des actes ; je viens de vous le démontrer.

Monsieur Fischer, vous avez, en quelque sorte, refait le débat relatif à la réforme de l'assurance maladie qui a eu lieu l'été dernier.

M. François Autain. On ne s'en lasse pas !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. De notre côté, nous nous sommes concentrés sur la mise en oeuvre de la réforme et sur la pédagogie, soucieux que nous étions à la fois d'expliquer la réforme et d'impliquer tous les acteurs concernés.

Tout à l'heure, vous avez évoqué les contrats responsables ; ils constituent l'un des éléments importants de la réforme. M. Philippe Douste-Blazy et moi-même poursuivons la concertation avec l'ensemble des acteurs, non seulement les organismes complémentaires, les partenaires sociaux, les syndicats de médecins, les associations de consommateurs, mais aussi les élus. Nous avons le sentiment que ces différents acteurs adhèrent au parcours de soins. Nous voulons donc que les contrats responsables, dont les contours seront définis dans les prochaines semaines, permettent une réelle incitation en matière de suivi du parcours de soins.

Monsieur le président de la commission des affaires sociales, vous avez évoqué un éventuel monopole des lois de financement de la sécurité sociale en matière d'exonération de cotisations sociales ainsi que l'élévation au niveau organique du principe de compensation.

Je comprends très bien les motivations de ces deux mesures et vous comprendrez vous-même que le ministère en charge des comptes sociaux soit sensible à ces arguments. Nous aurons l'occasion, au cours de ce débat, d'aborder au fond et dans le détail les questions que soulèvent certains des amendements qu'a déposés la commission des affaires sociales.

Croyez, monsieur About, en la détermination de ce gouvernement à préserver l'autonomie financière de la sécurité sociale.

Croyez également à son attachement aux lois de financement de la sécurité sociale, attachement qui sortira renforcé de cette réforme. La discussion qui va s'ouvrir nous permettra de tenter de nous convaincre les uns les autres. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

(M. Philippe Richert remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Question préalable

M. le président. Je suis saisi, par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, d'une motion n° 38, tendant à opposer la question préalable.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 208, 2004-2005).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Roland Muzeau, auteur de la motion.

M. Roland Muzeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, c'est avec un certain étonnement que nous avons pu lire dans le rapport de M. Vasselle, fait au nom de la commission des affaires sociales, que, désormais, la loi de financement de la sécurité sociale « n'alimenterait plus les craintes d'une étatisation de la sécurité sociale formulée à son encontre lors de son institution ». Selon ce même rapport, « les partenaires sociaux se sont trouvés renforcés par le nouveau pilotage de la protection sociale instauré en 1996 : le Parlement se prononce sur les grandes enveloppes, mais la "démocratie sociale" est pour sa part confortée par l'introduction des conventions d'objectifs et de gestion qui ont consacré le passage d'une gestion sous tutelle à une gestion partenariale sur laquelle tout le monde s'accorde désormais ».

M. Alain Vasselle, rapporteur. Vous avez de bonnes lectures !

M. Roland Muzeau. Absolument, monsieur le rapporteur !

Bref, pour la commission des affaires sociales, « le bilan des lois de financement est très largement positif ». Succulente formule ! Permettez-nous de la savourer, mais sans éprouver le même engouement pour la loi de financement de la sécurité sociale !

Après quelques années de répit, dues à la relance de l'activité économique entre 1997 et 2001, la protection sociale se retrouve de nouveau, et singulièrement depuis 2002, dans une situation financière préoccupante puisque le déficit s'est généralisé. Je vous rappelle que le régime général connaissait un déficit de 3,4 milliards d'euros en 2002, mais que le déficit est passé depuis à 14 milliards d'euros. Pour ce qui concerne la branche maladie, la nouvelle majorité s'est installée avec un déficit se montant à 6,1 milliards d'euros ; il a depuis atteint 13,2 milliards d'euros.

En somme, monsieur le secrétaire d'Etat, depuis votre arrivée, le déficit du régime général a quadruplé et celui de la branche maladie, doublé.

Or, face à une situation de recettes pour le moins critique, vous persistez à invoquer la nécessité de réaliser les économies sur les dépenses, au détriment des assurés sociaux : 800 millions d'euros sur les affections de longue durée ; 300 millions d'euros sur les arrêts de travail et les indemnités journalières ; 700 millions d'euros sur les remboursements des médicaments ; 1,5 milliard d'euros sur le remboursement des consultations médicales ; 850 millions d'euros sur l'hôpital, etc.

Enfin, outre les exonérations de cotisations sociales, qui s'élèvent à 2 ou 3 milliards d'euros par an, l'Etat doit plus de 4 milliards d'euros aux caisses de sécurité sociale. En effet, comment ne pas rappeler que les dernières lois de financement de la sécurité sociale et les réformes dont elles constituent la mise en musique se sont traduites concrètement par la hausse de la CSG, qui touche des millions de Français de diverses catégories ? Pour les salariés comme pour les retraités, elles ont entraîné la réduction des remboursements et la forfaitisation, prétendument pédagogique, du coût de la médecine de ville par le biais du paiement d'un euro par visite, soit, pour les amateurs de pourcentages, un déremboursement de 14 %.

Comment ne pas également souligner que, sur le plan strictement comptable et financier, l'accroissement des difficultés de la protection sociale va de pair avec la montée en puissance des recettes fiscales affectées à son financement ? Alors que la dette de la sécurité sociale avoisine 33 milliards d'euros, « calée » à 50 milliards d'euros si l'on englobe les années 2005 et 2006, les dispositions diverses de trésorerie s'inscrivent dans ce schéma. Elles se bornent à un renforcement de la répression - glissement de l'ACOSS vers les URSAFF de la compétence du recouvrement - et à une intransigeance en matière de contentieux. A quoi il faut ajouter un renforcement des pouvoirs de contrôle sur les assurés sociaux bénéficiant de prestations dans les établissements de santé, au moyen d'une redéfinition pratique du rôle des caisses nationales de sécurité sociale, telle que l'a prévue la réforme de l'assurance maladie.

Il n'y a donc pas de quoi se réjouir et l'on ne saurait se féliciter de la mise en place d'un système d'une obscure complexité, élaboré dans le mépris des principes démocratiques, lesquels sont pourtant au coeur de la sécurité sociale, dont nous allons fêter le soixantième anniversaire, un système qui, au demeurant, ne parvient nullement à endiguer le déficit de notre protection sociale.

Depuis neuf ans, les critiques formulées à l'encontre des lois de financement de la sécurité sociale ont été nombreuses. Ainsi, en raison de ce système, la consultation des caisses nationales de sécurité sociale est devenue purement formelle : les critiques et les propositions des conseils d'administration ne sont plus jamais prises en compte.

Par ailleurs, les prévisions faites par les lois de financement sont souvent irréalistes, à défaut d'être étayées par des éléments précis. Je donne deux exemples.

Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, la prévision de croissance du PIB était mensongèrement estimée à 2,5 %, alors que tous les économistes l'établissaient alors à 1,3 %. On sait désormais que la croissance a finalement été quasi nulle !

Lors de l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, la prévision d'un ONDAM de 3,2 % n'a été étayée par aucun élément précis relatif aux effets de la loi du 13 août 2004.

La transparence des comptes n'existe que dans les discours. Si la Commission des comptes de la sécurité sociale fournit des comptes prévisionnels par branche à législation constante lors de sa réunion annuelle du mois de septembre, il est actuellement impossible de disposer de comptes prévisionnels intégrant les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale votée par le Parlement.

La situation des fonds de financement n'est pas traitée. On a vu ainsi, notamment à la suite des modifications de la clé de répartition de la CSG, le Fonds de solidarité vieillesse passer d'une situation d'excédent à un actif net négatif, sans que la question de son équilibre financier soit jamais traitée.

Ces nombreuses critiques ne sont que le reflet de problèmes plus fondamentaux sur lesquels ce projet de loi reste silencieux : l'absence de réelle politique publique de la santé et l'absence de démocratie sociale.

Inutile de chercher dans ce projet de loi - par lequel on prétend « donner plus de cohérence, de crédibilité et de sens aux lois de financement de la sécurité sociale » - une quelconque réponse à ces problèmes !

Dans ce projet de loi organique, il est fait mention de la nécessité d'adapter les PLFSS aux « cycles économiques » : cela en dit long sur la politique de santé que compte mener ce gouvernement !

Permettez-moi de citer Bruno Palier, expert en politiques publiques, qui résume ainsi, avec justesse, les enjeux de ce type de réforme : « La prise en compte des débats internationaux montre par ailleurs que les réformes actuelles, marquées par le développement des mécanismes marchands au sein des systèmes de santé, ne sont pas seulement dictées par les conséquences des évolutions technologiques... et démographiques... Elles sont aussi motivées par des préoccupations de politique économique qui visent à mettre les systèmes de santé hérités des Trente Glorieuses keynésiennes en conformité avec les nouvelles politiques macroéconomiques fondées sur l'orthodoxie budgétaire, la centralité des mécanismes de marché et l'impératif de compétitivité. »

Cela semble assez bien définir l'action du Gouvernement qui, en guise de politique de santé publique, procède, sur le plan comptable et financier, à l'augmentation des prélèvements sur les ménages et à la réduction de la quotité des remboursements.

Cette politique gestionnaire se concrétise tout particulièrement dans le système de la procédure d'alerte qui se déclenche si les dépenses risquent d'être supérieures de plus de 0,75 % au seuil fixé par l'ONDAM.

Cette volonté absurde de restreindre la dépense publique à tout prix vient d'ailleurs d'éclater au grand jour. Ainsi, la communauté hospitalière - la fédération hospitalière de France, la fédération des établissements hospitaliers et d'assistance privés, la fédération nationale des centres de lutte contre le cancer, les conférences de directeurs et de présidents de commission médicale d'établissement de centres hospitaliers et de centres hospitaliers universitaires - s'est servie, pour la première fois, de cette procédure d'alerte sur les dépenses d'assurance maladie. Il ne s'agissait pas de faire rentrer l'ONDAM dans le droit chemin, mais d'alerter l'opinion publique sur l'impossibilité dramatique de continuer à fonctionner normalement avec un budget aussi misérable.

Les organismes hospitaliers expliquent, en effet, que l'enveloppe dévolue pour 2005 aux hôpitaux, en progression de 3,6 % par rapport à celle de 2004, met les établissements dans une situation intenable, la progression de leurs besoins ayant été évaluée au minimum à 5 %.

Cette saisine du comité d'alerte décevra, à n'en pas douter, notre collègue et rapporteur Alain Vasselle qui, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, a formé le voeu de « ne pas voir la procédure d'alerte pour le dépassement de l'ONDAM mise en oeuvre en 2005 ».

M. Alain Vasselle, rapporteur. Tout à fait !

M. Roland Muzeau. Il aura suffi de trois mois pour qu'il soit déçu.

M. Alain Vasselle, rapporteur. L'analyse doit porter sur une année, pas sur un trimestre !

M. Roland Muzeau. Bien sûr, monsieur Vasselle, on verra, mais c'est bien parti !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Ne criez pas au loup !

M. Roland Muzeau. Je ne crie pas au loup, et je préfèrerais que l'on constate l'inverse !

Bref, la logique comptable qui est à l'oeuvre ne fait qu'accentuer la rupture entre, d'une part, l'entreprise, lieu de création de richesses et, d'autre part, la sécurité sociale.

Une véritable réforme de la protection sociale doit, à l'évidence, présenter d'autres caractéristiques.

Du point de vue institutionnel, ce projet de loi entérine une sophistication approfondie du contrôle technocratique, ce contrôle étant accentué par les dernières réformes telles que le renforcement du rôle des directeurs d'agences régionales d'hospitalisation, la création de la Haute autorité de santé et, in fine, il entérine la négation des droits de la représentation nationale, celle-ci n'étant habilitée qu'à observer la montée en puissance de la technocratie sociale.

Comment ne pas regretter, encore et toujours, que la démocratie sociale soit aujourd'hui autant en panne qu'il y a vingt ans ? Les assurés sociaux eux-mêmes, premiers concernés par le devenir de notre système de sécurité sociale, sont privés de toute possibilité de s'exprimer du fait qu'aucune élection aux conseils d'administration des caisses n'a été organisée depuis vingt ans, au prétexte que cela est irréalisable. On organise pourtant sans difficulté des élections à la mutualité sociale agricole, les dernières datant de janvier 2005. Ce qui est réalisable pour certains serait donc irréalisable pour d'autres ?

A notre sens, une telle réforme de l'organisation des lois de financement de la sécurité sociale rééquilibrerait les dispositifs de gouvernance au profit des conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, renforçant en particulier leurs prérogatives et asseyant leur légitimité sur l'élection de leurs représentants, c'est-à-dire les représentants des assurés sociaux et des allocataires.

Il n'y a nulle trace de telles dispositions dans le présent projet, sauf à en chercher dans le « renforcement du rôle des partenaires sociaux », formule imprudemment avancée par le rapporteur.

Plus que jamais, notre protection sociale est à la croisée des chemins. Tout ce qui a été fait concourt à dégrader le lien entre la population et le système de protection sociale, noyant les fondements humanistes et solidaires de ce dernier dans une logique comptable, fortement individualiste et source de nouvelles inégalités dans l'exercice du droit constitutionnel à la santé, à la protection de l'enfance, de la famille et des personnes âgées.

Nous avons formulé plusieurs propositions qui, si elles étaient adoptées, changeraient fortement la donne et feraient reculer la logique d'étatisation en marche depuis trop longtemps.

En premier lieu, la loi organique devrait prévoir une négociation interprofessionnelle obligatoire entre les organisations syndicales et patronales, portant sur le financement de la sécurité sociale, et concernant à la fois les structures et les taux de prélèvement affectés à la sécurité sociale et aux fonds de financement.

La co-élaboration des lois de financement de la sécurité sociale serait, en effet, un gage de démocratie sociale. Vu le rôle qui a été assigné aux conseils d'administrations des différentes caisses - désormais conseils d'orientation -, on est loin du compte !

S'agissant des ressources de la protection sociale, cette réforme du financement de la sécurité sociale devrait clairement s'écarter des politiques de fiscalisation des ressources, aujourd'hui largement développées, et dont le pendant est l'abaissement des garanties collectives.

C'est pourquoi, en second lieu, il est grand temps de penser à une réforme du financement de la protection sociale tendant notamment à la modulation des cotisations perçues à partir de l'entreprise et favorisant la création d'emplois et de richesses, et ce au détriment des stratégies fondées sur la recherche de la rentabilité financière de court terme entraînant des dégâts sociaux qui sont à l'origine d'une bonne part de l'insuffisance des recettes de notre protection sociale. Car nous assistons à l'explosion de la précarité et du nombre de travailleurs pauvres !

En cette période de relative incertitude économique, la qualité de notre système de sécurité sociale est déterminante pour renforcer et consolider le lien social, prévenir les exclusions et assurer, pour chacun, le plein exercice de ses droits.

C'est de tels paramètres qu'une réforme des lois de financement de la sécurité sociale devraient prendre en compte, et non pas uniquement des impératifs comptables et budgétaires.

En l'absence d'une telle réflexion, et pour toutes ces raisons, nous estimons qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur ce projet. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. L'intervention de notre collègue Roland Muzeau est aux antipodes de la volonté de la commission des affaires sociales, et il le sait très bien.

Je renvoie notre collègue et l'ensemble de la Haute Assemblée à la proposition de loi qu'avait déposée Charles Descours, proposition dont nous nous sommes inspirés et sur laquelle s'est notamment appuyé le Gouvernement en ce qui concerne ce projet de loi organique.

Il ne serait pas responsable de voter la question préalable. Cela ne correspond pas du tout à notre volonté. Au contraire, nous souhaitons apporter des améliorations à la loi de financement, et, pour y parvenir, le meilleur moyen dont nous disposons est d'examiner ce projet de loi organique.

C'est la raison pour laquelle, au nom de la commission des affaires sociales, je vous demande, mes chers collègues, de rejeter la motion présentée par nos collègues du groupe CRC. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Monsieur Muzeau, à votre tour, après M. Fischer, vous avez poursuivi le débat de l'été dernier. Or la réalité est aujourd'hui bien différente de celle que vous avez dépeinte.

Il est clair que nous amorçons actuellement le redressement des comptes de la sécurité sociale, notamment de ceux de l'assurance maladie puisque le déficit de cette dernière, qui était d'environ 13 milliards d'euros à la fin de 2004, sera ramené à 8 milliards d'euros à la fin de l'année en cours. C'est la première étape d'un redressement sur lequel nous nous sommes engagés devant la représentation nationale et que je réitère ici cet après-midi.

Par ailleurs, je confirme que nous ne rationnons pas et que nous ne rationnerons pas les dépenses de santé.

M. Guy Fischer. A peine !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Que ce soit en 2005 ou en 2007, nous dépenserons chaque année davantage pour notre santé. Mais il ne suffit pas de dépenser plus ; il faut aussi dépenser mieux.

Vous avez parlé, monsieur le sénateur, du comité d'alerte. Je veux simplement préciser que ni le Gouvernement, ni le Parlement, ni aucun autre acteur ne peut saisir ce dernier ; impartial et indépendant, le comité d'alerte doit émettre un avis avant le 1^er juin de chaque année s'il estime qu'il y a un risque sérieux de dépassement de l'ONDAM de plus de 0,75 %. Mon rappel est technique, mais il est important.

Compte tenu de ce qui vient d'être dit, le Gouvernement souhaite que cette question préalable soit rejetée.

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.

M. Guy Fischer. On veut nous faire passer pour des hommes du passé ! (Rires et exclamations sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

Le secrétaire d'Etat nous dit que nous en sommes encore à parler de la réforme de l'assurance maladie de 2004. Eh bien, monsieur le secrétaire d'Etat, nous attendons de découvrir le montant réel des déficits !

Je rappelle d'ailleurs que les milliards d'euros qui ont été avancés pour combler le déficit ont été gagés sur la CADES ; ils seront remboursables ad vitam æternam par les futures générations. Nous aurons certainement l'occasion de revenir en détail sur le déficit structurel qui est en train de se creuser, mais, de toute évidence, ce sont les assurés sociaux présents et futurs qui feront les frais des mécanismes que vous avez mis en place.

Des négociations ont été menées qui ont débouché sur la signature de la convention médicale. Ce sera ensuite au tour des dentistes, et il ne faudra pas oublier les praticiens hospitaliers.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. C'est normal, c'est légitime!

M. Guy Fischer. Absolument !

Cela étant, nous ne nous lasserons pas de répéter que la seule solution que vous avez trouvée pour répondre aux besoins de financement liés à la réactualisation des conventions médicales, c'est de restreindre, de manière drastique, tous les remboursements : Roland Muzeau en a fait la démonstration à l'instant.

La communauté hospitalière, qui a saisi le comité d'alerte, se retrouve de toute évidence dans une situation d'attente puisqu'il n'y aura pas de réponse avant mai ou juin concernant la mise en oeuvre de la tarification à l'activité, qui pèserait à hauteur de 25 % dans les budgets 2005.

Comment allez-vous faire face au mécontentement général qui se manifeste, à l'affluence aux urgences, à la situation budgétaire des hôpitaux, à l'insatisfaction des Français qui se sentent déjà pressurés ?

Nous attendons, monsieur le secrétaire d'Etat, une réponse claire et précise.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 38, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi organique.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 156 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Demande de renvoi à la commission

M. le président. Je suis saisi, par Mme Demontes, M. Cazeau et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, d'une motion n° 76, tendant au renvoi à la commission.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 5,du règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des affaires sociales le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 208, 2004-2005).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n'est admise.

La parole est à Mme Christiane Demontes, auteur de la motion.

Mme Christiane Demontes. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le présent projet de loi organique constitue le troisième volet du triptyque législatif que composent la réforme des retraites, celle de l'assurance maladie et, maintenant, celle du financement de la sécurité sociale.

Je veux d'abord rappeler que, le 7 mars dernier, le Premier ministre a confié à M. Didier Migaud, député, et à notre collègue M. Alain Lambert une « mission sur le suivi de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances » et, plus spécifiquement, sur « la possibilité d'étendre les principes de la LOLF, au-delà du périmètre de l'Etat, aux opérateurs de l'Etat, aux collectivités territoriales et à la sécurité sociale ». Dès lors, pourquoi tant de précipitation ?

De même, pourquoi ne pas avoir pris le temps d'auditionner plus longuement les partenaires sociaux, qui avaient pourtant demandé à plusieurs reprises à être entendus ? Les réunions de dernière minute au ministère ne peuvent tenir lieu de concertation.

Après neuf exercices budgétaires, les limites rencontrées par la loi organique de 1996 imposaient, bien sûr, on l'a dit, des mutations et, si le texte qui nous est aujourd'hui proposé est différent de la LOLF, il crée néanmoins une cohérence d'ensemble entre les lois de financement.

Nous saluons d'ailleurs diverses avancées, sur lesquelles je ne reviens cependant pas puisque mon collègue Bernard Cazeau les a exposées lors de la discussion générale.

Malheureusement, monsieur le secrétaire d'Etat, vous détournez parfois l'esprit qui devrait être celui de ce projet de loi. Si le rôle de contrôle du Parlement est renforcé, vous réservez la définition des sous-objectifs au Gouvernement. De même, la définition des programmes de qualité et d'efficience est tellement imprécise que l'on ignore si les partenaires sociaux et les responsables des caisses seront mis à contribution.

Alors que la loi organique prévoit explicitement que le Parlement joue un rôle déterminant dans l'évaluation, l'absence de loi de règlement ne lui permet pas de remplir pleinement sa mission de contrôle.

Enfin, le fait que le vote du volet des recettes intervienne avant celui du volet dédié aux dépenses soumet, quoi que vous en disiez, les besoins sanitaires et sociaux à une stricte maîtrise comptable.

En définitive, vous n'allez pas au bout de la démarche suivie pour la LOLF : vous conditionnez le financement de la sécurité sociale à la stricte maîtrise comptable.

Tous les indicateurs démontrent pourtant que ces choix ne sauraient constituer une réponse pertinente aux défis économiques et sociaux auxquels doit faire face notre collectivité nationale.

Pour notre part, nous réaffirmons notre attachement à un contrôle des comptes sociaux par le Parlement.

Le groupe socialiste souhaite une réforme : comme pour les lois de finances, il est nécessaire de corriger de nombreuses imperfections et de mieux cadrer les lois de financement de la sécurité sociale. Mais nos vues sur la réforme divergent et les raisons qui nous motivent sont différentes.

C'est pourquoi, si notre motion tendant au renvoi en commission est rejetée, nous vous proposerons une série d'amendements visant à garantir le contrôle démocratique et à instaurer une véritable transparence. Mais permettez-moi d'abord, monsieur le secrétaire d'Etat, de vous faire part des motifs qui ont conduit le groupe socialiste du Sénat à demander le renvoi en commission.

J'aborderai successivement trois points : la loi organique elle-même, la réforme de l'assurance maladie, le contexte économique et social.

La réforme de la loi organique relative aux lois de finances est fondée sur le principe d'une budgétisation des dépenses non plus par nature, mais à partir d'une meilleure gestion budgétaire et sur l'évaluation des résultats au regard d'objectifs précis.

La recherche d'une plus grande transparence et d'une plus grande efficacité est un impératif démocratique, ce que le soutien apporté par la quasi-unanimité des parlementaires à la LOLF a confirmé. Pour autant, cette prospection ne signifie pas nécessairement - c'est une litote ! - qu'il y ait similitude de méthodes, de moyens et donc de politiques. Il est donc impératif de bien dissocier les objectifs vertueux de la LOLF en matière d'efficacité et de transparence des moyens qui concourent à les atteindre.

Le Gouvernement a choisi le libéralisme, la stricte maîtrise comptable et leur cortège d'injustices et d'inefficacités, alors que notre volonté est d'inscrire l'action des pouvoirs publics dans l'instauration d'une plus grande justice, d'une efficacité sans cesse améliorée et d'une solidarité toujours plus forte entre nos concitoyens.

L'action du Gouvernement et de sa majorité en matière de sécurité sociale est, il faut bien le dire, préjudiciable à un grand nombre de nos concitoyens. La politique gouvernementale ne corrige nullement les handicaps structurels du système de sécurité sociale et, comme l'a dit notre collègue Guy Fischer, c'est bien l'avenir qui est sacrifié : les générations futures devront faire face aux conséquences déplorables de vos décisions, monsieur le secrétaire d'Etat. L'examen du dernier PLFSS n'a-t-il pas été l'occasion, pour le Gouvernement et sa majorité, de persévérer dans la fuite en avant sur la voie des déficits ?

Moi aussi, monsieur le secrétaire d'Etat, je souhaite rappeler quelques chiffres. Souvenons-nous : en 1997, le déficit du régime général était de 3,4 milliards d'euros et celui de la branche maladie, de 6,1 milliards d'euros. Désormais, le déficit du régime général atteint le chiffre, « abyssal », comme disait le prédécesseur de M. Douste-Blazy, de 14,8 milliards d'euros, dont 13,2 milliards pour l'assurance maladie.

Dans le même temps, vous avez réussi le tour de force consistant à plonger l'ensemble des branches dans le déficit. Celui de la branche maladie atteint 14 milliards d'euros, alors que le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie a estimé que « la dérive spontanée de notre régime allait atteindre 2 milliards d'euros par an ».

Quant à la réforme de l'assurance maladie, elle a été rejetée par une majorité des partenaires sociaux et par un grand nombre de nos concitoyens.

Le Gouvernement escomptait, de cette réforme aussi, de nombreuses économies : 3,5 milliards d'euros d'économie étaient ainsi attendus du dossier médical partagé, mais chacun sait que ce chiffrage est aléatoire ; 2,5 milliards d'euros étaient attendus du développement des génériques, mais les nouvelles molécules seront, elles, extrêmement onéreuses et les nouvelles dépenses afférentes à ces dernières rendent hypothétique toute perspective d'économie.

En fait, seules les mesures que notre collègue Alain Vasselle appelle, par un doux euphémisme, des mesures « de responsabilisation des usagers », autrement dit les déremboursements massifs, seront effectivement sources d'économies sur le court terme.

M. Guy Fischer. Et voilà !

Mme Christiane Demontes. Enfin, sur les arrêts de travail, ce sont plus de 800 millions d'euros que le Gouvernement compte économiser. Ce chiffre correspond à environ 20 % des dépenses d'indemnités journalières, alors même que le directeur de la CNAM évalue à environ 6 % les arrêts de travail injustifiés, que les conditions de travail se dégradent et que les attaques du code du travail auxquelles vous ne cessez de procéder aggraveront sans doute encore les choses !

Au-delà des effets d'annonce, étant entendu que vos prévisions sont budgétairement peu crédibles, la réforme de l'assurance maladie est injuste et contraignante pour les malades et pour les assurés sociaux. Force est en revanche de constater la bienveillance du Gouvernement à l'égard des entreprises et de certaines professions de santé.

M. Guy Fischer. Ça !

Mme Christiane Demontes. Déclarer, comme l'a fait le 14 février dernier le ministre des solidarités, de la santé et de la famille, que le fait qu'un million d'assurés aient envoyé le formulaire sur le médecin traitant était « une preuve très simple et très concrète que les Français ont compris la réforme et qu'il y adhèrent » me semble un peu inconvenant puisque, à défaut d'envoyer ce formulaire, les assurés seront moins bien remboursés !

Les assurés seront seuls mis à contribution. Pour eux, cette politique se solde par une augmentation de 0,03 % de la CSG - cela rapportera 780 millions d'euros -, par un l'élargissement de l'assiette de cette même CSG, étendue de 95 % à 97 % du salaire pour tous les actifs et, pour les retraités imposables, par son augmentation de 0,04 %, par la création d'une franchise de un euro par consultation, sans que cette franchise puisse être prise en compte par les complémentaires, enfin par une augmentation de 8,2 % du forfait hospitalier.

La réforme d'août dernier n'a fait illusion que l'espace d'un trimestre. La CNAMTS constate que « la consommation de soins et de biens médicaux semble avoir crû à un rythme plus élevé durant le dernier trimestre 2004 ».

Telle est la réalité, monsieur le secrétaire d'Etat, que nos concitoyens affrontent quotidiennement. Ce n'est pas pour rien qu'ils demandent des augmentations de salaire et non pas la mise en oeuvre d'une politique d'intéressement ; rappelons au passage que, exonérées de cotisations, les primes versées à ce titre n'apporteront pas de ressources supplémentaires à notre sécurité sociale.

Enfin, si la réforme des retraites n'est pas financée, la réforme de l'assurance maladie se caractérise par l'hypocrisie comptable.

Le Gouvernement efface artificiellement une partie du passif en prolongeant la durée de vie de la CRDS. Il fait peser, je l'ai dit, le coût de sa politique sur les générations futures et, de l'aveu même de Bercy, la dette ainsi reportée sur devrait s'élever à 60 milliards, voire à 70 milliards d'euros !

Votre politique nous mène droit à une médecine à deux vitesses, ce qui est inacceptable.

J'en viens à la branche vieillesse : le déficit de la CNAV a atteint 70 millions d'euros en 2004, et l'on nous annonce qu'il devrait encore augmenter, voire doubler cette année, alors même que, sur les 800 000 personnes potentiellement concernées parce qu'elles ont commencé à travailler tôt dans leur vie, seules 200 000 ou 250 000 pourront accéder à la retraite du fait de vos critères trop restrictifs.

De plus, n'occultons pas le fait que vous avez procédé à une réforme de la compensation de 2003 et que la CNAVTS s'est vu imposer une charge supplémentaire de 850 millions d'euros. Cette branche donne donc l'illustration de la politique que le Gouvernement mène à l'endroit de nos aînés et démontre une nouvelle fois la faillite de sa politique.

M. Fillon, alors ministre des affaires sociales, avait déclaré que cette réforme serait source de progrès. Or elle est injuste. Pour s'en convaincre, il suffit de songer aux pensions de réversion, aux rachats d'annuités, aux longues carrières ou à la suppression des bonifications pour enfants chez les fonctionnaires.

Il me faut mentionner aussi la douteuse opération que vous avez menée en plein été, lorsque vous avez fait paraître le décret du 24 août 2004 réformant les assurances veuvage et les pensions de réversion. Heureusement, la réaction des partenaires sociaux a obligé le Gouvernement à renoncer à cette nouvelle injustice !

Oserai-je, quelques jours après la Journée internationale des femmes, vous rappeler le sort que ce Gouvernement a réservé à ces dernières ? C'est inutile, car nous savons tous, pour les rencontrer dans nos permanences, dans quelle détresse la plupart d'entre elles se trouvent au moment du décompte de leurs droits à la retraite.

Cette réalité est l'illustration de votre détermination à saper les retraites par répartition.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous les avons consolidées et sauvées, madame !

Mme Christiane Demontes. Votre politique mène tout droit à l'instauration d'un système de retraite reposant non plus sur trois piliers mais sur quatre : la sécurité sociale, les complémentaires obligatoires, l'épargne et, enfin, le cumul entre emploi et retraite.

Le constat n'est guère plus favorable concernant la branche famille puisque, pour la première fois depuis 1998, elle se trouve en déficit. Face à cette situation, vous avez choisi une nouvelle fois la stricte maîtrise comptable. Ainsi en est-il de la prestation d'accueil du jeune enfant, la PAJE, désormais réservée aux familles de plus trois enfants dont les mères ont travaillé au moins deux ans dans les cinq dernières années, contre dix précédemment.

Dans le domaine du logement, 75 000 familles ont été exclues des aides, le montant mensuel en deçà duquel les aides ne sont plus versées étant passé de 15 à 24 euros.

La liste des régressions est longue. Elle fragilise les familles modestes. Elle sape le pouvoir d'achat qui, pour la première fois depuis 1996, enregistre un recul : de 0,3 %.

Sous la législature précédente, la branche famille avait, sans discontinuité, affiché des bilans positifs, ce qui avait permis de mener une politique de soutien aux familles, notamment aux familles économiquement les plus fragiles.

Malheureusement, depuis 2002, cette branche est, elle aussi, soumise au dogme libéral, ce qui se de fait traduit par le transfert du poids des dépenses de sécurité sociale vers des financements individuels.

On ne peut pas parler du financement de la sécurité sociale sans poser la question des ressources, des recettes et donc de l'emploi et de la politique fiscale.

Votre politique de l'emploi est au centre du débat qui nous occupe aujourd'hui. En effet, 100 000 créations d'emplois équivalent à 1,5 milliard d'euros de recettes supplémentaires. User de ce levier est donc primordial. La politique fiscale a, elle aussi, un rôle déterminant. Or, depuis trente mois, elle ne conditionne nullement la création ou la préservation de l'emploi.

Aujourd'hui, les entreprises bénéficient de plus de 20 milliards d'euros d'exonération de cotisations sociales sans contrepartie en matière d'emploi, ce qu'illustrent les chiffres du chômage, alors que le déficit de la sécurité sociale avoisine les 15 milliards d'euros.

Votre politique fiscale et la baisse de l'impôt ne concernent que la moitié de nos concitoyens. En diminuant les recettes fiscales, vous diminuez les prestations sociales, ainsi que j'ai tenu à le démontrer.

Quelques chiffres éloquents suffisent à résumer votre politique de l'emploi. Le taux de chômage a franchi le cap des 10 %, alors qu'entre 1997 et 2002 le nombre des demandeurs d'emploi avait reculé de près d'un million et que plus de deux millions d'emplois avaient été créés. Depuis trente mois, ce sont plus de 40 000 emplois qui ont été détruits, les chômeurs de catégorie 1 sont 200 000 de plus, le chômage des jeunes a augmenté deux fois plus vite que durant toute la législature précédente et plus d'un million de personnes sont au RMI.

Si le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale n'en finit pas d'annoncer des milliers de créations d'emplois, nos concitoyens vivent au quotidien les plans de licenciement, le sous-emploi massif, notamment aux âges extrêmes, et la perte de pouvoir d'achat.

Tel est le résultat d'une politique qui voulait réhabiliter la valeur travail !

M. le président. Veuillez conclure, madame.

Mme Christiane Demontes. La remise en cause des 35 heures ne crée pas d'emploi. Elle a surtout pour effet, comme l'a dit ma collègue Raymonde Le Texier lors du débat sur le projet de loi relatif aux 35 heures, de «  de saper les fondements du droit du travail et de réduire comme une peau de chagrin la protection du salarié ».

Le Gouvernement s'est évertué à mettre à disposition des entreprises tout ce qui permet d'échapper à la RTT. D'ailleurs, M. Larcher déclarait dernièrement que la politique du Gouvernement n'avait que peu d'effet sur l'emploi. Cet aveu d'impuissance n'exonère en rien la responsabilité gouvernementale.

En conclusion, le Gouvernement fait preuve, sur ce dossier de la loi organique de financement de la sécurité sociale, d'une précipitation assez malvenue. Il eût été préférable d'attendre les conclusions de la mission confiée à MM. Migaud et Lambert et de procéder, dans l'intervalle, à l'audition des partenaires sociaux et des représentants d'acteurs oeuvrant pour notre bien commun qu'est la sécurité sociale.

Ainsi, l'esprit et la lettre de ce texte nous apparaissent justifier son renvoi à la commission. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Et si, prenant au mot notre collègue, nous renvoyions le texte à la commission ?... (Chiche ! sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. Jean-Pierre Sueur. D'accord !

M. Guy Fischer. Vous n'oserez jamais !

Mme Christiane Demontes. Allons-y tout de suite !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Si nous le faisions, le texte reviendrait devant la Haute Assemblée. Or, comme vous pouvez demander autant de renvois du texte que vous le souhaitez, vous seriez libres de refaire votre numéro jusqu'à épuisement des combattants... D'ailleurs, c'est peut-être ce que souhaitent M. Fischer et M. Autain : voir le débat cesser faute de combattants !

M. Guy Fischer. Cela ne produira jamais sur nos travées : aussi longtemps que vous serez au pouvoir, nous ne serons pas épuisés ! (Sourires.)

M. Alain Vasselle, rapporteur. Plus sérieusement, chacun aura compris que la demande de renvoi à la commission n'est nullement justifiée. L'argumentation de notre collègue portait d'ailleurs non pas sur le projet de loi organique, mais sur d'autres sujets, notamment sur de multiples aspects de la réforme de l'assurance maladie. Son intervention s'apparentait plutôt à un procès contre ce qui a pu être fait depuis plusieurs années concernant les différentes branches.

Vous aurez également compris, mes chers collègues, que la commission des affaires sociales n'a pas souhaité accéder à cette demande. Nous considérons que nous avons bien fait notre travail en son sein, sans pour autant être certains - mais nous allons très bientôt pouvoir en juger - d'être récompensés pour notre peine.

La commission est donc défavorable à cette motion.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je voudrais tout d'abord, vous préciser, madame le sénateur, que, contrairement à ce que vous prétendez, il n'y a aucune précipitation dans la conduite de cette réforme, qui a d'ailleurs été annoncée de longue date et que nous aurions même souhaité pouvoir présenter plus tôt. Elle est tant attendue de part et d'autre, que seule nous a guidés le souci de la concertation avec les élus et avec les partenaires sociaux, lesquels n'ont d'ailleurs pas vu dans ce texte tout ce que vous venez de nous décrire.

M. Guy Fischer. Ils n'ont pas eu le temps !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Bien sûr que si ! Il suffit de lire le compte rendu de leurs interventions au conseil de la CNAM, monsieur Fischer, pour être convaincu de la stricte véracité de mes propos.

Le fait que la définition des sous-objectifs de l'ONDAM, madame le sénateur, relève de l'initiative gouvernementale relève de même démarche que celle qui a été adoptée pour la LOLF, qui réserve la définition des missions au Gouvernement.

En revanche, nul ne peut nier que le contrôle parlementaire sera bel et bien renforcé puisque, dès lors que les sous-objectifs de l'ONDAM seront soumis à la discussion, il n'appartiendra plus, ensuite, au Gouvernement de les préciser et de les fixer.

Vous nous avez également interrogés sur le fait que les recettes seraient votées avant les dépenses. Cela n'implique aucunement, contrairement à ce que vous laissez entendre, une maîtrise comptable : il me semble normal, et l'élue locale que vous êtes devrait en convenir, de pouvoir, comme c'est l'habitude, fixer le montant des taux avant de se prononcer sur les dépenses. Il est, à mon avis, important d'avoir cette visibilité sur les recettes et de pouvoir également voter les soldes ainsi que les grands équilibres financiers.

Il n'y a rien dans ce projet de loi organique qui relève de la maîtrise comptable. Nous l'avons dit et écrit, nous ne sommes animés que par une volonté : mettre en oeuvre la maîtrise médicalisée des dépenses. Ce qui est utile pour la santé des Français doit être pris en charge par la collectivité. Voilà quel est le raisonnement qui nous a guidés pour mettre sur pied la réforme de l'assurance maladie et qui continue à nous guider dans nos travaux actuels.

Je souhaiterais ajouter, et peut-être le démontrer, que la réforme ne s'est accompagnée d'aucun changement de frontière entre le régime de base et les régimes complémentaires. Nous n'avons pas, nous, procédé à ces déremboursements ou à ces transferts du régime obligatoire aux régimes complémentaires dont vous étiez coutumiers lorsque vous étiez au Gouvernement. Nous n'avons pas voulu y avoir recours, car nous avons effectivement refusé de « transférer », en quelque sorte, cette responsabilité aux organismes complémentaires et, par voie de conséquence, aux assurés sociaux.

Cela nous permet aujourd'hui de dire très clairement que les augmentations de tarifs des assurances complémentaires, dès lors qu'elles seraient supérieures à 5 %, seraient injustifiées et intolérables. D'ailleurs, les dirigeants de ces organismes, qui adoptent une attitude responsable, nous annoncent d'ores et déjà que l'augmentation de leurs tarifs sera, cette année, de 5 %.

Notre politique vise avant tout à consolider notre pacte social, madame le sénateur. Vous avez appartenu à une majorité qui, par son immobilisme, a mis en péril notre système de protection sociale,...

M. Bernard Cazeau. Il était en équilibre !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. ... mais la situation a changé : nous avons le courage de faire les réformes qui s'imposent.

Voilà pourquoi, à mon avis, le moment est venu, non pas de renvoyer le texte à la commission, mais de débattre sur cette réforme tant attendue.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 76, tendant au renvoi à la commission.

(La motion n'est pas adoptée.)

M. le président. En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

Demande de priorité

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, je demande l'examen par priorité de l'amendement n° 20 et, par conséquent, du sous-amendement n° 75.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur cette demande de priorité ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Favorable.

M. le président. En application de l'article 44, alinéa 6, du règlement, la priorité est de droit.

Article additionnel après l'article 2 ( priorité)

M. le président. L'amendement n° 20, présenté par M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le cinquième alinéa (4°) du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« 4° bis Récapitule les mesures de réduction, d'abattement ou d'exonération prévues au 4° du II de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale et arrête le montant de la compensation mentionnée à ce même article. Peuvent être toutefois dispensées de compensation, les sommes correspondant aux mesures susmentionnées ne donnant pas lieu à compensation à la date d'entrée en vigueur du présent alinéa.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il s'agit d'un amendement qui a trait à la compensation et sur lequel M. About s'est déjà très largement exprimé. Je me contenterai donc de porter à votre connaissance son exposé des motifs tel qu'il a été approuvé par la commission des affaires sociales, au nom de laquelle je m'exprime.

L'article 34 de la Constitution dispose que la loi de financement détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale dans les conditions et sous les réserves d'une loi organique.

Toutefois, cet équilibre dépend significativement de mesures prises dans le cadre de la politique du Gouvernement notamment des mesures d'abattement et d'exonération de cotisations et de contributions sociales.

Dans le souci de garantir l'équilibre des comptes sociaux, il a été décidé par le législateur, dans la loi du 25 juillet 1994, à laquelle nous avons fréquemment fait référence, confirmée et approfondie par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, que toute mesure d'exonération ou d'abattement devrait être assortie de la compensation permettant de rendre de telles mesures compatibles avec l'exigence constitutionnelle d'équilibre rappelée par le Conseil constitutionnel.

En outre, pour respecter le principe de sincérité prévu par l'article 32 de la loi organique, les charges qu'induit cette compensation doivent être assumées non par un fonds ad hoc, mais par le budget de l'État ; autrement dit, elles ne doivent pas être débudgétisées.

Pourraient toutefois être dispensées de compensation, conformément à l'esprit de la loi Veil de 1994, les sommes qui ne donnent pas lieu à compensation lors de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Le rappel de l'article 34 et des exigences du Conseil constitutionnel était nécessaire dans la mesure où le caractère éventuellement inconstitutionnel d'une initiative de cet ordre a été avancé.

M. le président. Le sous-amendement n° 75, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter la première phrase du texte proposé par l'amendement n° 20 pour le 4° bis du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 par les mots :

; ce montant devra être acquitté durant l'exercice budgétaire correspondant

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Nous avons pu constater que l'Etat, au titre de la compensation financière découlant notamment de l'application de la loi du 25 juillet 1994, était encore redevable de près de 2,1 milliards d'euros. Or c'est une somme qui fait cruellement défaut au budget de la sécurité sociale.

Force est de constater que le versement de la compensation des mesures d'exonération ou d'abattement de charges intervient souvent plusieurs années après qu'il aurait dû avoir lieu et que cela pose un grave problème aux organismes de sécurité sociale.

On m'objectera que le paiement est effectué dans les quinze jours dès lors que la compensation financière est admise, mais, aux termes de la proposition de la commission, il faudrait attendre un mois.

Ce sous-amendement vise à remédier à cette situation en posant le principe de l'acquittement du montant de la compensation au cours de l'exercice budgétaire.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Dans la mesure où le président de la commission des affaires sociales a souhaité l'examen par priorité de l'amendement n° 20, je voudrais très sereinement en détailler le contenu.

Par cet amendement, la commission semble vouloir mettre l'accent sur la cohérence à apporter entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, afin d'harmoniser l'information du Parlement.

A cet effet, monsieur le rapporteur, vous souhaitez introduire dans le texte qui vous est soumis une disposition dont le contenu reprendrait exactement celui de l'annexe IV de la loi de financement de la sécurité sociale, annexe relative aux mesures de compensation financière entre l'Etat et la sécurité sociale au titre des mesures d'exonération et d'abattement des cotisations sociales en y ajoutant deux dispositions. D'une part, la loi de finances arrêterait le montant de cette compensation, et, d'autre part, ne donneraient pas lieu à compensation les mesures qui ne sont pas compensées à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Je voudrais tout d'abord rappeler les mesures que le Gouvernement a d'ores et déjà prises avant même l'examen de ce projet de loi organique afin de clarifier les liens financiers existants entre l'Etat et la sécurité sociale.

Comme vous l'aviez demandé, mesdames, messieurs les sénateurs, depuis 2002, la dette du FOREC, le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, a été remboursée. Ensuite, comme vous l'aviez également réclamé, ce fonds a été supprimé.

Dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie, conformément au souhait exprimé notamment par la commission des affaires sociales, sont maintenant reversés à l'assurance maladie les droits sur les tabacs pour un montant de un milliard d'euros, et ce au nom d'une plus grande transparence, voire au nom d'une certaine forme d'équité.

Dans la loi du 13 août 2004, ce principe de compensation a été renforcé par l'article 70, modifiant l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Ce sont autant là d'actes concrets pour la sécurité sociale et pour son autonomie financière.

Je n'ai pas besoin de redire ce qui a été fait en la matière par la majorité précédente : rien, voire, au contraire, l'aggravation d'un certain nombre de situations qui pouvaient chaque fois s'apparenter à des formes de détournement de fonds de l'assurance maladie au profit d'autres volets de la politique menée par le gouvernement d'alors ; je pense notamment à la réforme des 35 heures, financée aux dépens de la sécurité sociale.

Il apparaît au Gouvernement que la disposition que vous présentez, monsieur le rapporteur, soulève de vraies difficultés juridiques quant à sa compatibilité avec la Constitution. Si vous le permettez, je développerai mon argumentation parce que je sais combien ce sujet vous tient à coeur tant à vous, monsieur le président de la commission, qu'à vous, monsieur le rapporteur.

La disposition proposée empêcherait le législateur de remettre en cause le périmètre qui sépare les mesures compensées des mesures non compensées. Le législateur organique ne peut contraindre le législateur ordinaire quant au contenu de fond des lois.

Le Gouvernement a souhaité explorer la voie que vous suggérez d'emprunter dans cet amendement. Explicitement interrogés sur ce point par le Gouvernement, lors de l'examen du présent projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, les nombreux experts consultés ont tous confirmé cette analyse : le contenu des lois ne peut être encadré que par la Constitution.

Cependant, vous le savez, nous sommes attachés au respect de l'autonomie financière de la sécurité sociale et à la préservation de ses ressources. J'ai indiqué tout à l'heure quelles mesures nous avons déjà prises ; je veux maintenant dire ce que nous voulons faire par le biais de ce projet de loi organique.

Le présent projet de loi reconnaît au niveau organique, comme cela avait été indiqué lors des débats de l'été dernier, et dans le respect de la Constitution, le principe de compensation.

Une annexe spécifique de la loi de financement de la sécurité sociale, l'annexe IV, présentera chaque année les différents dispositifs dérogatoires engendrant des pertes et des recettes pour les régimes de sécurité sociale. Cette annexe, que vous aviez appelée de vos voeux, mesdames, messieurs les sénateurs, permettra au Parlement de contrôler efficacement les crédits de compensation inscrits en loi de finances et de les rapprocher des éléments inscrits en loi de financement de la sécurité sociale.

Aux yeux du Gouvernement, je puis vous l'assurer, la préservation de l'autonomie financière de la sécurité sociale conduit bien à veiller à une bonne articulation entre les deux lois de finances publiques. Dans un souci permanent d'efficacité et de maîtrise de la dépense publique, elle incite également à n'accorder des mesures de réduction, d'abattement ou d'exonération que dans des situations particulières et justifiées.

C'est parce que nous avions bien compris le message lancé par la commission des affaires sociales que nous avons proposé ce dispositif. Et croyez bien que, pour assurer cette compensation, le Gouvernement fait tout ce qu'il lui paraît possible de faire.

Dans ces conditions, le Gouvernement ne peut pas être favorable à l'amendement n° 20 et demande à M. le rapporteur de bien vouloir le retirer.

Par ailleurs, le Gouvernement est également défavorable au sous-amendement n° 75.

M. Guy Fischer. Ça commence bien !

M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 75 ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Ce sous-amendement n'est pas utile, car il est satisfait par l'amendement de la commission.

En effet, si la loi de finances prévoit une compensation intégrale et les moyens de l'assurer, le dispositif actuel exige déjà un paiement par quinzaine des compensations versées aux services de la sécurité sociale. Ce sous-amendement n'apporte donc aucun élément supplémentaire et n'améliore en rien la rédaction de l'amendement de la commission.

C'est la raison pour laquelle la commission demande à nos collègues du groupe communiste républicain et citoyen de bien vouloir le retirer.

M. le président. Monsieur Fischer, le sous-amendement n° 75 est-il maintenu ?

M. Guy Fischer. Oui, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 75.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances, contre l'amendement n° 20.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je tiens à saluer le travail considérable qui a été réalisé par le rapporteur de la commission des affaires sociales, par son président ainsi que par tous ses membres.

M. Guy Fischer. On embrasse d'abord, mais c'est pour mieux poignarder ensuite ! (Sourires.)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je comprends bien les motivations qui sous-tendent l'amendement n° 20. Ce dernier vise à élever au niveau organique le principe de compensation prévu dans le code de la sécurité sociale.

Le Gouvernement a apporté un éclairage qui doit guider notre vote, car nous sommes ici à la lisière de la constitutionnalité. Les mesures qui font l'objet d'une compensation, en vertu du code de la sécurité sociale, correspondent à des cotisations dont les taux sont fixés par voie réglementaire. Comment peut-on élever au niveau organique un principe de compensation relatif à des recettes qui relèvent du règlement ?

Plus globalement, je veux vous dire, mes chers collègues, que nous sommes dans une phase décisive de la mise en oeuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Cette démarche appelle une grande détermination de la part de l'ensemble des membres du Parlement et une ferme volonté de la part du Gouvernement.

Il s'agit de nous donner, de donner à la France, les moyens de la lucidité et les instruments nécessaires pour mettre en place la réforme de l'Etat et les réformes structurelles tant attendues.

Chers collègues de la commission des affaires sociales, je souhaiterais que, dans le cadre de l'examen de ce projet de loi, nous évitions de modifier les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.

Je comprends bien votre argumentation qui consiste à dire que nous sommes les garants de l'équilibre des finances de la protection sociale et que nous ne voulons pas laisser à nos enfants des montagnes de dettes parce que, à un moment donné, nous n'aurions pas su mettre en équilibre les recettes et les dépenses.

Je comprends ces motivations, mais nous sommes des parlementaires. Or ce qui justifie l'existence du Parlement, c'est le consentement à l'impôt, et la loi de finances doit conserver son caractère général. Nous devons donner au Gouvernement les instruments dont il a besoin pour conduire une politique financière qui aille dans l'intérêt du pays. Toute mesure qui tend à créer des rigidités excessives risque, à mon avis, d'altérer la gestion gouvernementale et la conduite des finances publiques.

Dans ces conditions, je pense que nous devons être les uns et les autres garants du respect des dispositions du code de la sécurité sociale et veiller à ce que les lois de financement de la sécurité sociale soient en effet équilibrées.

Cependant, mes chers collègues, qui peut affirmer aujourd'hui que les recettes de la sécurité sociale resteront demain ce qu'elles sont ? Nous évoquons souvent la problématique de la mondialisation, de la globalisation. Nous nous interrogeons pour savoir si tel prélèvement qui avait sa justification lorsque l'économie était relativement étanche, lorsque les problèmes de délocalisation n'étaient pas à ce point aigus, n'est pas devenu un facteur d'accélération des délocalisations ?

Qui peut dire sans hésiter que le financement de la santé relève de cotisations assises sur les salaires, alors qu'il s'agit de la santé de tous les Français ? Qui peut dire que le financement d'une politique familiale relève de cotisations assises sur les salaires, alors qu'il s'agit de tous les Français ?

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Personne ne dit cela !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Nous devrons donc nous interroger sur les modes de financement et les prélèvements qui sont opérés. Toutes les charges qui sont adossées sur les salaires, je vous le dis, constituent un facteur d'accélération de la délocalisation. Partant, maintenir de tels prélèvements et proclamer en même temps notre volonté de participer à la croissance, à la création d'emplois et à la cohésion sociale est contradictoire. Gardons-nous donc de tout ce qui pourrait engendrer des rigidités excessives.

Aussi suggérerai-je à Alain Vasselle et à Nicolas About de bien vouloir envisager le retrait de cet amendement. Pour ma part, et pour les raisons que le Gouvernement a invoquées, s'il devait être maintenu, je ne pourrais le voter.

M. le président. La parole est à M. Philippe Marini, pour explication de vote.

M. Philippe Marini. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, tout en approuvant complètement les propos empreints d'une grande sagesse qui viennent d'être tenus par le président Jean Arthuis, je voudrais revenir sur quatre points qui me semblent importants et qui ne concernent d'ailleurs pas spécifiquement ce seul amendement.

Je rappellerai d'abord que la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances demeurent des exercices très différents.

Leurs définitions sont très différentes.

M. Nicolas About, président de la commission. Absolument !

M. Philippe Marini. La loi de finances détermine de manière contraignante des niveaux maximaux de dépense. La loi de financement de la sécurité sociale acte des prévisions de dépenses.

Dès lors que l'on a pris en compte cette différence de nature et de portée juridique - différence que nous avons à l'époque voulue -, la loi organique sur les lois de finances, d'un côté, et la loi organique en matière de financement de la sécurité sociale, de l'autre, ne sauraient être considérées comme parfaitement symétriques.

Je rappelle ensuite que les impératifs de maîtrise des finances publiques sont des impératifs globaux. Il ne servirait à rien d'assurer par quelque mécanisme que ce soit l'équilibre prévisionnel, voire l'équilibre en réalisation d'un sous-ensemble si cela devait faire basculer l'ensemble.

Ce dont nous sommes collectivement comptables, en effet, y compris ceux qui viendront un jour à notre suite,...

M. Bernard Cazeau. Hélas pour eux !

M. Philippe Marini. ... ce qui induit cette dette dont nos collègues de la commission des affaires sociales se soucient à juste titre, c'est bien l'ensemble des engagements pris au nom des Françaises et des Français.

Il est clair que l'on ne saurait faire progresser la maîtrise des finances publiques par un dispositif d'équivalence arithmétique qui ne s'appliquerait qu'à la seule sécurité sociale.

M. Roland Muzeau. C'est un budget important, tout de même !

M. Philippe Marini. L'esprit de responsabilité doit s'appliquer à l'ensemble des déterminants des finances publiques.

Or le premier des déterminants, pour ce qui nous concerne aujourd'hui, celui qui peut inspirer le plus d'inquiétude, c'est la dépense, et non la manière dont on finance cette dépense.

Il serait trop simple de constater une dépense et de reporter sur un autre sous-ensemble - en l'occurrence le budget de l'État - ce qui serait dérive ou dépassement de prévisions qui, au départ, ont été faites de bonne foi.

Nous sommes tous responsables du solde global des finances publiques, et celui-ci comporte trois segments : l'État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales.

Les problématiques qui se bornent à rechercher une équivalence arithmétique, à un moment donné, sur le seul sous-ensemble de la sécurité sociale ne sont donc pas véritablement pertinentes. Il me semble du moins qu'elles ne vont pas à l'essentiel.

Les discussions sur les contours, les responsabilités, la prise en charge de tel ou tel élément de dépense par l'État ou la sécurité sociale portent certes sur de vrais sujets, qui sont respectables, mais qui sont loin d'être essentiels.

Par ailleurs, la loi organique sur les lois de finances est une nouvelle discipline que nous nous sommes donnée et que nous allons appliquer dans des conditions complexes, en changeant un grand nombre de nos habitudes.

Je crois qu'il ne serait pas de bon augure pour la mise en oeuvre de cette discipline que nous commencions par y faire quelques encoches, par faire apparaître je ne sais quel conflit de compétences ou quel contour compliqué, qui ne feraient que diluer la responsabilité en matière de finances publiques.

Enfin, ce que nous a dit M. Xavier Bertrand avec beaucoup de précision et de rigueur doit assurément être médité, car on ne saurait prendre le risque d'une inconstitutionnalité dans un texte de nature organique. N'oublions pas que les lois organiques sont systématiquement examinées par le Conseil constitutionnel puisque sa saisine est de droit. Dès lors, à quoi servirait-il de maintenir des amendements, si l'on peut douter de leur constitutionnalité,...

M. Guy Fischer. C'est une véritable injonction !

M. Philippe Marini. ... s'il devait être constaté que l'on a pris quelques libertés par rapport à la Constitution ?

J'ai été pleinement convaincu par les arguments qui nous ont été donnés au nom du Gouvernement par M. Xavier Bertrand et, si cet amendement n'était pas retiré, je serais amené à me prononcer contre.

M. le président. La parole est à M. Alain Lambert.

M. Alain Lambert. L'examen par priorité de l'amendement n° 20 m'a empêché d'adresser à la commission, comme je voulais le faire, tous mes compliments pour le travail accompli.

En vérité, cette priorité n'est pas favorable à la clarté du débat, ni à son bon déroulement. Il nuit à l'explication claire et efficace d'un travail d'une si grande importance.

Monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des affaires sociales, on peut débattre du risque d'inconstitutionnalité une soirée durant. Mais c'est un risque qu'il ne faudrait jamais prendre dans une oeuvre aussi importante qu'une loi organique.

Vous êtes au début d'un travail formidable, que l'on attend, que l'on réclame depuis longtemps. Ne le fragilisez pas, je vous en prie, par une disposition qui, à l'évidence, est d'une inconstitutionnalité absolue. Je ne donnerais aucune chance à cette disposition devant le Conseil constitutionnel.

Entacher le projet loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale d'un premier amendement inconstitutionnel, franchement, ce serait baptiser ce texte de curieuse manière !

J'ajoute que, comme l'a dit M. Xavier Bertrand, il existe tous les éléments de nature à vous rassurer sur le but que vous voulez atteindre, et qui est parfaitement noble.

Enfin, je ne crois pas que nous puissions continuer à légiférer dans les conditions actuelles. La loi organique relative aux lois de finances fait déjà l'objet d'une révision ; le texte est actuellement en navette. Et vous proposez encore de modifier la LOLF !

N'oubliez pas que nous sommes la représentation du peuple français. La souveraineté du peuple français s'exerce ici. Quel respect aurons les Français pour leur souverain s'il est bavard, inconstant, et qu'il n'est même pas capable d'attendre la mise en oeuvre d'un texte avant de le modifier. (Protestations sur les travées du groupe CRC.)

M. Guy Fischer. Justement !

M. Alain Lambert. Vous avez donné un signal, vous avez indiqué quel était l'objectif. Mais, maintenant, cet amendement devrait être retiré. Je vous demande donc instamment de le retirer : vous nous épargneriez ainsi d'avoir à voter contre.

M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

M. Michel Mercier. Je regrette l'examen de l'amendement n° 20 par priorité sur tous les articles et sur tous les autres amendements, car le problème qu'il aborde ne me paraît pas être au coeur du texte que nous discutons aujourd'hui.

Concentrer sur cet amendement le devenir du projet de loi organique me semble un peu excessif par rapport à la réalité juridique quotidienne.

Il n'est pas bon d'énoncer des phrases définitives sur un sujet nécessairement contingent : les équilibres financiers. A le faire nous risquerions de figer des systèmes qui doivent évoluer par eux-mêmes.

La disposition législative contenue dans l'amendement n'est pas une invention : elle existe déjà. On nous dit qu'il ne s'agit que d'une loi ordinaire. Certes, mais c'est tout de même la loi. Devons-nous, de cette disposition législative simple, faire une disposition législative organique ? Quelle serait son autorité supérieure, opératoire pour l'avenir ? Car là est bien l'essentiel !

On nous dit qu'inscrire cette disposition dans la loi organique serait inconstitutionnel. Pour ma part, je n'en sais rien. S'il est un domaine dans lequel on peut avancer à tâtons, c'est bien la loi organique. On est en effet certain que le Conseil constitutionnel sera saisi et ne laissera pas venir au jour une disposition inconstitutionnelle.

Si une telle disposition est inconstitutionnelle, elle l'est déjà dans la loi simple, et il serait extrêmement dommage notre arsenal juridique abrite une disposition inconstitutionnelle ! Il faudrait alors demander au Conseil constitutionnel d'y mettre bon ordre.

Les arguments juridiques, dans un sens comme dans l'autre, ne me semblent donc pas être d'un grand secours dans cette affaire.

Le but visé, but louable, est une vision globale des comptes. La loi de financement, encore une fois, n'est pas une loi de finances. Essayons donc de ne pas porter dans la loi de financement des règles qui sont du ressort de la loi de finances.

Je souhaite que nous puissions avancer dans l'étude de ce texte, que nous lui conférions une véritable portée juridique, que nous donnions plus de moyens au Parlement. A quoi bon s'arrêter d'emblée sur une disposition qui existe déjà.

Si cette disposition est inconstitutionnelle alors qu'elle existe et que l'on ne fait rien, il y a là un vrai problème. La loi concernée a été d'ailleurs été déférée au Conseil constitutionnel et celui-ci n'a rien dit.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Elle n'était donc pas inconstitutionnelle, quoi qu'on en dise !

M. Michel Mercier. Je pense que, pour débloquer la situation, il conviendrait que M. le président About renonce à cette priorité.

M. Roland Muzeau. Ah non !

M. Michel Mercier. J'ai bien le droit de le demander, mon cher collègue ! (Sourires.)

Je ne vois pas pourquoi on délibérerait comme on a commencé à le faire sur un objet juridique déjà existant. Au demeurant, pour moi, une disposition législative, ce n'est pas quelque chose sur quoi on s'assoit : c'est la loi de la République !

Même si cette disposition n'est pas déclarée comme étant de valeur organique, elle restera une disposition à valeur législative. En tant que telle, elle mérite le respect de tous, et notamment de l'exécutif.

Ne focalisons donc pas la discussion sur la question de la valeur organique ou non de cette disposition. Je ne vois pas la différence ! On se bat sur un sujet qui relève davantage d'un colloque entre universitaires spécialisés, colloque que nous pourrons d'ailleurs organiser lorsque nous aurons du temps, par exemple vers le mois de septembre.

En attendant, faisons progresser la loi. C'est pourquoi je demande instamment au président et au rapporteur de la commission des affaires sociales de renoncer à cette priorité, de manière que nous en revenions à l'ordre normal de la discussion.

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.

M. Guy Fischer. Nous n'avons certainement pas les qualités des responsables de la commission des finances qui se sont exprimés, mais nous avions souscrit, ce matin, à la proposition formulée par MM. About et Vasselle.

La commission des affaires sociales a été unanime à souhaiter la priorité sur cet amendement, d'autant que, dans son rapport, M. Vasselle avait analysé les deux attitudes qui pouvaient tenir lieu de ligne de conduite en matière de compensation.

La première possibilité est d'assurer le respect partiel du principe de compensation, l'Etat s'autorisant, en fonction de ses marges de manoeuvre à déroger à cette obligation - c'est ce qui s'est produit dernièrement dans la loi de programmation pour la cohésion sociale.

La seconde possibilité est de préconiser le respect intégral du principe de compensation pour que l'Etat ne puisse pas remettre en cause l'effectivité de ce principe.

Nous n'avons cessé, durant les dernières années, de dénoncer cette politique générale d'exonération des charges sociales patronales, qui réduit les ressources des caisses de la sécurité sociale et constitue une trappe à bas salaire.

M. Roland Muzeau. Exactement !

M. Guy Fischer. Lors des crises financières, notamment en 1970, le recours à l'exonération de charges sociales a été pratiqué. Pour autant, nous n'avons aucune assurance que cette méthode ait eu un effet réel sur la création d'emplois, comme l'ont montré les 17 milliards d'exonération de charges sociales de la dernière loi de finances ?

L'amendement n° 20 vise à introduire dans l'article 34 de la loi organique un principe de présentation, au sein de la première partie de la loi de finances, des affectations de recettes fiscales au profit de la sécurité sociale.

De fait, dans l'esprit des auteurs de cet amendement - si je comprends bien M. Vasselle -, la compensation des mesures de réduction des recettes directes de la protection sociale apparaît clairement pour ce qu'elle est le plus souvent, à savoir une affectation de recettes fiscales.

Une telle définition est évidemment fort éloignée de la pratique puisque, aujourd'hui, la compensation s'effectue le plus souvent par voie d'affectation de crédits budgétaires inscrits dans les chapitres correspondants du budget du ministère du travail.

Dans le même temps, une partie non négligeable des ressources de la sécurité sociale étant d'ordre fiscal - ne serait-ce que la part de la contribution sociale généralisée qui compense la réduction de la cotisation d'assurance maladie -, la précision apportée par l'amendement n° 20 s'avère déterminante.

A la vérité, cependant, cette analyse nous pose problème. Nous avons néanmoins sous-amendé cet amendement, non pas pour marquer que nous avons raison au regard de la pure orthodoxie constitutionnelle des lois organiques, mais parce que nous voulons montrer une volonté politique.

C'est la raison pour laquelle, exceptionnellement, nous avons souhaité appuyer cette demande de priorité et soutenir l'amendement n° 20. Celui-ci pose, à l'évidence, problème, comme l'atteste la présence en séance des plus éminentes personnalités de la commission des finances. C'est d'ailleurs ce qu'ont dit ceux qui ont présidé à l'élaboration de la LOLF, notamment M. Alain Lambert, M. Arthuis et M. Fréville. Ayant dû participer à une autre réunion, je n'ai hélas ! pas pu être présent lorsque M. Fréville s'est exprimé dans la discussion générale, ce que j'ai déploré en conférence des présidents.

En l'état actuel, et sans préjuger la décision que prendront MM. About et Vasselle, nous voterons en faveur de l'amendement n° 20.

M. Roland Muzeau. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau, pour explication de vote.

M. Roland Muzeau. Le débat, s'il peut appartenir aux constitutionnalistes, ce que je conçois aisément, ne leur appartient pas exclusivement, pas plus qu'il n'appartient uniquement à la commission des finances.

Cet amendement et le sous-amendement du groupe CRC soulèvent une question de fond : celle des exonérations et des compensations.

C'est la succession de lois diverses et variées qui a conduit le pouvoir exécutif à détourner la loi -   le Mercier l'a parfaitement dit tout à l'heure -, alors qu'elle devrait notamment garantir le financement de la sécurité sociale.

La réalité montre que les dérives n'ont cessé de se succéder et que le « trou » de la sécurité sociale est en partie dû à la non-compensation par l'Etat de mesures prises à l'occasion de l'adoption d'un certain nombre de projet de loi.

Le dernier texte en date, voté très récemment et qui ne remonte donc pas à Mathusalem, est, comme l'a déploré M. Vasselle, la loi de programmation pour la cohésion sociale. En effet, ce texte ne prévoit pas de compensation pour les contrats d'avenir, qui avaient donné lieu à un débat intéressant tant en commission des affaires sociales qu'en séance publique. Celui-ci a montré clairement que peu d'entre nous étaient enclins à soutenir la non-compensation de cette exonération.

Nous avions eu le même type de débat lorsque M. Fillon avait présenté ici même ses contrats jeunes. Il nous avait pourtant affirmé que c'était la dernière fois que des exonérations n'étaient pas compensées.

Il en avait été de même lors de l'examen de la première version du revenu minimum d'activité, le RMA.

L'exécutif ne se gêne donc pas pour faire adopter un certain nombre de textes législatifs...

M. Guy Fischer. Il y en a treize !

M. Roland Muzeau. ...comportant des exonérations non compensées, ce qui plombe les comptes de la sécurité sociale et des différentes branches !

En conséquence, je refuse que ce débat n'appartienne qu'aux constitutionnalistes et aux spécialistes des finances. Il s'agit d'un débat de fond. Plusieurs orateurs l'ont rappelé ce matin et M. le secrétaire d'Etat lui-même l'a dit : le budget de la sécurité sociale est suffisamment important pour que le législateur lui porte la plus grande attention.

S'agissant des exonérations non compensées, les sommes en jeu sont considérables. Nous devons prendre nos responsabilités.

C'est la raison pour laquelle la commission des affaires sociales a accepté, à l'unanimité, d'accorder la priorité à l'amendement n° 20.

M. Guy Fischer a parfaitement exprimé la position du groupe communiste républicain et citoyen : nous sommes favorables à cet amendement - même si nous aurions préféré que sa rédaction soit quelque peu différente - puisqu'il touche à une question de fond.

Je terminerai par une remarque. Au cours d'un débat précédent et au sujet du tour de passe-passe qui s'opérait, M. Vasselle a dit : « l'Etat s'en sort très bien, les fonctionnaires de Bercy ont bien manoeuvré ». M. le rapporteur devra-t-il prononcer une nouvelle fois cette terrible phrase ? S'agira-t-il, une fois encore, d'un débat tronqué, dans lequel Bercy et quelques autres auront le dernier mot contre le social ? (Applaudissements sur les travées du groupe CRC. - M. Jean-Pierre Godefroy applaudit également.)

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Il ne s'agit pas de ça !

M. le président. La parole est à M. Bernard Cazeau, pour explication de vote.

M. Bernard Cazeau. Nous ne voulons pas nous immiscer dans ce débat « majorito-majoritaire »,...

M. Henri de Raincourt. C'est normal !

M. Bernard Cazeau. ...qui va bien au-delà des difficultés soulevées par l'amendement de la commission des affaires sociales, voire par le sous-amendement du groupe CRC.

Nous sommes favorables à cet amendement, s'il est maintenu. En effet, pour une fois, monsieur le secrétaire d'Etat, nous sommes d'accord avec vous : il faut de la transparence et de la cohérence.

La meilleure manière d'affirmer cette volonté est de souscrire à cet amendement, qui vise à compenser les exonérations décidées par le Gouvernement.

Monsieur le secrétaire d'Etat, comme je l'ai dit lors de la discussion générale, la dérogation pour les contrats d'avenir - qui est l'une des dernières mésaventures en la matière - prévue dans la loi de programmation pour la cohésion sociale pose problème.

Donc, si cet amendement est maintenu,...

M. Nicolas About, président de la commission de la commission des affaires sociales. Je n'ai pas compétence pour le retirer !

M. Bernard Cazeau. ...nous le voterons.

M. le président. La parole est à M. Yves Fréville, pour explication de vote.

M. Yves Fréville. Je ne reprendrai pas les excellents propos de M. Marini, de M. le président de la commission des finances et de l'auteur de la LOLF. Je souhaite simplement apporter une précision.

L'objectif visé par les auteurs de l'amendement n° 20  est de nature législative. Mais ils veulent lui donner une valeur constitutionnelle afin que le Conseil constitutionnel puisse annuler toute décision qui irait à son encontre. Ils veulent donc l'intégrer dans le bloc de constitutionnalité.

Effectivement, les lois organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois de finances, et elles seules, sont intégrées dans le bloc de constitutionnalité. Aux termes de la Constitution, les lois de financement de la sécurité sociale sont prises « dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Naturellement, cela limite la compétence du législateur organique : il n'a pas le droit de créer un principe de compensation dans la loi organique si celui-ci n'est pas déjà inscrit dans la Constitution. C'est pourquoi, lorsque nous avons voulu instaurer le principe de compensation pour les collectivités locales, nous l'avons inscrit dans la Constitution.

En conséquence, si ce principe devait en l'occurrence être accepté, il faut une loi constitutionnelle, un point c'est tout.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Cet amendement mérite que nous y consacrions un peu de temps.

La commission des affaires sociales l'a jugé important. Pour ce qui me concerne, il est le fruit d'une expérience d'un peu plus de dix ans en tant que membre de la commission des affaires sociales du Sénat et d'un peu moins d'années en tant que rapporteur chargé des équilibres financiers généraux de la sécurité sociale et de la branche maladie.

Chacun s'interroge sur la motivation de cet amendement et invoque un certain nombre de difficultés d'ordre juridique ou constitutionnel.

Les arguments ne manquent pas. Faut-il se laisser convaincre et prendre l'initiative de retirer purement et simplement cet amendement ou, au contraire, faut-il le maintenir ?

Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous ai écouté attentivement. Vous avez fait référence à la volonté du Gouvernement d'apporter, au moyen du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, une meilleure information et plus de transparence. Par voie de conséquence, grâce au Parlement, les lois de financement n'en seront que plus crédibles aux yeux de l'opinion publique et de tous les acteurs - les consommateurs, les prescripteurs, les professionnels de santé, les gestionnaires. Ici, sur toutes les travées, nombreux sont ceux qui se sont plu à dénoncer le dépassement permanent de l'ONDAM, lequel n'avait plus de véritable valeur et ne correspondait plus à rien. Seul l'ONDAM de 1997 a été respecté, lorsque M. Juppé était Premier ministre. Ce dernier avait alors pris des mesures dont nombre de professionnels de santé avaient critiqué le caractère purement comptable. Aussi, une nouvelle logique avait été décidée, tendant vers une maîtrise médicalisée des dépenses.

Cette loi organique, monsieur le secrétaire d'Etat, a pour objet de permettre au Parlement, par ses décisions et par ses votes, d'être plus crédible et de regagner la confiance de l'opinion publique et de tous les acteurs.

M. Guy Fischer. Vous n'y êtes pas !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Le Conseil constitutionnel, saisi de la loi Veil du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, n'avait pas jugé contraire à la Constitution la mesure à laquelle a fait référence notre collègue Michel Mercier. Aussi ce dernier s'interroge-t-il sur le fondement des arguments tendant à soulever le caractère inconstitutionnel de l'amendement. L'est-il vraiment ? Certes, M. le secrétaire d'Etat nous dit avoir pris l'avis d'un ensemble d'experts, tous sans doute plus importants les uns que les autres, qui, d'un commun accord, ont conclu au caractère inconstitutionnel de cet amendement. Le président Lambert, qui a été l'un des acteurs importants de la LOLF, a affirmé, dans une déclaration très forte, que cet amendement, en cas de saisine de Conseil constitutionnel, serait purement et simplement invalidé.

J'ignore si la commission des finances a donné des consignes,...

M. Guy Fischer. Il y a eu des consignes !

M. Alain Vasselle, rapporteur. ...mais d'éminents membres de cette commission ont éprouvé le besoin de s'exprimer sur cet amendement. Je ne doute pas que leur point de vue soit pertinent. Toutefois, je constate qu'il n'est pas partagé par tous les membres de la commission, puisque le président Mercier a quelque peu nuancé les propos tenus, par exemple, par le M. Lambert.

M. Alain Lambert. M. Mercier est un homme de nuances ! (Sourires.)

M. Alain Vasselle, rapporteur. Ce qui importe pour nous et ce qui doit importer également pour vous, mes chers collègues, c'est ce qu'attendent nos concitoyens. J'en profite pour rebondir sur la réflexion de M. Lambert, qui a fait référence au pouvoir souverain du peuple. Je veux également évoquer la mission qui est la nôtre, nous parlementaires, au regard de l'exercice de cette souveraineté. Nos concitoyens attendent que nous soyons crédibles chaque fois que nous adoptons des dispositions législatives, que ce soit en loi de finances ou en loi de financement.

Malheureusement, les gouvernements qui se sont succédé ont été pris en défaut à plusieurs reprises, tant dans l'application de la loi de 1994 qu'en ce qui concerne la compensation.

Monsieur le secrétaire d'Etat, j'adhère pleinement à l'objectif que vous avez énoncé d'une nécessaire clarification entre les flux financiers visés par les lois de finances et ceux qui sont concernés par les lois de financement de la sécurité sociale. Vous soulignez que ce Gouvernement a montré sa volonté d'aller dans cette direction puisque, après avoir remboursé la dette du FOREC, il a supprimé ce fonds et, dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie, prélevé un milliard d'euros sur les taxes pesant sur le tabac pour effectuer des compensations, inexistantes jusqu'alors. Vous dites avoir, toujours dans ce cadre, renforcé ce principe à travers l'article 70 de la loi d'août 2004, modifiant l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. Cependant, vous avez omis de dire que, lors de la suppression du FOREC - bonne mesure puisque nous la demandions nous-mêmes -, on a bien pris garde de réaffecter à la branche maladie les recettes qui venaient l'alimenter et que le budget de l'Etat a conservé le bénéfice de ces recettes, sans que soit compensé à la branche maladie de la sécurité sociale ce qu'elle avait perdu au moment de la création du FOREC. Je me suis bien gardé de faire état publiquement de cette question, mais je l'ai évoquée à plusieurs reprises tant au sein de la commission des affaires sociales qu'en privé.

M. le rapporteur général a soutenu une démarche, défini un objectif et développé avec beaucoup de pertinence une philosophie. Il a rappelé que les dépenses publiques doivent être maîtrisées par une approche globale, tant celles qui sont engagées en lois de finances que celles qui le sont en lois de financement de la sécurité sociale. Il a ajouté que c'est de cela que nous aurons à rendre compte devant l'opinion publique. Mes chers collègues de la commission des finances, si vous vouliez être complètement cohérents avec vous-mêmes et si vous vouliez vous conformer à ce qu'a énoncé le rapporteur général, il eût fallu que, dans le cadre des lois de finances qui ont suivi la disparition du FOREC, vous réaffectiez à la branche maladie les recettes dont elle avait été privée, ce qui avait accentué d'autant le déficit de la sécurité sociale.

M. Roland Muzeau. Tout à fait !

M. Philippe Marini. Pour augmenter le déficit de l'Etat ? Très bonne idée !

M. Alain Vasselle, rapporteur. En effet, le fameux milliard d'euros ne correspond à aucune compensation précise. Les pertes annuelles de recettes dues aux trente-cinq heures s'élèvent à 3,5 milliards d'euros. Ces pertes sont compensées à hauteur de un milliard. Ainsi, depuis la création du FOREC, la branche maladie de la sécurité sociale a perdu 25 milliards d'euros. Son déficit, confié à la CADES, en a été accentué d'autant. Lors de la discussion du projet de loi relatif à l'assurance maladie, M. Douste-Blazy avait refusé les amendements que j'avais déposés au nom de la commission des affaires sociales, tendant à réaffecter au profit de la sécurité sociale l'équivalent de 3,5 milliards d'euros et à éviter le transfert à la caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES, et donc aux générations futures, ces 25 milliards d'euros supportés par la sécurité sociale, et donc par les cotisants.

M. Philippe Marini. Comme le reste de la dette !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Le ministre m'avait alors fixé rendez-vous à l'examen de la loi organique, ajoutant solennellement, en présence du Premier ministre lui-même, présent ce jour-là sur le banc du Gouvernement, que la future loi organique - celle que nous examinons aujourd'hui - consacrerait le principe de compensation, offrant ainsi garantie et sécurité.

M. Guy Fischer. Il avait employé le mot « sacralisation » !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Le président About pourra rappeler les propos tenus par M. Douste-Blazy à ce sujet.

M. François Autain. M. Douste-Blazy ne tient pas ses promesses, c'est connu !

M. Bernard Cazeau. Il n'est pas là. Faites-le chercher !

M. Alain Vasselle, rapporteur. La seule préoccupation de la commission des affaires sociales et de moi-même, c'était de garantir à nos concitoyens, et notamment aux cotisants, que toute décision d'allégement ou toute perte de recettes serait intégralement compensée par le budget de l'Etat ou par l'affectation de ressources. L'objectif était d'éviter que, d'une façon un peu facile, ne soit en permanence dénoncée et montrée du doigt la sécurité sociale, accusée de contribuer très largement à l'aggravation de la situation de ses finances. Il fallait aussi éviter de faire de la compensation un facteur d'aggravation du déficit de l'Etat, laissant en définitive accroire que les gestionnaires des finances de la sécurité sociale n'avaient pas un comportement vertueux, au contraire des gestionnaires du budget de l'Etat. J'entends bien que la prise en charge par le budget de l'Etat de ces 25 milliards d'euros n'aurait pas fait votre affaire, accentuant d'autant le déficit apparent et affiché, pour s'en tenir à des termes « maastrichtiens ».

M. Michel Mercier. Il n'y a qu'une caisse !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Certes, monsieur Mercier, mais les cotisants aux caisses de retraite, par exemple, espèrent bénéficier en retour d'un droit à pension. Il n'est pas normal que des ponctions soient effectuées sur les recettes destinées à servir ces pensions, sans que celui qui est à l'origine de ces ponctions les compense à un moment ou à un autre. Ce n'est pas difficile à comprendre !

M. Guy Fischer. Il a raison !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Nos concitoyens veulent un minimum de garantie !

C'est la raison pour laquelle nous avons proposé que ce principe de compensation soit consacré dans la loi organique. Je ne suis pas un jusqu'au-boutiste. Aussi laisserai-je le soin au président de notre commission de vous faire connaître la suite que nous avons l'intention de donner à cet amendement. Je vous ai livré mon sentiment. Je m'excuse auprès de vous d'être intervenu avec beaucoup de passion sur ce sujet. Y étant confronté quotidiennement, je dois dire que j'ai parfois beaucoup de mal à justifier les raisons pour lesquelles nous nous retrouvons assez régulièrement dans une telle situation, que ne veulent ni les uns ni les autres. Je souhaite bien évidemment que la Haute Assemblée, comme d'habitude, manifeste sa sagesse dans le cadre de l'examen de cette loi organique, particulièrement sur la proposition que je viens de défendre au nom de la commission des affaires sociales. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC et sur plusieurs travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Pourquoi avoir demandé la priorité ? Tout simplement parce qu'un amendement similaire ayant été déposé avant l'article 1^er, nous souhaitions que le débat porte sur la rédaction proposée par la commission. Cela nous aurait permis de gagner une dizaine de minutes, sans que grand-chose soit changé au débat de fond.

Je ne crois pas du tout à l'inconstitutionnalité de l'amendement défendu par la commission. Je suis de l'avis du président Mercier. Cela a déjà été discuté. Comme je l'ai dit lors de la discussion générale, la Constitution contient des références aux moyens d'équilibre que nous pouvons mettre en oeuvre à travers la loi organique.

Je me souviens que, dans le cadre de la réforme de la LOLF, le Conseil d'Etat avait transmis un avis détaillé sur les questions d'ordre constitutionnel qui se posaient alors. Je regrette à ce stade de ne pouvoir disposer d'un tel document, qui, en son temps, avait éclairé Alain Lambert, alors président de la commission et rapporteur du projet de loi. Je voudrais rappeler que, dans sa grande sagesse, M. Lambert n'avait pas cru bon devoir suivre toutes les recommandations du Conseil d'Etat, estimant qu'il pouvait passer outre, et il a eu raison puisque ces dispositions ont été sauvegardées.

M. Alain Lambert. Dans des cas très marginaux !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Certes, mais preuve est faite qu'on peut surmonter les difficultés soulevées par le Conseil d'Etat.

Ma deuxième remarque tient à la construction de l'amendement de la commission. Sa première phrase tend en quelque sorte à renvoyer à César ce qui appartient à César : il appartient à la loi de finances, qui en autorise le paiement, d'arrêter le montant de la compensation. Nous ne souhaitons donc pas qu'une substitution s'opère au détriment de la loi de finances : chacun à sa place. Par ailleurs, cet amendement vise à imposer au législateur de prévoir cette compensation. Nous ne pouvons pas affirmer des principes et les détourner à chaque fois qu'ils doivent être appliqués. (MM. François Autain et Roland Muzeau opinent.) Il faut le rappeler : à chacun ses moyens et à chacun ses missions. Nous souhaitons assumer les nôtres. Le poids des mots est important. Que propose le Gouvernement ? Il propose une juste compensation. Chacun comprend que ce n'est donc pas une compensation intégrale ; on n'utiliserait alors pas le mot « juste ». Peut-être « juste » signifie-t-il précisément « pas très juste ». (Sourires.)

Cette compensation serait juste si elle était intégrale et si le législateur décidait de ne pas y déroger. La compensation reste relative et contingente. Elle n'existe que lorsqu'elle trouve à s'appliquer. Nous sommes bien loin de ce que nous avons voté lors de l'examen du projet de loi relatif à l'assurance maladie.

Tout à l'heure, M. le rapporteur évoquait la déclaration du Gouvernement. Je voudrais effectivement conclure mon propos en rappelant cette promesse. Nous avons entendu tout à l'heure M. le secrétaire d'Etat nous présenter la position actuelle du Gouvernement, dont la motivation est bien difficile à comprendre, à la suite de nombreuses interventions. Je voudrais simplement vous rappeler cet engagement, pris en juillet 2004 :

« Ce projet de loi organique contiendra des mesures de nature à garantir l'autonomie financière de la sécurité sociale, comme le Sénat en a déjà exprimé le souhait. Il permettra notamment de donner une valeur juridique supérieure » - notez ce dernier qualificatif, mon cher collègue - « aux mesures prévues à l'article 39 de la présente loi et à celles de la loi de 1994 de Mme Simone Veil. Je suis certain, monsieur le rapporteur, que vous contribuerez à cette tâche. Ainsi, l'autonomie financière de la sécurité sociale aura une valeur quasi constitutionnelle. »

Voilà ce que disait le Gouvernement.

M. Alain Lambert. Alors, il faut modifier la Constitution !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Non !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. La Constitution prévoit déjà cette possibilité, comme je l'ai dit tout à l'heure.

Il est profondément navrant qu'à l'occasion de la première lecture d'un projet de loi organique qui suscitera nécessairement une importante navette, la commission saisie au fond ne puisse pas faire valoir sa position. Je regrette que, sur ce point fondamental, pour lequel nous nous battons depuis des années, aucune négociation ne soit possible, au seul motif que certains veulent protéger leur pré carré ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

J'ajoute que je n'ai pas le pouvoir de retirer un amendement qui a été déposé par la commission. (Nouveaux applaudissements sur les mêmes travées.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Sur cette question passionnante et qui suscite des échanges passionnés, je voudrais revenir à la matière juridique. En effet, chacun peut légitimement avoir sa propre interprétation.

Monsieur le rapporteur, j'ai insisté, tout à l'heure, dans la réponse que j'ai donnée à votre intervention liminaire, sur les trois priorités que s'est fixées le Gouvernement, l'une d'entre elles étant la sécurité juridique.

Nul ne peut prendre des risques avec un texte au regard de la censure éventuelle du Conseil constitutionnel, mais j'ai tendance à croire, pour ma part, qu'en matière de loi organique c'est encore moins possible.

C'est ce point qui a guidé le Gouvernement dans son approche de ce texte.

Nous avons pris un certain nombre d'engagements lors du débat sur la réforme de l'assurance maladie.

Le premier engagement était que le Sénat devait être saisi en premier de ce projet de loi organique. Nous l'avons tenu. Nous savons en effet le rôle important que joue le Sénat, notamment sa commission des affaires sociales, dans les débats qui concernent les projets de loi de financement de la sécurité sociale, je l'ai rappelé ce matin dans mon intervention. Nous connaissons aussi l'expérience et l'empirisme dont la commission des affaires sociales fait preuve à chaque fois sur ces questions essentielles.

Nous vous avions dit également que nous souhaitions aller plus loin encore sur la question de la compensation.

Vous savez également, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que nous avons souhaité faire dans l'avant-projet de loi qui allait être soumis au Conseil d'Etat. Nous n'avons pas pu maintenir cette première version en raison des doutes juridiques qui existaient en la matière. C'est la raison pour laquelle nous avons fait tout notre possible en rédigeant cette annexe IV, sur laquelle, comme je l'ai également précisé ce matin, nous sommes ouverts à toute amélioration rédactionnelle.

J'ai bien compris que vous souhaitiez davantage. Dans une analyse ciselée - dont il est coutumier - M. Mercier s'étonnait du risque de censure possible pour ce projet de loi organique, alors que ce risque n'existe pas pour une loi ordinaire.

Monsieur Mercier, le principe de compensation posé par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire au niveau législatif ordinaire, ne pose strictement aucun problème constitutionnel, nous sommes d'accord.

En revanche, la Constitution, dans son article 47-1, fixe un cadre précis à la loi organique, c'est-à-dire qu'elle détermine les conditions dans lesquelles le Parlement vote la loi de financement, pas moins que cela, pas plus que cela.

Comme l'a dit tout à l'heure M. Yves Fréville, il existe, bien évidemment, une possibilité, qui est de modifier la loi constitutionnelle, mais cette modification doit intervenir au préalable.

M. Alain Lambert. Tout à fait !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous ne sommes pas, aujourd'hui, dans ce cas de figure. Je tenais, monsieur Mercier, à le rappeler. Ce cadre constitutionnel s'impose à toutes et à tous.

J'ai parfaitement en mémoire les propos que vous avez cités, monsieur About. Vous savez quelle était la volonté du Gouvernement. Nous sommes aujourd'hui dans la limite de ce qu'il a été possible de faire en respectant la loi constitutionnelle. (Exclamations sur les travées du groupe CRC.)

Il y a la volonté et il y a les actes ! Au-delà de ce qui est formalisé dans ce projet de loi organique, le Gouvernement veut avoir des pratiques vertueuses concernant l'assurance maladie, ce qui n'a pas été le cas, à une certaine époque, de la majorité alors en place ! (Applaudissements sur certaines travées de l'UMP et de l'UC-UDF. - Protestations sur les travées du groupe CRC.)

M. Roland Muzeau. Il faut revenir au sujet, monsieur le secrétaire d'Etat !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. On peut évoquer les exonérations récentes qui ont été compensées. La loi sur sport, les exonérations ont été compensées. Les pôles de compétitivité, il y a eu compensation. Les jeunes entreprises innovantes, il y a également eu compensation. S'agissant des services à la personne, il y aura compensation. Il y a bien évidemment les textes et il y a la pratique !

M. Roland Muzeau. Et les contrats d'avenir ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous savez exactement ce qu'il en est ! Si vous souhaitez que je vous réponde sur ce point, je peux prolonger mon propos. (M. Roland Muzeau s'exclame.) Vous savez quelle est la suite de ces contrats d'avenir, qui dataient d'avant 1994 : la réponse a déjà été apportée.

M. Roland Muzeau. Il n'y a eu aucune suite !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Ce n'est pas en lançant de tels propos que vous masquerez les turpitudes passées !

M. Roland Muzeau. Il ne faut pas exagérer !

M. le président. Monsieur Muzeau, je vous en prie.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je terminerai en disant, en toute sérénité, que nous devons avoir à l'esprit la règle juridique suprême dans notre pays : la Constitution.

C'est la raison pour laquelle, à défaut de pouvoir obtenir le retrait de l'amendement n° 20, le Gouvernement émet un avis défavorable. (Applaudissements sur plusieurs travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 20.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des affaires sociales.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 157 :

Le Sénat n'a pas adopté.

La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Je regrette le vote qui vient d'intervenir, mais le Sénat s'est prononcé.

Puisque n'a pas été retenu ce point extrêmement fort d'un travail que beaucoup ont bien voulu considérer comme de qualité - pour mieux l'achever, et je les remercie ! -, ce travail de qualité se trouve réduit à néant. En effet, les autres propositions que nous avons formulées et qui visent à des coordinations avec la LOLF ont été refusées par la commission des finances, ainsi que nous l'avons appris voilà quelques minutes ; un certain nombre d'autres amendements n'ont pas recueilli l'accord du Gouvernement.

En conséquence, la commission, conformément à la décision qu'elle a prise ce matin, retire les amendements n^os 1 à 19, 21 à 27 et 110 et 111.

M. le président. Les amendements n^os 1 à 19, 21 à 27 et 110 et 111 sont retirés.

M. Jean-Pierre Godefroy. On peut rentrer chez nous ! (Sourires.)

Articles additionnels avant l'article 1er

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 42, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1^er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

Avant l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. LO. ...  - Chaque année, la discussion devant le Parlement des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale est précédée d'un débat d'orientation sur la politique sanitaire et de sécurité sociale.

« Tous les quatre ans, les représentants des organisations syndicales de salariés et les représentants des organisations d'employeurs sont invités à négocier sur la structure et les taux des cotisations et prélèvements affectés à la sécurité sociale. »

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Monsieur le président, après les décisions qui viennent d'intervenir, nous aurions bien besoin d'une suspension de séance pour mettre à jour nos dossiers. Mais nous allons faire sans !

Nous attachons une importance particulière au présent amendement, qui vise à insérer, avant l'article 1^er de ce projet de loi organique, un article additionnel posant le principe d'un débat annuel d'orientation sur la politique sanitaire et de sécurité sociale, préalable à la discussion devant le Parlement des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année suivante.

Comment donner plus de « cohérence, de crédibilité et de sens » aux lois de financement de la sécurité sociale sans chercher à mieux les articuler avec les besoins sociaux, les objectifs sanitaires, les orientations en matière de politique familiale, de retraite ou d'amélioration de la prévention et de la réparation des accidents du travail ?

Comment prétendre renforcer l'intervention du Parlement, respecter les partenaires sociaux si, en amont de la construction du PLFSS, aucun pouvoir ne leur est donné ?

Comme le budget de l'Etat, celui de la sécurité sociale est un acte éminemment politique traduisant des choix dont nous devons pouvoir discuter.

Est-il déraisonnable de vouloir débattre sur la parité du pouvoir d'achat des retraités ? Avant de fixer une enveloppe financière aussi déterminante que l'ONDAM, est-il déraisonnable de chercher à savoir quelle est la réalité des charges des établissements publics hospitaliers, quelles sont, par exemple, les décisions gouvernementales statutaires susceptibles de grever le budget de ces établissements ? Est-il déraisonnable de vouloir connaître les intentions du Gouvernement s'agissant de la permanence des soins, des actions entreprises en direction de la médecine libérale pour mieux caler les réponses aux problèmes récurrents rencontrés par les services d'urgence ?

Aujourd'hui, le Parlement est écarté de l'essentiel en matière de politique hospitalière, puisque les réformes de structures entreprises par votre prédécesseur, monsieur le secrétaire d'Etat, n'ont même pas été débattues.

Globalement, qu'il s'agisse de la tarification à l'activité, la T2A, de la gouvernance, chargeant de manière inédite la fonction de l'hôpital comme celle des médecins et nécessitant l'évolution des dispositions statutaires, nous avons dû nous contenter d'enregistrer. Dans les autres domaines, la situation est malheureusement identique.

Dès 1996, les tenants de la loi organique de financement de la sécurité sociale ont bataillé sur le principe même d'un rapport annexé retraçant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

Tout a été fait pour que ce rapport ne revête qu'une importance relative, son contenu n'étant pas normatif.

Son caractère très formel est aujourd'hui avancé pour légitimer sa disparition. Résultat, nous échangerons uniquement sur les équilibres financiers. Le Gouvernement décidera seul des politiques sociales ayant pourtant une incidence certaine sur la protection sociale.

Nous ne pouvons nous satisfaire de cette absence de tout élément strictement comptable. C'est la raison pour laquelle nous défendrons tout à l'heure, à l'article 2, un amendement visant à réintroduire le principe d'un tel rapport. C'est également pourquoi je propose, par le présent amendement, de retenir le principe d'un débat sur la politique sociale du Gouvernement.

J'attire votre attention sur le fait que nous nous situons résolument dans une autre perspective que celle qui a été envisagée un temps par M. le rapporteur, favorable à un débat de printemps sur le financement de la sécurité sociale.

M. le président. L'amendement n° 43, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1^er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

Avant l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. LO. ...  - Tous les quatre ans, les représentants des organisations syndicales de salariés et les représentants des organisations d'employeurs sont invités à négocier sur la structure et les taux des cotisations et prélèvements affectés à la sécurité sociale. »

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. La sécurité sociale a besoin de recettes supplémentaires et pérennes pour mettre en place une véritable politique de santé publique, assurer les retraites, réduire les inégalités. Or, chacun le sait, les besoins de prévention, l'allongement de la durée de vie et les progrès technologiques entraînent un accroissement justifié des dépenses.

Bien sûr, cela ne veut pas dire qu'il ne faille pas rechercher la plus grande efficacité possible des moyens alloués. Mais une politique de réduction des dépenses obéissant à une logique comptable est nocive.

Depuis le début, notre modèle de financement de la protection sociale est fondé sur le travail. Les difficultés de financement de la protection sociales sont donc liées, fondamentalement, à la faiblesse du taux d'emploi et du rythme de croissance économique. Aussi, pour augmenter les ressources de la sécurité sociale, il faut combattre le chômage, créer des emplois qualifiés et correctement rémunérés, accélérer la croissance économique.

Au-delà des aspects financiers, le mode de prélèvement doit favoriser l'emploi et « responsabiliser » les entreprises. Dans cette perspective, il est indispensable de rééquilibrer, d'une part, la contribution du travail et du capital au financement de la protection sociale et, d'autre part, la contribution des différentes catégories d'entreprises, car l'intensité de main-d'oeuvre diffère d'un secteur à un autre. Un tel rééquilibrage est indispensable pour faire du plein emploi un objectif crédible.

Aujourd'hui, de plus en plus d'acteurs sociaux et de décideurs politiques reconnaissent la nécessité d'une réforme des cotisations patronales. Celles-ci pourraient être rééquilibrées selon plusieurs critères.

Ainsi, on pourrait procéder à une modification des taux de cotisations patronales en fonction du niveau des salaires. Il est aussi possible de différencier les taux de cotisation selon quelques critères, par exemple au regard des performances des entreprises en matière d'emploi ou de l'évolution de leur masse salariale. Ou bien on pourrait élargir l'assiette à la valeur ajoutée, qui est plus large que la masse salariale. On pourrait aussi l'élargir aux revenus financiers qui ne sont pas compris dans la valeur ajoutée. Enfin, on pourrait intégrer dans l'assiette certains éléments de rémunération qui échappent actuellement à la cotisation, comme les stock-options.

La possibilité de mener à bien ces réflexions n'est pas prévue par le présent projet de loi, car la loi organique n'institue aucun système démocratique permettant aux organisations de salariés de s'exprimer sur ce qui les concerne pourtant au premier chef.

C'est pourquoi nous demandons, par cet amendement, que, tous les quatre ans, les représentants des organisations syndicales de salariés et les représentants des organisations d'employeurs soient invités à négocier sur la structure et les taux des cotisations et prélèvements affectés à la sécurité sociale.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Monsieur le président, pour faire gagner du temps à tout le monde, compte tenu de la décision qu'elle vient de prendre en ce qui concerne ses propres amendements, la commission s'en remet, sur tous les amendements extérieurs, à l'avis du Gouvernement, qu'elle sollicite.

M. Guy Fischer. Il n'y aura donc pas de débat !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n^os 42 et 43 ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur ces deux amendements. En effet, il n'appartient pas à la loi organique d'encadrer et de contraindre les négociations entre les représentants des salariés et des employeurs. Par ailleurs, un débat obligatoire d'orientation sur la politique sanitaire et de sécurité sociale tel que vous le proposez rendrait difficile, voire impossible, l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale dans le calendrier serré fixé par la Constitution.

M. Guy Fischer. Voilà, les promesses s'envolent !

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau, pour explication de vote sur l'amendement n° 42.

M. Roland Muzeau. Je suis bien obligé d'intervenir après les propos que vous venez de tenir, monsieur le rapporteur.

Je comprends votre mécontentement, votre désappointement, qui est aussi un peu le nôtre, vous vous en doutez bien. Mais nous y sommes un peu plus habitués que vous. (Sourires.) En règle générale, nous subissons ce traitement pour l'ensemble des textes. Vous, cela ne vous arrive que de temps en temps. Vous manquez d'habitude. (Nouveaux sourires.)

Cela étant, si j'ai compris votre réaction, permettez-moi de la déplorer car, ayant peu d'ancienneté au Sénat, je considère que les réponses du rapporteur, qu'elles nous plaisent ou non, sont indispensables à la bonne compréhension des débats par nos concitoyens qui s'y intéressent, pour qu'ils puissent se forger une opinion.

Je regrette vivement que vous comptiez rester silencieux jusqu'à la fin du débat, alors que vous auriez tant à dire, comme l'a montré la discussion certes brève mais non dénuée d'intérêt que nous avons eue ce matin en commission. N'étant pas exprimés en séance publique, ces éléments ne seront pas portés à la connaissance de nos concitoyens. De plus, ils ne viendront pas enrichir les débats au Palais-Bourbon. C'est très préjudiciable car je crains fort que l'oukase que nous venons de subir ne se reproduise à l'Assemblée nationale, qui est plus docile que le Sénat.

S'agissant d'un texte que le Gouvernement voulait emblématique, c'est affligeant.

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.

M. Guy Fischer. Je participe depuis près de dix ans aux débats, notamment au sein de la commission des affaires sociales. Je peux dire que nous venons de vivre un moment important. Nous nous étions engagés en votant l'amendement n° 20, car il au coeur de ce qui interpelle les Françaises et les Français.

En effet, la loi de finances pour 2005 comprend 17 milliards d'euros d'exonérations de charges sociales patronales. Il nous semblait nécessaire de montrer notre volonté de voir toutes les ressources de la sécurité sociale véritablement affectées au budget de cette dernière, au seul motif de rompre avec la spirale infernale dans laquelle on demande tout aux assurés sociaux. Nous avions déjà dénoncé le fait que la réforme des retraites soit financée à 91 % par les retraités et les assurés sociaux. A présent, nous savons qu'il en sera de même pour la sécurité sociale.

Or, aujourd'hui, à dix-huit heures trente, alors que nous venons à peine d'aborder ce débat, nous comprenons qu'il va être avorté parce que l'hémicycle est quasiment vide, ce qui est déplorable.

M. François Autain. Nous, on est là !

M. Guy Fischer. Après la réforme des retraites et celle de l'assurance maladie, ce texte est l'ultime réforme, le troisième volet du triptyque. J'ai entendu M. le ministre appeler la commission à une position très forte.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Relisez mes propos !

M. Guy Fischer. Nous avons eu cette volonté.

Un gros travail a été fourni par tous les sénateurs sur ce projet ; chacun a apporté sa pierre à l'édifice. Quel mépris envers eux !

Je regrette vivement la position de M. le rapporteur car est de nature à introduire la confusion. Les propos qui seront tenus à partir de maintenant sembleront totalement obscurs, et ce sera un débat avorté. C'est profondément regrettable.

M. Roland Muzeau. Les ténors de la commission des finances sont tous partis !

M. le président. La parole est à M. François Autain, pour explication de vote.

M. François Autain. Même si je la comprends, l'attitude de M. le rapporteur risque non seulement d'appauvrir le débat, mais aussi de poser un problème, non pas d'ordre juridique, mais au titre de sa qualité de porte-parole de la commission.

En effet, la commission s'est prononcée sur un certain nombre d'amendements : elle en a adopté certains, repoussé d'autres, ou s'en est remise à la sagesse du Sénat. Notre rapporteur peut-il s'en remettre systématiquement à l'avis du Gouvernement, alors qu'il est porteur d'un mandat que lui a confié la commission concernant un certain nombre d'amendements ?

C'est d'autant plus important pour nous que nous avons eu la surprise très agréable, et rare - il faut le souligner -, de voir un certain nombre de nos amendements accueillis plutôt favorablement par la commission. Il serait dommage que M. le rapporteur ne porte pas l'avis de la commission à la connaissance du Gouvernement, car cela aurait pu conduire celui-ci à infléchir son propre avis.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. S'agissant des amendements n^os 42 et 43, la commission avait émis un avis défavorable.

Je rappelle que lors de l'examen des amendements, le président About - qui le confirmera dès son retour dans l'hémicycle - a reçu mandat de la commission pour retirer la totalité de ses amendements au cas où l'amendement n° 20 relatif à la compensation recueillerait un avis défavorable du Gouvernement et serait rejeté par le Sénat.

M. Guy Fischer. Je ne le conteste pas !

M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission estimait que, dans cette hypothèse, elle devait se rabattre sur un vote conforme du texte.

M. Guy Fischer. Vous ne l'avez pas dit !

M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est la raison pour laquelle, après avoir consulté le président About, j'ai exprimé la position selon laquelle je m'en remettais à l'avis du Gouvernement, puisque c'est lui qui a présenté le texte. A partir du moment où, connaissant le sort qui serait réservé à ses amendements, la commission ne jugeait plus opportun de les maintenir, il n'y avait plus aucune raison de modifier le texte par des amendements extérieurs.

Peut-être cela vous a-t-il échappé ?

M. Guy Fischer. Non !

M. Alain Vasselle, rapporteur. A moins que le président About n'ait pas été suffisamment clair dans son propos.

Quoi qu'il en soit, c'est la raison pour laquelle j'ai pris cette position. Le président de la commission, qui vient de regagner l'hémicycle, s'en expliquera peut-être à l'occasion de l'examen d'un autre amendement.

M. Guy Fischer. Vous nous avez trompés !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. On vous aurait menti ?

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 42.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote sur l'amendement n° 43.

M. Guy Fischer. Je souhaite que M. le président de la commission des affaires sociales précise la position prise à l'instant par M. le rapporteur.

Nous avions compris que, si l'architecture proposée par la commission pour la compensation intégrale était mise en défaut, le rapporteur retirerait ses amendements. Le fait est que la majorité vous a désavoués.

En revanche, nous déplorons vivement la position adoptée par M. le rapporteur, en votre absence, monsieur le président de la commission. Je comprends le dépit de M. Vasselle, qui travaille sur ce dossier depuis 1999. Vous avez même temps été embrassés et assassinés. Mais nous regrettons qu'il ait décidé de ne donner aucun avis sur les amendements de l'opposition et de s'en remettre systématiquement à l'avis du Gouvernement Je ne crois pas que nous ayons convenu de cela, ce matin, en commission !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Mon cher collègue, vous dites que nous avons été en même temps embrassés et assassinés. Je pourrais à mon tour, en citant la Bible, dire : où sont nos accusateurs ! (Sourires.) Ils sont partis rapidement, à commencer peut-être, comme le dit la Bible, par les plus âgés. En tout cas, je ne vois pas d'accusateurs dans cet hémicycle. Peut-être pourrions-nous demander une deuxième délibération...

Nous sommes entre nous, ceux qui s'intéressent à ce sujet important qu'est la loi de financement de la sécurité sociale. Je vous confirme, conformément à notre position constante, que M. le rapporteur donnera bien l'avis, favorable ou défavorable, de la commission sur vos amendements.

M. François Autain. Très bien !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Cela étant dit, le rapporteur a précisé que le texte présenté par le Gouvernement était excellent, comme le pense la majorité de cette commission. Nous espérions l'améliorer encore, mais nous serons ravis qu'il soit adopté en l'état

M. Guy Fischer. Nous vous remercions de revenir sur la position prise par M. Vasselle.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 43.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 40, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1^er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Les élections à la sécurité sociale sont rétablies.

II. - En conséquence, les dispositions contraires des articles L. 211-2, L. 212-2, L. 213-2, L. 215-2 et L. 215-3 sont abrogées.

III. - La perte de recettes est compensée par le relèvement à due concurrence des contributions sociales visées aux articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

La parole est à M. François Autain.

M. François Autain. Un constat s'impose d'évidence : le champ du social souffre d'un grave déficit démocratique.

Dans les domaines de l'action sanitaire et sociale, de la protection sociale et de l'emploi, l'évolution a été marquée au cours de la dernière décennie par la remise en cause progressive des conditions, pourtant restreintes, du débat, de l'expression et de l'intervention des salariés, des usagers et des professionnels concernés.

La sécurité sociale a été tout particulièrement touchée par cette évolution. Les assurés sociaux sont systématiquement mis à l'écart des orientations et des choix qui déterminent, au niveau tant local que national, leur couverture sociale et la gestion de cette couverture. Le fossé se creuse entre leurs aspirations, leurs besoins, dans des domaines aussi essentiels que l'accès aux soins, la compensation des charges familiales ou les retraites, et un système, une institution qui mettent en oeuvre dans ces secteurs des politiques de régression et d'abaissement des droits.

Le déficit démocratique apparaît bien comme le corollaire de la régression sociale. L'un ne va pas sans l'autre.

Le report, plusieurs fois renouvelé, des élections à la sécurité sociale et la succession simultanée des plans gouvernementaux ne sont évidemment pas le fait du hasard. Les mesures Balladur-Veil ont été assorties en 1994 d'une loi portant réforme de l'organisation administrative et financière de la sécurité sociale qui renforçait les pouvoirs de l'Etat et rétablissait le paritarisme dans la branche accidents du travail-maladies professionnelles.

Le plan Juppé étayait ses dispositifs de maîtrise comptable par de nouvelles mesures d'élagage de la démocratie : suppression des élections, réforme de la composition et du rôle des conseils d'administration, extension des prérogatives de l'Etat et du Parlement. Plus près de nous encore, la réforme de l'assurance maladie, en transformant les conseils d'administration en simple « conseils d'orientation », les a définitivement dépouillés de tout pouvoir.

L'exigence démocratique n'est pas l'exigence d'un supplément d'âme, le vernis humaniste d'une gestion par définition froide et austère de la sécurité sociale. C'est la condition d'une gestion efficace, proche des aspirations et des besoins de la population.

Il conviendrait que les dispositifs de gouvernance soient rééquilibrés au profit des conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, notamment en renforçant leurs prérogatives et en asseyant leur légitimité par le retour à l'élection de leurs représentants, c'est-à-dire les représentants des assurés sociaux et des allocataires.

La démocratie sociale doit avoir droit de cité dans notre pays. Elle représente les salariés et il faut revenir à des dispositions plus en rapport avec les attentes de ceux-ci. Or une telle réforme est cruellement absente de ce projet de loi organique. C'est pourquoi nous présentons cet amendement, qui tend à rétablir les élections à la sécurité sociale.

M. Roland Muzeau. Très bien !

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Défavorable, car ces dispositions relèvent de la loi ordinaire.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Même avis. J'indique aux auteurs de cet amendement que la concertation qui a réuni les partenaires sociaux à l'occasion du débat sur l'assurance maladie a montré qu'il n'existait pas de consensus sur cette question. C'est pourquoi nous avons conservé le principe de la désignation par les organisations. Les partenaires sociaux ont toujours leur place dans la gestion de l'assurance maladie.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 40.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Les débats ne sont déjà pas faciles depuis le départ des censeurs de la commission des finances. Si, en plus, pour attirer l'attention de ceux qui restent, le président doit s'y reprendre à trois reprises pour mettre aux voix et pour qu'une majorité se dégage, où allons-nous ? Lorsque le président appelle au vote, la moindre des choses est de voter ! En l'occurrence, étant donné le nombre de mains levées, cet amendement aurait dû être adopté !

Mes chers collègues, soyons efficaces et intéressons-nous au déroulement de la séance !

M. le président. Je confirme que l'amendement n° 40 n'a pas été adopté.

L'amendement n°41, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres de groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1^er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

I - L'article L. 221-3 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :

« Art. L. 221-3 - Sous réserve des dispositions de l'article L. 221-4, la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés est administrée par un conseil d'orientation de trente- trois membres, comprenant :

« 1°) Treize représentants des assurés sociaux désignés par les organisations syndicales de salariés interprofessionnelles représentatives au plan national ;

« 2°) Treize représentants des employeurs désignés par les organisations professionnelles nationales d'employeurs représentatives ;

« 3°) Trois représentants désignés par la Fédération nationale de la mutualité française ;

« 4°) Quatre personnes qualifiées dans les domaines d'activité des caisses d'assurance maladie et désignés par l'autorité compétente de l'Etat ;

« Siègent également, avec voix consultantes :

« 1°) Une personne désignée par l'Union nationale des associations familiales ;

« 2°) Trois représentants du personnel élus dans des conditions fixées par décret. »

II - En conséquence, le dernier alinéa de l'article L. 221-2 du code de la sécurité sociale est supprimé.

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous prétendez que ce projet de loi donnera plus de pouvoir au Parlement, sans pour autant léser les partenaires sociaux.

Pour cela, il aurait au moins fallu revenir sur la réforme de l'assurance maladie et restituer ses pouvoirs de décision au conseil d'orientation de la CNAMTS, qui remplace l'ancien conseil d'administration. En effet, « une fois gratté le vernis du paritarisme rénové », nous pourrons constater qu'il subsiste un déséquilibre entre les pouvoirs confiés au conseil et ceux qui sont détenus par le directeur général. Et ce n'est pas le seul point de déséquilibre, loin s'en faut !

A propos de la légitimité des membres des instances dirigeantes et de la représentativité des conseils, là encore, vous n'avez pas résisté à renforcer l'étatisme, tout en acceptant de tourner définitivement le dos à la philosophie du système de 1945, qui impliquait un pilotage de l'assurance maladie par les représentants élus des assurés sociaux.

Vos réformes en matière de sécurité sociale n'ont fait que créer les conditions du retour du MEDEF au sein de l'assurance maladie, le schéma adopté cet été étant sensiblement similaire à celui qui avait été préconisé par les dirigeants de cette organisation. La réalité du pouvoir appartient effectivement à une seule personne, le directeur général, nommé par vos soins et difficilement révocable.

Les partenaires sociaux, pour l'affichage, se voient confier un certain nombre de compétences d'attribution. Leurs délibérations pourront toutefois être suspendues ou annulées par ce fameux et bien nommé « proconsul », Frédéric van Roekeghem - je ne vous dirai pas quel est le fond de ma pensée ! -, lequel gérera quasiment seul 130 milliards d'euros.

En somme, la gestion paritaire nouvelle n'est pas rénovée en profondeur pour permettre une gestion efficace de ce bien collectif qu'est l'assurance maladie. C'est pourquoi nous refusons le mode de gouvernance de l'assurance maladie instauré par la loi du 13 août 2004 et nous proposons, par cet amendement, de recentrer les pouvoirs sur le conseil d'administration de la CNAMTS.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Même avis. En effet, ce n'est pas le lieu, lors de l'examen du projet de loi organique, de revenir sur une telle disposition, qui est d'ailleurs satisfaisante pour le fonctionnement de l'assurance maladie.

M. Guy Fischer. On en reparlera !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 41.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 39, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1^er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

I. Le second alinéa de l'article L. 432-1 du code de la sécurité sociale est supprimé.

II. La perte de recettes est compensée par le relèvement à due concurrence des contributions sociales visées aux articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Nous avons tenu à déposer cet amendement, que vous qualifierez sans doute d'irrecevable, afin d'interpeller directement le Gouvernement sur une question importante relevant de l'équité : l'application de la franchise d'un euro aux victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

Je ne développerai pas à nouveau ici les arguments avancés à l'occasion de la réforme de l'assurance maladie à l'encontre de la fameuse contribution forfaitaire, en quelque sorte proportionnelle à l'état de santé des assurés sociaux, et donc particulièrement injuste et source d'inégalités.

Nous continuons de penser aujourd'hui, comme s'autorisent d'ailleurs à le faire ceux des partisans de votre réforme qui sont opposés au principe même d'une telle contribution, que cette dernière est uniquement une mesure de régulation financière.

Depuis la signature de l'agrément de la convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l'assurance maladie, il ne fait plus de doute que vous concevez de manière univoque « l'esprit de responsabilité » dont chacun doit faire preuve.

Pour « sauver » notre système d'assurance maladie, les assurés sociaux sont incités, pour ne pas dire contraints, à changer leurs comportements. En revanche, les médecins, et plus particulièrement les spécialistes, peuvent trouver un intérêt, au sens financier du terme, au fait de ne pas respecter le parcours de soins.

Avouez, monsieur le secrétaire d'Etat, que dans ce contexte, la valeur dite symbolique et pédagogique de la mesure du « un euro » par acte ou par consultation reste difficilement défendable.

Les Français savent déjà que la santé a un coût : 11 % des dépenses restant à leur charge, beaucoup d'entre eux - environ 15 % - renoncent aux soins.

Demain, ils seront encore plus nombreux à différer une simple visite de prévention, une consultation précoce de leur généraliste ou du spécialiste de leur choix, en raison du coût financier restant à leur charge, car à cet euro viendront s'ajouter les dépassements tarifaires.

Les assurés qui en auront les moyens, quant à eux, ne seront toujours pas exclus des soins.

Par ailleurs, monsieur le secrétaire d'Etat, pensez-vous sincèrement que les victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles, largement pénalisées par le caractère forfaitaire de la réparation qui leur est servie, alors qu'elles supportent une large part des frais, ainsi que les contraintes de soins et d'appareillage, aient besoin en plus d'être responsabilisées ?

Ne vous trompez-vous pas une fois de plus de cible en rendant le salarié responsable de son état et en exonérant l'employeur de sa responsabilité ? Tombe-t-on malade, contracte-t-on une maladie professionnelle, est-on victime d'un accident du travail par plaisir ?

Comme n'a cessé de le dire notamment la Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés, la FNATH, ce Gouvernement pratique « la solidarité à l'envers », c'est-à-dire la solidarité de la victime du travail à l'égard de son employeur responsable du risque.

Pour mettre un terme à cette situation intolérable, nous réitérons notre demande d'exonération de la franchise d'un euro aux victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles, censées bénéficier d'une législation spécifique prévoyant par ailleurs la gratuité des soins.

Cette demande légitime intervient au moment où le Gouvernement, d'une part, s'engage dans un plan de santé au travail et, d'autre part, vient de faire part de sa volonté d'exonérer du « un euro » forfaitaire certains actes de prévention, dont ceux de dépistage du cancer du sein et du cancer colorectal

C'est pourquoi, monsieur le secrétaire d'Etat, je pense possible et nécessaire que vous preniez des engagements de nature à satisfaire cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Tout cela est très intéressant, mais nos collègues savent bien que la décision qu'ils nous proposent de prendre est du ressort non pas d'une loi organique, mais de la loi de financement de la sécurité sociale.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Même avis, pour la même raison.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 39.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 94, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1^er, ajouter un article additionnel rédigé comme suit :

Le produit des majorations des taxes perçues au titre des articles 575 à 575 B du code général des impôts est affecté au financement de la sécurité sociale.

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Par le présent amendement, nous proposons d'affecter la totalité du produit des majorations de taxes sur l'alcool et le tabac au financement de la Caisse nationale d'assurance maladie. Cela devrait permettre à celle-ci de faire face à une part non négligeable de son déficit comptable.

Certes, prendre une telle mesure soulève d'autres questions, dont celles qui sont afférentes au financement d'un certain volume d'exonérations de cotisations sociales par le biais des droits sur le tabac.

Des interrogations pourraient même également se faire jour concernant le fait que le Gouvernement ait réaffecté le produit de ces taxes au FFIPSA, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles. Cette mesure visant à permettre au Gouvernement de se désengager du financement de la protection sociale agricole ne devrait pas poser de problème, puisque le FFIPSA bénéficie d'une dotation budgétaire d'Etat destinée à équilibrer ses comptes.

En l'occurrence, le produit desdites taxes ne constituant qu'un surplus d'apport financier, il est possible de le transférer à l'assurance maladie. Nous ne doutons d'ailleurs pas que cette disposition pourrait figurer dans le rapport que le Gouvernement remettra au Parlement sur « la situation et les perspectives » du FFIPSA, comme le spécifie le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

Il reste que, en la matière, il s'agit non pas de simples jeux d'écritures, mais bien de la réaffectation à l'assurance maladie du produit des majorations de taxes sur l'alcool et le tabac, lesquels sont sources d'importants problèmes de santé publique, étant causes d'accidents et mortifères. Il est donc plus que jamais indispensable que la totalité du produit des droits de consommation sur l'alcool et le tabac soit mobilisée pour financer la santé publique, donc l'assurance maladie.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission n'a pas jugé opportun d'émettre un avis favorable sur cet amendement, qui tend à figer dans la loi organique la liste des recettes de la sécurité sociale.

A cet égard, nous faisons remarquer à nos collègues qu'ils prennent un risque majeur, celui d'oublier certaines recettes, la liste qu'ils présentent étant d'ailleurs déjà incomplète. Il ne nous a donc pas semblé judicieux, à ce stade, d'approuver leur proposition.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Tout cela n'est pas du ressort de la loi organique. Un tel amendement, s'il était adopté, conduirait à reconnaître à l'échelon organique l'existence même des droits et des taxes visés, alors que leur création, leur modification ou leur suppression relèvent bel et bien du simple domaine législatif.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 94.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 95, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1^er, ajouter un article additionnel rédigé comme suit :

I. L'Etat compense intégralement les exonérations ou les réductions de cotisations ou contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ainsi que les réductions de l'assiette ou les abattements sur l'assiette de ces cotisations ou contributions.

II. Le montant de ces compensations est retracé dans les lois de financement de la sécurité sociale.

La parole est à M. Michel Sergent.

M. Michel Sergent. Cet amendement nous ramène au débat que nous avons eu tout à l'heure, puisqu'il s'agit d'inscrire dans la loi organique le principe de la compensation intégrale par l'Etat des exonérations, abattements ou réductions d'assiette des contributions et cotisations sociales, étant donné son actuelle application erratique et l'incapacité du Gouvernement à respecter ses engagements en la matière.

L'article 70 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a été adopté dans un souci de clarification, que nous partageons, des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Il a permis de renforcer le principe de compensation des exonérations, mais, à peine quelques semaines plus tard, la loi de programmation pour la cohésion sociale est venue clairement contrevenir à ce dernier.

En outre, il apparaît aujourd'hui que, sur les 20 milliards d'euros d'exonérations décidés par l'Etat, 2,1 milliards d'euros ne sont pas compensés pour les organismes de sécurité sociale : cela représente un manque important.

La situation ne devrait pas s'arranger, au vu des dernières déclarations gouvernementales sur l'intéressement des salariés, puisque, pour répondre aux attentes des salariés en matière de pouvoir d'achat, il est préconisé non pas d'augmenter les salaires, mais de renforcer l'intéressement aux bénéfices des salariés. Or celui-ci n'est pas soumis aux prélèvements sociaux - et donc n'alimente pas notre système d'assurance maladie - au même titre que les salaires. Ainsi, à supposer que les salariés touchent des dividendes de la croissance, la sécurité sociale n'en profitera pas !

Cela est inacceptable, mais je ne reviendrai pas sur un débat qui s'est déjà amplement tenu tout à l'heure.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Je suis assez ennuyé en cette occurrence, mais je dois m'exprimer ici au nom de la commission, qui avait considéré que cet amendement était satisfait par celui qu'elle présentait. Elle avait donc émis un avis favorable, que je me contente ici de rapporter. Que l'on n'aille pas chercher autre chose ! Je ne voudrais pas être transformé en bouc émissaire ! (Sourires.)

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous avons eu un très long débat tout à l'heure sur cette question. J'avais eu le sentiment que le Sénat avait été éclairé par les interventions des orateurs. Je voudrais dire très nettement que le Gouvernement est défavorable à cet amendement, comme il l'a manifesté tout à l'heure.

M. Guy Fischer. On s'en doutait !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 95.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures cinquante, est reprise à dix-huit heures cinquante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'article 1^er.

Article 1er

L'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. LO. 111-3. - I. - La loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprend deux parties distinctes.

« A. - Dans sa première partie, la loi de financement de la sécurité sociale :

« 1° Approuve le rapport prévu au I de l'article LO.111-4 ;

« 2° Détermine, pour l'année à venir, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. Cet équilibre est défini au regard des données économiques et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. A cette fin :

« a) Elle prévoit les recettes par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes ;

« b) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre établis par branche pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour chaque branche du régime général, ainsi que pour chaque organisme concourant au financement de ces régimes ;

« c) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

« 3° Rectifie, pour l'année en cours les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les objectifs de dépenses de ces régimes, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie et ses sous-objectifs.

« B. - Dans sa seconde partie, la loi de financement de la sécurité sociale :

« 1° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général ;

« 2° Fixe l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs. La définition des composantes des sous-objectifs est d'initiative gouvernementale.

« II. - La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la sécurité sociale.

« Seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu du I du présent article.

« III. - A. - Peuvent figurer dans la première partie des lois de financement de la sécurité sociale, outre celles prévues au I ci-dessus, les dispositions :

« 1° Affectant les recettes de l'année des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, ou relatives, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, à l'affectation de ces recettes ;

« 2° Affectant les recettes de l'année et des années ultérieures des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, ou relatives, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, à l'affectation de ces recettes, à la condition qu'elles présentent un caractère permanent ;

« 3° Modifiant les règles relatives aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ;

« 4° Relatives à l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base ainsi qu'à la mise en réserve de recettes à leur profit, à la condition que cette mise en réserve affecte les recettes de l'année ou, si elle affecte également les recettes des années ultérieures, qu'elles présentent un caractère permanent.

« B. - Peuvent figurer dans la seconde partie des lois de financement de la sécurité sociale, outre celles prévues au I ci-dessus, les dispositions :

« 1° Ayant un impact sur les dépenses de l'année des régimes obligatoires de base ou ayant un impact sur celles des dépenses de l'année des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de ces régimes ;

« 2° Ayant un impact sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou ayant un impact sur celles des dépenses des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de ces régimes, à la condition qu'elles présentent un caractère permanent ;

« 3° Modifiant les règles relatives à la gestion des risques par les régimes obligatoires de base ainsi que les règles d'organisation ou de gestion interne de ces régimes et des organismes concourant à leur financement, si elles ont pour objet ou pour effet d'améliorer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;

« 4° Relatives au contrôle du Parlement sur l'application de ces lois.

« IV. - Lorsque des dispositions législatives ou réglementaires sont susceptibles d'affecter les recettes et les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des organismes concourant à leur financement ou chargés de l'amortissement de leur dette, les conséquences de chacune d'entre elles doivent être prises en compte dans les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de la plus prochaine loi de financement.

« V. - La mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement confiée à la Cour des comptes par l'article 47-1 de la Constitution comporte la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des caisses nationales et des comptes combinés du régime général établis conformément aux dispositions du présent livre. »

M. le président. Je rappelle que le Sénat a décidé d'examiner séparément l'amendement n° 44 de suppression de l'article 1^er.

La parole est à M. Alain Lambert, sur l'article.

M. Alain Lambert. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, n'ayant malheureusement pu participer ce matin à la discussion générale, j'ai souhaité prendre la parole sur l'article 1^er, d'abord pour redire à la commission à quel point j'ai apprécié le travail qu'elle a accompli, ensuite pour souligner qu'il y a lieu de se réjouir de la perspective d'une structuration de la loi de financement de la sécurité sociale en deux parties, devenues trois grâce à l'heureuse initiative de la commission, du vote de soldes et de tableaux d'équilibre, enfin du découpage de l'ONDAM en sous-objectifs pouvant être amendés par le Parlement.

Cette nouvelle architecture du texte constitue un vrai progrès.

Monsieur le secrétaire d'Etat, si nous nous acheminons ainsi vers une plus grande sincérité des lois de financement, peut-être pourrions-nous réfléchir à l'instauration de plafonds de dépenses limitatifs. Cette mesure serait envisageable pour certains segments de dépenses, comme la branche famille ou, au sein de l'assurance maladie, les enveloppes hospitalières. Cependant, pour certains postes de dépenses, ceux que je qualifie de « guichets ouverts », la question serait naturellement plus délicate et soulèverait le problème des mécanismes de régulation, qui sont essentiels à la maîtrise de nos dépenses publiques.

En outre, s'agissant des dépassements d'objectifs, ne devrions-nous pas commencer à imaginer des sanctions ? Il faudrait, par exemple, commencer par s'interdire de « rebaser » les objectifs de dépenses d'assurance maladie, le dépassement de l'année n réduisant à due concurrence les marges de manoeuvre pour l'année n + 1.

Mon temps de parole étant limité à cinq minutes, je ne développerai pas davantage. J'en profite cependant pour rendre hommage au Gouvernement quant à la qualité de son projet de loi organique ainsi qu'à la commission pour le travail qu'elle a accompli.

Ne sommes-nous pas à une étape ? Comme vous promettez l'équilibre pour 2008, nous pourrions mettre en place une réforme à ce moment-là afin d'introduire les deux éléments que je viens d'évoquer, à savoir des plafonds de dépenses limitatifs et des mesures en cas de dépassement d'objectif. Cela donnerait une forme encore plus aboutie aux lois de financement de la sécurité sociale.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Il me paraît difficile, monsieur Lambert, d'appliquer aux dépenses de l'assurance maladie les mêmes exigences qu'aux lois de finances.

Instituer un plafond de dépenses serait en contradiction avec les propos de M. Philippe Marini - également tenus par M. Michel Mercier dans le cadre de la discussion générale -, qui a reconnu devant la Haute Assemblée que la loi de finances et la loi de financement étaient de nature différente.

Autant il est concevable que les dépenses en loi de finances puissent être arrêtées, autant, en matière de loi de financement, il me paraît extrêmement difficile de nous orienter vers des plafonds de dépenses pour ce qui concerne l'assurance maladie, même s'il y a peut-être une part de vérité dans ce que vous dites à propos de certaines dépenses d'autres branches.

Je réagis à votre intervention de façon spontanée, mais je vous donne mon point de vue en tant que rapporteur. Pour autant, je ne remets pas en cause votre volonté d'améliorer les dispositions du projet de loi organique. Ce fut d'ailleurs le souci de la commission des affaires sociales, de son rapporteur et de son président. Les amendements que nous avions déposés n'avaient pas d'autre but.

Toutes les idées sont bonnes à prendre dès lors qu'elles enrichissent le texte. Si nous ne pouvons les intégrer maintenant, peut-être sera-t-il possible de le faire dans un second temps après avoir conduit des expertises. A cet effet, il convient d'offrir à la commission des affaires sociales les moyens d'assurer le suivi de l'application des lois de financement et de mener à bien ses missions de contrôle tout au long de l'année. Encore faudra-t-il que, le moment venu, la présidence et la questure du Sénat se soucient de savoir si la commission dispose de tous les moyens pour mener à bien son travail d'expertise, de contrôle et de suivi. De cette manière, nous pourrons continuer à améliorer le texte comme l'a souhaité de façon pertinente M. Alain Lambert.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Même si M. Lambert n'a pas utilisé la totalité de son temps de parole, il a dit beaucoup de choses.

M. Guy Fischer. Oh oui !

M. François Autain. Il est comme ça !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Monsieur Lambert, avec le texte dont nous débattons aujourd'hui, nous sommes dans un système de droits ouverts. Par conséquent, la notion de plafonds de dépenses ne peut pas avoir le même sens que dans le domaine budgétaire traditionnel.

Vous avez appelé l'attention du Gouvernement sur la nécessité de prévoir, le cas échéant, des mesures de redressement. Même si la philosophie de notre réforme est la maîtrise médicalisée des dépenses, nous avons souhaité que cette nécessité soit prise en compte. C'est dans cet esprit que la réforme de l'assurance maladie comporte la mise en place du comité d'alerte.

C'est également dans le même esprit que l'UNCAM peut décider, à la suite de la saisine du comité d'alerte, de prendre des mesures de redressement. Pour autant, faut-il intégrer un tel dispositif dans une loi organique ? Je ne le pense pas. Les notions de plafonds de dépenses et de « rebasage » ne sont pas compatibles avec notre volonté de démontrer que la maîtrise médicalisée des dépenses est le meilleur système.

Je comprends le sens de votre intervention. Car il est vrai que, pendant de très nombreuses années, nous n'avons pas eu l'habitude que les ONDAM soient respectés. Ils n'étaient en effet pas réalistes. Aujourd'hui, tout l'enjeu consiste à la fois à fixer des ONDAM réalistes - qui seront donc réalisés - et à les exécuter avec persévérance et vigilance afin que les résultats les crédibilisent. Tel est l'engagement du Gouvernement.

Nous avons également souhaité que, au-delà de la définition de l'ONDAM, les sous-objectifs puissent être examinés et validés par les parlementaires afin d'obtenir la vision la plus fine possible.

Par ailleurs, je voudrais vous dire, mais je ne pense pas avoir besoin de vous convaincre sur ce point, que je fonde beaucoup d'espoir dans la nouvelle démarche d'objectifs-résultats. En la matière, le système connaît une évolution profonde.

Nous sommes intimement convaincus que la maîtrise médicalisée des dépenses est le meilleur système. C'est en tout cas celui qui fournira des résultats pérennes. C'est ce dont nous avons besoin.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 44, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. En 1996, afin de défendre la mise en place d'un nouvel instrument, en l'occurrence les lois de financement de la sécurité sociale, l'argument de la démocratie avait déjà été invoqué. Il était alors question d'attribuer un droit de regard au Parlement sur des masses financières dont le volume est bien supérieur à celui du budget de l'Etat, sans, pour autant, remettre en cause le rôle des partenaires sociaux dans la gestion des caisses de sécurité sociale.

A l'époque, le groupe communiste avait manifesté son opposition au principe même de telles lois de finances sociales, craignant « qu'elles ne servent de véritable parapluie politique » au gouvernement, qui imposerait ainsi ses choix de maîtrise des dépenses sociales et sa volonté d'étatisation et de privatisation de la sécurité sociale.

Aujourd'hui, mes chers collègues, vous dressez un bilan élogieux du principe des lois de financement et de l'usage fait de cet outil. Ainsi, M. le rapporteur prétend, sans rougir, que « les partenaires sociaux sont sortis renforcés de ce nouveau pilotage de la protection sociale », en passant sous silence, bien évidemment, la réforme de la sécurité sociale de 2004, qui a vidé de sa substance une démocratie sociale déjà bien affaiblie.

A l'inverse, nous pensons que ce sont autant d'étapes importantes au processus d'étatisation de la sécurité sociale qui se sont produites. Le conseil d'administration de la CNAVTS n'a-t-il pas « exprimé les craintes que lui inspire le risque de renforcement du rôle de l'Etat dans la sécurité sociale, qui ne doit en aucun cas aboutir à l'extension dans toutes ses branches du modèle de gouvernance instauré par la loi du 13 août 2004 pour l'assurance maladie » ?

Par ailleurs, si vous notez les limites de la procédure et du contenu du dispositif actuel, vous ne proposez aucune solution exigeante de nature, notamment, à clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Nous reviendrons d'ailleurs sur la question de la compensation des exonérations de cotisations sociales non compensées ou de nature à permettre au Parlement de sortir des limites de l'enveloppe globale de l'ONDAM.

Au contraire, vous n'envisagez ni plus ni moins qu'un copier-coller de la démarche ayant présidé à la réforme de la LOLF. Autant dire que vous allez encore un peu plus dans le sens d'un cadre étroitement financier, au mépris de la spécificité des dépenses de sécurité sociale répondant à des droits légaux, principes à valeur constitutionnelle : droit à la santé, à la protection du vieux travailleur, de la famille...

L'article 1^er du projet de loi organique repense l'architecture des lois de financement. La séparation en deux parties - la première, consacrée aux recettes, conclue par le vote d'un article d'équilibre devant impérativement intervenir avant le vote de la seconde partie consacrée, elle, aux dépenses - conduira à contraindre les dépenses sociales.

Le seul pouvoir nouveau du Parlement sera de fixer un niveau de déficit, en tenant compte des recettes attendues et des impératifs maastrichtiens, et de faire entrer dans cette enveloppe les dépenses. Quel progrès !

Demain, plus encore qu'aujourd'hui, les lois de financement de la sécurité sociale verront le niveau de recettes conditionner celui des dépenses, au mépris de la satisfaction des besoins, alors que la démarche inverse devrait prévaloir.

Nous n'entendons pas laisser consacrer la logique de maîtrise comptable de la gestion de la sécurité sociale. C'est pourquoi nous proposons la suppression de l'article 1^er.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de suppression : avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Défavorable. Qui plus est, c'est un faux procès fait au Gouvernement.

M. Guy Fischer. Oh là là !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 44.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 45, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Avant le I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

« ...  - Les recettes de la sécurité sociale comprennent :

« 1°) le produit des cotisations sociales,

« 2°) le produit des contributions sociales définies par la loi,

« 3°) les fonds de concours ainsi que les dons et legs consentis à son profit,

« 4°) le remboursement des prestations indues,

« 5°) les avances de trésorerie autorisées par la loi,

« 6°) les produits exceptionnels divers.

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Il s'agit d'un amendement de cohérence concernant les recettes de la sécurité sociale.

D'une manière pour le moins surprenante au premier abord, la partie organique du code de la sécurité sociale ne comporte pas d'article récapitulant les grandes caractéristiques des différentes sources de financement de la sécurité sociale. Il faut en effet consulter le titre III du livre I^er du code de la sécurité sociale portant « dispositions communes relatives au financement », puis le titre IV du livre II pour connaître les modes de financement de notre système de protection sociale. C'est un exercice assez compliqué !

Les dernières décennies ont été marquées par un double mouvement : la progression sensible des recettes assimilables à des impositions de toute nature - la CSG - et la persistance des difficultés de trésorerie, sinon d'exécution des missions de la sécurité sociale.

Notre système social, qui fait pourtant l'unanimité auprès de nos concitoyens, souffre en effet depuis plus de vingt ans de l'atteinte permanente de son socle de ressources fondamentales : les cotisations prélevées sur la valeur ajoutée créée dans les entreprises. Ainsi, une inversion s'est opérée : les ressources provenant de la valeur ajoutée ont fondu comme neige au soleil, tandis que les ressources provenant des salaires demeuraient, mais il y a surtout l'imposition.

On pourrait d'ailleurs calculer un jour combien ont coûté depuis vingt ans ces politiques de contraction des salaires et de la part de la richesse créée consacrée à la protection sociale au regard de la situation financière de nos régimes de protection sociale. Je crois que nous ne serions pas loin des déficits comptables qui ont été cantonnés dans la Caisse d'amortissement de la dette sociale. On se souviendra, par exemple, qu'un point de valeur ajoutée complémentaire consacré au financement de la protection sociale représente 14 milliards de recettes supplémentaires, soit, à peu de choses près, le montant du déficit que nous avons inscrit dans la loi de financement pour 2005.

Tout, ensuite, est affaire de priorité. Doit-on davantage utiliser la valeur ajoutée pour rémunérer le capital ou pour financer les besoins sociaux collectifs ? Je ne vous demande pas de trancher. Quant à nous, vous connaissez nos choix.

Notre amendement vise à énumérer, dans leurs grandes lignes, les différentes ressources que nous entendons consacrer au financement de notre système de protection sociale. Cette liste n'est pas exhaustive.

On pourrait nous rétorquer qu'elle fait double emploi avec les diverses dispositions définies dans la suite du code de la sécurité sociale, mais nous veillons surtout à donner un cadre juridique à la fois souple et précis à l'évolution future du financement de la protection sociale.

Nous préférons, de longue date, que les cotisations sociales constituent l'élément principal de financement de la protection sociale, à défaut d'en représenter l'élément exclusif.

Toutefois, je voudrais attirer votre attention sur deux points.

Le premier, c'est celui des contributions sociales. Outre le fait qu'elles sont assimilables à des impositions de toute nature, le cadre que nous proposons se détermine aussi pour recouvrir comme il se doit l'accroissement des contributions auxquelles seraient soumis tant les revenus que les capitaux financiers.

Le second point porte sur la question des avances de trésorerie sollicitées par les organismes sociaux. Il nous semble déterminant que le législateur soit, en dernier ressort, consulté dans un premier temps sur le plafond des avances autorisées et, dans un second temps, sur l'éventuel dépassement de ce plafond.

Mais il va sans dire que les ressources extérieures, quand bien même il faudrait les prendre en compte, devront, dans les années à venir, être moins sollicitées, au profit du renforcement réel des ressources propres de la protection sociale.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. En demandant le rejet de cet amendement, je vais permettre aux auteurs de l'amendement d'éviter de faire le contraire de ce qu'ils prônent. Effectivement, la liste que vous proposez ne peut être interprétée que comme limitative.

M. Guy Fischer. Ah non !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je doute qu'elle soit exhaustive. Par ailleurs, au-delà d'un certain nombre de termes qui me semblent un peu contestables d'un point de vue juridique, je voudrais surtout vous dire, monsieur Fischer, que la disposition que vous proposez aurait pour conséquence de rendre impossible l'affectation des recettes non mentionnées dans cette liste ou, le cas échéant, de nouvelles recettes à la sécurité sociale. Je pense que c'est le contraire de ce que vous prôniez tout à l'heure.

M. Roland Muzeau. Vous n'avez qu'à sous-amender !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement va donc vous éviter de commettre une telle erreur en demandant le rejet de votre amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 45.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de onze amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 77, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale :

« A. - Dans sa première partie, la loi de financement de la sécurité sociale :

« 1° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général ;

« 2° Fixe l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que sa décomposition en 16 sous objectifs :

« - Sous-objectif pour les dépenses ambulatoires en soins de ville remboursés aux assurés sociaux, compte non tenu des honoraires et des examens prescrits dans le cadre des établissements de santé privés ;

«- Sous-objectif pour les dépenses ambulatoires en soins de ville remboursés aux assurés sociaux hospitalisés dans les établissements de soins privés au titre des honoraires perçus et des examens prescrits dans ce cadre ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés relatives aux activités de médecine-chirurgie-obstétrique, financées dans le cadre de la tarification à l'activité, hors missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;

«- Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés relatives aux activités de médecine-chirurgie-obstétrique, financées dans le cadre des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés à but non lucratif relatives aux activités de soins de suite et de réadaptation ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins privés à but lucratif relatives aux activités de soins de suite et de réadaptation ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés à but non lucratif relatives aux activités de psychiatrie ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins privés à but lucratif relatives aux activités de psychiatrie ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des hôpitaux locaux relatives aux activités de médecine, non financées dans le cadre de la tarification à l'activité et des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de santé relatives aux soins de longue durée ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements dispensant des soins aux personnes incarcérées ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des activités du service de santé des armées, de l'Institution nationale des invalides ;

« - Sous objectif pour les dépenses sanitaires de l'établissement public territorial de Saint-Pierre et Miquelon et l'établissement public de santé de Mayotte ;

« - Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales des structures d'addictologie ;

« - Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes âgées ;

« - Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes handicapées.

La parole est à Mme Christiane Demontes.

Mme Christiane Demontes. Nous nous sommes déjà exprimés sur l'objet de cet amendement lors de la discussion générale : les dépenses de sécurité sociale doivent être définies avant les recettes. Nous avons d'ailleurs déposé une série d'amendements allant dans ce sens.

Notre objectif - nous l'avons dit - est de sortir de la stricte logique comptable et de définir, dans un premier temps, les besoins en matière de santé publique et de soins. Cela justifie donc que nous évoquions tout d'abord l'ensemble des sous-objectifs. Il nous semble, en effet, extrêmement important de définir chaque année les priorités en termes de santé publique et de soins.

M. le président. L'amendement n° 28, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après le deuxième alinéa (1°) du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 1° bis Approuve les tableaux d'équilibre du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes ;

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Compte tenu de la tournure de la discussion, cet amendement devient particulièrement intéressant, puisqu'il tend à permettre au Parlement, dans le cadre du vote de la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, d'approuver les tableaux d'équilibre par branche pour la dernière année écoulée de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général.

Cette approbation équivaudrait, au sein de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, à l'adoption de la loi de règlement social, et serait une façon pour le Parlement de prendre acte des résultats définitifs des lois de financement.

M. le président. L'amendement n° 46, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter la première phrase du troisième alinéa (2°) du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, par les mots :

ainsi que les objectifs prioritaires de la politique de santé et de sécurité sociale, tels que définis dans le rapport visé à l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, ainsi que les propositions faites par les partenaires sociaux

La parole est à M. François Autain.

M. François Autain. Le rapport sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale que le Parlement approuvait chaque année et que prévoyait explicitement la loi organique a disparu dans ce nouveau projet de loi organique.

Certes, ce rapport était presque exclusivement prévisionnel, avait une tonalité très littéraire dans la mesure où il n'était accompagné d'aucune prévision chiffrée et, en fait, apparaissait régulièrement déconnecté de la loi de financement elle-même. C'est la raison pour laquelle il a été peu à peu relativement abandonné par la représentation nationale lors des votes de la loi de financement de la sécurité sociale.

Ce rapport était un mélange hétérogène de considérations de portée très générale, de rappels de mesures prises et d'engagements précis, mais qui, souvent, n'étaient pas accompagnés de précisions chiffrées, un catalogue de bonnes intentions en somme, dépourvu de toute portée normative, contrairement aux dispositions de la loi de financement elle-même.

Etait-ce une raison suffisante pour le supprimer purement et simplement, privant en quelque sorte désormais la loi de financement de toute référence à la politique de santé et de sécurité sociale comme si on avait voulu afficher la volonté de maîtrise comptable des dépenses de sécurité sociale ?

Il est vrai que, désormais, le Parlement votera obligatoirement le volet recettes avant le volet dépenses. Même si ce dispositif existe déjà en ce qui concerne le budget de l'Etat, son extension à la loi de financement de la sécurité sociale signifie clairement - et je pense que l'amendement qui a été déposé tout à l'heure allait dans ce sens - que c'est le niveau des recettes qui conditionne désormais celui des dépenses, et non le niveau des besoins à satisfaire qui conditionne le niveau des recettes. Cette disposition entérine donc la logique de maîtrise comptable de la gestion des dépenses sociales, en contradiction avec les déclarations du Gouvernement, qui prône -  nous l'avons encore entendu au cours du débat, cet après-midi - la maîtrise médicalisée,...

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Exactement !

M. François Autain. ...en prétendant qu'il ne fait pas de maîtrise comptable. Ces déclarations sont en totale contradiction avec la réalité telle qu'elle nous apparaît à travers ce texte de loi et un certain nombre de décisions qui ont été prises.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. C'est une fausse interprétation !

M. François Autain. C'est pourquoi la réintroduction d'un rapport dans le champ de ce projet de loi organique nous semble de nature à éviter ou en tout cas à limiter cette dérive comptable qui a pour corollaire un rationnement des soins et une baisse des prestations sociales.

Naturellement, ce rapport devrait comporter, de préférence à des orientations trop générales, des objectifs concrets en nombre limité, jugés prioritaires, accompagnés de données chiffrées, avec l'échéance de réalisation. Chaque année, un bilan synthétique - ce qui n'était pas le cas dans le passé et qui enlevait peut-être de l'intérêt au rapport sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale - de mise en oeuvre de ce rapport devra être annexé à la loi de financement.

Enfin, un tel rapport me semble d'autant plus nécessaire aujourd'hui que désormais on instaure la pluriannualité pour la prévision.

M. Roland Muzeau. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 49, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après le troisième alinéa (2°) du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ... ° Elle modifie le montant de la participation forfaitaire et du forfait journalier visés respectivement aux articles L. 322-2 et 174-4 du présent code ;

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Pour crédibiliser l'ONDAM, le rendre effectivement lisible et opposable, la réforme de l'assurance maladie d'août 2004 a instauré une nouvelle instance : le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie.

Selon l'article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale, il « est chargé d'alerter le Parlement, le Gouvernement et les caisses nationales d'assurance maladie en cas d'évolution des dépenses d'assurance maladie incompatible avec le respect de l'objectif national voté par le Parlement ».

Le seuil d'alerte déclenchant l'intervention de cet organisme a été fixé par décret à 0,75 %.

A peine quatre mois après l'examen par le Parlement du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 et tout de suite après la déclinaison par le Gouvernement de l'ONDAM hospitalier, intervenant - il convient tout de même de le déplorer - avec beaucoup de retard, la Fédération de l'hospitalisation privée, la FHP, la Fédération des établissements hospitaliers et d'assistance privée, la FEHAP, la Fédération nationale des centres de lutte contre le cancer, la FNCLCC, et les conférences de directeurs et présidents de commission médicale d'établissement ont décidé de saisir le comité d'alerte, bien que M. le secrétaire d'Etat ait tout à l'heure précisé qu'ils n'avaient aucun droit de saisine et que le comité d'alerte faisait ce qu'il avait à faire.

Fort légitimement, la communauté hospitalière s'inquiète de la progression trop faible, de 3,6 %, des crédits consacrés à l'hôpital. Evaluant à 5 % au moins la progression nécessaire au simple maintien des activités et au respect des différents plans de santé publique, elle considère que l'objectif doit être revu à la hausse. D'ailleurs, vous devriez aussi prendre en compte l'engagement, possible, du Gouvernement d'augmenter les rémunérations de la fonction publique. Cela viendra bien évidemment s'ajouter aux 5 % minimums réclamés.

Allons-nous pour autant être saisis ? Allons-nous, sur la base de documents objectifs, connaître précisément les charges et difficultés auxquelles sont confrontés les hôpitaux ?

Allons-nous pouvoir débattre de la place et du rôle de l'hôpital public dans notre société ?

Non, hélas ! dans la mesure où, en l'état actuel des textes, le Parlement est simplement informé. Une fois encore, le réel pouvoir d'intervention ayant été conféré aux caisses, que dis-je, à leur directeur général, le fameux proconsul, gérant quasiment seul, avec le ministre - disons-le -, un budget de 130 milliards d'euros, c'est à lui de proposer des mesures de redressement.

Nous savons trop bien que seront alors ressorties les recettes classiques, de courte vue et de surcroît particulièrement injustes, car touchant les assurés sociaux au porte-monnaie. Le forfait hospitalier, n'en doutons pas, sera augmenté ; la contribution forfaitaire n'aura plus rien de symbolique ; son plafond fixé à 50 euros par an - tout de même ! - explosera, nous pouvons en être certains.

Compétents s'agissant du périmètre des soins remboursables et des taux de remboursement, le directeur général et le ministre utiliseront leurs pouvoirs. Membre du Conseil de l'hospitalisation, le proconsul influera à ce niveau pour accentuer encore davantage les restrictions hospitalières et les fermetures de lits.

Lors de l'examen de la loi de finances rectificative, si loi de finances rectificative il y a, hypothèse peu probable au regard de l'expérience des années passées, ou lors de l'examen du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, nous devrons nous contenter de constater les dépassements de l'ONDAM et de valider les décisions de redressement, d'économies, prises en cours d'année pour tenter de redresser la barre.

Certains ici, sur les travées de la droite - ils ne sont pas nombreux cet après-midi -, ont proposé, à l'occasion d'un autre débat, que le montant de la contribution forfaitaire soit fixé par la loi de financement de la sécurité sociale, démarche renforçant les moyens de contrôle du Parlement sur le respect de l'objectif de dépenses.

Notre amendement, destiné à dénoncer le faux-semblant de la démarche de crédibilisation de l'ONDAM et les pouvoirs conférés à une personne et au ministre, donc au Gouvernement, et non au Parlement et à l'ensemble des partenaires sociaux, prévoit simplement que figurent dans la première partie des lois de financement les mesures modifiant le montant de la participation forfaitaire par acte et par consultation, le montant du forfait hospitalier. Ces mesures affectent à la hausse comme à la baisse les ressources de l'assurance maladie.

M. le président. L'amendement n° 88, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant le deuxième alinéa (a) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ... ) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ou à l'amortissement de la dette de ces régimes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

La parole est à Mme Christiane Demontes.

Mme Christiane Demontes. Cet amendement est la conséquence de l'amendement n° 77, que j'ai présenté tout à l'heure. Il s'agit d'un amendement de cohérence. Il est logique de prévoir et de définir d'abord la liste des régimes obligatoires de base et des organismes puis de prévoir leurs recettes et leur équilibre. Procéder de façon inverse serait, une fois encore, avouer que la politique de santé est complètement soumise à la stricte logique d'équilibre budgétaire.

M. le président. L'amendement n° 86, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Dans le deuxième alinéa (a) et dans le troisième alinéa (b) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, après les mots :

du régime général,

insérer les mots :

les recettes des organismes concourant à l'amortissement  de la dette de ces régimes,

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Le projet de loi de financement pose le principe de la prévision des recettes. Mais les recettes ne sont pas présentées de manière exhaustive, puisque celles qui émanent de la CRDS ne sont pas évoquées.

Est-il justifié d'exclure la CADES du périmètre des lois de financement, monsieur le secrétaire d'Etat ?

Le champ des lois de financement est limité aux seuls régimes obligatoires de base et aux organismes créés pour concourir à leur financement.

Alors que vous ne cessez de faire croître la dette et, avec elle, la durée de son remboursement, la CRDS, qui est directement affectée au financement de la sécurité sociale et qui apparaît sur toutes les fiches de paie dans la colonne « prélèvements », ne figure pas dans la colonne des recettes des lois de financement de la sécurité sociale !

La CADES, qui concourt au financement de la sécurité sociale sous la forme d'un remboursement de la dette contractée initialement par les organismes sociaux, se trouve donc exclue du champ des lois de financement, alors que le Fonds de réserve des retraites, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie semblent être intégrés dans les lois de financement.

Cette interprétation revient à considérer que la loi de financement, dont l'existence est consacrée par la Constitution et qui est censée réaliser la mise en transparence des comptes de la sécurité sociale, ne fait pas état de la gestion de la dette de ces régimes, qui est pourtant financée par une contribution spécifique.

Parce que la CADES prend en charge le coût de l'endettement des régimes obligatoires de base, les recettes qui lui sont affectées devraient figurer au titre des ressources de ces régimes.

M. le président. L'amendement n° 47, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans le deuxième alinéa (a) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, après les mots :

des organismes

insérer les mots :

et fonds

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Dans sa première partie, la loi de financement de la sécurité sociale devra présenter les prévisions de recettes pour l'ensemble des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale.

De nombreux rapports, notamment ceux du Sénat, ont dénoncé l'opacité des comptes sociaux, due notamment à la coexistence des quatre branches de la sécurité sociale avec une multitude de fonds ou d'organismes à vocation sociale.

Certains de ces fonds sont dotés des crédits de la branche, d'autres peuvent percevoir des dotations provenant d'autres sources, d'autres encore sont dotés de ressources propres qui en font des financeurs à part entière de la sécurité sociale.

Faute d'avoir choisi d'intégrer la perte d'autonomie au sein des risques couverts par la sécurité sociale, le Gouvernement a dernièrement cru bon de créer une caisse nouvelle, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, dont le statut est pour le moins flou et hybride, ajoutant à la confusion.

Vous avez, monsieur le rapporteur, consacré un long développement à la CNSA et conclu sur la nécessité, « bien que l'autonomie ne constitue pas une politique de sécurité sociale », de rattacher à nos débats en loi de financement le traitement de l'APA ou de la prestation individualisée de compensation du handicap. Vous avez tout de même pris le soin de nous avertir qu'une telle extension du champ de compétences de la loi de financement pouvait être sanctionnée par le Conseil constitutionnel.

Cette position, qui a le mérite de la cohérence, ne m'inquiète pas moins. Elle prouve que le Gouvernement n'en a pas fini avec les « tuyauteries » dénoncées hier et que les solutions retenues, qu'il s'agisse de cette caisse qui n'en est pas une ou du mode de financement par le biais de la contribution consécutive à la suppression d'un jour férié, ne sont pas à la hauteur des enjeux du vieillissement de la population.

Le ministre de la santé ne me contredirait pas puisqu'il a lui-même déclaré récemment que « la journée de travail de solidarité ne suffira pas, à l'avenir, à financer la dépendance ».

Je ferme la parenthèse pour en revenir à l'article 1^er, visant les organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, et pour tenter d'obtenir de votre part, monsieur le rapporteur, d'utiles précisions.

Selon l'exposé des motifs, seraient concernés le FSV, le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, et une partie de la CNSA.

Dans la mesure où la CADES n'est pas visée et où d'autres fonds qui pourraient l'être en raison de leurs missions inscrites dans la logique des branches - je pense au fonds de réserve des retraites, au FIVA, au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante - semblent ne pas être concernés, nous avons tenu à présenter cet amendement en guise d'interrogation.

Si nous craignons, malheureusement, que M. le rapporteur ne nous apporte guère de réponse, nous attendons celle de M. le secrétaire d'Etat !

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Lisez mon rapport, monsieur Fischer !

M. le président. L'amendement n° 53, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter le deuxième alinéa (a) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale par les mots :

et spécifie les moyens susceptibles de permettre le recouvrement des recettes non perçues ;

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Depuis les années quatre-vingt-dix, la réduction des exonérations patronales sur les bas salaires et le travail dit « non qualifié » constitue l'un des principaux outils de lutte contre le chômage, sans grand résultat.

Nous nous sommes toujours opposés à ces politiques, car elles créent des effets de trappe à bas salaires - l'exonération maximale est située au niveau du SMIC puis elle décroît de manière à s'annuler à 1,7 SMIC - et conduisent à faire payer les cotisations sociales par les salariés, puisque ces exonérations sont compensées par le budget de l'Etat, et donc par les impôts, dont les trois quarts sont payés par les ménages.

De plus, cette politique d'exonération de cotisations patronales - qui représente aujourd'hui, avec les retards de paiement, des pertes de recettes équivalant aux 2 milliards d'euros annuels d'exonérations non compensées de cotisations sociales - n'a fait que creuser le déficit de l'assurance maladie. Certains affirment même qu'il suffirait d'obtenir la restitution à la sécurité sociale des exonérations de cotisations patronales pour régler la question !

Les exonérations de cotisations représenteraient aujourd'hui environ 9 % du total des cotisations collectées par l'URSSAF. Rapportées aux seules cotisations patronales, le montant des exonérations est considérable : elles représentaient, à la fin 2003, près de 18 % du montant total des cotisations patronales.

Depuis 1994, ces exonérations sont en principe compensées. Cette compensation ne vaut toutefois que pour les dispositifs postérieurs à cette loi, ce qui explique que la sécurité sociale supporte une perte de plus de 2 milliards d'euros du fait de ces exonérations.

En somme, le déficit endémique de la sécurité sociale n'est pas dû au comportement « irresponsable » des malades ou aux dépenses « faramineuses » de l'assistance publique, comme se plaisent à le répéter les membres du Gouvernement, mais à une politique d'exonération qui prive notre protection sociale d'importants moyens.

Au-delà de l'arrêt des politiques d'exonérations, il est également primordial de renforcer les moyens de contrôle des organismes de recouvrement des recettes concourant au financement des régimes obligatoires de base. Par cet amendement, nous demandons donc que, désormais, dans la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, soient débattues les conditions et la mise en oeuvre des moyens susceptibles de permettre le recouvrement des dettes non perçues.

M. le président. L'amendement n° 55, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après le deuxième alinéa (a) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ... ) Elle détermine le montant des créances détenues par les organismes de sécurité sociale ainsi que des organismes concourrant à leur financement sur l'Etat, en application du principe de compensation intégrale des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de contributions de sécurité sociale, majoré, le cas échéant, des intérêts de retard ;

La parole est à M. François Autain.

M. François Autain. La question de l'application du principe de la compensation intégrale des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations sociales, qui a été posé par la loi du 13 août 2004, est récurrente dans notre assemblée ; nous en avons eu, cet après-midi encore, l'illustration. Il est en effet difficilement acceptable que l'Etat contribue à aggraver le déficit de la sécurité sociale en lui faisant supporter le coût d'une politique étrangère à son objet et dont, de surcroît, l'efficacité et la pertinence peuvent être sérieusement mises en doute.

L'exemple le plus récent et le plus frappant est celui des contrats d'avenir - certes, nous en avons déjà parlé, mais il n'est pas inutile d'en remettre une petite couche...

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous n'êtes pas favorable aux contrats d'avenir ?

M. François Autain. Nous contestons surtout leurs modalités de financement.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous n'en voulez pas dans votre département, monsieur Autain ?

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Il n'a pas dit cela ! (Sourires.)

M. François Autain. Le coût de cette mesure phare de la loi de cohésion sociale censée relancer l'emploi des jeunes sera à la charge de la sécurité sociale, puisque M. le secrétaire d'Etat vient d'affirmer avec beaucoup d'aplomb et une certaine mauvaise foi que ces contrats n'étaient pas concernés par le dispositif de compensation dans la mesure où ils remplacent les anciens contrats emploi consolidé et emploi solidarité créés avant la loi de 1994. Il fallait tout de même y penser ! Vous avez beaucoup d'imagination, monsieur le secrétaire d'Etat, je vous en félicite !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Merci, monsieur Autain ! Vous parlez en expert !

M. François Autain. Aujourd'hui, le Gouvernement nous propose de faire figurer en annexe de la loi de financement de la sécurité sociale - si l'article 2 est adopté - un recensement des mesures de réduction ou d'exonérations, le montant ainsi que les modalités de la compensation financière, et une évaluation de l'impact de ces mesures sur les finances sociales.

Peut-on se satisfaire de ce dispositif ? Nous ne le pensons pas, car il s'agit d'un dispositif a minima, qui n'a pas de valeur contraignante, le Conseil constitutionnel ayant dénié toute valeur législative aux annexes - c'est peut-être précisément la raison pour laquelle vous souhaitez que ce dispositif figure en annexe : vous n'aurez aucune contrainte, je crois sur ce point vous comprendre...(M. Roland Muzeau sourit.)

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. C'est le rôle des parlementaires !

M. François Autain. Donc, vous ne risquez rien ! (Sourires.)

Pour notre part, nous considérons comme essentiel - vous en comprendrez sans doute les raisons - de faire figurer dans le texte même de la loi de financement de la sécurité sociale, au titre des recettes, le manque à gagner résultant du non-respect par l'Etat du principe de la compensation intégrale, afin de donner une valeur contraignante à ce principe.

M. Roland Muzeau. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 96, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après le troisième alinéa (b) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ... ) Elle retrace le montant des compensations versées par l'Etat au titre des exonérations ou des réductions de cotisations ou contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ainsi que des réductions de l'assiette ou des abattements sur l'assiette de ces cotisations ou contributions.

La parole est à Mme Christiane Demontes.

Mme Christiane Demontes. Cet amendement complémentaire de l'amendement n° 95, vise à élever au rang organique le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations et de contributions sociales.

Il prévoit de retracer le montant des compensations versées par l'Etat au titre des exonérations de cotisations dans la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, telle qu'envisagée par le présent texte. Ainsi, ces montants viendront abonder les prévisions de recettes de la sécurité sociale pour l'année à venir.

Dans un souci de bonne gestion publique, cette insertion dans le corps de la loi de financement permettra de jouer pleinement la transparence sur ce sujet et de connaître précisément les montants de ces exonérations.

En effet, si le projet de loi organique fait bien état des exonérations de cotisations et des modalités de leur compensation, celles-ci sont simplement listées dans une annexe, elles ne sont donc pas soumises au vote du Parlement. Nous considérons que ce n'est pas suffisant.

Avec cet amendement, l'annexe prévue à l'article 2 prendrait tout son sens, en venant compléter et expliciter les dispositions contenues dans le corps de la loi de financement.

Ce faisant, le Parlement pourra se prononcer en toute transparence sur la compensation de ces exonérations, répondant ainsi à une demande forte des partenaires sociaux et des gestionnaires des caisses.

C'est la raison pour laquelle nous invitons nos collègues, et en particulier M. le rapporteur, dont l'amendement allait dans le même sens, à adopter cet amendement.

M. le président. L'amendement n° 87, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Dans le quatrième alinéa (c) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, après les mots :

non permanentes,

insérer les mots :

ou à l'amortissement de la dette de ces régimes

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Il s'agit d'un amendement de cohérence. Les arguments sur la CADES ont été développés lorsque j'ai présenté l'amendement n° 86.

M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'ensemble de ces amendements ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission est défavorable à l'amendement n° 77.

Elle est en revanche favorable à l'amendement n° 28, d'autant qu'il s'inspire d'un amendement, légèrement plus complet, que nous avions nous-mêmes déposé, puis retiré dans les conditions que vous connaissez.

La commission a par ailleurs émis un avis défavorable sur l'amendement n° 46.

Quant à l'amendement n° 49 concernant le forfait journalier, il est hors sujet ; la commission y est défavorable.

En ce qui concerne l'amendement n° 88, nous nous sommes expliqués en commission des affaires sociales : nous voulons justement éviter la fuite en avant. Ne faisons pas appel à des procédés que nous condamnons ! La commission a émis un avis défavorable.

Nous souhaitons entendre l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 86. Nous ne pouvons effectivement pas nous désintéresser de la CADES en loi de financement. Il serait par conséquent heureux que le Gouvernement nous dise ce qu'il en pense.

J'en viens à l'amendement n° 47. Evitons le mélange des genres entre les organismes et les fonds. Certains organismes concourent au financement de la sécurité sociale et certains fonds, comme les fonds médicaux auxquels vous faites référence, ne financent pas les régimes. Au contraire, leurs recettes émanent de ces régimes. A mon sens, il y aurait donc une redondance. Pour l'information du Parlement, une annexe pourrait en revanche faire le point sur ces fonds qui s'apparentent aux fonds médicaux.

M. François Autain. C'est ce qu'il nous faut !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Nous avons demandé le retrait de l'amendement n° 53, satisfait par la rédaction du 3° du B du III de l'article 1^er.

S'agissant de l'amendement n° 55 relatif à la compensation, je n'insiste pas : vous connaissez notre point de vue.

Quant à l'amendement n° 96, il est satisfait par l'annexe.

Enfin, l'amendement n° 87 est à mon avis infondé, la CADES n'ayant pas de besoins de trésorerie compte tenu de sa conception et de son mode de financement par la Contribution pour le remboursement de la dette sociale.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement, qui est très attaché à ce que les recettes fassent l'objet d'un vote avant les dépenses, demande le rejet de l'amendement n° 77.

En revanche, le Gouvernement émet un avis favorable sur l'amendement n° 28, qui, cela a été précisé, rejoint la proposition qui avait été formulée également par la commission des affaires sociales.

M. François Autain. Elle est caduque !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous nous apprêtions à la soutenir. Nous maintenons notre position.

Le Gouvernement demande le rejet de l'amendement n° 46. En effet, il faut savoir que c'est dans son discours de présentation générale du projet de loi de financement de la sécurité sociale que le ministre présentera, chaque année, les grandes orientations de la politique de santé et de sécurité sociale. Qui plus est, les objectifs prioritaires de santé seront retracés dans les programmes de qualité et d'efficience.

M. François Autain. Ce n'est pas incompatible !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Sur l'amendement n° 49, le Gouvernement demande également le rejet. En effet, la loi du 13 août 2004 a conféré à l'Union nationale des caisses d'assurance maladie une certaine marge de manoeuvre en la matière. De plus, selon la Constitution, une telle description n'entre pas dans le champ d'une loi organique.

Sur l'amendement n° 88, le Gouvernement demande encore le rejet. Le recours à l'emprunt ne peut intervenir qu'après le vote sur les tableaux d'équilibre.

Sur l'amendement n° 86, le Gouvernement demande le rejet. Voter un tableau d'équilibre de la CADES n'aurait aucun sens.

Le Gouvernement demande aussi le rejet de l'amendement n° 47. Celui-ci a pour objet de préciser que les prévisions de recettes des « fonds » seront également soumises au vote. Or c'est déjà le cas dans le projet de loi organique. Une telle précision ne paraît donc pas utile.

Sur l'amendement n° 53, le Gouvernement demande le rejet. Ces prérogatives de recouvrement ne relèvent pas toutes du domaine de la loi, mais du domaine réglementaire. Je précise que la démarche prônée irait à l'encontre même de l'efficacité souhaitée par les auteurs de l'amendement.

M. Roland Muzeau. Nous n'avons pas dit cela ! La commission a dit que cela existait !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous avez sollicité l'avis du Gouvernement, je vous le donne !

Sur l'amendement n° 55, le Gouvernement demande le rejet. S'agissant de crédits budgétaires de l'Etat, je rappelle que seules les lois de finances sont habilitées à traiter de cette matière.

Sur l'amendement n° 96, le Gouvernement demande également le rejet. Lors de l'examen de l'amendement n° 95, j'ai déjà indiqué les risques constitutionnels d'une élévation de cette disposition au niveau organique.

Sur l'amendement n° 87, le Gouvernement demande le rejet. C'est le texte même de création de la CADES - l'ordonnance du 24 janvier 1996, à son article 5 - qui habilite la caisse à contracter des emprunts pour que celle-ci puisse remplir sa mission d'apurement de la dette sociale.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 77.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 28.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 46.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 49.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 88.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 86.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote sur l'amendement n° 47.

M. Guy Fischer. Je souhaite connaître précisément la position de M. le secrétaire d'Etat sur le statut de la CNSA, qui est hybride et confus. Le rapport de Jean-Jacques Jégou le demande également : « Il est essentiel que le gouvernement, au cours de la discussion du présent projet de loi organique, clarifie sa position sur le positionnement de cette caisse ».

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. J'accède bien volontiers à votre requête, monsieur Fischer. J'avais eu le sentiment, mais peut-être ai-je été incomplet, d'avoir indiqué très clairement la position du Gouvernement dans le cadre de la clôture de la discussion générale

L'amendement n° 47 tend à préciser que les prévisions de recettes des « fonds » concourant au financement des régimes seront également soumises au vote. Or, je le répète, c'est déjà le cas. Le mot « organisme » a été choisi comme terme générique pour recouvrir la diversité de l'appellation de ces institutions. La précision proposée ne paraît donc pas utile.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 47.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 53.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 55.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 96.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 87.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante, est reprise à vingt-deux heures.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école (n° 259).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous parvenons au terme de l'examen du projet de loi d'orientation - et désormais également « de programme » - sur l'avenir de l'école.

Avant d'évoquer le dispositif élaboré par la commission mixte paritaire, je tiens à me réjouir de la qualité du débat, parfois passionné, mené au Sénat durant cinq jours et cinq nuits. Avec vous, monsieur le ministre, nous avons tenté de répondre aux défis auxquels est confronté notre système éducatif, afin qu'il puisse permettre la réussite de tous les élèves.

La Haute Assemblée a enrichi le projet de loi et son rapport annexé de 188 amendements. Je me réjouis de la contribution de tous à ces améliorations, puisque ces amendements ont été déposés, bien sûr, par la commission des affaires culturelles et la commission des finances, saisie pour avis, mais aussi par l'ensemble des groupes. Le Sénat a, en particulier, ajouté 27 articles nouveaux au projet dont il était saisi ; 25 subsistent dans le texte soumis à votre examen aujourd'hui.

La commission mixte paritaire s'est réunie mardi matin et a adopté, dans un esprit très constructif, ce texte sans modification majeure.

Elle a toutefois apporté un certain nombre d'amendements tendant, pour l'essentiel, à améliorer la rédaction de diverses dispositions, à en réintégrer certaines adoptées par l'Assemblée nationale et supprimées par le Sénat, et à en déplacer d'autres, très pertinentes mais qui trouvent davantage leur place dans le rapport annexé. La commission mixte paritaire a également souhaité tenir compte des observations du président du Conseil constitutionnel.

Voici donc les principales modifications adoptées par la commission mixte paritaire.

A l'article 2, elle a maintenu, au titre des missions prioritaires de l'école à la fois la transmission des connaissances, introduite par le Sénat, et le partage des valeurs de la République.

A l'article 6 bis A, relatif au socle commun de connaissances et de compétences indispensables, elle a précisé que « parallèlement à l'acquisition du socle commun, d'autres enseignements sont dispensés au cours de la scolarité obligatoire ». Cette rédaction devrait être de nature à rassurer ceux qui persistent à prétendre que le socle est réducteur alors que, à l'inverse, il répond à un impératif de justice sociale, de qualité et d'efficacité de notre école.

La commission mixte paritaire a transféré à l'article 8, c'est-à-dire au rapport annexé, plusieurs dispositions : tout d'abord, celles de l'article 6 bis B, qui prévoient la possibilité d'un entretien d'étape pour les élèves de quinze ans ; ensuite, une partie de l'article 17 concernant la documentation destinée à faciliter l'orientation des élèves ; enfin, les dispositions de l'article 22 B concernant l'information sur l'évolution des besoins en termes de qualifications.

A l'article 9, la commission mixte paritaire a prévu que le bilan établi par le Haut conseil de l'éducation sera transmis au Parlement, plutôt que présenté en séance publique, car tel est seulement le cas des rapports de la Cour des comptes et du Médiateur de la République. Cela n'empêchera pas l'organisation, au Parlement, de débats sur l'éducation, non seulement lors de la discussion du projet de loi de finances mais aussi, par exemple, à l'occasion de questions au Gouvernement ou encore dans le cadre des travaux des commissions compétentes.

A l'article 11, la commission mixte paritaire a rebaptisé le « parcours personnalisé de réussite éducative » en « programme personnalisé de réussite éducative ». Celui-ci sera mis en place conjointement avec les parents, comme cela a été réaffirmé.

La commission mixte paritaire a partiellement restauré l'article 12 bis relatif à l'apprentissage des langues et cultures régionales, que l'Assemblée nationale avait introduit et le Sénat, supprimé. Elle a ainsi souhaité délivrer un message à l'égard des familles qui désirent que leurs enfants puissent bénéficier d'un tel apprentissage, dans le cadre de conventions conclues entre l'Etat et les collectivités territoriales, sans pour autant que cela constitue une priorité du projet de loi.

A l'article 19, elle a supprimé l'obligation de consultation des représentants de la collectivité territoriale de rattachement lors de la définition du projet d'école ou d'établissement, dans la mesure où ceux-ci siègent au conseil d'administration dudit établissement.

De même, à l'article 20, elle a prévu que la collectivité territoriale serait informée du contrat d'objectifs conclu entre l'établissement et l'autorité académique, et non consultée.

Par ailleurs, la commission mixte paritaire a prévu que l'expérimentation autorisée par l'article 21 bis est menée sur proposition du chef d'établissement, afin d'en laisser l'initiative à ce dernier et de privilégier une mise en oeuvre consensuelle.

Elle a prévu, à l'article 25, que la formation continue serait désormais prise en compte dans la gestion des carrières des enseignants.

Enfin, elle a adopté quelques amendements de coordination aux articles du projet de loi consacrés à l'outre-mer.

S'agissant du rapport annexé, outre les dispositions transférées que je viens d'évoquer, la commission mixte paritaire a adopté les principales modifications suivantes.

En ce qui concerne l'amélioration de l'orientation des élèves et des informations fournies par les universités, elle a précisé que ces dernières contribuaient à l'information des futurs bacheliers sur le contenu et les débouchés des formations qu'elles proposent afin de favoriser la réussite des étudiants.

La commission mixte partiaire a regroupé dans un paragraphe spécifique l'essentiel des dispositions introduites par le Sénat - tout particulièrement sur la proposition de notre collègue Louis Duvernois - sur le réseau des établissements d'enseignement français à l'étranger, afin à la fois de les mettre en valeur, de les synthétiser et d'améliorer leur visibilité.

Elle a introduit la notion d'action culturelle : il lui a en effet paru préférable de parler « d'éducation artistique et d'action culturelle » plutôt que « d'éducation artistique et culturelle ». Cela devrait également être de nature à rassurer ceux qui craignent un amalgame entre ces deux types d'action, alors qu'ils sont complémentaires : les établissements doivent à la fois offrir un enseignement dans les disciplines artistiques et mener, en partenariat avec des structures culturelles, des artistes et des collectivités territoriales, une action culturelle. L'ouverture sur l'extérieur doit être conçue comme offrant de nouvelles opportunités.

Par ailleurs, la commission mixte paritaire a souhaité limiter le nombre d'objectifs figurant au II du rapport annexé. Par conséquent, mes chers collègues, elle a retenu l'essentiel du texte que nous avons adopté la semaine dernière, ce dont je me réjouis. Il sera donc mis fin à la hiérarchisation des formes d'intelligence : tous les talents, toutes les voies de réussite et toutes les composantes du système éducatif sont reconnus.

Des dispositifs spécifiques sont prévus pour les élèves en difficulté, y compris les élèves intellectuellement précoces ou les élèves présentant des troubles du langage comme la dyslexie. Pour ces derniers, le dispositif prévu concerne l'école primaire, puisque c'est au cours de ces années que des problèmes de ce type se manifestent et nécessitent une prise en charge spécifique. Si certains élèves présentaient encore de tels troubles dans l'enseignement secondaire, il est bien évident qu'il conviendrait également d'agir.

Par ailleurs, nous avons inscrit, au titre des missions de l'école de la République, l'accueil des élèves non francophones récemment arrivés dans notre pays, c'est-à-dire les primo-arrivants, afin d'accélérer leur apprentissage de la langue française.

La place et le rôle de la communauté éducative sont affirmés, dans un souci d'ouverture et de confiance mutuelle entre ses différents acteurs.

Nous avons également adopté des mesures de nature à faciliter le choix par les élèves de leur orientation et de leur futur métier, et à favoriser une meilleure adéquation entre la formation et l'emploi.

Enfin, et cela constitue l'une des priorités et des ambitions que nous devons avoir pour l'école, la formation des futurs enseignants sera adaptée à leurs besoins, la réforme des IUFM, instituts universitaires de formation des maîtres, devant y contribuer.

Cette loi ne résoudra certes pas tous les problèmes, mais elle trace, pour les quinze années à venir, les grandes orientations pour notre école. Elle devra être complétée par d'autres mesures, notamment par des initiatives locales fondées sur les partenariats, les expérimentations et la proximité, car les situations sont très diverses. Enfin, elle devra être précisée par des textes réglementaires d'application, étant entendu, monsieur le ministre, que nous souhaiterions être associés si ce n'est à la rédaction, du moins à la préparation de ces derniers.

Mes chers collègues, le texte qui nous est soumis représente donc une grande avancée. Il nous faut reconnaître que la brièveté des délais dans lesquels le Parlement l'a examiné n'a pas nui à la qualité du résultat auquel nous aboutissons aujourd'hui, et ce grâce aux apports de chaque assemblée et à l'implication de chacun d'entre nous.

J'aimerais que les élèves, les enseignants et tous les membres de la communauté éducative puissent, lorsque le climat sera apaisé, étudier le nouveau contenu de cette loi avec objectivité et sans parti pris idéologique ou corporatiste, ainsi qu'avec l'esprit constructif et prospectif que méritent l'avenir des jeunes et celui de notre pays.

Je suis convaincu, pour ma part, que la réussite de notre école passe par la réussite de tous les acteurs. Cela exige non pas d'abandonner ses convictions - elles sont essentielles au bon fonctionnement de notre démocratie - mais seulement de quitter un tant soit peu ses certitudes.

Je tiens à remercier mes collègues qui, nombreux, ont participé avec beaucoup d'intérêt et d'assiduité à nos travaux et ont contribué à l'enrichissement du texte.

Enfin, monsieur le ministre, je vous remercie à nouveau d'avoir eu le courage de présenter cette loi constructive qui montre toute l'importance portée par le Gouvernement à la première ligne du budget de l'Etat, qui constitue le meilleur investissement de notre pays pour son avenir. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. François Fillon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous voilà donc au terme d'un très long débat lancé, il y a un peu plus d'un an, par le Président de la République et conduit tout d'abord par mes prédécesseurs, Luc Ferry et Xavier Darcos. Une telle démarche a abouti au débat parlementaire qui s'achève ce soir et qui aura sans doute été l'un des plus longs s'agissant du vote d'un projet de loi d'orientation sur l'école.

Je tiens à me féliciter de la qualité du texte finalement adopté par la commission mixte paritaire, de même que je tiens à remercier tous ceux qui ont contribué, par leur engagement et leur travail, à cette réussite.

L'Assemblée nationale a adopté des amendements de coordination destinés à assurer une bonne application du texte dans les collectivités d'outre-mer ; j'aurai l'occasion de vous les présenter dans un instant.

Cette loi va modifier en profondeur le visage de l'école de la République. Elle comporte des mesures d'une grande importance, notamment, pour la première fois dans l'histoire de notre système éducatif - au moins dans son histoire récente -, la définition de priorités éducatives.

Je constate, pour m'en féliciter, que la majorité, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, a su résister à tous ceux et à toutes celles qui, tout en acceptant l'idée même des priorités éducatives, voulaient y introduire l'ensemble des disciplines.

Cette loi va permettre la mise en place d'un dispositif sans précédent de soutien dès l'école primaire pour les élèves qui ne maîtrisent pas les fondamentaux.

Elle permettra également de rattraper le retard que notre pays a pris s'agissant de la maîtrise des langues étrangères alors qu'une telle maîtrise est aujourd'hui absolument vitale aussi bien pour l'avenir personnel de nos jeunes que pour l'avenir collectif de notre nation.

Cette loi va permettre la clarification des filières professionnelles, si importantes pour l'avenir de notre pays. Grâce à elle, une réponse sera enfin apportée à la question, jamais résolue, du remplacement des professeurs absents pour une courte durée, et la réforme de la formation des maîtres, réclamée avec force depuis si longtemps, mais en vain, verra le jour, avec l'intégration des instituts universitaires de formation des maîtres au coeur des universités.

J'ai entendu, tout au long de ces débats, certains orateurs, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, déplorer la « modestie » de ce texte. Or, j'estime, pour ma part, que ce texte permettra d'introduire dans notre système éducatif des changements qui sont à la fois plus profonds et se révéleront plus opérationnels que ceux qu'avait apportés en son temps la loi de 1989, que nous avons voulu corriger et compléter.

Nos débats ont été intéressants, sereins, et même éclairants, en particulier s'agissant des alternatives aux propositions du Gouvernement et de la majorité.

J'en retiens trois choses essentielles.

Tout d'abord, le groupe socialiste de l'Assemblée nationale a proposé, avec beaucoup de courage, d'instaurer la bivalence des professeurs, en particulier des professeurs de collèges. C'est une idée intéressante, à laquelle nous avions travaillé mais que, à la suite du dialogue social, je n'avais pas retenue.

Ensuite, beaucoup d'orateurs ont souhaité une organisation plus radicale de l'école en cycles : il s'agit de supprimer le cloisonnement existant aujourd'hui dans notre système éducatif, avec les classes, pour permettre à chaque élève de progresser à son rythme. C'est une idée évidemment originale, passionnante, qui mérite d'être expérimentée. Je note simplement que, présente dans la loi de 1989, elle n'a jamais été réellement concrétisée, étant difficile à mettre en oeuvre.

Nous proposons, dans ce texte, de pratiquer une expérimentation massive de cette organisation en cycles en ce qui concerne l'enseignement des langues, puisque, désormais, au collège et au lycée, ce dernier sera organisé non plus par classe, mais en fonction du niveau de chaque élève.

Si cette innovation pédagogique se révèle être un succès, si l'expérimentation grandeur nature que nous allons conduire dans le domaine des langues le permet, pourquoi pas, demain, réfléchir à l'extension de cette méthode pédagogique à d'autres disciplines ?

Enfin, la revendication la plus fréquente portait sur l'obtention de moyens et de postes supplémentaires, cela alors même que notre pays, comme nul ne l'ignore ici, est l'un de ceux qui consacrent le plus d'efforts à leur système éducatif, et que nous entendons poursuivre dans cette voie.

Voilà quelques jours, sur une chaîne de télévision, un responsable politique important de l'opposition démontrait avec beaucoup d'assurance, étude à l'appui, qu'en réduisant de cinq le nombre des élèves dans une classe, on réduisait de 40 % le nombre des redoublements. Cette étude existe, effectivement, mais à peu près cinquante autres études affirment le contraire ! Quand vous saurez, mesdames, messieurs les sénateurs, que l'étude en question a été réalisée par le groupe d'experts et d'économistes ayant imaginé les 35 heures, vous comprendrez que je n'aie pas eu envie de m'engager sur cette voie !

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. Eh oui !

M. François Fillon, ministre. J'ai, tout au long de ce débat, été attentif aux propositions de l'opposition - j'ai d'ailleurs retenu plusieurs des amendements qu'elle a proposés, en particulier un amendement très symbolique de M. Brard, député communiste, sur l'enseignement du fait religieux, et un amendement de M. Mélenchon, relatif au lycée des métiers - de même qu'aux propositions de l'UDF.

Le Gouvernement, dans ce débat, n'a pas reculé devant la contestation. J'ai en effet toujours eu la conviction que la mobilisation n'était majoritaire ni dans les lycées ni dans le pays, pour la simple raison qu'elle reposait sur un mensonge.

La manière dont a été présenté, tout au long de ces dernières semaines, le texte sur lequel vous allez vous prononcer ce soir est, en effet, une tromperie : il viserait à organiser la sélection et l'orientation précoces des élèves, alors que nous supprimons des filières d'orientation précoce qui existaient dans le système précédent, à borner les ambitions de l'école à apprendre à lire, à écrire et à compter aux élèves, alors que nous lui assignons des missions encore plus grandes que celles qui étaient définies dans la loi de 1989, et, enfin, à supprimer l'enseignement du sport, des matières artistiques et des sciences économiques.

Ce mensonge ne pouvait pas alimenter une mobilisation majoritaire des Français contre un texte qui est, au contraire, pragmatique, de bon sens, et dont les rédacteurs veulent s'attaquer à des problèmes fondamentaux, en particulier à l'échec scolaire et à l'exclusion.

Je n'en ai pas moins entendu le cri de la jeunesse de notre pays, un cri dénonçant les injustices et les inégalités qu'elle rencontre au sein de notre système scolaire. Ces inégalités ne sont toutefois pas nées d'aujourd'hui, et nous voulons justement les réduire : par ce projet de loi, nous offrons à notre système éducatif des outils supplémentaires à cette fin.

Bien entendu, ce texte ne permettra pas de régler toutes les questions, et je suis prêt à discuter avec l'ensemble des représentants de la communauté éducative, à tout moment, des étapes suivantes - ce ne seront pas forcément des étapes législatives - qui nous permettront de continuer à réduire les inégalités dont souffre encore trop notre système éducatif.

Je tiens, pour conclure, à vous remercier, mesdames, messieurs de la majorité, d'avoir, tout au long de la préparation de ce projet de loi et des débats, apporté votre soutien au Gouvernement. Vous serez fiers, demain, du texte que vous aurez voté.

Pour ma part, je n'attends qu'un seul jugement, celui qui résultera de la baisse de l'échec scolaire et de l'exclusion. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Serge Lagauche.

M. Serge Lagauche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous achevons ce soir un débat qui n'a guère été constructif, et c'est le moins que l'on puisse dire.

Le texte que nous sommes en train d'entériner a fait l'objet de tous les artifices de procédure imaginables pour être adopté en force et le plus rapidement possible. Le Gouvernement et sa majorité ont ainsi fait fi des principes devant guider le débat démocratique, passant outre les droits fondamentaux du Parlement.

J'en veux pour preuve les conditions générales désastreuses d'examen de ce projet de loi - déclaration d'urgence, anticipation du débat - et les nombreux incidents de séance, plus particulièrement votre refus, monsieur le ministre, d'accepter la décision souveraine du Sénat concernant la rédaction de l'ancien article 6, relatif à la définition du socle commun.

Alors que l'amendement par lequel le groupe socialiste proposait une définition ambitieuse du socle commun incluant, dans les connaissances à acquérir, la culture artistique, l'éducation physique et la technologie, avait été voté par une large majorité du Sénat, allant du groupe CRC au groupe de l'Union centriste-UDF, le Gouvernement a multiplié les tours de passe-passe afin de pouvoir revenir sur ce vote.

Je ne rappellerai pas le détail des événements qui ont finalement conduit à l'insertion d'un article additionnel, reprenant, à l'identique, le texte initial qui avait été modifié par l'amendement déposé par le groupe socialiste. Ces petites manoeuvres ne grandissent pas l'image extérieure du Sénat !

Avant-hier, en commission mixte paritaire, sur cette question du socle commun, mes collègues du groupe socialiste présents ont eu la surprise de constater que la majorité sénatoriale et gouvernementale semblait presque regretter de n'avoir pas opté pour la définition que proposait le groupe socialiste, tant leur définition restrictive, figurant désormais à l'article 6 bis, leur semblait insuffisante et minimaliste !

La rédaction définitive de ce socle commun, qui, désormais, découle de l'article 6 bis A, constitue un exercice de style dans les non-dits. Sont désormais cités, dans cet article initialement consacré au socle, « d'autres enseignements dispensés au cours de la scolarité obligatoire », dont on ne connaît ni la nature ni les modalités d'articulation avec les programmes qui seront issus du socle.

L'innovation que constitue ce socle aurait pu être le seul véritable apport de votre texte, monsieur le ministre ; or, il n'en sera rien, compte tenu de votre manque de courage...

Ce point est révélateur du reste du débat : « petite loi, petites ambitions » est la formule qui peut résumer ce texte, lequel ne constitue, en aucun cas, la grande loi que nous annonçait le Président de la République, et qui devait constituer une nouvelle alternative à la loi d'orientation sur l'éducation de 1989.

Nous avons maintes fois souligné le caractère purement réglementaire de nombreuses dispositions et l'ambiguïté de la nature des mesures figurant dans le rapport annexé, qui n'ont pas de force normative mais qui sont, néanmoins, validées par l'article 8.

Nous avons aussi déploré l'absence de solution apportée aux véritables problèmes que doit affronter l'école : traitement des inégalités sociales qui conditionnerait la réussite scolaire, relance de dispositifs d'envergure pour l'éducation prioritaire, amélioration du soutien individuel aux élèves en difficulté, scolarisation avant l'âge de la scolarité obligatoire, développement de la pluridisciplinarité, revalorisation de l'enseignement professionnel - les seuls apports proviennent d'amendements déposés par les sénateurs socialistes - et amélioration de la formation enseignante ainsi que formation tout au long de la vie.

Afin de ménager la partie la plus conservatrice de votre électorat et quitte à vous mettre à dos l'ensemble des partenaires de la communauté éducative, vous avez préféré privilégier quelques dispositifs d'inspiration rétrograde. Je n'en citerai que quelques-uns : la pré-orientation, réintroduite dès la fin de la classe de quatrième, par le biais de la troisième, option « découverte professionnelle », à raison de six heures hebdomadaires ; l'abandon de l'organisation de la scolarité en cycles, issue de la loi d'orientation sur l'éducation de 1989, et la décision ringarde de rétablir le redoublement, par décision souveraine des chefs d'établissement, sans procédure d'appel possible pour les parents...

M. François Fillon, ministre. C'est faux ! Pourquoi dites-vous cela ? Il y a une procédure d'appel !

M. Serge Lagauche. C'est votre objectif !

M. François Fillon, ministre. Ne dites pas cela, ce n'est pas digne de vous ! Il y a une procédure d'appel : pourquoi dire qu'il n'y en a pas ? Vous ne pouvez pas dire de tels mensonges !

M. Serge Lagauche. Je citerai encore la note de vie scolaire, comptabilisée au titre du brevet, qui - ne nous cachons pas derrière notre petit doigt ! - est, en fait, une note de conduite ; cette évaluation comportementale n'a pas sa place dans le brevet, appelé à sanctionner des savoirs, et non de la conduite.

En outre, en parallèle à ce projet de loi, vous avez décidé de supprimer les TPE, ou travaux personnels encadrés, qui constituaient une avancée considérable en matière d'apprentissage de l'autonomie, de travail en équipe, interdisciplinaire, et qui permettaient une véritable préparation aux exigences de l'enseignement supérieur.

Nous condamnons aussi le remplacement de deux instances représentatives incontestées, le Conseil national des programmes et le Haut conseil à l'évaluation de l'éducation, par le Haut conseil de l'éducation, organe resserré, éminemment politique de par son mode de désignation, et qui sera investi de missions très larges, ce qui ne constitue pas un gage d'efficacité de ses neuf membres, dont l'origine socioprofessionnelle n'est même pas précisée aux termes de la loi, et qui se retrouvera « juge et partie » puisqu'il établira les programmes et qu'il procédera aussi à leur évaluation.

Par ailleurs, sous couvert de transcription de directive européenne, vous sacrifiez les IUFM sur l'autel des universités et, à court terme, signez l'arrêt de mort programmé de la formation spécifique des maîtres et professeurs.

Pourtant, la formation des enseignants aurait pu être améliorée sous de nombreux aspects, et ce sans en passer par ce rattachement. Nous avons fait, par le biais de nos amendements, plusieurs propositions en ce sens, restées vaines pour la plupart d'entre elles.

Je reconnais cependant que la navette parlementaire a permis quelques améliorations.

Je me réjouis ainsi que quelques-uns de nos amendements aient reçu un accueil favorable du Sénat ; malheureusement, ils concernent le plus souvent les annexes.

Je soulignerai l'avancée que constitueront, malgré tout, la possibilité de labellisation « lycée des métiers » et la reconnaissance du rôle éducatif joué par les personnels ATOSS. Ces deux dispositions figureront désormais, sur l'initiative des sénateurs socialistes, dans le code de l'éducation.

Même si leur portée concrète doit être relativisée, je me réjouis aussi de l'inscription de certaines de nos préoccupations dans le rapport annexé.

Il en va ainsi de la nécessité de proposer un enseignement sur les questions ayant trait à la construction européenne, de l'accueil des élèves handicapés par des AVS, ou auxiliaires de vie scolaire, et non par de simples assistants d'éducation, de l'importance de mieux préparer les élèves au baccalauréat par des partiels, et du renforcement des liens entre les filières générales et professionnelles du lycée.

C'est également le cas de plusieurs dispositions destinées à favoriser une meilleure orientation des élèves : formation continue des conseillers d'orientation-psychologues, formation à l'orientation dans les IUFM, meilleure présentation des enseignements de détermination, possibilité d'un entretien d'étape à l'âge de quinze ans.

Cependant, certaines de nos propositions n'ont trouvé aucun écho dans cette assemblée : il en est malheureusement ainsi de celles qui concernent l'aide sociale destinée aux élèves les plus défavorisés, des dispositifs spécifiques en faveur des enfants en difficulté, de la relance de l'éducation prioritaire, du maintien d'une autonomie nécessaire au bon fonctionnement des IUFM, de la prise en compte du rôle des parents au sein de la communauté éducative. La liste est longue, et je l'abrège ici.

Par ailleurs, l'absence de moyens réels pour financer le dispositif qui coûtera, de votre propre aveu, monsieur le ministre, 2 milliards d'euros, le premier d'entre eux, pour 2005, n'étant d'ailleurs pas budgété, me fait douter de votre réelle volonté d'améliorer l'école et de mettre en oeuvre une politique conforme aux souhaits des parlementaires, le rapport annexé au projet de loi, du fait de son absence de force normative, ne constituant qu'un catalogue de voeux pieux.

Je suis d'autant plus sceptique sur votre volonté et sur votre pouvoir de faire évoluer l'école vers plus d'égalité et d'efficacité que la loi s'appliquera dès la rentrée scolaire. Par le miracle de quelle loi de finances rectificative l'application des nouvelles dispositions sera-t-elle possible ? Le contexte budgétaire extrêmement resserré que nous connaissons depuis trois exercices - je rappelle que 90 000 postes ont été supprimés durant cette période - n'est pas non plus de nature à nous rassurer.

Cette carence de moyens budgétaires, à laquelle s'ajoute votre absence de projet réel pour l'école du XXI^e siècle, dénote votre manque de volonté politique d'améliorer les conditions d'accès au service public de l'éducation nationale, de garantir à tous, partout sur notre territoire, le droit à l'éducation, d'assurer une formation initiale et continue aux différents acteurs de l'école, de maintenir une cohésion au sein de la communauté éducative.

Monsieur le ministre, au nom des 150 000 jeunes, qui, chaque année, quittent le système éducatif sans aucune qualification, au nom des lycéens qui, inquiets pour leur avenir et celui de leur école, manifestent depuis maintenant près de deux mois contre vos projets, au nom des représentants des parents d'élèves, tous unis contre le recul que constitue, pour eux, votre projet de loi, au nom des personnels enseignants, qui voient par votre réforme leur formation bradée et leurs conditions de travail se dégrader, au nom, enfin, de tous les partenaires de l'école qui constatent que la communauté éducative est sacrifiée dans ce texte, les sénateurs socialistes maintiennent toutes leurs réserves et toutes leurs inquiétudes sur cette réforme. En conséquence, ils voteront contre le texte élaboré par la commission mixte paritaire. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à Mme Anne-Marie Payet.

Mme Anne-Marie Payet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous arrivons au terme d'un débat, qui, s'il fut parfois mouvementé, n'en fut pas moins très constructif.

Alors que près de 200 amendements ont été adoptés sur ce texte par le Sénat et que la plupart d'entre eux ont été conservés par la commission mixte paritaire, permettez-moi de me réjouir de l'enrichissement par les parlementaires du projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école. Surtout, je me félicite de constater le maintien de la plupart des amendements déposés par les membres du groupe de l'Union centriste-UDF et adoptés par le Sénat.

La présentation d'un rapport par le Haut conseil de l'éducation a été supprimée. Cette mesure nous aurait pourtant permis d'avoir un débat de fond sur l'éducation nationale, en dehors de la période budgétaire Je regrette donc que nos collègues membres de la commission mixte paritaire n'aient pas jugé bon de la maintenir.

Le Parlement a obtenu de multiples avancées sur ce texte. Il a ainsi redéfini les missions de l'école dans l'article 2, intégré l'enseignement agricole dans le dispositif, revalorisé l'enseignement technologique et professionnel, proposé une scolarité adaptée aux élèves intellectuellement précoces, ou encore précisé le montant de la contribution par élève à la charge de chaque commune, pour un élève scolarisé dans une école privée située sur le territoire d'une autre commune.

Cependant, je regrette que les amendements relatifs à la suppression des dédoublements de classes n'aient pas été retenus, eu égard à la situation particulière de mon département, la Réunion. Les effectifs dans les classes y sont en effet supérieurs à ceux de la métropole. Le travail en classe dédoublée était donc vraiment nécessaire. J'espère, monsieur le ministre, que vous vous voudrez bien prêter une attention toute particulière à ce problème, qui, localement, est loin d'être accessoire.

Je souhaite également réaffirmer l'attachement du groupe de l'Union centriste-UDF aux objectifs définis dans ce texte. Il est en effet inadmissible que, chaque année, 150 000 jeunes quittent le système scolaire sans aucun diplôme ou qualification.

Le texte qui nous est soumis devrait permettre de remédier à cet état de fait.

Tout d'abord, il permettra à tous les élèves de disposer d'un socle commun de connaissances et de compétences leur garantissant, à la fin de leur scolarité obligatoire, la maîtrise de la langue française et des principaux éléments de mathématiques, une culture humaniste et scientifique permettant le libre exercice de la citoyenneté, la pratique d'au moins une langue vivante étrangère, et, enfin, la maîtrise des techniques usuelles de l'information et de la communication.

Nous avons longuement débattu de l'éventuel élargissement de ce socle à d'autres compétences. Ce débat est désormais clos, et je souhaite que cet outil, cet objectif, voire cette ambition que nous proposons aujourd'hui à tous les élèves et à leurs enseignants devienne un instrument de leur réussite et de leur épanouissement.

Ensuite, ce projet de loi vise à prévenir l'échec scolaire par la mise en place d'un programme personnalisé de réussite éducative. Cette mesure, qui prendra la forme de trois heures hebdomadaires de soutien individualisé ou en petits groupes, devrait permettre de détecter très tôt les lacunes de chaque élève et d'y remédier au mieux.

Enfin, ce projet de loi affirme l'importance de l'enseignement des langues vivantes. La France est très en retard dans ce domaine, alors qu'il est nécessaire pour nos entreprises de disposer de personnes aptes à travailler dans différentes langues. C'est pourquoi le groupe de l'Union centriste-UDF est très favorable à la mise en place d'une commission sur l'enseignement des langues et à l'inscription de la maîtrise d'une langue vivante dans le socle commun.

Ce texte, monsieur le ministre, amorce donc un retour à plus de cohérence, à plus de logique, pour que nos enfants acquièrent des connaissances susceptibles d'ouvrir à chacun d'eux un monde toujours plus complexe.

On peut bien sûr regretter que, après la consultation nationale qui a mobilisé près d'un million de personnes, après le rapport Thélot, qui avait suscité de nombreux espoirs, ce texte ne soit pas tout à fait à la hauteur de ce que nous étions en droit d'attendre.

Toutefois, monsieur le ministre, l'éducation est, de par la Constitution, une matière essentiellement réglementaire. J'espère donc que vous prendrez des mesures de nature à répondre aux inquiétudes de nos concitoyens et que vous profiterez de l'opportunité démographique qui se présente pour donner une nouvelle impulsion à la formation des enseignants.

Les membres du groupe de l'Union centriste-UDF restent cependant en très grande majorité favorable à ce texte, et le voteront.

II me reste à féliciter la commission des affaires culturelles et son rapporteur, M. Carle, pour leur excellent travail. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme Annie David.

Mme Annie David. Nous voici arrivés au terme d'une discussion qui nous laisse un arrière-goût d'insatisfaction, de déception, mais aussi de colère.

Ce texte nous laisse un arrière-goût de colère en raison de la déclaration d'urgence sur ce texte et du fait que seules les après-midi et les soirées de mardi et de mercredi, ainsi que la journée de jeudi ont été réservées, la semaine dernière, dans l'ordre du jour parlementaire, à son examen.

Ce qui était prévisible s'est donc produit : nous avons dû poursuivre au-delà. Nous avons également siégé vendredi, dans la précipitation et sans aucune organisation préalable, puis samedi, jusque tard dans la nuit, jusqu'à dimanche matin en fait, et ce après une « convocation » du Parlement pour le moins inaccoutumée, pour ne pas dire inacceptable !

Ce texte nous laisse également un arrière-goût de colère, monsieur le ministre, parce que, alors que l'ensemble de la communauté éducative vous avait fait savoir depuis plusieurs mois qu'elle n'était pas d'accord avec vos propositions, vous ne l'avez pas écoutée !

Vous avez persisté dans votre choix d'en revenir à l'école d'antan et à sa légendaire autorité, à une école à deux vitesses, ne proposant aux élèves les plus en difficulté qu'une orientation précoce, quand elle prévoit pour les autres des apprentissages à la carte, les enseignements complémentaires, voire optionnels, prenant une place de plus en plus importante dans le cursus des élèves.

Aujourd'hui encore, malgré l'intervention musclée des CRS cette nuit dans certains établissements - nous souhaiterions d'ailleurs avoir des précisions à cet égard, monsieur le ministre -, malgré les violences, les provocations et les intimidations qu'ils ont subi lors des imposantes manifestations précédemment organisées, les lycéennes et les lycéens vous ont fait savoir qu'ils veulent un système éducatif luttant contre les inégalités au lieu de les entériner, une école offrant à tous une égalité d'accès, donnant à chaque jeune les mêmes droits en matière d'éducation.

Dans mon département de l'Isère, les lycéens continuent, comme partout ailleurs, de se mobiliser. Ils demandent le retrait de votre texte, espérant trouver une oreille attentive à leurs revendications citoyennes et respectueuse de ces dernières. Des dizaines de lycées sont toujours occupés.

Mais vous continuez, monsieur le ministre, à faire la sourde oreille, en vous appuyant sur une majorité parlementaire muette, éloignée de la réalité des préoccupations de l'ensemble du pays sur cette question qui met en jeu notre conception républicaine de l'école et de la société !

Mais, en plus de la colère, nous ressentons également de l'insatisfaction face à l'absence de débat, situation imposée par vous-même.

En ce qui nous concerne, nous avons participé à ce débat avec la volonté d'aller au fond des questions soulevées, d'être une force de proposition. Nous avons argumenté chaque fois que nous étions en désaccord avec votre texte, comme en atteste la suppression, certes provisoire, de l'article 6 du projet de loi.

Toutefois, par un tour de passe-passe, comme l'a déjà indiqué Serge Lagauche, vous avez non seulement réintroduit cet article, mais aussi aggravé ce dernier puisque, dorénavant, le socle commun fera l'objet d'une évaluation, qui sera prise en compte dans la poursuite de la scolarité. Est-ce à dire qu'un élève confronté à des difficultés personnelles, le conduisant à de mauvais résultats, se verra refuser la poursuite de sa scolarité ?

J'en reviens au déroulement du débat, au cours duquel vous n'avez pas cru bon, monsieur le ministre, de nous répondre, de nous donner votre point de vue sur ces questions importantes.

Evidemment, nous n'ignorions pas votre opposition dogmatique à nos propositions, mais le simple respect du débat démocratique, ou même de notre rôle de parlementaires, aurait voulu que vous nous donniez de véritables réponses, au lieu de vos fréquents « avis défavorable ! », assez méprisants du reste.

Oui, je le maintiens, d'autres choix sont possibles pour notre école, d'autres choix qui, je l'espère - et nous ferons tout pour cela -, permettront bientôt de mener à bien une autre réforme de l'école, plus conforme aux besoins des femmes, des hommes et de notre société.

Nous éprouvons donc de la colère, de l'insatisfaction, mais aussi de l'indignation, car votre texte s'accompagne d'une préparation catastrophique de la carte scolaire de la prochaine rentrée ; les suppressions d'emplois pleuvent, avec leur cortège de suppressions : suppression de classes, de dédoublements, d'options, ainsi que suppression des TPE, auxquels sont pourtant attachés les lycéens.

Ces suppressions aggravent les conditions d'étude des élèves, les conditions de travail des personnels, augmentent les financements à la charge des collectivités territoriales. Elles ont donc pour corollaire une augmentation généralisée des effectifs par classe, la suppression pure et simple de certains enseignements, les risques de fuite d'élèves vers l'enseignement privé, lequel saisira l'occasion pour tenter d'offrir une alternative à ces dégradations, solution financièrement onéreuse pour les familles, bien sûr, mais je sais que cela n'est pas le premier de vos soucis, monsieur le ministre !

Voilà ce qui marquera la rentrée 2005 !

Au-delà de ces sentiments, nous éprouvons aussi, à l'issue de cette discussion, une grande inquiétude pour l'avenir même de notre système éducatif.

Les modifications que vous introduisez, tant dans les modes de fonctionnement du système éducatif que dans les contenus des enseignements, aboutiraient, si nous vous laissions faire, à détruire profondément ce qui constituait jusqu'à présent une grandeur et une force que bien des pays nous envient : un grand service public de l'éducation, au service de notre jeunesse, héritage de la volonté émancipatrice des Lumières et des luttes du mouvement populaire depuis plus d'un siècle.

Cette école, vous voulez la transformer en un simple instrument au service du système économique et politique ultralibéral, auquel le projet de constitution européenne voudrait aujourd'hui donner une force juridique pour les décennies à venir.

A ce propos, j'aimerais connaître votre intention au sujet de l'organisation des Journées européennes. Vous demandez aux académies, monsieur le ministre, d'organiser ces journées, qui s'inscrivent dans les périodes consacrées de manière générale à l'Europe, telles que le Printemps de l'Europe, et vous invitez les enseignants à se procurer un document intitulé « une constitution pour l'Europe ».

En outre, les académies proposent aux établissements de faire intervenir auprès de leurs équipes éducatives l'association européenne des enseignants, l'AEDE, qui promeut le vote du « oui » lors du référendum du 29 juin prochain...

M. Roland Muzeau. Elle a bien tort !

Mme Annie David. Est-ce ainsi que vous concevez la formation citoyenne ?

M. Roland Muzeau. Bourrage de crâne !

Mme Annie David. Monsieur le ministre, selon nous, votre projet est, en fait, la mise en oeuvre, dans les conditions propres à notre pays, des recommandations définies à l'échelon européen dans le cadre de la « stratégie de Lisbonne » - mise en forme lors du Conseil européen de Barcelone en 2002 -, avec les « treize objectifs concrets » fixés en matière d'éducation et avec la communication de novembre 2003 de la Commission européenne intitulée Education et formation 2010 : l'urgence des réformes pour réussir la stratégie de Lisbonne ».

Monsieur le ministre, dois-je poursuivre mon intervention ? (M. le ministre manipule son portable.) Vous ne semblez guère attentif !

M. Roland Muzeau. Il sera bientôt ministre de l'informatique !

M. François Fillon, ministre. Je prends des notes !

Mme Annie David. Pour ma part, je vous ai écouté, et j'aimerais donc que la réciproque soit vraie ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

Je prendrai ici l'exemple du socle commun de connaissances et de compétences. Vous l'avez défini, lors de l'une de vos interventions, comme étant le coeur, le noyau dur des savoirs fondamentaux qu'il est indispensable de maîtriser pour pouvoir progresser dans les autres matières et dans sa scolarité.

Face à nos demandes répétées d'en faire évoluer le contenu, avec l'introduction de l'éducation physique et sportive ou de l'enseignement artistique, entre autres, vous avez ironisé sur la nécessité qu'il y aurait alors à « refuser le passage en sixième à un enfant dont les capacités en EPS seraient jugées insuffisantes » ou à « instaurer des heures de soutien pour ceux qui n'atteindraient pas le niveau requis en chant ».

Quel mépris pour les professionnels de l'éducation nationale, notamment pour ceux qui interviennent en matière d'orientation ! Ils sont d'ailleurs très inquiets quant à la nouvelle rédaction du rapport annexé relative aux possibilités de recrutement des conseillers d'orientation psychologues offertes au « bénéfice de personnes ayant acquis une expérience professionnelle ». Cela remettrait en cause leur statut. Les personnels s'étonnent de votre volonté à vouloir opérer ce changement sans aucune concertation, alors que des inspecteurs généraux, qui travaillent actuellement sur des pistes d'évolution, n'ont pas encore remis leur rapport.

Vous nous dites respecter les personnels de l'éducation nationale, monsieur le ministre, mais, dans les faits, vous ne les consultez pas !

M. Roland Muzeau. Il les méprise !

Mme Annie David. J'en reviens au socle commun. Votre définition aussi restreinte et pauvre de cet « ensemble de connaissances et de compétences qu'il est indispensable de maîtriser pour conduire sa vie personnelle et professionnelle et sa vie de citoyen » pose des problèmes politiques majeurs.

D'une part, ce socle ne permettra pas l'accès à l'émancipation intellectuelle de tous les élèves, et, d'autre part, il aboutit à de fortes inégalités de traitement, venant aggraver les inégalités initiales des élèves à l'intérieur même du système scolaire.

Des inégalités entre les élèves existeront, en effet, puisque ceux d'entre eux qui se trouvent le plus en difficulté n'auront accès qu'à ce socle. Dans le cas où cela ne suffirait pas, serait mis en place un programme personnalisé de réussite éducative. Pensez-vous que la lutte contre l'échec scolaire passe par une aggravation des inégalités de nos jeunes face aux apprentissages ? Savez-vous ce qu'est l'échec scolaire, quelles en sont ses racines ? Connaissez-vous les raisons pour lesquelles 150 000 jeunes sortent de notre système éducatif sans diplôme ou qualification ?

Bien sûr, vous le savez, tout comme vous savez qu'avec des méthodes pédagogiques diversifiées, prenant en compte la diversité des élèves et des établissements, à condition d'en avoir les moyens en personnels, en formation et en temps disponible, on peut véritablement lutter contre ce phénomène.

Ayez le courage de dire ce que vous pensez, comme le font certains, à savoir que « tout le monde n'est pas fait pour faire des études », qu'il faut prendre en compte « l'intelligence de la main », que « certains sont plus doués que d'autres », ou toute autre considération tentant de revenir à la théorie des dons et donnant ainsi à l'orientation précoce un bon alibi, ainsi d'ailleurs qu'un volant de main-d'oeuvre peu ou pas qualifiée, mais faisant preuve d'« employabilité », mot barbare pourtant fétiche du MEDEF, autrement dit de flexibilité, d'adaptabilité, d'une grande capacité de soumission aux contraintes du marché de l'emploi.

Votre socle n'a d'autre origine, d'autre justification, d'autre cohérence que celle-ci. Ainsi vous « gérez » l'échec scolaire au mieux des intérêts économiques.

Mais l'ensemble de la communauté éducative n'est pas dupe et vous l'a fait savoir. Et d'ores et déjà, une manifestation d'opposition à votre texte est en préparation pour le 2 avril prochain.

Il est clair que ce mode de fonctionnement entraînera les effets suivants : dans le cas d'un élève qui a des difficultés, les enseignements communs à tous devront être prioritairement orientés vers l'acquisition de ce socle, alors qu'un temps plus réduit suffira à un autre, qui pourra alors consacrer du temps aux enseignements complémentaires choisis.

Le « commun » ne concernerait-il que le socle, et le « reste », c'est-à-dire les enseignements complémentaires, relèverait-il du choix des élèves en fonction de leurs aptitudes ? Comment parler alors d'égalité d'accès aux savoirs, de culture scolaire commune ? Quelle ambition affichez-vous là pour notre école ? Quelle volonté d'émancipation de nos jeunes visez-vous ?

Par ailleurs, vous n'obtiendrez pas l'adhésion des jeunes à votre note de vie scolaire, ou plutôt à votre note de comportement, car c'est bien de cela qu'il s'agit ! Elle sera prise en compte pour l'obtention du brevet des collèges. Or la conduite n'est un élément ni de compétence ni de connaissance. Vous érigez le respect des règles de comportement au même niveau que les savoirs, alors que le non-respect de ces règles relève des seules sanctions disciplinaires. Faudra-t-il refuser à un élève son brevet parce qu'il aura eu une mauvaise note de comportement ?

Notre ambition est tout autre pour notre école, pour nos jeunes, pour notre pays : une culture commune de haut niveau pour tous. Nous avons essayé, dans les limites permises par l'exercice du débat parlementaire, et avec les conditions que j'ai déjà dénoncées, de vous en expliquer le contenu et le sens, mais en vain...

Nous voulons, je le répète car c'est fondamental, que tous nos jeunes accèdent à ces connaissances, à ces savoirs et à ces compétences de haut niveau Tous les enfants sont « éducables », monsieur le ministre, encore faut-il le vouloir réellement !

Chacun doit pouvoir accéder à l'immensité et à la richesse des cultures humaines, acquérir les outils intellectuels pour comprendre, trier, synthétiser, cerner les enjeux de notre société, développer son goût d'apprendre, s'inscrivant dans une histoire collective qui le relie aux autres. C'est ce que nous appelons « culture scolaire commune ». Dans chaque domaine de la connaissance, elle doit identifier les apprentissages premiers qui formeront la base des apprentissages de la vie, en saisir les articulations, en dégager les savoirs fondamentaux et les techniques élémentaires, sans lesquels ces premiers apprentissages demeureraient hors d'atteinte.

Il s'agit non pas d'enseigner des vérités ex nihilo, comme vous voulez le faire, mais bien de définir une manière de questionner le monde pour y trouver sa place, en même temps que de transmettre les savoirs essentiels que la société humaine a élaborés dans son long cheminement vers la civilisation. C'est bien tout cela qui doit constituer la culture commune transmise par l'école.

Malheureusement, nous n'avons pas pu en discuter dans cet hémicycle. Ce n'est pourtant pas faute d'avoir fait des propositions !

M. Roland Muzeau. C'est sûr !

Mme Annie David. Vous vous gardez bien de répondre également à notre proposition de scolarité obligatoire entre trois ans et dix-huit ans. C'est pourtant une demande qui émane de nombre d'organisations syndicales que nous avons auditionnées. Dans les faits, cette scolarité est déjà réalisée depuis longtemps ; je ne vous rappellerai pas les chiffres. C'est en tout cas une véritable possibilité de lutte contre l'échec scolaire, et vous le savez. Alors pourquoi ne pas retenir cette proposition ?

Au contraire, vous mettez en place une série de dispositifs qui, loin de traiter l'échec scolaire, font courir aux jeunes des risques d'enfermement dans des filières de relégation et dans des situations d'échec. C'est le cas du programme personnalisé de réussite éducative, le PPRE, l'ex- « triste » CIRE qui renvoie la responsabilité de l'échec à l'élève et à sa famille. Et comme vous fonctionnez à moyens constants, ces PPRE risquent de se substituer à la politique des ZEP.

Devant la formidable mobilisation des lycéens, vous avez dû reculer sur la deuxième langue en seconde, sur le contrôle continu au baccalauréat. Mais un amendement voté par votre majorité vous permet théoriquement d'organiser le baccalauréat comme vous le voulez, par voie de décret, ce qui ne dissipe en rien les craintes exprimées quant au renforcement des inégalités face aux examens. Les lycéens risquent bien de garder en mémoire l'image d'un ministre qui leur a fait des promesses dilatoires afin de les démobiliser !

J'en arrive à la formation des enseignants, sujet ô combien sensible et important sur lequel votre texte fait pourtant l'impasse. Vous avez décidé le rattachement des IUFM aux universités. Soit, mais vous proposez que cela se fasse en référence à l'article L.713-9 du code de l'éducation, qui garantit une certaine autonomie de fonctionnement par le maintien d'un conseil d'administration élu et par élection en son sein de son directeur.

Cependant, ce statut ne garantit pas, comme nous l'avons fait remarquer à plusieurs reprises, monsieur le ministre, le caractère pluridisciplinaire de la formation dispensée du fait du rattachement à une seule université. Votre réponse, selon laquelle la possibilité de passer des conventions avec d'autres universités de la région est ouverte, ne fait que souligner ce problème. Nous risquons bien d'aller vers des IUFM spécialisés selon les caractéristiques de l'université de rattachement.

Si l'on peut penser que ces problèmes pourront finalement être résolus, au prix de multiples inconvénients, notamment en termes de déplacement, pour les étudiants préparant les concours de recrutement du second degré, ils seront véritablement complexes pour ceux qui préparent le professorat des écoles, ces formations très pluridisciplinaires étant bien loin des préoccupations des universités.

En outre, ce choix pose de multiples problèmes quant au devenir des personnels qui composent les corps d'enseignants actuels des IUFM, en particulier les personnels du premier degré.

C'est la raison pour laquelle nous avons proposé que les IUFM soient transformés en « établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel » et qu'ils soient rattachés aux universités de la région.

Le statut de ces établissements, tel que défini aux articles L.715-1, L.715-2 et L.715-3 du code précité, est beaucoup plus précis à tous les points de vue. Il garantit tant l'autonomie de ces établissements que le pluralisme des personnels enseignants et des cartes de formations, initiale et continue, dispensées en relation directe avec la recherche.

Il y avait là, monsieur le ministre, possibilité d'effectuer ensemble une avancée intéressante mais, une fois encore, le débat n'a pas eu lieu. Vous vous êtes contenté de répondre à nos inquiétudes en signalant le délai de trois ans que vous avez prévu pour réaliser l'intégration des IUFM, selon des modalités qui feront l'objet de concertations.

Mais trois ans, c'est long, et bien des choses peuvent changer d'ici là !

S'agissant de la formation elle-même, elle a été élargie à des modules spécifiques, répondant en cela à des besoins réels. Cependant, on peut craindre un saupoudrage, en l'absence de réflexion sur la durée de cette formation. Là encore, sur notre proposition de porter sa durée de un à deux ans après le concours de recrutement, proposition soutenue par de nombreuses organisations syndicales auditionnées par la commission, le débat n'a pas eu lieu.

Pourtant, enseigner est un métier, et l'une des missions de l'Etat est bien de former les enseignants qui transmettront les savoirs et compétences aux nouvelles générations, pour les former à affronter les défis du XXI^e siècle.

De même n'a pas eu lieu le débat que nous souhaitions à travers notre amendement tendant à instaurer des pré-recrutements dès le niveau du baccalauréat, afin de garantir un minimum de diversité dans l'origine sociale des enseignants. Il n'y a pas eu de réel débat, encore, sur le mode de fonctionnement de gestion du service public de l'éducation, alors que nous vous avons fait des propositions véritablement novatrices en termes de démocratie participative.

Dans le domaine de la santé des élèves, le Sénat est revenu sur la présence d'un(e) infirmier (ère) par établissement du second degré, préférant parler des « services d'un(e) infirmier (ère) identifié(e) ». Si l'on pouvait s'inquiéter de l'absence de précision de cette présence concernant le premier degré à l'issue du débat à l'Assemblée nationale, il y a lieu maintenant de s'inquiéter quant à la réalité des promesses faites sur le recrutement de 304 infirmiers (ères) par an, pendant cinq ans,...

M. Roland Muzeau. Ils peuvent toujours attendre !

Mme Annie David. ...et sur la volonté du Gouvernement à répondre aux demandes des jeunes en matière de santé.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne vous étonnerai pas en vous disant que nous n'avons pas les mêmes préoccupations. Nos propositions tendent à une transformation de notre école pour en faire toujours plus un instrument d'élévation du niveau de culture générale de toute la société, et, à travers l'élévation du niveau de culture de tous nos jeunes, un instrument de l'émancipation des individus.

Vous visez, par votre texte, une transformation qui satisfasse les besoins en formation, d'une part, de main-d'oeuvre adaptée à l'économie libérale, fonctionnant sur l'objectif premier de la course à la compétitivité, et, d'autre part, d'une élite capable de mener à bien cette économie libérale dont vous êtes porteur.

Ce sont deux visions de la société, et des femmes et des hommes qui la composent, qui s'affrontent ici.

Je terminerai rapidement en évoquant en quelques mots les conclusions de la commission mixte paritaire.

Tout d'abord, consacrer deux heures et demi à l'examen de l'ensemble des amendements déposés tant par la commission du Sénat que par celle de l'Assemblée nationale, ne favorise pas, une fois de plus, la discussion !

M. Roland Muzeau. C'est vrai !

Mme Annie David. De surcroît, une grande partie de cette matinée a été consacrée à la rédaction finale de l'article 6 bis A, concernant le « socle ». Et l'on a pu constater ainsi qu'il est toujours aussi difficile pour les membres de la majorité de s'entendre sur le contenu même du socle, sur son rôle et sur celui des enseignements complémentaires.

Par ailleurs, un amendement adopté, là aussi après une longue discussion, prive le Parlement d'un débat sur l'école. En effet, le bilan établi par le Haut conseil de l'éducation, qui devait être présenté au Parlement, ne lui sera que transmis, charge ensuite aux parlementaires d'obtenir un débat en séance publique, sous quelque forme que ce soit. Mais, comme nous l'a dit le rapporteur, M. Jean-Claude Carle, lors de la réunion de la commission mixte paritaire, on peut toujours demander un débat parlementaire à la suite de la transmission d'un rapport, ce n'est pas pour autant qu'on l'obtient !

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. C'est vrai !

Mme Annie David. On nous a opposé l'inconstitutionnalité de cette présentation. Mais l'école est un sujet des plus importants ! Vous nous rappelez d'ailleurs régulièrement qu'il est le premier budget de la nation ! Monsieur le ministre, vous engagez-vous à faire suivre la transmission de ce bilan d'un débat parlementaire ?

En conclusion, après ces cinq jours et cinq nuits de débat en séance publique, dans l'attente vaine de l'instauration d'un véritable débat au fond sur ce sujet particulièrement important, nous persistons dans notre demande d'un véritable débat démocratique sur l'école et dans notre volonté de faire partager notre proposition alternative à votre projet.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, vous l'aurez sans doute compris : nous voterons contre votre texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Afin de ne pas faire allonger nos débats qui semblent ennuyer M. le ministre, j'interviendrai ultérieurement, lors des explications de vote.

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?....

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l'article 42, alinéa 12, du règlement, lorsqu'il examine après l'Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, le Sénat se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte, en ne retenant que les amendements ayant reçu l'accord du Gouvernement.

PROJET DE LOI d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école

TITRE I^ER

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

CHAPITRE I^ER

Principes généraux de l'éducation

Article 2

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

I. - Après le premier alinéa de l'article L. 111-1 du code de l'éducation, il est inséré deux alinéas ainsi rédigés :

« Outre la transmission des connaissances, la Nation fixe comme mission première à l'école de faire partager aux élèves les valeurs de la République.

« Dans l'exercice de leurs fonctions, les personnels mettent en oeuvre ces valeurs. »

II. ? Le troisième alinéa du même article est ainsi rédigé :

« Pour garantir ce droit dans le respect de l'égalité des chances, des aides sont attribuées aux élèves et aux étudiants selon leurs ressources et leurs mérites. La répartition des moyens du service public de l'éducation tient compte des différences de situation, notamment en matière économique et sociale. »

Article 2 bis

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

L'article L. 111-3 du code de l'éducation est ainsi rédigé :

« Art. L. 111-3. - Dans chaque école, collège ou lycée, la communauté éducative rassemble les élèves et tous ceux qui, dans l'établissement scolaire ou en relation avec lui, participent à l'accomplissement de ses missions.

« Elle réunit les personnels des écoles et établissements, les parents d'élèves, les collectivités territoriales ainsi que les acteurs institutionnels, économiques et sociaux, associés au service public de l'éducation. »

Article 3 bis

(Texte du Sénat)

Le dernier alinéa de l'article L. 113-1 du code de l'éducation est complété par les mots : « et dans les régions d'outre-mer ».

Article 3 ter A

(Texte du Sénat)

Dans la deuxième phrase de l'article L. 121-1 du code de l'éducation, après le mot : « favoriser », sont insérés les mots : « la mixité et ».

Article 3 ter

(Texte du Sénat)

La deuxième phrase de l'article L. 121-1 du code de l'éducation est complétée par les mots : «, notamment en matière d'orientation ».

Article 4

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

I. - L'article L. 122-1 du code de l'éducation devient l'article L. 131-1-1.

II. ? L'article L. 122-1 du même code est ainsi rétabli :

« Art. L. 122-1. - L'objectif de l'école est la réussite de tous les élèves.

« Compte tenu de la diversité des élèves, l'école doit reconnaître et promouvoir toutes les formes d'intelligence pour leur permettre de valoriser leurs talents.

« La formation scolaire, sous l'autorité des enseignants et avec l'appui des parents, permet à chaque élève de réaliser le travail et les efforts nécessaires à la mise en valeur et au développement de ses aptitudes, aussi bien intellectuelles que manuelles, artistiques et sportives. Elle contribue à la préparation de son parcours personnel et professionnel. »

Article 5

(Texte du Sénat)

I. - Dans les articles L. 131-10, L. 312-15, L. 442-2 et L. 442-3 du code de l'éducation, la référence : « L. 122-1 » est remplacée par la référence : « L. 131-1-1 ».

II. ? Au second alinéa de l'article 227-17-1 du code pénal, les mots : « l'article L. 131-10 » sont remplacés par les mots : « les articles L. 131-1-1 et L. 131-10 ».

Article 6

Suppression maintenue par la commission mixte paritaire

Article 6 bis A

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Après l'article L. 122-1 du code de l'éducation, il est inséré un article L. 122-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 122-1-1. - La scolarité obligatoire doit au moins garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l'acquisition d'un socle commun constitué d'un ensemble de connaissances et de compétences qu'il est indispensable de maîtriser pour accomplir avec succès sa scolarité, poursuivre sa formation, construire son avenir personnel et professionnel et réussir sa vie en société. Ce socle comprend :

« - la maîtrise de la langue française ;

« - la maîtrise des principaux éléments de mathématiques ;

« - une culture humaniste et scientifique permettant le libre exercice de la citoyenneté ;

« - la pratique d'au moins une langue vivante étrangère ;

« - la maîtrise des techniques usuelles de l'information et de la communication.

« Ces connaissances et compétences sont précisées par décret pris après avis du Haut conseil de l'éducation.

« L'acquisition du socle commun par les élèves fait l'objet d'une évaluation, qui est prise en compte dans la poursuite de la scolarité.

« Le Gouvernement présente tous les trois ans au Parlement un rapport sur la manière dont les programmes prennent en compte le socle commun et sur la maîtrise de celui-ci par les élèves au cours de leur scolarité obligatoire. »

« Parallèlement à l'acquisition du socle commun, d'autres enseignements sont dispensés au cours de la scolarité obligatoire. »

Article 6 bis B

Supprimé par la commission mixte paritaire

Article 6 bis

Suppression maintenue par la commission mixte paritaire

Article 6 ter

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

L'article L. 122-2 du code de l'éducation est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Tout mineur non émancipé dispose du droit de poursuivre sa scolarité au delà de l'âge de seize ans.

« Lorsque les personnes responsables d'un mineur non émancipé s'opposent à la poursuite de sa scolarité au delà de l'âge de seize ans, une mesure d'assistance éducative peut être ordonnée dans les conditions prévues aux articles 375 et suivants du code civil afin de garantir le droit de l'enfant à l'éducation. »

Article 8

(Texte du Sénat)

Les orientations et les objectifs de la politique nationale en faveur de l'éducation ainsi que les moyens programmés figurant dans le rapport annexé à la présente loi sont approuvés.

CHAPITRE II

L'administration de l'éducation

Article 9 A

Suppression maintenue par la commission mixte paritaire

Article 9 B

(Texte du Sénat)

Dans la seconde phrase de l'article L. 216-4 du code de l'éducation, les mots : « désigne la collectivité » sont remplacés par les mots : « désigne, en tenant compte du nombre d'élèves à la charge de chacune de ces collectivités, celle ».

Article 9

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Au début du titre III du livre II du code de l'éducation, il est inséré un chapitre préliminaire ainsi rédigé :

« Chapitre préliminaire

« Le Haut conseil de l'éducation

« Art. L. 230-1. - Le Haut conseil de l'éducation est composé de neuf membres désignés pour six ans. Trois de ses membres sont désignés par le Président de la République, deux par le Président de l'Assemblée nationale, deux par le Président du Sénat et deux par le Président du Conseil économique et social en dehors des membres de ces assemblées. Le président du Haut conseil est désigné par le Président de la République parmi ses membres.

« Art. L. 230-2. - Le Haut conseil de l'éducation émet un avis et peut formuler des propositions à la demande du ministre chargé de l'éducation nationale sur les questions relatives à la pédagogie, aux programmes, aux modes d'évaluation des connaissances des élèves, à l'organisation et aux résultats du système éducatif et à la formation des enseignants. Ses avis et propositions sont rendus publics.

« Art. L. 230-3. - Le Haut conseil de l'éducation remet chaque année au Président de la République un bilan, qui est rendu public, des résultats obtenus par le système éducatif. Ce bilan est transmis au Parlement. »

CHAPITRE III

L'organisation des enseignements scolaires

Article 11

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Après l'article L. 311-3 du code de l'éducation, il est inséré un article L. 311-3-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 311-3-1. - A tout moment de la scolarité obligatoire, lorsqu'il apparaît qu'un élève risque de ne pas maîtriser les connaissances et les compétences indispensables à la fin d'un cycle, le directeur d'école ou le chef d'établissement propose aux parents ou au responsable légal de l'élève de mettre conjointement en place un programme personnalisé de réussite éducative. »

Article 12

(Texte du Sénat)

L'article L. 311-7 du code de l'éducation est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Au terme de chaque année scolaire, à l'issue d'un dialogue et après avoir recueilli l'avis des parents ou du responsable légal de l'élève, le conseil des maîtres dans le premier degré ou le conseil de classe présidé par le chef d'établissement dans le second degré se prononce sur les conditions dans lesquelles se poursuit la scolarité de l'élève. S'il l'estime nécessaire, il propose la mise en place d'un dispositif de soutien, notamment dans le cadre d'un programme personnalisé de réussite éducative. »

Article 12 bis A

(Texte du Sénat)

Dans la première phrase du premier alinéa de l'article L. 312-15 du code de l'éducation, après les mots : « une formation », sont insérés les mots : « aux valeurs de la République, ».

Article 12 bis B

(Texte de la commission mixte paritaire)

Après la section 3 bis du chapitre II du titre I^er du livre III de la deuxième partie du code de l'éducation, il est inséré une section 3 ter ainsi rédigée :

« Section 3 ter

« L'enseignement des langues vivantes étrangères

« Art. L. 312-9-2. - Il est institué, dans chaque académie, une commission sur l'enseignement des langues, placée auprès du recteur.

« Celle-ci comprend des représentants de l'administration, des personnels et des usagers de l'éducation nationale, des représentants des collectivités territoriales concernées et des milieux économiques et professionnels.

« Cette commission est chargée de veiller à la diversité de l'offre de langues, à la cohérence et à la continuité des parcours de langues proposés, de diffuser une information aux établissements, aux élus, aux parents et aux élèves sur l'offre linguistique, d'actualiser cette offre en fonction des besoins identifiés et de vérifier l'adéquation de l'offre de langues avec les spécificités locales.

« Chaque année, la commission établit un bilan de l'enseignement et peut faire des propositions d'aménagement de la carte académique des langues. »

Article 12 bis

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Le premier alinéa de l'article L. 312-10 du code de l'éducation est ainsi rédigé :

« Un enseignement de langues et cultures régionales peut être dispensé tout au long de la scolarité selon des modalités définies par voie de convention entre l'Etat et les collectivités territoriales où ces langues sont en usage. »

Article 12 ter

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Dans le premier alinéa de l'article L. 313-1 du code de l'éducation, les mots : « et sur les professions » sont remplacés par les mots : «, sur les professions ainsi que sur les débouchés et les perspectives professionnels ».

Article 12 quater

(Texte du Sénat)

L'article L. 312-8 du code de l'éducation est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « Haut Comité des enseignements artistiques » sont remplacés par les mots : « Haut conseil de l'éducation artistique et culturelle » ;

2° Dans le premier et le deuxième alinéa, les mots : « des enseignements artistiques » sont remplacés par les mots : « de l'éducation artistique et culturelle », et dans le deuxième et le troisième alinéas, les mots : « haut comité » sont remplacés par les mots : « haut conseil ».

Article 13

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Le second alinéa de l'article L. 313-1 du code de l'éducation est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« L'orientation et les formations proposées aux élèves tiennent compte de leurs aspirations, de leurs aptitudes et des perspectives professionnelles liées aux besoins prévisibles de la société, de l'économie et de l'aménagement du territoire. »

« Dans ce cadre, les élèves élaborent leur projet d'orientation scolaire et professionnelle avec l'aide des parents, des enseignants, des personnels d'orientation et des autres professionnels compétents. Les administrations concernées, les collectivités territoriales, les organisations professionnelles, les entreprises et les associations y contribuent. »

Section 1

Enseignement du premier degré

Article 14

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Le premier alinéa de l'article L. 321-2 du code de l'éducation est complété par une phrase ainsi rédigée :

« La mission éducative de l'école maternelle comporte une première approche des outils de base de la connaissance, prépare les enfants aux apprentissages fondamentaux dispensés à l'école élémentaire et leur apprend les principes de la vie en société. »

Article 15

(Texte du Sénat)

Dans la deuxième phrase du dernier alinéa de l'article L. 321-3 du code de l'éducation, après les mots : « Elle offre », sont insérés les mots : « un premier apprentissage d'une langue vivante étrangère et ».

Article 15 bis

(Texte du Sénat)

Après les mots : « éducation morale et », la fin de la dernière phrase du dernier alinéa de l'article L. 321-3 du code de l'éducation est ainsi rédigée : « offre un enseignement d'éducation civique qui comporte obligatoirement l'apprentissage de l'hymne national et de son histoire. »

Article 15 ter

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

L'article L. 321-4 du code de l'éducation est ainsi rédigé :

« Art. L. 321-4. - Dans les écoles, des aménagements particuliers et des actions de soutien sont prévus au profit des élèves qui éprouvent des difficultés, notamment les élèves atteints de troubles spécifiques du langage oral et/ou écrit, telle la dyslexie. Lorsque ces difficultés sont graves et permanentes, les élèves reçoivent un enseignement adapté.

« Des aménagements appropriés sont prévus au profit des élèves intellectuellement précoces ou manifestant des aptitudes particulières, afin de leur permettre de développer pleinement leurs potentialités. La scolarité peut être accélérée en fonction du rythme d'apprentissage de l'élève.

« Des actions particulières sont prévues pour l'accueil et la scolarisation des élèves non francophones nouvellement arrivés en France.

« Pour l'application des dispositions du présent article, des établissements scolaires peuvent se regrouper pour proposer des structures d'accueil adaptées. »

Articles 15 quater et 15 quinquies

Supprimés par la commission mixte paritaire

Section 2

Enseignement du second degré

Article 16 A

(Texte du Sénat)

Après le deuxième alinéa de l'article L. 331-1 du code de l'éducation, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les jurys des examens conduisant à la délivrance du diplôme national du brevet option internationale et du baccalauréat option internationale peuvent comprendre des membres de corps d'inspection ou d'enseignement étrangers. Les jurys des baccalauréats binationaux peuvent comprendre des membres de corps d'inspection ou d'enseignement des pays concernés. »

Article 16

(Texte du Sénat)

Le troisième alinéa de l'article L. 331-1 du code de l'éducation est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« En vue de la délivrance des diplômes, il peut être tenu compte, éventuellement en les combinant, des résultats d'examens terminaux, des résultats des contrôles en cours de formation, des résultats du contrôle continu des connaissances, et de la validation des acquis de l'expérience.

« Lorsqu'une part de contrôle continu est prise en compte pour la délivrance d'un diplôme national, l'évaluation des connaissances des candidats s'effectue dans le respect des conditions d'équité. »

Article 17

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

La deuxième phrase du dernier alinéa de l'article L. 331-7 du code de l'éducation est complétée par les mots : «, en liaison avec les collectivités territoriales ».

Article 17 bis

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

L'article L. 332-4 du code de l'éducation est complété par trois alinéas ainsi rédigés :

« Des aménagements appropriés sont prévus au profit des élèves intellectuellement précoces ou manifestant des aptitudes particulières, afin de leur permettre de développer pleinement leurs potentialités. La scolarité peut être accélérée en fonction du rythme d'apprentissage de l'élève.

« Des actions particulières sont prévues pour l'accueil et la scolarisation des élèves non francophones nouvellement arrivés en France.

« Pour l'application des dispositions du présent article, des établissements scolaires peuvent se regrouper pour proposer des structures d'accueil adaptées. »

Article 17 ter

Supprimé par la commission mixte paritaire

Article 18

(Texte du Sénat)

Après l'article L. 332-5 du code de l'éducation, il est inséré un article L. 332-6 ainsi rédigé :

« Art. L. 332-6. - Le diplôme national du brevet sanctionne la formation acquise à l'issue de la scolarité suivie dans les collèges ou dans les classes de niveau équivalent situées dans d'autres établissements.

« Il atteste la maîtrise des connaissances et des compétences définies à l'article L. 122-1-1, intègre les résultats de l'enseignement d'éducation physique et sportive et prend en compte, dans des conditions déterminées par décret, les autres enseignements suivis par les élèves selon leurs capacités et leurs intérêts. Il comporte une note de vie scolaire.

« Des mentions sont attribuées aux lauréats qui se distinguent par la qualité de leurs résultats.

« Des bourses au mérite, qui s'ajoutent aux aides à la scolarité prévues au titre III du livre V, sont attribuées, sous conditions de ressources et dans des conditions déterminées par décret, aux lauréats qui obtiennent une mention ou à d'autres élèves méritants. »

Article 18 bis

(Texte du Sénat)

Après le deuxième alinéa de l'article L. 335-1 du code de l'éducation, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Un label de "lycée des métiers" peut être délivré par l'Etat aux établissements d'enseignement qui remplissent des critères définis par un cahier des charges national. Ces établissements comportent notamment des formations technologiques et professionnelles dont l'identité est construite autour d'un ensemble cohérent de métiers. Les enseignements y sont dispensés en formation initiale sous statut scolaire, en apprentissage et en formation continue. Ils préparent une gamme étendue de diplômes et titres nationaux allant du certificat d'aptitude professionnelle aux diplômes d'enseignement supérieur. Ces établissements offrent également des services de validation des acquis de l'expérience.

« Les autres caractéristiques de ce cahier des charges, ainsi que la procédure et la durée de délivrance du label de "lycée des métiers" sont définies par décret. La liste des établissements ayant obtenu le label est régulièrement publiée par arrêté du ministre chargé de l'éducation nationale. »

CHAPITRE IV

Dispositions relatives aux écoles et aux établissements d'enseignement scolaire

Article 19

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

I. - Au début du livre IV du code de l'éducation, il est inséré un titre préliminaire ainsi rédigé :

« TITRE PRÉLIMINAIRE

« DISPOSITIONS COMMUNES

« Art. L. 401-1. - Dans chaque école et établissement d'enseignement scolaire public, un projet d'école ou d'établissement est élaboré avec les représentants de la communauté éducative. Le projet est adopté, pour une durée comprise entre trois et cinq ans, par le conseil d'école ou le conseil d'administration, sur proposition de l'équipe pédagogique de l'école ou du conseil pédagogique de l'établissement pour ce qui concerne sa partie pédagogique.

« Le projet d'école ou d'établissement définit les modalités particulières de mise en oeuvre des objectifs et des programmes nationaux et précise les activités scolaires et périscolaires qui y concourent. Il précise les voies et moyens qui sont mis en oeuvre pour assurer la réussite de tous les élèves et pour associer les parents à cette fin. Il détermine également les modalités d'évaluation des résultats atteints.

« Sous réserve de l'autorisation préalable des autorités académiques, le projet d'école ou d'établissement peut prévoir la réalisation d'expérimentations, pour une durée maximum de cinq ans, portant sur l'enseignement des disciplines, l'interdisciplinarité, l'organisation pédagogique de la classe, de l'école ou de l'établissement, la coopération avec les partenaires du système éducatif, les échanges ou le jumelage avec des établissements étrangers d'enseignement scolaire. Ces expérimentations font l'objet d'une évaluation annuelle.

« Le Haut conseil de l'éducation établit chaque année un bilan des expérimentations menées en application du présent article.

« Art. L. 401-2. - Dans chaque école et établissement d'enseignement scolaire public, le règlement intérieur précise les conditions dans lesquelles est assuré le respect des droits et des devoirs de chacun des membres de la communauté éducative. »

II. ? L'article L. 411-2 du code de l'éducation est abrogé.

Article 20

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

L'article L. 421-4 du code de l'éducation est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« 4° Il se prononce sur le contrat d'objectifs conclu entre l'établissement et l'autorité académique, après en avoir informé la collectivité territoriale de rattachement.

« Le conseil d'administration peut déléguer certaines de ses attributions à une commission permanente. »

Article 20 bis

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Le second alinéa de l'article L. 421-7 du code de l'éducation est ainsi rédigé :

« Les collèges, lycées et centres de formation d'apprentis, publics et privés sous contrat, relevant de l'éducation nationale, de l'enseignement agricole ou d'autres statuts, peuvent s'associer au sein de réseaux, au niveau d'un bassin de formation, pour faciliter les parcours scolaires, permettre une offre de formation cohérente, mettre en oeuvre des projets communs et des politiques de partenariats, en relation avec les collectivités territoriales et leur environnement économique, culturel et social. »

Article 21

(Texte du Sénat)

L'article L. 421-5 du code de l'éducation est ainsi rédigé :

« Art. L. 421-5. - Dans chaque établissement public local d'enseignement, est institué un conseil pédagogique.

« Ce conseil, présidé par le chef d'établissement, réunit au moins un professeur principal de chaque niveau d'enseignement, au moins un professeur par champ disciplinaire, un conseiller principal d'éducation et, le cas échéant, le chef de travaux. Il a pour mission de favoriser la concertation entre les professeurs notamment pour coordonner les enseignements, la notation et l'évaluation des activités scolaires. Il prépare la partie pédagogique du projet d'établissement. »

Article 21 bis

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Sur proposition de leur chef d'établissement, les lycées d'enseignement technologique ou professionnel peuvent mener, pour une durée maximum de cinq ans, une expérimentation permettant au conseil d'administration de désigner son président parmi les personnalités extérieures à l'établissement siégeant en son sein.

Cette expérimentation donnera lieu à une évaluation.

Article 21 ter

(Texte du Sénat)

Le dernier alinéa (5°) du I de l'article L. 241-4 du code de l'éducation est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Toutefois, les délégués départementaux de l'éducation nationale ne peuvent exercer leur mission que dans des établissements autres que ceux de leur commune ou, à Paris, Lyon et Marseille, de leur arrondissement de résidence. »

Article 21 quater

(Texte du Sénat)

L'article L. 422-3 du code de l'éducation est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« L'école supérieure des arts appliqués aux industries de l'ameublement et d'architecture intérieure (Boulle), l'école supérieure des arts appliqués (Duperré) et l'école supérieure des arts et industries graphiques (Estienne) sont transformées en établissements publics locaux d'enseignement, conformément aux dispositions de l'article L. 421-1, à la demande de la commune de Paris. Par dérogation aux dispositions de l'article L. 214-6, la commune de Paris assume la charge de ces établissements. Elle exerce au lieu et place de la région les compétences dévolues par le présent code à la collectivité de rattachement. »

CHAPITRE V

Dispositions relatives aux formations supérieures et à la formation des maîtres

Article 22 A

(Texte du Sénat)

Le premier alinéa de l'article L. 614-1 du code de l'éducation est complété par les mots : «, et du respect des engagements européens ».

Article 22 B

Supprimé par la commission mixte paritaire

Article 22 bis

(Texte du Sénat)

Dans la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 713-9 du code de l'éducation, après les mots : « personnalités extérieures », sont insérés les mots : «, dont un ou plusieurs représentants des acteurs économiques ».

Article 23

(Texte du Sénat)

I. - Les deux premiers alinéas de l'article L. 721-1 du code de l'éducation sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :

« Les instituts universitaires de formation des maîtres sont régis par les dispositions de l'article L. 713-9 et sont assimilés, pour l'application de ces dispositions, à des écoles faisant partie des universités.

« Des conventions peuvent être conclues, en tant que de besoin, avec d'autres établissements d'enseignement supérieur.

« D'ici 2010, le Comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel procède à une évaluation des modalités et des résultats de l'intégration des instituts universitaires de formation des maîtres au sein des universités, notamment au regard des objectifs qui leur sont fixés. »

II. ? L'article L. 721-3 du code de l'éducation est abrogé.

Article 23 bis

Suppression maintenue par la commission mixte paritaire

Article 23 ter

(Texte du Sénat)

Dans l'article L. 721-2 du code de l'éducation, après les mots : « peuvent organiser », les mots : «, à titre expérimental, » sont supprimés.

CHAPITRE VI

Dispositions relatives au personnel enseignant

Article 25

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

Après l'article L. 912-1 du code de l'éducation, sont insérés trois articles L. 912-1-1, L. 912-1-2 et L. 912-1-3 ainsi rédigés :

« Art. L. 912-1-1. - La liberté pédagogique de l'enseignant s'exerce dans le respect des programmes et des instructions du ministre chargé de l'éducation nationale et dans le cadre du projet d'école ou d'établissement avec le conseil et sous le contrôle des membres des corps d'inspection.

« Le conseil pédagogique prévu à l'article L. 421-5 ne peut porter atteinte à cette liberté.

« Art. L. 912-1-2. - Lorsqu'elle correspond à un projet personnel concourant à l'amélioration des enseignements et approuvé par le recteur, la formation continue des enseignants s'accomplit en priorité en dehors des obligations de service d'enseignement et peut donner lieu à une indemnisation dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

« Art. L. 912-1-3. - La formation continue des enseignants est prise en compte dans la gestion de leur carrière. »

Article 25 bis

(Texte du Sénat)

Le premier alinéa de l'article L. 913-1 du code de l'éducation est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ils jouent un rôle éducatif en liaison avec les enseignants. »

Article 25 ter

(Texte du Sénat)

L'article L. 932-2 du code de l'éducation est ainsi rédigé :

« Art. L. 932-2. - Dans les établissements publics locaux d'enseignement, il peut être fait appel à des professeurs associés.

« Les professeurs associés sont recrutés à temps plein ou à temps incomplet.

« Ils doivent justifier d'une expérience professionnelle d'une durée de cinq ans. Ils sont recrutés par contrat, pour une durée limitée, dans des conditions fixées par décret. Celui-ci détermine les conditions de priorité accordée aux demandeurs d'emploi de plus de trois mois. »

CHAPITRE VII

Dispositions applicables à certains établissements d'enseignement

Section 1

Etablissements d'enseignement privés sous contrat

Article 26

(Texte du Sénat)

L'article L. 442-20 du code de l'éducation est ainsi modifié :

1° Supprimé ;

2° Les références : « L. 311-1 à L. 311-6 » sont remplacées par les références : « L. 131-1-1, L. 230-1, L. 230-2, L. 230-3, L. 311-1 à L. 311-4, L. 311-6, L. 311-7 » ;

3° Après la référence : « L. 332-4, », est insérée la référence : « L. 332-6, ».

Section 2

Etablissements français d'enseignement à l'étranger

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER

CHAPITRE I^ER

Application dans les îles Wallis et Futuna

Article 28

(Pour coordination)

La présente loi est applicable dans les îles Wallis et Futuna, à l'exception des articles 3 bis, 6 ter, 9 B, 12 bis B, 12 quater, 18 bis, 20, 21, 21 quater, 23 ter, 25 ter et 63.

Article 29

(Texte du Sénat)

Le premier alinéa de l'article L. 161-1 du code de l'éducation est ainsi modifié :

1° Les mots : « et cinquième » sont remplacés par les mots : «, quatrième et sixième » ;

2° Après la référence : « L. 122-1 », est insérée la référence : « L. 122-1-1 » et après la référence : « L. 123-9 », est insérée la référence : « L. 131-1-1 » ;

3° Après la référence : « L. 123-9, », sont insérées les références : « L. 131-1-1, L. 122-1-1, ».

CHAPITRE II

Application à Mayotte

Article 36

(Pour coordination)

La présente loi est applicable à Mayotte, à l'exception des articles 3 bis, 9 B, 12 bis B, 12 quater, 18 bis, 20, 21, 21 quater, 22 A, 22 bis, 25 ter et 63.

CHAPITRE III

Application en Polynésie française

Article 44

(Pour coordination)

La présente loi, à l'exception des articles 3 bis, 6 ter, 9 B, 11, 12, 12 bis B, 12 quater, 14, 15, 15 bis, 15 ter, 17, 17 bis, 18 bis, 19, 19 bis, 20, 20 bis, 21, 21 bis, 21 ter, 21 quater, 23 ter, 25 ter et 63, est applicable en Polynésie française.

Article 47

(Pour coordination)

L'article L. 373-1 du code de l'éducation est ainsi modifié :

1° Après la référence : « L. 331-4 », sont insérés les mots «, les trois premiers alinéas de l'article L. 332-6 ».

2° Est ajouté un second alinéa ainsi rédigé : « Le dernier alinéa de l'article L. 332-6 est applicable en Polynésie française sans préjudice de l'exercice de leurs compétences par les autorités locales ».

CHAPITRE IV

Application en Nouvelle-Calédonie

Article 51

(Pour coordination)

La présente loi, à l'exception des articles 3 bis, 6 ter, 9 B, 12 bis B, 12 quater, 18 bis, 19 bis, 20, 21, 21 ter, 21 quater, 23 ter, 25 ter et 63, est applicable en Nouvelle-Calédonie sous réserve des dispositions suivantes :

1° Les articles 11 et 12 sont applicables dans les établissements d'enseignement publics et privés du second degré et dans les établissements privés du premier degré relevant de la compétence de l'Etat en vertu du III de l'article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;

2° Les articles 14, 15, 15 bis, 15 ter sont applicables dans les établissements privés du premier degré relevant de la compétence de l'Etat en vertu du même III ;

3° Le dernier alinéa de l'article 18 est applicable en Nouvelle-Calédonie sans préjudice de l'exercice de leurs compétences par les autorités locales ;

4° L'article 19 est applicable dans les établissements d'enseignement public du second degré relevant de la compétence de l'Etat en vertu du III de l'article 21 susmentionné de la loi organique du 19 mars 1999.

TITRE II BIS

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

Article 58 bis

(Texte du Sénat)

Dans l'article L. 810-1 du code rural, les mots : « des principes définis au » sont remplacés par le mot : « du ».

TITRE III

DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 63

(Texte du Sénat)

L'article 89 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La contribution par élève mise à la charge de chaque commune ne peut être supérieure, pour un élève scolarisé dans une école privée située sur le territoire d'une autre commune, au coût qu'aurait représenté pour la commune de résidence ce même élève s'il avait été scolarisé dans une de ses écoles publiques ou, en l'absence d'école publique, au coût moyen des classes élémentaires publiques du département. »

RAPPORT ANNEXÉ

I. - Orientations

Une nouvelle ambition pour l'école

La nouvelle loi d'orientation a pour ambition de répondre aux évolutions de la société française et de l'école depuis ces quinze dernières années. Elle entend rappeler à chacun ce qu'il doit aux valeurs fondatrices de la République. Elle veut aussi inscrire l'effort de l'éducation nationale dans le cadre des engagements européens de la France, poursuivre et adapter la politique de démocratisation dans laquelle notre système éducatif s'est engagé résolument.

C'est pourquoi la Nation fixe au système éducatif l'objectif de garantir que 100 % des élèves aient acquis au terme de leur formation scolaire un diplôme ou une qualification reconnue, et d'assurer que 80 % d'une classe d'âge accèdent au niveau du baccalauréat. Elle se fixe en outre comme objectif de conduire 50 % de l'ensemble d'une classe d'âge à un diplôme de l'enseignement supérieur.

Toutes les composantes, publiques et privées sous contrat, du système éducatif, relevant de l'éducation nationale, de l'enseignement agricole ou d'autres statuts concourent à la réalisation de ces objectifs.

1. Une école plus juste : l'école de la confiance

Une école plus juste est une école qui apporte aux élèves la confiance dont ils ont besoin pour leur réussite personnelle et professionnelle. C'est une école qui vise l'accomplissement de tous les élèves. Elle doit soutenir les plus faibles, tout en encourageant les meilleurs à se dépasser. Elle contribue à la fois à l'élévation du niveau général de formation de la population et au recrutement élargi des élites. L'égalité des chances ne peut donc rester un principe abstrait, et tous les moyens doivent être mobilisés pour la promouvoir. On ne peut laisser des jeunes quitter le système éducatif sans aucune qualification, et il est impératif dans le même temps de faire accéder d'ici dix ans la moitié d'une classe d'âge à un diplôme délivré dans l'enseignement supérieur. Dans cette perspective, faire en sorte que tous les jeunes maîtrisent un bagage culturel et social commun devient un objectif ambitieux que la Nation assigne à son école.

L'école maternelle précède la scolarité obligatoire. L'accueil des enfants de deux ans reste assuré en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé. Dotée d'une identité originale, l'école maternelle remplit une mission éducative, elle se distingue de l'école élémentaire par la pédagogie qu'elle met en oeuvre. C'est d'abord par l'expérience sensible, l'action, et la recherche autonome, sous la conduite attentive de l'enseignant, que l'enfant, selon un cheminement qui lui est propre, y construit ses acquisitions fondamentales. L'école maternelle contribue à former la personnalité de l'élève et à construire une première structuration du langage. Elle permet le développement des sens de l'enfant par une sollicitation appropriée du geste, de la vue et de l'audition. Elle contribue ainsi fortement au repérage des déficiences, troubles et handicaps pour en permettre une prise en charge précoce. Ainsi, un dépistage systématique des élèves présentant un trouble du langage oral et de ceux susceptibles de développer un trouble du langage écrit doit être mis en place. A cet effet, le personnel enseignant bénéficie d'une formation spécifique.

Les élèves de grande section consolident les apprentissages de l'école maternelle en même temps qu'ils se préparent aux premiers apprentissages fondamentaux de l'école élémentaire.

La maîtrise des connaissances et des compétences indispensables

La scolarité obligatoire, concernant les élèves de six à seize ans, correspond généralement aux études poursuivies à l'école élémentaire et au collège. Elle garantit l'acquisition d'un socle commun des connaissances et des compétences indispensables à chaque élève. Il ne s'agit pas de resserrer les exigences de l'école sur un bagage commun minimal, mais d'instaurer une obligation de résultats qui bénéficie à tous, et permette à chacun de développer ses talents et d'atteindre ses objectifs personnels et professionnels. Il s'agit, par la garantie d'une maîtrise satisfaisante des bases, tout autant d'accompagner chaque élève en l'aidant à surmonter ses éventuelles difficultés, que de lui permettre d'exprimer son excellence et de réaliser son ambition la plus élevée. Le contenu de ce socle commun des connaissances et des compétences ne se substitue pas aux programmes de l'école et du collège, mais il en fonde les objectifs pour définir ce qu'aucun élève n'est censé ignorer à la fin de la scolarité obligatoire.

Un Haut conseil de l'éducation est créé : il donne au Gouvernement son avis sur les connaissances et les compétences qui doivent être maîtrisées à l'issue de la scolarité obligatoire.

Ce socle commun des connaissances et des compétences comprend en tout état de cause :

- la maîtrise de la langue française ;

- la connaissance des principaux éléments de mathématiques ;

- une culture humaniste et scientifique permettant le libre exercice de la citoyenneté ;

- la pratique d'au moins une langue vivante étrangère ;

- la maîtrise des techniques usuelles de l'information et de la communication.

Dans l'acquisition du socle commun des connaissances et des compétences, l'école primaire et le collège ont chacun, dans le cadre des cycles qui doivent donner du sens à la démarche pédagogique, un rôle déterminant :

- l'école primaire, en premier lieu, apprend à lire, à s'exprimer oralement, à écrire et à compter. Dans le respect de leur liberté et de leur responsabilité pédagogiques, les enseignants du premier degré seront informés des méthodes d'enseignement de la lecture qui ont prouvé leur efficacité, parmi lesquelles les méthodes syllabiques, afin de leur permettre d'effectuer un choix pertinent. La formation primaire apporte aussi aux élèves des repères d'histoire et de géographie sur notre pays et l'Europe, ainsi que les premières notions d'une langue vivante étrangère ; elle développe une démarche scientifique de base, une ouverture culturelle et artistique, une éducation physique et sportive. Les maîtres y enseignent aux élèves les règles de la vie sociale et du respect des autres ;

- le collège, dans la continuité des enseignements de l'école primaire, donne à tous les élèves les connaissances, compétences et comportements indispensables à la poursuite des études, à l'exercice de la citoyenneté et à l'insertion professionnelle future. Son premier objectif est de faire atteindre par tous la maîtrise du socle commun des connaissances et des compétences indispensables.

L'acquisition du socle commun par les élèves fait l'objet, à chaque étape de la scolarité et notamment à la fin de chaque cycle, d'une évaluation qui est prise en compte dans la poursuite de la scolarité. Le diplôme national du brevet valide la formation acquise à l'issue du collège, notamment par trois épreuves écrites nationales. Il atteste la maîtrise des connaissances et des compétences indispensables. Il prend en compte les résultats de l'éducation physique et sportive et, selon des choix propres aux élèves, les autres enseignements et activités d'approfondissement et de diversification. Il inclut une note de vie scolaire.

Pour les élèves qui ont montré aisance et rapidité dans l'acquisition des connaissances indispensables, l'éducation nationale se doit de favoriser leur progression. Les collèges veilleront à permettre des approfondissements dans les disciplines fondamentales ou des diversifications, en particulier dans des disciplines telles que les langues anciennes.

Pour les élèves qui, en fin de scolarité obligatoire, n'ont pas atteint les objectifs du socle commun des connaissances et des compétences, le conseil de classe pourra préconiser le redoublement dans le cadre d'un programme personnalisé de réussite éducative. Si l'élève souhaite s'engager dans une formation professionnelle sous statut scolaire ou par la voie de l'alternance, il pourra bénéficier d'un complément d'enseignement pour lui permettre de maîtriser les connaissances fondamentales. En tout état de cause, il sera établi un bilan personnalisé de fin de scolarité obligatoire précisant les éléments de réussite du parcours de l'élève, en termes de connaissances et d'aptitudes.

Le programme personnalisé de réussite éducative

L'éducation nationale a la responsabilité d'apporter à tout moment de la scolarité une aide spécifique aux élèves qui éprouvent des difficultés dans l'acquisition des connaissances indispensables ou à ceux qui manifestent des besoins éducatifs particuliers. Les évaluations contribueront en priorité à repérer ces élèves auxquels pourra être proposé un programme personnalisé de réussite éducative. A cet effet l'ensemble des dispositifs existants devra être restructuré. Le programme personnalisé de réussite éducative ne se substitue pas au projet personnalisé de scolarisation.

Le programme personnalisé de réussite éducative fera l'objet d'un document qui sera signé par les parents de l'élève, le directeur d'école ou le chef d'établissement, le maître ou le professeur principal de la classe ; au collège, il pourra être également signé par l'élève. Ce document précisera les dispositifs de soutien mis en oeuvre pendant le temps scolaire ainsi que, le cas échéant, ceux qui seront proposés à la famille en dehors du temps scolaire ; il définira le programme individualisé qui devra permettre d'évaluer régulièrement la progression de l'élève ; les parents seront associés au suivi du programme.

Dans l'enseignement primaire, ce programme personnalisé sera mis en oeuvre par les enseignants de l'école. Pour renforcer leur action, l'inspecteur d'académie mettra à disposition des enseignants ayant acquis une formation complémentaire, des assistants d'éducation ainsi qu'en tant que de besoin des médecins et des psychologues scolaires : il pourra à cet effet utiliser les moyens des réseaux d'aide (RASED).

Au collège, la dotation des établissements comprendra un volet « programme personnalisé de réussite éducative », calculé en fonction du nombre d'élèves repérés en difficulté lors des évaluations. Cette aide prendra la forme d'un horaire spécifique (trois heures par semaine) en groupes restreints. Le temps de travail des élèves sera aménagé de façon à leur permettre à la fois de progresser dans les matières où ils rencontrent des difficultés, et de retrouver confiance en eux en développant leurs aptitudes dans une matière où ils sont en situation de réussite. Les itinéraires de découverte peuvent s'intégrer à ce dispositif.

Dans la limite des crédits ouverts chaque année par la loi de finances, la mise en oeuvre de la mesure de soutien aux élèves en difficulté est ainsi programmée :

MISE EN OEUVRE À L'ÉCOLE ÉLÉMENTAIRE

MISE EN OEUVRE AU COLLÈGE

MISE EN OEUVRE DANS L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

Les élèves qui connaissent des difficultés graves et durables continuent à bénéficier des structures d'enseignement adapté (section d'enseignement général et professionnel adapté, établissement régional d'enseignement adapté) ; ils y sont admis par décision de l'inspecteur d'académie, prise après concertation avec la famille et avis d'une commission départementale créée à cet effet.

Il revient au conseil des maîtres dans le premier degré, et au conseil de classe dans le second degré, d'apprécier la capacité de l'élève à passer dans la classe ou le cycle supérieur, en fonction de sa progression dans l'acquisition des connaissances constitutives du socle. Le redoublement n'est prononcé par le chef d'établissement (ou le conseil des maîtres) qu'au terme d'un dialogue organisé au long de l'année avec l'élève et ses parents (ou son représentant légal) ; il doit s'accompagner d'un programme personnalisé de réussite éducative qui en garantit l'efficacité pédagogique. Un tel programme peut aussi prévenir le redoublement qui doit être regardé comme une solution ultime, même si son existence est nécessaire.

L'action des corps d'inspection doit prendre en compte l'évaluation de ce que les élèves apprennent en relation avec la maîtrise du socle. Les inspecteurs sont également invités à évaluer le travail des équipes pédagogiques et à intervenir en appui des enseignants engagés dans la mise en oeuvre des programmes personnalisés de réussite éducative.

Les bourses au mérite

Afin de promouvoir une véritable égalité des chances, un effort exceptionnel sera réalisé au profit des élèves boursiers ayant manifesté par leur travail une volonté de progresser et de réussir.

Les bourses au mérite du second degré qui complètent les bourses sur critères sociaux permettront à ces élèves de poursuivre leurs études dans les voies générale, technologique et professionnelle des lycées dans des conditions plus favorables. Elles seront attribuées de droit à ceux d'entre eux qui ont obtenu une mention « bien » ou « très bien » au diplôme national du brevet. Leur nombre pourra ainsi être triplé et leur montant sera revalorisé.

Les bacheliers boursiers ayant obtenu une mention « bien » ou « très bien » pourront bénéficier d'une bourse au mérite dans l'enseignement supérieur.

Dans la limite des crédits ouverts chaque année par la loi de finances, la mise en oeuvre de cette mesure est ainsi programmée :

DÉVELOPPEMENT DES BOURSES AU MÉRITE DU SECOND DEGRÉ

DÉVELOPPEMENT DES BOURSES AU MÉRITE DANS L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

DÉVELOPPEMENT DES BOURSES AU MÉRITE DANS L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

L'éducation prioritaire et les équipes de réussite éducative

C'est en s'attachant à résoudre les difficultés individuelles que l'on transformera le territoire. Les zones d'éducation prioritaire, dont l'efficacité pédagogique et éducative sera améliorée, continueront à y contribuer fortement. Ce dispositif sera centré sur les établissements les plus en difficulté, en liant l'obtention du statut de zones d'éducation prioritaire à un contrat d'objectifs, et en permettant des mesures dérogatoires dans les établissements très difficiles. D'autre part, les équipes de réussite éducative créées dans le cadre de la loi de programmation pour la cohésion sociale accueilleront les enfants dès l'école maternelle et les aideront à organiser leur temps après l'école et le mercredi après-midi. Elles comprendront, selon les besoins des élèves, des enseignants, des travailleurs sociaux, des kinésithérapeutes, des orthophonistes, des éducateurs, des pédopsychiatres. Leurs objectifs, dans la continuité du travail scolaire, seront fixés en étroite collaboration avec les élus locaux, les associations de parents d'élèves, les caisses d'allocations familiales, les associations complémentaires dans le domaine de l'éducation.

Un projet éducatif élaboré en étroite association avec les collectivités territoriales et l'ensemble des partenaires concernés permet d'assurer la coordination entre les politiques publiques de l'éducation nationale et de la cohésion sociale, ainsi que les politiques éducatives et sociales locales.

L'orientation

L'organisation des parcours scolaires doit offrir à tous les élèves la possibilité d'aller au plus loin de leurs capacités et de développer une forme de talent, quel qu'en soit le domaine d'exercice. Au collège, le projet d'établissement doit indiquer les actions prévues pour que les élèves préparent dans les meilleures conditions, avec les professeurs, les conseillers d'orientation-psychologues et l'ensemble des représentants de la communauté éducative, leur poursuite d'étude et leur avenir professionnel. Il définit notamment les modalités concrètes de rencontre des familles avec les professeurs principaux pour préciser les perspectives d'orientation des élèves. Il prévoit l'organisation de forums de présentation des métiers. L'option de découverte professionnelle dotée d'un horaire de trois heures en classe de troisième doit permettre aux élèves d'élaborer un projet personnel à travers notamment la présentation de différents métiers, de leur organisation, des compétences qu'ils supposent, des débouchés qu'ils offrent et des voies de formation qui y conduisent. Les visites en lycées professionnels, établissements agricoles et centres de formation par apprentissage (CFA) ainsi que les rencontres avec des représentants des milieux professionnels locaux seront favorisées. Les centres d'information et d'orientation ont sur ce point un rôle important à jouer, notamment dans le cadre d'une coopération avec les collectivités territoriales, les milieux professionnels, les organisations professionnelles et les organismes consulaires qui leur fournissent des données qualitatives et quantitatives en termes de débouchés professionnels. La documentation destinée à l'information des élèves comprend les données objectives et actualisées relatives aux formations, aux métiers ainsi qu'aux débouchés et perspectives professionnels. Une attention particulière sera apportée à la représentation des métiers de façon à éviter les stéréotypes et discriminations liés au sexe et à l'origine sociale.

Il peut également être fait appel au service public de l'emploi pour apporter la connaissance la plus précise des débouchés offerts tant au plan national qu'au plan local.

Pour assurer pleinement leur rôle dans les processus d'orientation, les enseignants bénéficient pendant leur formation initiale d'une information sur la vie économique et de stages de découverte des entreprises ; les professeurs principaux mettent à jour régulièrement leurs connaissances en ce domaine.

Le recrutement et la formation initiale des conseillers d'orientation-psychologues constituent un enjeu majeur en raison d'une évolution rapide des métiers et des qualifications. Il est donc nécessaire de développer les partenariats école/entreprise, d'introduire des stages en entreprise dans la formation des acteurs majeurs de l'orientation, de mettre en oeuvre des plans de formation continue personnalisés sur l'évolution des métiers et des besoins de l'économie, mais aussi de s'engager vers une diversification du recrutement de ces personnels au bénéfice de personnes ayant acquis une expérience professionnelle.

Parallèlement, en classe de troisième, une option de découverte professionnelle dotée d'un horaire de six heures sera offerte aux élèves qui veulent mieux connaître la pratique des métiers ; elle pourra s'articuler avec le dispositif d'alternance proposé en classe de quatrième. Cette option, qui sera le plus souvent dispensée dans les lycées professionnels, sera conçue de façon à permettre, le cas échéant, une poursuite d'études dans la voie générale et technologique.

L'orientation à la fin de la classe de troisième sera facilitée par une meilleure présentation aux élèves des enseignements de spécialisation proposés en classe de seconde et de leurs débouchés.

Dans l'année scolaire où l'élève atteint l'âge de quinze ans, un entretien d'étape peut lui être proposé afin de faire le bilan de sa situation scolaire et personnelle, d'examiner les conditions de poursuite de sa scolarité et de réfléchir à son projet professionnel.

A l'issue de la classe de troisième, la décision d'orientation tient compte du projet de l'élève, de ses aptitudes, des différentes offres de formation existantes ainsi que des spécificités économiques locales et des perspectives d'emploi. Dans son appréciation des aptitudes de l'élève, le conseil de classe se fonde tout particulièrement sur les résultats obtenus au brevet dont les épreuves se dérouleront préalablement, au cours du mois de mai ; les procédures d'affectation seront améliorées afin que toutes les familles connaissent l'établissement d'affectation de leur enfant avant la rentrée scolaire.

Le recteur d'académie et le directeur régional de l'agriculture et de la forêt devront présenter chaque année au conseil académique de l'éducation nationale un rapport sur les conditions d'orientation des élèves et les résultats effectifs de leur affectation à l'issue des classes de troisième, de seconde et de terminale. Ce rapport comportera notamment un indicateur sur le nombre de jeunes filles inscrites dans les filières de formation scientifique générale et technologique.

Une large information est organisée au niveau national et régional, ainsi que dans les établissements scolaires et universitaires, sur les formations supérieures, l'évolution de leur organisation et de leur contenu ainsi que sur l'évolution des besoins de la société et de l'économie en termes de qualifications.

Pour favoriser la réussite des étudiants dans l'enseignement supérieur, les universités et les établissements d'enseignement supérieur contribuent à l'information des futurs bacheliers sur le contenu et les débouchés des formations qu'ils proposent.

Le soutien à l'insertion

Pour atteindre l'objectif central de réussite de tous les élèves, il est nécessaire de renforcer l'action pédagogique auprès des élèves qui sont en difficulté d'apprentissage. Cet effort doit porter sur le soutien à ces élèves tout au long de la scolarité obligatoire ; il doit également valoriser les parcours d'alternance en classe de quatrième et l'enseignement de découverte professionnelle en classe de troisième. Tant que l'objectif de réussite de tous les élèves n'est pas atteint, l'éducation nationale a le devoir d'apporter systématiquement une solution de formation adaptée à tout jeune de plus de seize ans en passe de quitter le système éducatif ou l'ayant quitté depuis moins d'un an sans avoir acquis une qualification de niveau V minimum. Dans chaque bassin de formation, le recteur met en place, en liaison avec les collectivités territoriales, les organisations professionnelles et les autres partenaires de la formation professionnelle et de l'insertion concernés, une plateforme proposant, sous forme de modules, des actions de motivation, d'aide à la réorientation et d'accompagnement vers l'emploi : il s'agit, dans un souci d'insertion professionnelle et sociale, de redonner confiance aux jeunes par le suivi et la personnalisation de leur parcours, par la mise en valeur de leurs talents, par des périodes passées en entreprise ou par des aides ponctuelles.

La santé à l'école, le service social

La médecine scolaire relève d'une mission de l'Etat. La surveillance de l'état de santé des élèves est assurée par les médecins et infirmier(e) s de l'éducation nationale, selon les compétences spécifiques inscrites au code de la santé publique pour chacune de ces professions. Les médecins de l'éducation nationale exercent leur mission en priorité à l'école primaire et dans les zones d'éducation prioritaire. Ils veillent en particulier à dépister les troubles des apprentissages, à suivre les élèves en difficulté, à repérer les enfants victimes de maltraitance et à accueillir les enfants malades et handicapés à tous les niveaux d'enseignement.

Chaque établissement du second degré bénéficiera des services d'un(e) infirmier (ère) identifié(e) qui participera, en liaison avec les professeurs concernés, à l'éducation des élèves aux questions de santé ainsi que de nutrition et proposera au comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté un programme d'actions en matière de prévention des comportements à risque pour la santé et des conduites addictives (lutte contre le tabac, la drogue, l'alcool), en lien avec les services sociaux et de sécurité de l'Etat ou des collectivités territoriales. Celui-ci (celle-ci) pourra également être associé(e), avec le médecin scolaire, à l'information et l'éducation à la sexualité qui sont dispensés dans les écoles, les collèges et les lycées.

Parmi leurs nombreuses missions d'aide aux élèves en difficulté, les assistants de service social de l'éducation nationale ont un rôle particulier dans la prévention de l'absentéisme scolaire et des phénomènes de déscolarisation. L'assistance sociale des élèves fait partie des missions éducatives de l'Etat. Les personnels exerçant ces missions travaillent en réseau avec les services sociaux des collectivités territoriales.

Dans la limite des crédits ouverts chaque année par la loi de finances, la mise en oeuvre de la mesure concernant le nombre d'infirmiers (ères) de l'éducation nationale est ainsi programmée :

AUGMENTATION DU NOMBRE D'INFIRMIERS DE L'ÉDUCATION NATIONALE

AUGMENTATION DU NOMBRE D'INFIRMIERS DANS LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

La scolarisation des élèves handicapés

L'école doit garantir les conditions de l'égalité des droits et des chances aux élèves handicapés, quelle que soit la nature de leur handicap, et permettre leur scolarisation en priorité dans l'école ou l'établissement scolaire le plus proche de leur domicile, en bénéficiant au besoin des aménagements et accompagnements nécessaires.

Le choix de scolarité pour chaque enfant ou adolescent peut être adapté ou révisé dans le cadre d'un projet personnalisé de scolarisation, élaboré en étroite association avec ses parents ou, le cas échéant, son représentant légal. Ce projet doit garantir la cohérence des actions pédagogiques et prendre en compte les prises en charge médicales, paramédicales, psychologiques ou sociales dont peut bénéficier l'élève par ailleurs.

De la maternelle au lycée, le parcours scolaire peut alterner ou combiner différentes modalités : une intégration individuelle, éventuellement accompagnée par un auxiliaire de vie scolaire ; un soutien par un dispositif collectif ; une scolarisation dans un établissement sanitaire ou médico-éducatif lorsqu'une prise en charge globale s'impose ; un enseignement à distance lorsque l'élève est momentanément empêché de fréquenter l'école en raison de son état de santé.

L'effort d'ouverture de structures de scolarisation adaptées sera poursuivi et orienté vers le second degré, où 1 000 nouvelles unités pédagogiques d'intégration seront créées d'ici 2010, notamment dans les collèges et lycées professionnels. Les personnels d'enseignement et d'éducation seront invités à suivre les formations spécialisées dans l'accueil des élèves handicapés qui ont été rénovées en 2004. Les assistants d'éducation, recrutés en qualité d'auxiliaire de vie scolaire, veilleront à l'accueil des élèves présentant un handicap ; leur nombre au sein des établissements scolaires sera fonction des besoins des élèves concernés. Les associations de parents d'enfants handicapés peuvent être sollicitées pour accompagner des modules entrant dans le cadre de ces formations. A l'issue de la scolarité obligatoire, tout élève présentant un handicap doit pouvoir poursuivre ses études.

Dans la limite des crédits ouverts chaque année par la loi de finances, la mise en oeuvre de la mesure concernant le nombre d'unités pédagogiques d'intégration est ainsi programmée :

AUGMENTATION DU NOMBRE D'UNITÉS PÉDAGOGIQUES D'INTÉGRATION

AUGMENTATION DU NOMBRE D'UNITÉS PÉDAGOGIQUES D'INTÉGRATION DANS LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

La promotion de l'égalité entre les filles et les garçons

Les écoles et établissements scolaires sont des lieux privilégiés pour promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes : l'éducation des jeunes au respect de l'autre, et plus précisément au respect de l'autre sexe, fait pleinement partie des missions du système éducatif. Des actions spécifiques seront lancées dans trois directions :

- mieux prendre en compte dans l'orientation la question de la mixité en corrigeant les discriminations liées au sexe dans la représentation sociale des métiers ;

- faciliter l'accès des jeunes filles aux métiers scientifiques et techniques et encourager l'accès des garçons aux métiers où ils sont peu représentés ;

- veiller à ce que les manuels scolaires ne reproduisent pas les stéréotypes culturels relatifs aux rôles respectifs des hommes et des femmes dans la vie familiale et professionnelle.

La parité sera encouragée aux élections des délégués des élèves dans les collèges et les lycées, ainsi que dans les instances représentatives de lycéens.

2. Une école plus efficace : l'école de la qualité

Une école plus efficace est une école qui met l'accent sur la qualité du service public de l'éducation en faveur des élèves, des familles et de la Nation.

Le Haut conseil de l'éducation

Il est créé un Haut conseil de l'éducation, organe consultatif indépendant, qui donne un avis et peut formuler des propositions sur la définition des connaissances et des compétences indispensables que les élèves doivent maîtriser à la fin de la scolarité obligatoire. Le Haut conseil dresse chaque année un bilan des résultats obtenus par le système éducatif, notamment au regard des objectifs de maîtrise du socle. Il donne un avis et peut formuler des propositions, à la demande du ministre de l'éducation nationale, sur les questions relatives à la pédagogie, aux programmes, aux modes d'évaluation des connaissances des élèves, à l'organisation et aux résultats du système éducatif et à la formation des enseignants. Le Haut conseil de l'éducation remplace le Conseil national des programmes et le Haut conseil de l'évaluation de l'école. Ses travaux sont rendus publics. Le Haut conseil est composé de neuf membres (trois membres désignés par le Président de la République, deux membres désignés par le Président de l'Assemblée nationale, deux membres désignés par le Président du Sénat, deux membres désignés par le Président du Conseil économique et social) et son président est nommé, parmi ses membres, par le Président de la République. Le Haut conseil est assisté par une équipe d'experts mis à sa disposition par le ministre chargé de l'éducation nationale.

L'enseignement privé sous contrat

L'enseignement privé sous contrat contribue aux missions et à la qualité du service public de l'éducation. Il doit être mis en situation de pouvoir remplir ses missions.

Les missions des enseignants

La Nation confie aux enseignants une part essentielle de l'avenir de ses enfants. Elle leur fait confiance pour appliquer, dans les conditions particulières de chaque classe et en tenant compte de la diversité des élèves, les programmes scolaires, pour répondre aux objectifs fixés par l'Etat, pour mettre en oeuvre le projet d'école ou d'établissement et pour entretenir des relations suivies avec les parents. Tel est le sens de la liberté pédagogique reconnue aux enseignants, fonctionnaires d'Etat, au service de la réussite de tous les élèves. Cette liberté s'exerce avec le conseil et sous le contrôle des corps d'inspection.

Les missions des enseignants comprennent l'instruction des élèves dans le cadre de la classe, l'évaluation des acquis des élèves, l'accompagnement des élèves et leur suivi individualisé, l'éducation aux choix et la participation à l'orientation des élèves, les relations avec les parents, le travail en équipe et la concertation, la participation au fonctionnement de l'établissement.

Les enseignants sont dépositaires d'une autorité que l'Etat délègue et s'engage à soutenir. Cette autorité se fonde sur le savoir transmis par ses détenteurs, leur compétence professionnelle, et le caractère exemplaire de leur comportement.

Pour assurer la qualité du service public de l'éducation, les professeurs des lycées et collèges participent à la continuité pédagogique nécessaire aux élèves en concourant dans leur établissement au remplacement de courte durée de leurs collègues absents. Cette démarche s'inscrit dans la politique pédagogique de l'établissement. Elle permet de faire appel aux professeurs disponibles qui proposeront des enseignements en relation avec leurs propres compétences et les besoins des élèves. L'intervention des enseignants dans ce cadre donne lieu au paiement d'heures supplémentaires rémunérées à un taux spécifique ; le chef d'établissement ne peut toutefois solliciter un enseignant pour effectuer, en sus de ses obligations actuelles, plus de soixante-douze heures supplémentaires effectives par année scolaire à ce titre.

Au collège et au lycée, le professeur principal de la classe a une responsabilité particulière à l'égard des élèves : il suit leur projet d'orientation, entretient des contacts réguliers avec les parents, veille à l'élaboration et au suivi des programmes personnalisés de réussite éducative ; il est également chargé de la coordination avec les autres enseignants de la classe.

En raison de l'évolution des conditions d'enseignement, le fondement de décharges spécifiques désormais non justifiées devra être réexaminé de sorte que les établissements disposent de moyens propres pour mettre en oeuvre leurs priorités pédagogiques au service de la réussite de tous les élèves.

Pour faciliter l'adaptation des élèves à l'enseignement du collège, l'autorité académique pourra nommer, notamment en classe de sixième, des professeurs de lycée professionnel qui enseigneront deux disciplines. Le statut des professeurs de lycée professionnel sera adapté en conséquence.

Lorsque les recteurs ont recours à des personnels non titulaires, ils doivent assurer à ceux-ci une formation d'accompagnement pédagogique et leur proposer une préparation aux concours de l'éducation nationale.

Le recrutement et la formation initiale des enseignants

Le recrutement et la formation initiale des maîtres constituent des enjeux majeurs pour notre pays qui se trouve confronté à la perspective de renouveler 150 000 enseignants entre 2007 et 2011. Le recrutement et la formation des maîtres sont traditionnellement une responsabilité éminente de l'Etat républicain. La qualité de ce recrutement et de cette formation conditionne la qualité de l'enseignement dispensé aux élèves et la capacité du service public de l'éducation à répondre aux attentes de la Nation. Enfin, un recrutement maîtrisé et une formation attractive et cohérente contribuent fortement à la dignité du métier de professeur et à son autorité pédagogique.

Une programmation pluriannuelle des recrutements couvrant les années 2006 à 2010 est mise en place. Au cours des cinq prochaines années, 30 000 professeurs des écoles, professeurs du second degré, conseillers principaux d'éducation et conseillers d'orientation psychologues seront recrutés en moyenne par an ; ce volume sera ajusté chaque année au fur et à mesure de la mise en oeuvre de la loi et des évolutions démographiques scolaires.

Dans le second degré, il pourrait être envisagé d'organiser des concours nationaux à affectation académique selon les modalités suivantes :

- un seul concours national par corps et discipline, des épreuves nationales et un jury unique comme aujourd'hui ;

- la répartition académique des postes ouverts est donnée au moment de l'inscription aux concours. Les candidats reçus choisissent leur académie d'affectation qui sera à la fois leur lieu de stage et leur lieu de début de carrière, en veillant à ce que cela ne s'exerce pas au détriment des enseignants titulaires ;

- le mouvement interacadémique ne traite plus que de la mobilité des titulaires.

Une certification complémentaire en lettres, langues et mathématiques sera proposée. Elle sera acquise lors d'une épreuve du concours et validée par l'examen de qualification professionnelle après un complément de formation.

Les troisièmes concours deviendront une vraie voie de diversification du recrutement pour des personnes ayant acquis une expérience professionnelle dans le secteur privé. Pour ce faire, la condition de diplôme est supprimée, la durée de l'expérience professionnelle est portée à cinq ans, sans période de référence, et elle est élargie à tous les domaines professionnels.

Une réflexion sera engagée sur un dispositif incitatif destiné aux étudiants souhaitant se préparer aux concours d'accès aux métiers de l'enseignement

Les conditions d'âge et de diplôme auxquelles les pères peuvent se présenter aux concours de la fonction publique seront alignées sur celles des mères se trouvant dans la même situation.

Le statut de professeur associé dans le second degré sera développé. Les établissements, dans le cadre de leur dotation en heures d'enseignement, pourront faire appel à des professeurs associés, issus des milieux professionnels, pour diversifier et compléter leur potentiel d'enseignement.

La formation académique et professionnelle des enseignants du premier et du second degré doit désormais relever de l'université, comme c'est le cas dans la plupart des pays européens : le lien entre la formation des maîtres et la recherche universitaire sera renforcé, l'évolution contrôlée vers le master sera confortée, le rapprochement de la formation continue et de l'université sera facilité. Les formateurs des IUFM devront avoir un lien direct soit avec la recherche (pour les enseignants-chercheurs) soit avec la pratique de la classe (pour les professeurs du premier ou du second degré). En ce qui concerne la recherche, il conviendra de développer le thème des approches pédagogiques de l'apprentissage de la lecture. Une charte des formateurs définira la nature du métier de formateur, les compétences attendues de chaque catégorie de formateur, ainsi que les missions à accomplir. Les outils de formation ouverte et à distance validés par le ministère seront intégrés dans les plans de formation pour développer des habitudes d'auto-formation, personnaliser les contenus de formation en fonction des besoins des étudiants ou des stagiaires et proposer une aide permanente, en relation avec les besoins de formation.

La formation initiale des professeurs des écoles comprend des actions spécifiques à l'enseignement en école maternelle. Elle comprend également des actions consacrées à l'accueil des enfants présentant un handicap.

Le caractère professionnel de la formation des enseignants sera garanti par un cahier des charges national, dont les principes seront définis par les ministres chargés de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale après avis du Haut conseil de l'éducation. Ce cahier précisera les grands objectifs et les modalités d'organisation de la formation initiale des enseignants auxquels les instituts devront se conformer sous la responsabilité des universités. Trois grands ensembles de formation seront distingués : l'approfondissement de la culture disciplinaire, la formation pédagogique visant la prise en charge de l'hétérogénéité des élèves - notamment des élèves handicapés et les élèves atteints de troubles entraînant des difficultés d'apprentissage de la lecture et de l'écriture - et la formation du fonctionnaire du service public de l'éducation, en particulier dans ses relations avec les parents. La formation pédagogique concernera notamment la prise en charge des élèves handicapés, des élèves présentant un trouble spécifique du langage écrit, des élèves primo-arrivants et de ceux intellectuellement précoces. La formation dispensée dans les instituts universitaires de formation des maîtres comportera aussi un module de formation à l'orientation des élèves. L'examen des plans de formation élaborés en réponse au cahier des charges national donnera lieu à une accréditation pour une durée limitée reposant sur une validation périodique. Cette formation sera fondée sur une alternance équilibrée entre l'apprentissage théorique, dispensé par les instituts universitaires de formation des maîtres, et des stages d'observation et de pratique dans les écoles et les établissements, et privilégiera les aspects professionnels.

Les recteurs d'académie préciseront par convention avec les universités les conditions de mise en oeuvre du cahier des charges national, de mise à disposition de formateurs associés, de stage des étudiants et professeurs stagiaires.

Dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi, les IUFM prennent le statut d'école faisant partie d'une université, régie par l'article L. 713-9 du code de l'éducation.

Des conventions pourront être conclues avec d'autres établissements d'enseignement supérieur pour permettre aux instituts universitaires de formation des maîtres d'assurer pleinement leurs missions.

Pour inscrire la formation des enseignants dans l'architecture européenne des diplômes, les universités identifieront, dans les plans de formation des IUFM, les éléments qui vaudront délivrance de crédits pour les masters. Elles pourront délivrer jusqu'à deux semestres de master pour les étudiants et professeurs stagiaires ayant effectué deux années d'IUFM.

L'admission à l'agrégation sera valorisée pour l'obtention du diplôme de master.

L'adossement de la formation en IUFM aux masters proposés par les universités ainsi que l'inscription des IUFM dans le tissu universitaire favoriseront le développement d'une recherche universitaire de qualité. Les IUFM en lien avec les universités auront vocation à proposer des programmes de recherche ciblés sur l'enseignement des disciplines à l'école.

La vocation de la première année à l'IUFM reste la préparation aux concours de recrutement. Elle inclut des stages d'observation et de pratique accompagnée dans les écoles et établissements du second degré et des stages en vue de mieux connaître l'environnement socio-économique. En seconde année, les lauréats des concours du second degré seront nommés stagiaires une semaine avant la rentrée scolaire ; cette semaine en IUFM sera consacrée à la préparation de leur stage en responsabilité dans les établissements.

Compte tenu de l'affectation académique des lauréats des concours, les nouveaux professeurs titulaires demeurent affectés, à l'issue de la seconde année d'IUFM, dans leur académie de formation et l'affectation dans des établissements réputés difficiles sera évitée, sauf pour les professeurs qui se porteront volontaires. Ils bénéficieront ainsi d'un meilleur accompagnement professionnel au début de leur carrière. Une formation particulière sera offerte à ceux d'entre eux qui seront confrontés à des situations professionnelles difficiles. Une aide sera allouée aux enseignants à leur première prise de fonction.

La formation continue des enseignants

La formation continue constitue un droit et un devoir pour tout enseignant.

Elle poursuit quatre priorités : l'accompagnement de la politique ministérielle, l'échange des pratiques pédagogiques performantes pour améliorer l'efficacité de l'enseignement, l'entretien et le développement de la compétence linguistique et le ressourcement disciplinaire. Dans cette perspective, le nombre d'enseignants suivant une formation en cours de carrière augmentera de 20 %.

Cette formation doit pouvoir être offerte à tout enseignant pour répondre aux besoins de l'institution, pour permettre le développement d'un projet personnel dans le cadre de la formation tout au long de la vie, ou pour préparer l'entrée dans une deuxième carrière.

Le ministre et les recteurs arrêtent les plans de formation au niveau national et académique. Ils font appel à des opérateurs, principalement les universités ? dont les IUFM seront une composante ? et les corps d'inspection, qui proposeront une offre de formation adaptée à l'évolution des technologies, y compris les dispositifs de formation à distance.

Tout enseignant pourra bénéficier, sur présentation d'un projet personnel de formation concourant à la qualité de son enseignement et avec l'accord du recteur, d'un crédit de formation de l'ordre de vingt heures par an ; cette formation s'accomplira en priorité en dehors des obligations de service d'enseignement et pourra dans ce cas donner lieu à une indemnisation.

Un livret récapitulatif des formations suivies et des nouvelles compétences acquises sera établi avec chaque enseignant de manière à lui permettre de gérer son parcours de formation tout au long de sa carrière.

Dans la limite des crédits ouverts chaque année par la loi de finances, la mise en oeuvre de la mesure d'indemnisation du crédit d'heures utilisé en dehors des obligations de service d'enseignement pour un projet personnel de formation continue est ainsi programmée :

INDEMNISATION AU TITRE DU CRÉDIT D'HEURES DE FORMATION UTILISÉ POUR UN PROJET PERSONNEL EN DEHORS DES OBLIGATIONS DE SERVICE D'ENSEIGNEMENT

INDEMNISATION DES ENSEIGNANTS DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE AU TITRE DU CRÉDIT D'HEURES DE FORMATION UTILISÉ PAR UN PROJET PERSONNEL EN DEHORS DES OBLIGATIONS DU SERVICE D'ENSEIGNEMENT

Le fonctionnement des établissements

Chaque membre de l'équipe éducative ? personnel de direction, d'enseignement, d'éducation, d'orientation, d'administration, technicien, ouvrier, social, de santé et de service ? ainsi que les parents participent, dans le cadre de la communauté éducative, à la mission du service public de l'éducation et concourent à la réussite des élèves. De même, les collectivités territoriales ? communes, départements, régions ? y contribuent en assurant le bon fonctionnement des établissements dans le cadre de leurs compétences propres.

Dans les établissements publics locaux d'enseignement, le chef d'établissement, en sa qualité de représentant de l'Etat, est le collaborateur du recteur et de l'inspecteur d'académie. Il assure, avec son adjoint, le pilotage administratif et pédagogique de l'établissement, dans le cadre de la lettre de mission que lui adresse le recteur. Il assure la représentation de l'établissement auprès des autres services de l'Etat et des collectivités territoriales. Au sein de l'équipe de direction, le gestionnaire participe au pilotage de l'établissement dans ses domaines de compétences spécifiques ; il seconde le chef d'établissement dans la gestion matérielle, financière et administrative ; il prend en charge les relations quotidiennes avec les personnels techniciens, ouvriers et de service ; il est le correspondant technique des collectivités territoriales.

La loi organique relative aux lois de finances va donner aux établissements une responsabilité budgétaire plus grande en fonction d'objectifs pédagogiques clairement déterminés dans le cadre d'un contrat entre l'académie et les établissements. Cette nouvelle marge d'initiative doit être utilisée par les établissements au profit d'une organisation plus efficace.

La commission permanente de l'établissement, dont la composition sera allégée, pourra bénéficier d'une délégation de pouvoirs du conseil d'administration.

A côté du conseil d'administration, un conseil pédagogique sera institué : présidé par le chef d'établissement, il comprendra des professeurs principaux de chaque niveau, des professeurs représentant chaque discipline (dont le documentaliste), le coordinateur pour les technologies de l'information et de la communication ainsi que le chef de travaux dans les lycées professionnels et technologiques ; d'autres membres de l'équipe éducative pourront y être associés, dans le respect de la liberté pédagogique des enseignants. Ce conseil veillera à la cohérence pédagogique des enseignements à chaque niveau et à la continuité de la progression des élèves dans chacune des disciplines. Il organisera, au collège, les modalités du programme personnalisé de réussite éducative ; il contribuera à l'élaboration des aspects pédagogiques du projet d'établissement et en assurera le suivi ; il proposera un programme d'accueil des enseignants stagiaires et les actions locales de la formation continue des enseignants.

Le projet d'établissement définit les modalités particulières de mise en oeuvre des objectifs et des programmes nationaux et académiques ; il précise les activités scolaires ou périscolaires ; il définit notamment la politique de l'établissement en matière d'accueil et d'information des parents, d'orientation, de politique documentaire, de suivi individualisé des élèves, d'ouverture sur son environnement économique, culturel et social, d'ouverture européenne et internationale, d'éducation à la santé et à la citoyenneté. Le projet d'établissement est mis en oeuvre par tous les membres de la communauté éducative sous l'impulsion du chef d'établissement.

L'organisation de la vie quotidienne des écoles, collèges et lycées, les règles qui y sont appliquées, les enseignements qui y sont dispensés doivent être l'occasion d'affirmer et de promouvoir dans l'éducation une dimension morale et civique ainsi que les valeurs de la République. Celles-ci impliquent en particulier le respect du principe de laïcité et de neutralité politique, idéologique et religieuse, le devoir de tolérance et de respect d'autrui dans sa personnalité et ses convictions, le refus de toute forme de discrimination, la garantie de protection contre toute agression physique et morale, et le devoir qui en découle pour chacun de n'user d'aucune violence sous quelque forme que ce soit, le principe d'égalité et de respect mutuel entre les sexes.

La sécurité dans les établissements

L'école, le collège et le lycée doivent offrir aux élèves un climat de sérénité et de travail propice à leur éducation et à la progression de chacun. Le règlement intérieur doit s'imposer : il doit être connu, compris, respecté. La sécurité des élèves est l'une des premières missions du chef d'établissement dans sa qualité de représentant de l'Etat. Toute action violente entraîne une sanction immédiate. Le chef d'établissement assure la liaison avec un correspondant de la police nationale ou de la gendarmerie ; il signale au procureur de la République les infractions pénales en vue de mettre en oeuvre des réponses rapides et adaptées.

Le comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté met en place dans chaque établissement, à partir d'un diagnostic de sécurité, un plan de prévention de la violence, en liaison avec les institutions de l'Etat concernées ; il favorise l'acquisition de comportements responsables. A cet égard, le brevet inclut une note de vie scolaire correspondant à l'assiduité, au respect par l'élève du règlement intérieur et à son engagement dans la vie de l'établissement.

Par ailleurs, la présence d'adultes dans les établissements sera renforcée avec la création de 6 500 emplois d'assistant d'éducation supplémentaires dans les cinq années. Le conseiller principal d'éducation, qui coordonne l'activité des assistants d'éducation, veille à la cohérence de la vie scolaire : il organise les fonctions de surveillance, de suivi des absences, d'apprentissage de la civilité et du respect de la règle, en liaison avec les autres membres de la communauté éducative.

Les dispositifs relais prennent en charge temporairement, avant de les remettre en classe dans leur cursus habituel, les élèves dont le comportement perturbe gravement le déroulement de la classe et nuit à la bonne scolarité de leurs camarades. Le nombre de ces dispositifs sera multiplié par cinq d'ici 2010.

Dans la limite des crédits ouverts chaque année par la loi de finances, la mise en oeuvre de la mesure concernant les dispositifs relais est ainsi programmée :

QUINTUPLEMENT DU NOMBRE DES DISPOSITIFS RELAIS

Le lycée

Faire atteindre aux jeunes Français une qualification universitaire plus élevée ? avec 50 % d'une classe d'âge diplômée de l'enseignement supérieur d'ici dix ans ? constitue une impérieuse nécessité si la France veut demeurer au rang des grandes puissances. C'est pourquoi le lycée a pour mission de conduire, au travers de ses trois voies, un plus grand nombre de jeunes au niveau du baccalauréat.

La voie professionnelle du lycée a pour fonction première d'offrir aux jeunes diplômés les conditions d'une insertion professionnelle directe à un niveau V ou IV de qualification. De préférence, ce sont les sections de techniciens supérieurs qui doivent accueillir les bacheliers professionnels souhaitant poursuivre des études supérieures. Les élèves qui ont obtenu une mention « bien » ou « très bien » au baccalauréat professionnel y sont admis de droit. Il en est de même pour les élèves ayant obtenu le baccalauréat professionnel par la voie de l'apprentissage.

Le baccalauréat professionnel doit pouvoir être préparé en un an après un baccalauréat général. Dans ce cas, la formation par apprentissage doit être privilégiée.

Pour le niveau IV, le baccalauréat professionnel, dont les contenus doivent être régulièrement réactualisés en fonction de l'évolution des besoins des métiers, est aujourd'hui préparé en quatre années, dont les deux premières sont sanctionnées par un brevet d'études professionnelles (BEP) ; il doit pouvoir être préparé en trois ans pour les élèves en ayant les capacités. Les brevets de technicien, qui préparent à l'insertion professionnelle au niveau IV, seront remplacés par des baccalauréats professionnels.

Au niveau V, le certificat d'aptitude professionnelle (CAP), accessible en deux ans après la sortie du collège, est un diplôme professionnel permettant d'exercer un métier en tant que salarié, artisan ou chef d'entreprise. Autre diplôme de niveau V, le BEP doit avoir une finalité plus généraliste dans la préparation du baccalauréat professionnel pour les élèves désireux d'effectuer ce parcours en quatre années après le collège. C'est pourquoi le nombre des spécialités sera réduit en adéquation avec les filières de métiers recrutant au niveau du baccalauréat professionnel, et ceux des BEP qui ont actuellement une vocation d'insertion professionnelle seront transformés en CAP.

Une initiation à la connaissance et à la compréhension de l'entreprise et de son fonctionnement devra être proposée au niveau de tous les diplômes professionnels.

Les passages entre les différentes voies d'enseignement (générale, technologique et professionnelle) et les différentes modalités de formation (sous statut scolaire ou par la voie de l'apprentissage) seront développés.

Compte tenu des besoins dans le secteur des métiers paramédicaux et de l'accompagnement des personnes, le BEP « carrières sanitaires et sociales », qui conduit à des formations et à des diplômes dépendant du ministère de la santé, sera développé.

Enfin, les lycées professionnels seront appelés à contribuer au succès du plan de relance de l'apprentissage en développant les formations de niveau V et IV dans le cadre de sections d'apprentissage ou d'unités de formation en apprentissage. En conséquence, les enseignants des lycées professionnels seront amenés à participer à la formation des jeunes ayant choisi cette voie.

La voie technologique du lycée a vocation à préparer un plus grand nombre d'élèves à l'enseignement supérieur, principalement en section de techniciens supérieurs, en classe préparatoire ou en institut universitaire de technologie et à permettre une poursuite d'études en licence professionnelle, en institut universitaire professionnalisé ou en école d'ingénieurs. La rénovation des séries de l'enseignement technologique s'inscrit dans cette perspective.

Les séries « sciences et techniques industrielles » permettent l'accès à des connaissances et à des concepts scientifiques et techniques par l'exploitation de démarches pédagogiques appuyées sur le concret et l'action. Elles auront vocation à accueillir davantage de jeunes filles. Ces séries seront rendues plus lisibles par un regroupement autour de cinq grandes dominantes, tandis que celles des spécialités actuelles qui insèrent directement dans la vie professionnelle seront transformées en baccalauréat professionnel.

Dans les autres séries - « sciences et technologies de gestion », « sciences et technologies de laboratoire », « sciences médico-sociales », « hôtellerie », « arts appliqués », « techniques de la musique et de la danse » -, des rénovations seront engagées ou poursuivies avec les mêmes objectifs.

L'évolution du secteur des sciences médico-sociales conduira à la création d'un brevet de technicien supérieur qui apportera une réponse adaptée aux besoins exprimés dans ce domaine professionnel.

La voie générale du lycée a pour vocation de conduire tous ses élèves au baccalauréat et à l'enseignement supérieur.

L'horaire hebdomadaire comme l'horaire annuel des lycéens français sont les plus lourds de tous les pays de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) : cette situation ne favorise ni le travail personnel des élèves ni leur préparation aux méthodes de l'enseignement supérieur. C'est pourquoi il est souhaitable de réduire le nombre des options au lycée et de tendre vers un plafonnement de l'horaire maximal de travail des lycéens. D'une manière générale, l'offre académique d'options, notamment en langues vivantes, régionales et anciennes doit favoriser des parcours continus tout au long de la scolarité et faire l'objet d'une mise en cohérence géographique au sein des bassins de formation.

La classe de seconde, commune à l'enseignement général et technologique, conservera son caractère général. Les élèves pourront choisir un enseignement de spécialisation et deux options facultatives sans que ces choix prédéterminent leur orientation ultérieure.

Les séries économique et sociale (ES), littéraire (L) et scientifique (S), en classe de première et de terminale, connaîtront une spécialisation plus marquée :

- la série L, solidement articulée selon quatre dominantes (langues et civilisations, arts, mathématiques et communication) serait par exemple renforcée par l'introduction, en première, d'une préparation à la philosophie (humanités) et par des enseignements de spécialisation en civilisations étrangères ou antiques, arts, mathématiques et communication ;

- la série S devra conduire un plus grand nombre de jeunes dans l'enseignement supérieur scientifique. La première S pourrait inclure un enseignement d'histoire des sciences et des techniques ainsi qu'un enseignement renforcé de mathématiques ;

- la série ES offrira aux élèves une formation généraliste ouvrant sur une pluralité d'orientations dans l'enseignement supérieur. Elle pourrait proposer, en première, une initiation à la gestion de l'entreprise et au droit.

A l'exception des langues, les dédoublements actuels seront réexaminés en fonction de leur intérêt pédagogique.

Dans le pilotage de la politique académique de l'orientation, les recteurs veilleront à l'organisation de passerelles entre les différentes voies des lycées.

Les examens

Les examens conduisant à tous les diplômes nationaux seront modernisés. Ils comporteront, à côté d'autres formes de contrôle, un nombre d'épreuves terminales limité : trois au brevet, cinq au CAP et BEP.

Des aménagements seront prévus dans le règlement du baccalauréat pour permettre aux élèves gravement malades le maintien du bénéfice de leurs notes pour une session ultérieure.

En classe de première et en classe de terminale, des partiels sont périodiquement organisés afin de préparer les élèves à l'examen du baccalauréat.

Les technologies de l'information et de la communication (TIC)

L'apprentissage des usages de l'ordinateur et des environnements numériques doit conduire chaque jeune, pendant sa scolarité obligatoire, à utiliser de manière autonome et raisonnée les TIC pour se documenter, pour produire et rechercher des informations, pour communiquer. Le B2i collège sera intégré au brevet.

Au lycée, l'élève doit être capable de traiter l'information, de gérer des connaissances et de communiquer. Le B2i lycée sera intégré au baccalauréat.

Dans toutes les disciplines, la rénovation des programmes doit comporter des recommandations pour l'utilisation des TIC dans l'enseignement ; le coordinateur pour les technologies de l'information et de la communication de l'établissement participera au conseil pédagogique de son collège ou lycée.

L'obtention du C2i niveau 1 (licence) sera exigée de tous les étudiants entrant à l'IUFM. Celui-ci amènera les professeurs stagiaires au niveau 2 du C2i, c'est-à-dire à la capacité d'utiliser des TIC dans leur pratique pédagogique.

La formation tout au long de la vie

Les groupements d'établissements sont mobilisés au service de la formation professionnelle tout au long de la vie telle qu'elle est définie par la loi du 4 mai 2004 et retenue comme objectif commun par les Etats de l'Union européenne dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Ils devront adapter leur offre de formation aux nouveaux besoins, liés à la création du droit individuel à la formation, en renforçant la modularité, la souplesse et l'individualisation des parcours de formation. Une réflexion sera engagée en vue de préciser le statut des groupements d'établissements (GRETA). Le développement de la validation des acquis de l'expérience permettra aux adultes d'accéder à des diplômes délivrés par l'éducation nationale, en prenant en compte leur situation, leur parcours et leur savoir-faire.

3. Une école plus ouverte : l'école à l'écoute de la Nation

Pour transmettre aux jeunes des valeurs et des connaissances, pour les préparer plus efficacement à leur rôle de citoyen et à leur avenir professionnel, l'école doit s'ouvrir sur son environnement et sur le monde.

Les relations avec les parents

Une éducation réussie conjugue à la fois l'action de l'école et l'action de la famille. Les parents sont membres à part entière de la communauté éducative. Les relations entre les parents et les enseignants et autres membres de l'équipe éducative sont le coeur de « l'éducation concertée ». Cette relation doit être fondée sur le dialogue, la confiance et le respect mutuel, traduisant la reconnaissance par les parents du professionnalisme des enseignants et la reconnaissance par les enseignants de la responsabilité des parents en matière d'éducation.

Le projet d'établissement définit les modalités de rencontre individuelle entre chaque parent d'élève et les enseignants pour faire le point sur la scolarité de son enfant. Il conviendra de veiller à ce que les bâtiments scolaires disposent de salles de réunion adaptées.

L'inscription d'un élève dans un établissement scolaire est un moment privilégié qui doit être solennisé lors d'un entretien individuel entre les parents, l'élève et un représentant de l'établissement.

Les familles sont associées régulièrement, au moins par deux rencontres annuelles, à l'élaboration progressive du projet d'orientation des élèves, et sensibilisées à l'orientation des filles vers des filières plus diversifiées. Le développement des nouveaux moyens de communication permettra, dans le cadre des espaces numériques de travail, la mise en ligne de bureaux virtuels comprenant des cahiers de texte, de l'échéancier des devoirs, d'informations relatives à la vie scolaire, et des notes obtenues par les élèves, accessibles au moyen d'un code d'accès confidentiel. Lorsqu'un programme personnalisé de réussite éducative est envisagé pour un élève, ses parents sont étroitement associés à sa mise en oeuvre. Lorsque les parents sont séparés, les bulletins scolaires sont adressés à chacun d'entre eux sauf impossibilité motivée.

Les parents qui ont le plus de difficulté à suivre la scolarité de leurs enfants pourront bénéficier de l'action des « programmes familiaux locaux » initiés par l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme. Ces programmes sont destinés à rapprocher les familles de l'école, à les sensibiliser à la lecture et à organiser, le cas échéant, des cours d'alphabétisation.

Les fédérations représentatives de parents contribuent à l'expression des familles.

Afin de faciliter l'action des représentants élus des parents, leurs missions d'accueil, d'animation et de médiation seront facilitées ; les informations nécessaires à l'exercice du mandat de représentant de parents seront mises à disposition et les temps de dialogue seront organisés de façon à être compatibles avec une activité professionnelle.

Le droit à indemnité prévu à l'article L. 236-1 du code de l'éducation sera mis en oeuvre.

Le partenariat avec les élus

L'Etat et les collectivités territoriales concourent ? chacun selon ses responsabilités ? à la qualité de l'éducation. Par leurs initiatives et leur accompagnement, les collectivités jouent de surcroît un rôle important dans la mise en place et le développement de nouveaux projets, notamment dans le cadre des projets éducatifs locaux. Les instances de concertation avec les collectivités sont, au niveau national, le Conseil territorial de l'éducation créé par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et, au niveau local, le conseil académique et le conseil départemental de l'éducation nationale. Les critères territoriaux et sociaux, qui servent de fondement à la répartition des moyens entre les académies, seront soumis à l'avis du Conseil territorial de l'éducation.

Le partenariat avec les associations

Partenaires reconnus de l'éducation nationale, acteurs dynamiques des contrats éducatifs locaux et supports de nombreux dispositifs éducatifs, les associations ont un rôle complémentaire à jouer pour la formation des jeunes dans les domaines éducatif, culturel, sportif et civique. La nécessaire continuité éducative entre le temps scolaire, le temps périscolaire et le temps familial, respectant les rythmes de vie de l'enfant, impose une cohérence des initiatives et des efforts pour favoriser la réussite et l'épanouissement des élèves. Cette cohérence sera recherchée au moyen d'une meilleure définition des objectifs, des modalités et des conditions d'évaluation des actions conjointes dont le développement sera encouragé.

Les relations avec le monde économique

Le système éducatif doit mieux prendre en considération le rôle fondamental que les entreprises jouent dans le développement économique et social du pays.

Les représentants des activités économiques contribuent, avec les autres partenaires sociaux au sein des commissions professionnelles consultatives, à la conception des diplômes professionnels, puis à leur délivrance : la nature et le contenu de ces diplômes correspondent à la fois aux enjeux de la politique éducative de la Nation et aux besoins de qualification des branches professionnelles.

Il convient par ailleurs de généraliser les initiatives qui font connaître l'entreprise aux jeunes, et plus largement au système éducatif dans son ensemble, et de généraliser l'ouverture de stages dans le cadre du dispositif « école ouverte » : il s'agit en particulier de donner aux jeunes le goût d'entreprendre et de découvrir des métiers, afin de contribuer à l'orientation, à la formation et à l'insertion professionnelles. Les métiers des entreprises sont présentés aux élèves dans le cadre de l'option « découverte professionnelle » en classe de troisième. Tous les élèves de troisième accomplissent un stage d'observation de l'ordre d'une semaine en milieu professionnel.

Enfin, il convient de développer l'accueil dans les établissements scolaires d'acteurs du monde professionnel afin que ces derniers apprécient la réalité des formations dispensées.

La dimension européenne et internationale

La dimension européenne est renforcée dans l'enseignement scolaire, secondaire, supérieur et universitaire. L'histoire de la construction européenne, ses enjeux, son évolution politique, économique, sociale et sa dimension culturelle font l'objet de programmes ou de modules de programmes spécifiques régulièrement mis à jour. Cet enseignement prend les formes adaptées aux différents degrés du système éducatif, de la première année de l'enseignement primaire à l'ensemble des universités et des établissements supérieurs de tous niveaux et de toutes disciplines.

Un double objectif est fixé : favoriser la poursuite d'études supérieures dans un pays européen et faciliter la recherche d'emploi sur les marchés français et européen du travail. Pour y parvenir, notre pays doit avant tout rattraper son retard dans le domaine de la maîtrise des langues étrangères.

Dans la scolarité obligatoire, chaque élève suivra un enseignement de deux langues vivantes autres que la langue nationale.

Pour garantir la diversité des langues étrangères étudiées en France, il y a lieu de favoriser, en priorité, l'apprentissage de la langue européenne de proximité.

Les élèves et les familles seront informés sur les parcours de langues proposés, y compris au sein des sections européennes et internationales, et seront sensibilisés aux enjeux de la diversification linguistique et de l'apprentissage des différentes langues aux plans économique, culturel et local.

A l'école primaire, l'enseignement de l'une de ces deux langues sera généralisé au CE2, puis étendu au CE1. Son étude sera poursuivie au collège. L'apprentissage d'une seconde langue vivante sera progressivement proposé à partir de la classe de cinquième. Cette seconde langue vivante fera partie du tronc commun des enseignements de la seconde générale et technologique. L'enseignement des langues sera organisé afin de privilégier les compétences de compréhension et d'expression, principalement à l'oral : les élèves seront regroupés par paliers de compétences telles que celles-ci sont définies dans le cadre européen commun de référence ; les groupes seront dédoublés lorsque les effectifs le justifient, en commençant par la classe de terminale, année du baccalauréat. Les centres de documentation des établissements scolaires mettront à disposition des élèves et des enseignants des livres, revues et journaux en langues étrangères ainsi que des films ou documentaires en version originale. Pendant les congés scolaires, des opérations « école ouverte en langue » seront menées dans tous les départements.

Le niveau attendu en fin de scolarité obligatoire sera le niveau B1 pour la première langue et le niveau A2 pour la seconde langue. En fin de lycée, ce sera le niveau B2 pour la première langue et B1+ pour la seconde.

Conformément aux décisions prises par le conseil des ministres franco-allemand de Berlin du 26 octobre 2004, un effort particulier de promotion et d'enseignement de l'allemand sera entrepris dès l'école primaire afin que davantage de jeunes parlent la langue du premier partenaire économique de notre pays : l'objectif est d'augmenter la proportion d'élèves germanistes de 20 % en cinq ans.

L'enseignement des langues comporte nécessairement une ouverture sur la civilisation et la société des pays concernés. Les sections européennes et internationales seront développées au collège, notamment en zones d'éducation prioritaire, et en lycée professionnel en veillant à leur répartition équilibrée sur l'ensemble du territoire. Dans cette perspective, le nombre de sections européennes au collège et au lycée augmentera de 20 %. Chaque académie sera dotée d'au moins un groupement d'établissements (école-collège-lycée) comportant au minimum deux sections internationales de langues différentes. Les titres et diplômes professionnels pourront comporter une mention attestant la dimension européenne ou internationale de la formation y conduisant.

Des initiatives seront prises pour encourager la mobilité des élèves et la communication entre jeunes européens : utilisation du réseau des lycées français à l'étranger pour des séjours linguistiques et culturels, jumelages d'établissements avec échanges d'élèves, désignation systématique d'un correspondant étranger pour chaque collégien. Un appui sera apporté aux établissements pour organiser des projets dans le cadre des programmes européens.

Sur le modèle de l'Abibac franco-allemand (qui sera proposé dans toutes les académies à partir de 2007), le ministre de l'éducation nationale créera en liaison avec ses homologues étrangers des baccalauréats binationaux permettant une double certification.

Des mesures seront également prises dans le domaine de la formation des enseignants : le concours de recrutement de professeur des écoles comprendra une épreuve obligatoire orale de langue vivante dès la session 2006. Les professeurs du second degré des disciplines non linguistiques seront encouragés à obtenir une certification complémentaire permettant d'enseigner leur discipline dans une autre langue. Enfin les universités développeront des modules de langue dans tous les parcours de licence.

Dans la limite des crédits ouverts chaque année par la loi de finances, la mise en oeuvre de la mesure concernant le renforcement de l'enseignement des langues vivantes étrangères est ainsi programmée :

RENFORCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT DES LANGUES VIVANTES ÉTRANGÈRES DANS L'ÉDUCATION NATIONALE

DÉDOUBLEMENT DES GROUPES DE LANGUES VIVANTES DANS LES CLASSES DE 1ÈRE ET DE TERMINALE DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

La dimension européenne passe également par une politique de reconnaissance mutuelle des qualifications qui débouchera sur la création de diplômes professionnels européens.

Le réseau des établissements d'enseignement français à l'étranger

Le réseau des établissements d'enseignement français à l'étranger est un élément central du rayonnement éducatif et culturel de la France à l'étranger. Il a pour mission de scolariser les enfants français résidant à l'étranger et d'accueillir des élèves étrangers qui y sont majoritaires. En outre, il incite les bacheliers de ces établissements à rejoindre les établissements d'enseignement supérieur en France.

La langue et la culture françaises sont enseignées dans les établissements français à l'étranger, en Europe et dans le monde entier, en particulier au sein des pays membres de l'espace francophone ; ces établissements proposeront chaque fois que cela sera possible, des certifications binationales qui permettront de renforcer l'attractivité de la France dans le domaine de l'enseignement supérieur et de contribuer au développement de la mobilité internationale des étudiants.

Le réseau des établissements français à l'étranger peut servir de centre de ressources pour contribuer, en partenariat avec les instituts universitaires de formation des maîtres, à la formation linguistique des enseignants ainsi qu'à l'élaboration des partenariats dans les domaines culturels et artistiques ou à l'initiation des projets d'échanges internationaux.

L'éducation artistique et l'action culturelle

L'éducation artistique et l'action culturelle constituent une composante à part entière de la formation scolaire primaire et secondaire.

Moment privilégié de rencontre avec l'ensemble des patrimoines et de sensibilisation aux différentes formes artistiques et culturelles, elles sont un facteur d'épanouissement personnel ; elles participent à la culture et à la formation de l'esprit critique de chaque élève ; elles contribuent à l'égalité des chances.

L'éducation artistique et l'action culturelle s'inscrivent, en milieu scolaire, dans un contexte marqué par de nouvelles exigences :

- la diversité des champs reconnus dans le monde des arts et de la culture : arts visuels (arts appliqués, arts plastiques, cinéma et audiovisuel...) ; arts du son (musique vocale et instrumentale, travail du son...) ; arts du spectacle vivant (théâtre, danse...) ; histoire des arts (comprenant le patrimoine architectural et des musées) ;

- la diversité des démarches pédagogiques qui conjuguent des enseignements artistiques, des dispositifs d'action culturelle et des approches croisées ;

- la diversité des jeunes publics, qui suppose des actions renforcées, pendant le temps scolaire et périscolaire, dans les zones socialement défavorisées ou géographiquement isolées. Un effort particulier sera entrepris pour associer les élèves handicapés aux activités artistiques et culturelles ;

- la diversité des partenariats dans lesquels les structures artistiques et culturelles et les collectivités territoriales ont une implication de plus en plus forte.

Les écoles, les collèges et les lycées pourront prendre en compte ces différentes dimensions au sein de leur projet d'école ou d'établissement. La diversification des actions (atelier de pratique, lieu d'expression artistique...) et le développement des initiatives menées en partenariat (constitution de chorales, chartes « Adopter son patrimoine »...) seront encouragés.

L'éducation physique et sportive

L'éducation physique et sportive, dont l'enseignement est obligatoire à tous les niveaux, joue un rôle fondamental dans la formation de l'élève et son épanouissement personnel. Elle concourt à l'éducation à la santé. Elle favorise la citoyenneté par l'apprentissage de la règle. Son enseignement facilite la scolarisation des élèves handicapés grâce à des pratiques et épreuves adaptées. La participation aux associations sportives d'établissement contribue à l'apprentissage de la vie associative. L'éducation physique et sportive favorise notamment l'apprentissage et la pratique de la natation.

L'éducation aux médias

La place croissante de l'information dans la société rend indispensable l'éducation de tous les élèves à la lecture et à l'analyse critique des médias d'information.

L'éducation aux médias sera donc renforcée : le travail avec les médias trouve sa place dans de nombreuses disciplines ou enseignements ; seront encouragées les invitations faites aux journalistes à venir présenter leur métier ou à aider les élèves à réaliser un journal dans l'établissement.

Les élèves de classe terminale pourront bénéficier d'un abonnement d'un mois à un quotidien d'information générale. Par cette rencontre avec les grandes questions d'actualité traitées dans la presse écrite, les lycéens pourront, dans l'année du baccalauréat, compléter leur culture générale, élargir leur horizon de références et se préparer à exercer leurs responsabilités de citoyen.

Pour sa part, le service public de l'audiovisuel contribue, par la diversité et la qualité de ses productions et l'intérêt pédagogique de ses documents, à la mission éducative de l'école.

L'enseignement du fait religieux

L'enseignement du fait religieux est présent de manière diffuse dans les programmes de nombreuses disciplines : histoire, lettres, arts plastiques ou musique, et il peut facilement s'inscrire en langues et en philosophie, mais n'est toutefois ni clairement défini ni réellement structuré. Dans le monde d'aujourd'hui où le fait religieux marque tout à la fois l'actualité en permanence et constitue l'une des clés d'accès à la culture comme aux arts, cette situation ne peut être jugée satisfaisante.

Il convient donc, dans le respect de la liberté de conscience et des principes de laïcité et de neutralité du service public, d'organiser dans l'enseignement public la transmission de connaissances et de références sur le fait religieux et son histoire.

Cela suppose, en premier lieu, que les jeunes enseignants reçoivent eux-mêmes une formation spécifique adaptée en IUFM, et que l'enseignement du fait religieux figure aussi dans les plans de formation continue. Cela supposera, en second lieu, que des outils pédagogiques utiles soient conçus et réalisés. Cela supposera, enfin, une insertion judicieuse de cet enseignement dans les programmes des principales disciplines concernées.

L'éducation à l'environnement pour un développement durable

L'éducation à l'environnement pour un développement durable est une composante nouvelle de la formation civique des élèves. Elle leur permet, à travers de nombreuses disciplines, d'acquérir des connaissances et des méthodes pour se situer dans leur environnement et agir de manière responsable ; elle leur permet également de mieux percevoir l'interdépendance des sociétés humaines et des générations ainsi que la nécessité pour tous d'adopter des comportements propices à la gestion durable de la planète. Elle doit enfin intégrer certaines dimensions de l'éducation à la santé et plus généralement au développement solidaire. Ainsi les élèves seront capables de mesurer les conséquences de leurs actes sur l'environnement. Certaines actions menées à ce titre pourront être inscrites au projet d'école ou d'établissement.

*

*        *

Une nouvelle donne pour le pilotage du système éducatif

L'importance des moyens consacrés par l'Etat et les collectivités territoriales à l'éducation des jeunes oblige tous les responsables du système éducatif, aussi bien vis-à-vis des contribuables que des familles et des élèves, à conduire un effort de gestion rigoureuse et à rendre plus efficaces les modalités d'organisation de notre système d'enseignement. Chacun, à l'intérieur du service public de l'éducation, doit y contribuer.

La stratégie ministérielle de réforme et la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 doivent conduire l'éducation nationale à une nouvelle répartition des rôles dans sa gestion de l'enseignement scolaire et à une utilisation optimale des crédits et des emplois que lui attribue la Nation.

L'administration centrale du ministère fixe les grands objectifs qui garantissent la cohérence nationale de la politique éducative, répartit les moyens en personnels et en crédits, vérifie et évalue leur utilisation ; les services académiques, sous l'autorité du recteur en liaison avec les inspecteurs d'académie, construisent leur budget opérationnel de programme en fonction des objectifs nationaux et des objectifs académiques qu'ils ont fait approuver par le ministre ; les établissements scolaires décident de l'emploi et de l'affectation de chacune des dotations en fonction des objectifs fixés par l'autorité académique et du projet d'établissement. Le pilotage de ce système suppose un dispositif d'évaluation qui permette, à chaque échelon, d'apprécier la pertinence des objectifs retenus, l'adéquation des moyens mis en oeuvre et la qualité des résultats obtenus. Dans cette perspective, les inspections générales jouent pleinement leur rôle. Pour sa part, le Haut conseil de l'éducation veille en particulier à l'évaluation des résultats du système scolaire par rapport aux objectifs de maîtrise du socle. Chaque année, un rapport annuel de performances, présenté à tous les niveaux d'organisation du service public, doit rendre compte de la mise en oeuvre des orientations définies et de la réalisation des objectifs fixés par la présente loi pour la réussite de tous les élèves.

II. ? Objectifs

Dans le cadre des objectifs généraux fixés au I, les résultats suivants doivent être atteints d'ici à 2010 :

1° La proportion de bacheliers généraux parmi les enfants de familles appartenant aux catégories socioprofessionnelles défavorisées augmentera de 20 % ;

2° La proportion d'étudiants suivant une formation supérieure scientifique, hors formations de santé, augmentera de 15 % ;

3° La proportion de jeunes filles dans les séries scientifiques générales et technologiques augmentera de 20 % ;

4° La proportion d'élèves atteignant dans une langue vivante étrangère, à l'issue de la scolarité obligatoire, le niveau B1 du cadre commun de référence pour les langues du Conseil de l'Europe augmentera de 20 % ;

5° La proportion d'élèves apprenant l'allemand augmentera de 20 % ;

5° bis Supprimé ;

6° Supprimé ;

6° bis Supprimé ;

7° La proportion des élèves de lycée étudiant une langue ancienne augmentera de 10 % ;

8° Supprimé ;

9° Le nombre d'apprentis dans les formations en apprentissage dans les lycées augmentera de 50 % ;

10° Supprimé.

M. le président. Personne ne demande la parole sur l'un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

Sur ce texte, le Gouvernement a déposé treize amendements.

Article 28 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par le Gouvernement est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

La présente loi est applicable dans les îles Wallis et Futuna, à l'exception des articles 3 bis, 6 ter, 9 B, 12 bis B, 12 bis, 12 quater, 18 bis, 20, 21, 21 quater, 23 ter, 25 ter et 63.

La parole est à M. le ministre.

M. François Fillon, ministre. Cet amendement ainsi les suivants, sur lesquels je ne reprendrai pas la parole, sont des amendements de coordination visant à permettre l'application aux départements et aux territoires d'outre-mer des dispositions qui ont été modifiées au cours des débats ou en commission mixte paritaire.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. La commission est favorable à ces amendements de cohérence.

M. le président. Le vote est réservé.

Article 29 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le premier alinéa de l'article L. 161-1 du code de l'éducation est ainsi modifié :

1° Les mots « et cinquième » sont remplacés par les mots : « , quatrième, cinquième et septième » ;

2° Après la référence « L. 122-1 » est insérée la référence « L. 122-1-1 » et après la référence « L. 123-9 » est insérée la référence « L. 131-1-1 ».

Le vote est réservé.

Article 35 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 3, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

A l'article L. 971-1, après la référence : « L. 912-1 », sont insérées les références : « L. 912-1-1, L. 912-1-2, L. 912-1-3 ».

Le vote est réservé.

Article 36 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 4, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

La présente loi est applicable à Mayotte, à l'exception des articles 3 bis, 9 B, 12 bis B, 12 bis, 12 quater, 18 bis, 20, 21, 21 quater, 22 A, 22 bis, 25 ter et 63.

Le vote est réservé.

Article 37 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 5, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

L'article L. 162-1 est ainsi modifié :

1° Les mots « et cinquième » sont remplacés par les mots : « , quatrième, cinquième et septième » ;

2° Après la référence « L. 122-1 » est insérée la référence « L. 122-1-1 » et après la référence « L. 131-1 » est insérée la référence « L. 131-1-1 ».

Le vote est réservé.

Article 43 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 6, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

A l'article L. 972-1, après la référence : « L. 912-1 », sont insérées les références : « L. 912-1-1, L. 912-1-2, L. 912-1-3 ».

Le vote est réservé.

Article 44 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 7, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

La présente loi, à l'exception des articles 3 bis, 6 ter, 9 B, 11, 12, 12 bis B, 12 bis, 12 quater, 14, 15, 15 bis, 15 ter, 17, 17 bis, 18 bis, 19, 19 bis, 20, 20 bis, 21, 21 bis, 21 ter, 21 quater, 23 ter, 25 ter et 63, est applicable en Polynésie française.

Le dernier alinéa de l'article 18 est applicable en Polynésie française sans préjudice de l'exercice de leurs compétences par les autorités locales.

Le vote est réservé.

Article 45 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 8, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

L'article L. 163-1 est ainsi modifié :

1° Les mots « et cinquième » sont remplacés par les mots : « , quatrième, cinquième et septième » ;

2° Après la référence « L. 122-1 » est insérée la référence « L. 122-1-1 » et après la référence « L. 131-1 » est insérée la référence « L. 131-1-1 ».

Le vote est réservé.

Article 50 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 9, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

A l'article L. 973-1, après la référence : « L. 912-1 », sont insérées les références : « L. 912-1-1, L. 912-1-2, L. 912-1-3 ».

Le vote est réservé.

Article 51 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 10, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi le premier alinéa de cet article :

La présente loi, à l'exception des articles 3 bis, 6 ter, 9 B, 12 bis B, 12 bis, 12 quater, 18 bis, 19 bis, 20, 21, 21 ter, 21 quater, 23 ter, 25 ter et 63, est applicable en Nouvelle-Calédonie sous réserve des dispositions suivantes :

Le vote est réservé.

Article 52 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 11, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

L'article L. 164-1 est ainsi modifié :

1° Les mots « et cinquième » sont remplacés par les mots : « , quatrième, cinquième et septième » ;

2° Après la référence « L. 122-1 » est insérée la référence « L. 122-1-1 » et après la référence « L. 131-1 » est insérée la référence « L. 131-1-1 ».

Le vote est réservé.

Article 54 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 12, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

L'article L. 374-1 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après la référence « L. 332-5 », sont insérés les mots : « , les trois premiers alinéas de l'article L. 332-6 » ;

2° Au deuxième alinéa, les références : « L. 311-3, L. 311-5 » sont remplacées par la référence : « L. 311-3-1 » ;

3° Est ajouté un quatrième alinéa ainsi rédigé : « Le dernier alinéa de l'article L. 332-6 est applicable en Nouvelle-Calédonie sans préjudice de l'exercice de leurs compétences par les autorités locales ».

Le vote est réservé.

Article 58 (pour coordination)

M. le président. L'amendement n° 13, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

A l'article L. 974-1, après la référence : « L. 912-1 », sont insérées les références : « L. 912-1-1, L. 912-1-2, L. 912-1-3 ».

Le vote est réservé.

Vote sur l'ensemble

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je donne la parole à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le ministre, le mouvement des lycéens n'est sans doute pas majoritaire, comme vous l'avez dit, mais le climat dans lequel vous allez faire voter votre projet de loi d'orientation n'est pas des plus favorables : des dizaines de lycées sont occupés, les lycéens et les enseignants sont mécontents.

En refusant le dialogue, non pas il y a un an mais aujourd'hui, vous portez la responsabilité d'une détérioration de la situation dans les établissements.

J'ajoute que la façon dont les lycéens qui dormaient dans le gymnase du lycée Balzac à Paris ont été évacués à six heures ce matin par les forces de l'ordre est inadmissible et ne témoigne pas du sang-froid requis de fonctionnaires d'autorité de l'éducation nationale ou de la police.

Monsieur le ministre, il serait souhaitable de surseoir au vote de la loi et ainsi renouer le dialogue avec les lycéens et les enseignants, sans l'adhésion desquels il ne peut y avoir d'avancées positives pour l'avenir de nos enfants, avancées que chacun souhaite, pas seulement le Gouvernement, si j'en crois les débats qui se sont tenus sur notre système éducatif depuis un an.

Vous nous avez dit, monsieur le ministre, que les opposants à votre loi en dressaient un portrait mensonger, qu'ils mentaient. Je ne crois pas que ce soit là une bonne façon de dialoguer.

Vous désirez, monsieur le ministre, permettre à tous les enfants de maîtriser les bases de l'enseignement de premier cycle : ce n'est pas une nouveauté, puisque c'était déjà l'objectif du certificat d'études primaires. Mais, au siècle dernier, ce même objectif avait d'autres raisons : il s'agissait de faire passer la masse des jeunes des catégories populaires et paysannes de la non-scolarisation à la scolarisation, pour les besoins de l'industrie de l'époque.

Le problème à résoudre aujourd'hui est de tout autre nature : c'est celui de l'échec. Des jeunes - une minorité sans doute, mais néanmoins bien trop importante -, scolarisés depuis le plus jeune âge, ne réussissent pas et sont peu à peu exclus du système scolaire.

Vous nous invitez à sortir de nos certitudes. En l'occurrence, le débat sur le socle commun a montré qu'il n'était pas bon non plus pour le Gouvernement d'avoir trop de certitudes !

En effet, l'arsenal procédurier que vous avez employé n'a pu empêcher que le Sénat s'exprime l'espace d'un instant. Vos soutiens étaient si faibles que l'article 6 de votre projet de loi concernant le socle commun, que vous considériez comme essentiel et sans lequel, selon vous, il n'y avait plus de projet, a été rejeté par la majorité de notre assemblée. En quelques minutes, tout a basculé. Les voix de ceux qui sont contre votre loi ont résonné dans notre hémicycle. Seule la procédure vous a, une nouvelle fois, permis de sortir de ce mauvais pas. Cependant, la fêlure reste. Le socle commun, ce savoir minimum que vous proposez, a été refusé un instant par notre assemblée.

Les débats concernant l'interdépendance dans la réussite scolaire, que vous prétendez vouloir assurer entre les disciplines, ont été fournis sur de nombreuses travées. L'importance, dans ce cadre, des enseignements artistiques et de l'éducation sportive montre, à l'évidence, qu'il y a un malaise et qu'il faut réfléchir davantage.

Au sein de la commission mixte paritaire même, ma collègue Annie David vient de le dire, ce malaise s'est exprimé. Il indique, hélas trop clairement, que votre projet tend ou tendra à limiter les obligations de l'éducation nationale à l'égard de tous les enfants à un « SMIC scolaire ».

Monsieur le ministre, les aspirations à l'égalité et à la justice scolaire, attributs de la justice sociale, sont fortes dans notre pays.

Aujourd'hui, la colère s'exprime de plus en plus vivement quand les patrons du CAC 40 osent dire, par la voix du baron Seillière, que le SMIC est trop élevé.

M. François Fillon, ministre. Mais qui donc l'augmente ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Prenez garde que le niveau du « SMIC scolaire » n'entraîne la révolte !

Bien d'autres questions mériteraient une réflexion plus sérieuse : les causes de l'échec scolaire, sans la compréhension desquelles il ne peut y avoir de solutions efficaces ; la formation des enseignants en quantité et en qualité ; un bilan et la relance des zones d'éducation prioritaire ; le recrutement massif d'enseignants à la veille de nombreux départs à la retraite.

Que dire de la suppression du Haut conseil de l'évaluation et de son remplacement par le Haut conseil de l'éducation, dont chacun sait qu'il n'a rien de démocratique ?

Pour terminer, j'insisterai sur un point, monsieur le ministre : la programmation des moyens n'est pas sincère.

Le financement des mesures nouvelles se fera par redéploiement interne au sein de l'éducation nationale, tout le monde le sait, et les seules mesures que vous annoncez demanderaient déjà beaucoup de moyens : 12 000 postes environ pour la prise en charge, trois heures par semaine, de groupes de huit élèves en difficulté, et combien de postes pour l'enseignement d'une langue vivante en CE1 !

Quels sont réellement, dans le cadre général d'une politique de réduction des dépenses publiques, vos choix budgétaires ?

Monsieur le ministre, il serait sage de renoncer à faire voter ce projet de loi aujourd'hui et de renouer le dialogue : sur un tel sujet, la méthode utilisée est inacceptable.

Nous voterons bien évidemment contre ce projet de loi.

M. le président. La parole est à M. Jacques Legendre.

M. Jacques Legendre. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous achevons l'examen très long et très complet d'un projet de loi particulièrement important.

Qu'il me soit permis de rappeler que l'examen de ce texte nous a retenus pendant cinq jours, qu'il a donné lieu à 44 heures et 40 minutes d'examen dans cet hémicycle, qu'il a provoqué le vote de 522 amendements, dont 187 ont été adoptés, et que nous avons recouru à 34 scrutins publics.

Je suis donc un peu étonné qu'on veuille faire accréditer l'idée que le débat a été escamoté, voire que le texte est passé à la sauvette.

L'UMP soutient avec résolution votre projet de loi et le votera, monsieur le ministre, parce qu'il fixe pour l'avenir de l'école, pour les années à venir, des objectifs qui nous paraissent utiles, importants pour la jeunesse et pour l'éducation de nos enfants.

Nous sommes heureux de constater que la commission mixte paritaire est parvenue à un consensus sur un texte majeur qui doit permettre de donner à l'école un souffle nouveau. Il nous fallait en effet répondre à l'incapacité de l'école à s'adapter et à faire réussir tous nos enfants. Nous nous félicitons donc aujourd'hui d'avoir à voter un texte qui s'attache enfin courageusement à cet enjeu.

Ce texte est d'autant plus important qu'il représente bien plus qu'une loi d'orientation, puisque, à l'initiative du Sénat, il a été rebaptisé loi d'orientation et de programme, de manière qu'à chaque objectif coïncide une concrétisation budgétaire permettant sa réalisation.

La rédaction finale que la commission mixte paritaire nous propose aujourd'hui est un texte équilibré avec, en ligne de mire, la réussite de tous les élèves. C'est là effectivement l'objectif essentiel que nous devons avoir en tête pour qu'aucun enfant ne soit laissé sur le bord du chemin et que chacun d'entre eux trouve sa voie pour réaliser pleinement ses ambitions et ses rêves.

Tous nos enfants se voient offrir la possibilité de maîtriser les connaissances fondamentales qui leur permettront de mieux s'intégrer dans la société et d'arriver mieux armés sur le marché du travail : maîtrise du français et des mathématiques, culture humaniste et scientifique nécessaire pour exercer pleinement la citoyenneté, langues étrangères et techniques d'information et de communication. Comment peut-on appeler cela un « SMIC culturel » ?

Cette loi répond parfaitement aux défis majeurs que l'école doit relever, et ce grâce : au socle commun des connaissances ; au suivi attentif de chacun des élèves que l'équipe pédagogique de l'établissement aura en charge grâce au parcours personnalisé de réussite éducative ; aux nombreuses dispositions sur les langues étrangères pour que les petits Français d'aujourd'hui et de demain soient parfaitement intégrés dans l'environnement européen et mondial ; à la prise en compte de la diversité des élèves et des difficultés particulières de certains enfants, comme la précocité et la dyslexie, car, comme l'a si brillamment expliqué Jean-Claude Carle, l'égalité des chances passe par une inégalité de traitement ; à l'assurance de la mixité au sein de l'école ; à la logique de réseau qui sera développée au niveau des bassins de formation pour une plus grande cohérence de la politique éducative et pédagogique ; à la liberté pédagogique des enseignants pour qu'ils accomplissent leur tâche, si noble, d'éducation de nos enfants ; surtout, à l'association des parents au parcours de réussite de leurs enfants.

Je souhaite, une fois encore, saluer le travail important réalisé par la commission des affaires culturelles, sous la direction de son président, Jacques Valade, et de son rapporteur, Jean-Claude Carle, ainsi qu'à celui de la commission des finances et de son rapporteur, Gérard Longuet.

Cette discussion a montré l'intérêt qu'il y avait à discuter régulièrement de textes sur l'école afin de faire correspondre le cadre légal aux attentes des Français telles que nous avons pu en prendre connaissance grâce à la consultation nationale lancée par le Président de la République.

Il restera encore du travail à faire, mais nous vous remercions aujourd'hui, monsieur le ministre, de contribuer à faire faire un pas important à l'éducation de notre pays. (Applaudissements sur les travées de l'UMP, de UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Pelletier.

M. Jacques Pelletier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous venons d'examiner est à la mesure du sérieux avec lequel nous devons traiter de l'avenir de nos enfants. Il est plus que temps d'apporter des réponses rapides et efficaces aux dysfonctionnements de notre système éducatif, qui laisse entrer chaque année en classe de sixième près de 15 % d'élèves ne sachant ni bien lire, ni bien écrire, ni bien compter.

L'accent qui est mis dans ce projet de loi sur l'apprentissage des langues étrangères est une excellente initiative. Nous avons en effet dans ce domaine un retard tout à fait inadmissible en 2005, à l'heure de la mondialisation.

L'éradication de l'illettrisme et de l'échec scolaire doit aussi passer par une renonciation à la valorisation des seules filières dites générales au niveau du collège et du lycée. Non, les élèves orientés vers les filières professionnelles et techniques ne sont pas voués à une vie active de seconde zone ! Bien au contraire, il y a lieu de porter la plus grande attention aux élèves à la peine dans les filières générales et qui n'ont pas toujours le niveau requis pour des études supérieures. Ce sont précisément ces élèves qui auront la plus grande difficulté à se construire un avenir professionnel solide.

L'éducation nationale doit se mettre au service de l'épanouissement de tous les talents, de toutes les capacités. La société tout entière doit accepter l'idée que les filières manuelles et techniques peuvent être des voies d'excellence, pourvu que les élèves ne soient pas culpabilisés dès le départ, y compris du reste par leurs parents ou par les professeurs.

L'information des élèves ne peut se réduire au seul apprentissage des savoirs fondamentaux et de la culture générale. La diversification des enseignements participe de la lutte contre l'échec scolaire comme de la lutte pour la réduction des inégalités.

L'épanouissement par le sport et le développement corporel et artistique sont aussi les garants de l'acquisition des savoirs indispensables.

Au final, ce projet de loi définit une démarche rationnelle et pragmatique afin de sortir le plus grand nombre d'élèves de la spirale de l'échec, première étape de l'exclusion sociale. C'est pourquoi la majorité de mon groupe le votera. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. David Assouline.

M. David Assouline. Puisque M. Lagauche a déjà largement expliqué les raisons du vote de notre groupe, je ne dirai qu'une chose : ce projet de loi est un rendez-vous manqué.

C'est d'abord un rendez-vous manqué avec tous ceux sans lesquels on ne saurait réformer l'école.

Réformer l'école, tout le monde le sait, est une affaire complexe, mais, dans cette complexité, il y a au moins une certitude sur laquelle buteront tous les gouvernements qui voudront passer outre : on ne peut réformer l'école qu'avec la communauté éducative, c'est-à-dire avec, bien sûr, les enseignants, avec les personnels, avec les élèves - qui ont des choses à dire et qui les disent d'ailleurs -, enfin avec les parents.

Or, monsieur le ministre, vous n'avez pas voulu entendre ce que la quasi-unanimité des représentants et des organisations de cette communauté a essayé de vous dire. Vous êtes passé outre, un peu comme vous le faites quand vous tapez sur votre portable alors que nous parlons !

Sans doute pouvez-vous considérer que vous avez la majorité et continuer votre chemin, mais l'amertume que laissera ce rendez-vous manqué ne permettra pas à l'éducation nationale d'aller mieux.

Ne croyez pas non plus que vous aurez eu raison des lycéens qui se sont exprimés, lycéens combatifs mais qui devront bien retourner un jour en classe parce qu'ils doivent préparer le bac : ils se souviendront et ils ne seront jamais de ceux sur qui vous pourrez compter pour vos prochains projets, car vous leur avez en quelque sorte ouvert les yeux !

C'est encore un rendez-vous manqué parce vous n'avez pas laissé place aux vrais débats qui doivent « agiter » et qui ont d'ailleurs, d'une certaine façon, « agité » la communauté éducative au cours de la grande consultation qui a été engagée, notamment au débat sur le socle commun de connaissances minimum.

Comment donner aujourd'hui ce socle commun de connaissances aux élèves et, d'abord, de quelles connaissances composer ce socle minimum ? Certes, nous avons débattu ici de ces questions, mais ce débat, nous avons dû l'imposer.

M. Legendre vient de dire que de nombreuses heures avaient été consacrées à l'examen de ce texte au Sénat ; nous qui avons été présents tout au long de ces heures, nous savons au prix de quels efforts nous avons obtenu que l'on s'arrête à certaines questions !

Au moins cela nous a-t-il permis de constater que, dès que le débat prenait forme sur le fond, et notamment sur les questions pédagogiques, il pouvait se trouver ici une majorité qui n'était pas votre majorité politique habituelle, monsieur le ministre, et qui était capable de voter contre l'article relatif à ce socle commun que vous-même considériez comme formant le coeur de votre loi.

Oui, il s'est trouvé à un moment donné une majorité suffisante pour que Sénat rejette le coeur de votre loi ; ensuite, bien sûr, vous avez eu recours à des artifices de procédure pour revenir sur ce vote, mais il n'en reste pas moins révélateur et très symbolique.

Votre loi, monsieur le ministre, ne permet pas l'égalité des chances, car elle ne donne pas les moyens nécessaires pour assurer cette égalité des chances, notamment dans les territoires en difficulté et pour les élèves les plus défavorisés.

C'est un autre rendez-vous manqué puisque, sur cette question des moyens, nous en resterons où nous en sommes. Vous pouvez, monsieur le ministre, faire voter ce projet de loi d'orientation et en être fier, mais, demain, vous serez confrontés aux mêmes problèmes, comme vous l'avez d'ailleurs vous-même reconnu.

Par exemple, pour accomplir ce que M. Legendre vient de décrire comme une grande avancée, c'est-à-dire pour mettre au coeur de l'école l'apprentissage des langues étrangères - ce pour quoi il était d'ailleurs inutile de passer par la loi -, vous avez estimé que 2 milliards d'euros étaient nécessaires, mais vous ne nous avez toujours pas dit où vous les trouveriez !

Puisque la loi doit entrer en application dès la rentrée de 2005, elle s'appliquera dans le cadre du budget voté pour 2005, lequel ne prévoyait évidemment pas les moyens nécessaires à sa mise en oeuvre. La rentrée s'annonce donc catastrophique !

On estime déjà qu'il y a de 70 000 à 90 000 postes en moins depuis la rentrée 2002.

M. François Fillon, ministre. Mais non !

M. David Assouline. Franchement, monsieur le ministre, il est difficile de vous croire quand vous assurez que cette loi a pour objet de favoriser la réussite des élèves alors qu'il y a de moins en moins d'enseignants, de moins en moins de personnel éducatif ! Point n'est besoin de lire toute la loi pour comprendre que quelque chose ne va pas et que les problèmes vont perdurer.

Il ne reste plus qu'à espérer que la situation pourra encore changer. Pour ma part, je crois que c'est possible, car les enseignants et les lycéens restent mobilisés, comme ils l'ont de nouveau déclaré haut et fort aujourd'hui. Le vote de ce projet de loi au Sénat n'est pas la fin. Il reste une « bagarre » à mener, bagarre à laquelle nous consacrerons toutes nos forces : celle du vote du collectif budgétaire, lequel doit permettre une rentrée 2005 réussie, et réussie non pas pour le Gouvernement, mais pour tous les jeunes et pour l'ensemble de la communauté scolaire.

La grande réforme de l'éducation nationale reste à faire. Nous allons nous y atteler pour faire bouger la machine et pour assurer la réussite du plus grand nombre. C'est désormais à nous qu'il revient de mener à bien cette tâche puisque vous ne l'avez pas fait et que cette loi ne permettra pas de le faire ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Conformément à l'article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l'ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par les amendements du Gouvernement.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des affaires culturelles.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 158 :

Le Sénat a adopté. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Roland Muzeau. Cela ne mérite pas tant d'applaudissements !

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt-trois heures vingt-cinq,est reprise à onze heures trente.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. Mes chers collègues, nous reprenons la discussion du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.

Nous poursuivons la discussion de l'article 1^er.

Article 1^er (suite)

M. le président. Au sein de cet article, nous en sommes parvenus à l'examen de l'amendement n° 29.

L'amendement n° 29, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après le A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

« A bis. - Si les perspectives d'exécution de la loi de financement de l'année en cours ne permettent pas d'envisager le respect des objectifs de dépenses, il est tenu compte des dépassements éventuels dans le plus prochain projet de loi de financement afférent à l'année concernée. Dans le respect du cadrage pluriannuel, les dépenses supplémentaires sont reportées sur le même objectif de dépenses et, s'agissant de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie, sur le même sous-objectif pour l'année suivante.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Cet amendement tend à encadrer plus strictement les dépassements des objectifs de dépenses en prévoyant qu'il est nécessairement tenu compte des dépassements dans le plus prochain projet de loi de financement et que les dépenses supplémentaires sont reportées sur le même objectif, ou, s'agissant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, l'ONDAM, sur le même sous-objectif.

Il instaure également un système plus rigide que celui qui nous est proposé et a pour ambition d'accroître la portée du vote du Parlement. En même temps, il renforce la dimension pluriannuelle des lois de financement de la sécurité sociale dans la mesure où il met l'accent sur le cadrage pluriannuel présenté au Parlement. Ce mécanisme permet ainsi de conserver une certaine souplesse.

Enfin, monsieur le secrétaire d'Etat, je me permettrai de rappeler, sachant que vous suivez tout cela au millimètre près, que, pour cet amendement, nous nous sommes inspirés d'une idée figurant dans la proposition de loi organique de mon collègue député M. Bur.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat à l'assurance maladie. Le Gouvernement est au regret de devoir émettre un avis défavorable sur cet amendement.

Il est vrai que, comme vient de le signaler M. Jégou, cette proposition figure dans la proposition de loi organique de M. Yves Bur, avec qui j'ai d'ailleurs eu l'occasion de m'entretenir récemment de ce sujet. Même s'il a ses convictions, je crois pouvoir dire qu'il a été sensible aux arguments du Gouvernement, arguments que nous aurons certainement l'occasion de présenter à nouveau, lors de la discussion de ce texte, au mois de mai, à l'Assemblée nationale.

Le Gouvernement comprend, monsieur le rapporteur pour avis, quelle est votre démarche en défendant cet amendement.

Nous avons le sentiment que le projet du Gouvernement renforce très sensiblement le contrôle du Parlement sur ces objectifs de dépenses, en introduisant le vote systématique de rectification des tableaux d'équilibre de l'année en cours, le vote, pour l'année à venir, du solde du régime général et des branches, ainsi que la mise en perspective des recettes et des dépenses sur quatre ans. Ces mesures, en donnant au Parlement l'ensemble des informations nécessaires, nous paraissent susceptibles d'éviter toute forme de manipulation.

Alors que la définition du périmètre des objectifs continue à relever de la responsabilité du Gouvernement, votre amendement, en proposant de reconduire les déficits sur chacune des branches, conduit indirectement, en quelque sorte, à figer sur plusieurs exercices les périmètres d'intervention de chacune des branches. Or une telle démarche ne nous semble pas souhaitable.

Sur le fond, elle est inconciliable avec notre objectif de maîtrise médicalisée. En effet, si nous avons à déterminer et à couvrir les besoins de santé de l'année à venir, nous ne pouvons pas amputer l'objectif à la lumière des chiffres de l'année précédente. Encore une fois, je considère que cette maîtrise médicalisée est un choix délibéré du Gouvernement et du Parlement et qu'en la matière nous avons besoin de voir, dès cette année 2005, si ce choix est le bon.

Pour ma part, j'en suis intimement convaincu, et c'est aussi pour cette raison de fond que je vous demanderai, monsieur Jégou, de bien vouloir retirer votre amendement, faute de quoi je serai conduit à en demander le rejet.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Cet amendement se situe tout à fait dans la logique de la commission des finances et répond parfaitement à son souci : j'ai encore en mémoire les propos qu'a tenus tout à l'heure Philippe Marini à propos de l'amendement sur la compensation.

Selon lui, l'argument déterminant en matière de dépenses sociales n'est pas tant celui des recettes que celui des dépenses. Si je pousse un peu plus loin ce raisonnement, je dirai que le problème des déficits doit se régler, non pas par la seule augmentation des recettes, mais également par la maîtrise des dépenses.

Nous avons bien conscience que nous devons évoluer vers une maîtrise des dépenses, mais vers une maîtrise médicalisée des dépenses, comme vient de le préciser M. le secrétaire d'Etat.

Il faut donc que nos collègues de la commission des finances comprennent une bonne fois pour toutes que l'on ne peut pas raisonner avec une loi de financement comme on peut le faire avec une loi de finances.

M. Roland Muzeau. Ils ne comprennent rien !

M. Alain Vasselle, rapporteur. En qualité de rapporteur général, Philippe Marini a bien expliqué que ces deux lois n'étaient pas comparables Ainsi, du fait de certains éléments d'évolution des dépenses, nous ne pouvons pas aller dans le sens de la proposition de notre collègue M. Jégou, même si nous en comprenons l'objectif.

Je sais qu'Yves Bur a déposé une proposition de loi allant dans le même sens, mais il nous faut être réalistes et bien comprendre quelle est la spécificité de la loi de financement.

C'est la raison pour laquelle la commission des affaires sociales, qui partage totalement l'analyse de M. le secrétaire d'Etat, m'a chargé d'émettre un avis défavorable ou de demander le retrait de cet amendement.

M. le président. L'amendement est-il maintenu ?

M. François Autain. Quel suspens ! Faites plaisir à M. Vasselle...

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Comme M. Vasselle l'a d'ailleurs reconnu, la commission des finances comprend bien les choses, mais elle souhaitait parfaire les possibilités de contrôle et d'intervention.

Au demeurant, ce texte va déjà accroître notre capacité à contrôler et à lire cette loi de financement de la sécurité sociale. C'est pourquoi, dans l'attente de la discussion qui va se poursuivre à l'Assemblée nationale et à laquelle je serai très attentif, je retire mon amendement.

M. le président. L'amendement n° 29 est retiré.

La parole est à M. le ministre.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Il me paraît important, monsieur le rapporteur pour avis, que nous restions dans la même logique. La position que vous venez de prendre nous sera particulièrement utile lors du débat à l'Assemblée nationale, et je vous en remercie.

M. le président. Je suis saisi de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 78, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale :

« B.- Dans sa seconde partie, la loi de financement de la sécurité sociale :

« 1° Approuve le rapport prévu au I de l'article LO.111-4 ;

« 2° Détermine, pour l'année à venir, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. Cet équilibre est défini au regard des données économiques et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. A cette fin :

« a) Elle prévoit les recettes par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, les recettes des organismes concourant à l'amortissement de la dette de ces régimes ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes ;

« b) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre établis par branche pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour chaque branche du régime général, les recettes des organismes concourant à l'amortissement de la dette de ces régimes ainsi que pour chaque organisme concourant au financement de ces régimes ;

« c) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

« 3° Rectifie, pour l'année en cours les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les objectifs de dépenses de ces régimes, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie et ses sous-objectifs.

La parole est à Mme Christiane Demontes.

Mme Christiane Demontes. Il s'agit d'un amendement de cohérence qui s'inscrit dans notre volonté de définir d'abord les dépenses et ensuite les recettes puisque nous souhaitons que ces dernières soient définies au regard, non pas d'une stricte maîtrise comptable, mais bien des besoins recensés et prescrits dans la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale.

M. le président. L'amendement n° 51, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans le deuxième alinéa (1°) du B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, après les mots :

objectifs de dépenses

insérer les mots :

, construits à partir d'objectifs sociaux arrêtés par le Parlement sur proposition des conseils des caisses nationales de sécurité sociale

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. En proposant que, dans sa seconde partie, la loi de financement de la sécurité sociale fixe les branches des objectifs de dépenses construits à partir d'objectifs sociaux clairement identifiés, validés par le Parlement sur proposition des conseils des caisses nationales de sécurité sociale, nous visons un double objectif.

Nous donnons véritablement aux caisses un rôle central et majeur dans le processus d'élaboration des lois de financement de la sécurité sociale. Par ailleurs, nous nous attachons à créer les conditions pour que ces lois ne soient plus seulement la traduction d'une logique comptable de gestion de la sécurité sociale.

Comme nous avons déjà eu l'occasion de le déplorer, la réforme envisagée accentue les caractéristiques actuelles. Le texte ne laisse pas place à la moindre référence, à un quelconque débat sur les orientations de la politique sociale, sanitaire du Gouvernement. Aucune dimension qualitative ne s'est glissée dans le socle compact des dispositions budgétaires.

Pourtant, l'objet du bien commun qu'est la sécurité sociale, c'est la couverture des risques sociaux, le versement de prestations découlant de droits reconnus. C'est pourquoi il nous semble opportun de prévoir que les objectifs de dépenses seront fixés en miroirs d'objectifs de satisfaction des besoins sociaux recensés, évalués, validés, et non pas simplement en fonction des recettes préalablement arrêtées.

Si le contenu des lois de financement de la sécurité sociale mérite d'être amélioré, les conditions de leur élaboration auraient également dû l'être. Mais, là encore, le Gouvernement n'a pas choisi la rupture.

Il garde la main-mise sur un texte important et se défend de toute volonté, pourtant bien réelle, d'étatisation en communiquant sur la délégation de gestion prétendument renforcée dont bénéficieraient les caisses grâce à la réforme de l'été 2004.

Alors, qui détient véritablement le pouvoir d'influer sur la définition de la gestion de la politique hospitalière, de la politique du médicament, sur la médecine libérale ? Sûrement pas les conseils de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, l'UNCAM, qui, en perdant leur dénomination de « conseils d'administration », ont également vu leur rôle se limiter à une mission d'orientation.

Non, le pilotage et le pouvoir concret sont assurés par le directeur général nommé par les pouvoirs publics, qui détient une compétence de droit commun et bénéficie in fine de la majorité de blocage du MEDEF ; nous avons d'ailleurs, je le signale, auditionné M. Guillaume Sarkozy, ce qui constituait une première pour la commission.

Toutes ces raisons nous conduisent à défendre cet amendement, qui se situe dans le droit fil des amendements précédant l'article 1er.

M. le président. L'amendement n° 81 rectifié, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Remplacer le dernier alinéa (2°) du B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale par les dispositions suivantes :

« 2° Fixe l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que sa décomposition en 16 sous objectifs :

« Sous-objectif pour les dépenses ambulatoires en soins de ville remboursés aux assurés sociaux, compte non tenu des honoraires et des examens prescrits dans le cadre des établissements de santé privés ;

« Sous-objectif pour les dépenses ambulatoires en soins de ville remboursés aux assurés sociaux hospitalisés dans les établissements de soins privés au titre des honoraires perçus et des examens prescrits dans ce cadre ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés relatives aux activités de médecine-chirurgie-obstétrique, financées dans le cadre de la tarification à l'activité, hors missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés relatives aux activités de médecine-chirurgie-obstétrique, financées dans le cadre des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés à but non lucratif relatives aux activités de soins de suite et de réadaptation ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins privés à but lucratif relatives aux activités de soins de suite et de réadaptation ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés à but non lucratif relatives aux activités de psychiatrie ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins privés à but lucratif relatives aux activités de psychiatrie ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des hôpitaux locaux relatives aux activités de médecine, non financées dans le cadre de la tarification à l'activité et des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de santé relatives aux soins de longue durée ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements dispensant des soins aux personnes incarcérées ;

« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des activités du service de santé des armées, de l'Institution nationale des invalides ;

« Sous objectif pour les dépenses sanitaires de l'établissement public territorial de Saint-Pierre et Miquelon et l'établissement public de santé de Mayotte ;

« Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales des structures d'addictologie ;

« Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes âgées ;

« Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes handicapées.

« La répartition de l'objectif national de dépenses d'assurance-maladie en 16 sous-objectifs ne fait pas obstacle à des opérations de transfert, dans le cadre de l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale, au titre de la fongibilité des dépenses d'assurance-maladie du même objectif de dépenses, pour s'adapter aux évolutions de l'organisation de l'offre de soins hospitalière, médico-sociale et ambulatoire.

« Toutefois et pour les deux sous-objectifs de dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes âgées et des personnes handicapées, affectés à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, les opérations de fongibilité ne peuvent intervenir qu'en augmentation pour chacun des deux sous-objectifs.

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Le projet de loi, en l'état, ne permet pas à la représentation nationale d'apprécier les choix proposés par l'exécutif en termes de répartition de l'objectif national de dépenses en sous-objectifs.

En effet, il entend faire du périmètre de chacun des sous-objectifs un « monopole » à l'initiative du seul Gouvernement et sans garantie de lisibilité pluriannuelle, notamment si les périmètres des sous-objectifs sont modifiés d'une année sur l'autre.

L'amendement propose une définition claire des différentes composantes de l'objectif de dépenses, pour apporter à la représentation nationale une lisibilité et une traçabilité dans les affectations des dépenses d'assurance-maladie, seule modalité lui permettant d'apprécier les politiques conduites en termes de priorités sanitaires et médico-sociales d'une part, de recomposition de l'offre hospitalière, médico-sociale et ambulatoire d'autre part, dans un ensemble global très vaste.

L'amendement proposé permet également de clarifier la situation des dépenses relatives aux structures médico-sociales d'addictologie, rattachées jusqu'au 31 décembre 2005 à la campagne budgétaire des personnes handicapées et séparées de celle-ci par la mise en oeuvre de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la CNSA, au 1^er janvier 2006.

Enfin, cet amendement permet de satisfaire aux engagements internationaux pris par la France pour une identification précise des ressources consacrées à la psychiatrie, lors de la Conférence ministérielle européenne de l'Organisation mondiale de la santé sur la santé mentale, qui s'est tenue à Helsinki, du 12 au 15 janvier 2005.

Cette nécessité avait été également relevée lors des débats du Sénat ayant conduit à la révision de l'article L. 174-1-1 du code de la sécurité sociale par la loi de financement de la sécurité sociale du 20 décembre 2004.

M. le président. L'amendement n° 52, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le troisième alinéa (2°) du B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale :

« 2° Fixe, sur la base des propositions faites par les partenaires sociaux, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs tenant compte des besoins et objectifs de santé publique. »

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Avec une unanimité qui souligne bien l'ampleur du problème, la communauté hospitalière a récemment fait appel au comité d'alerte créé par la loi du 13 août 2004 portant réforme de l'assurance maladie. Nous avons déjà eu l'occasion de le dire, mais il n'est pas inutile de le rappeler !

Si a été ainsi tirée la sonnette d'alarme, c'est que l'enveloppe dévolue pour 2005 aux hôpitaux leur a accordé seulement 3,6 % de plus pour fonctionner, alors qu'une augmentation de 5 % aurait été nécessaire pour le simple maintien des activités, le respect des différents plans de santé publique, le respect des engagements déjà pris ou les coûts incompressibles tels que le versement des salaires - lesquels pourraient fort opportunément être augmentés de quelques dixièmes de point, voire de un point - et les achats de médicaments.

Comment en effet fonctionner avec un ONDAM si faible ? L'action de la communauté hospitalière vient de montrer que c'était totalement impossible.

En réalité l'ONDAM, fixé de façon unilatérale par le Gouvernement, n'a aucun réel contenu de santé publique : il n'est qu'un outil supplémentaire pour contraindre la dépense publique.

Cet évènement illustre aussi le fait qu'aujourd'hui le cadre institutionnel prive la représentation nationale de tout rôle réel d'impulsion dans les choix opérés en matière de protection sociale. Le fait que ces droits soient, à notre sens, confisqués par des autorités prétendument indépendantes, mais soumises in fine aux impératifs comptables et financiers dont nous avons maintes fois dénoncé les dangers, prive les assurés sociaux de tout poids au travers de mandants qu'ils auraient élus.

Comme le réclament plusieurs syndicats, il est donc plus que nécessaire que la loi de financement de la sécurité sociale fixe, sur la base des propositions formulées par les partenaires sociaux, l'ONDAM de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs, en tenant compte des objectifs de santé publique.

M. le président. L'amendement n° 82, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer la seconde phrase du dernier alinéa (2°) du B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. La transparence et le contrôle parlementaire sont des impératifs démocratiques que la loi organique relative aux lois de finances, adoptée par la quasi-unanimité des parlementaires, a su garantir. Si ce texte s'en inspire et marque des avancées en la matière, nous attendions mieux pour la déclinaison de l'ONDAM en sous-objectifs.

Cette présentation renvoie à la déclinaison du budget de l'Etat en missions et programmes, ce qui contribue grandement à améliorer la visibilité et la transparence des comptes de la sécurité sociale et des politiques de santé. Malheureusement, le Gouvernement n'est pas allé au bout de la logique puisque, dans la rédaction proposée, les sous-objectifs ne peuvent être que d'initiative gouvernementale.

Cette disposition est en contradiction avec la logique de l'élargissement de l'exercice du droit d'amendement prévu à l'article 4 du projet de loi qui nous est soumis ; le parallélisme n'a donc pas été respecté.

En effet, au regard de l'article 40 de la Constitution, cet article permet une appréhension de la charge à l'échelle de l'objectif de dépenses par branche et de l'ONDAM ; les parlementaires devraient donc pouvoir modifier les objectifs de dépenses affectés à un sous-objectif.

Cet élargissement du droit d'amendement renvoie explicitement à l'article 47 de la LOLF, qui prévoit une possibilité de compensation à l'échelle de la mission et, ce faisant, permet aux parlementaires de modifier les crédits affectés aux programmes qui la composent.

Par ailleurs, si les dispositions contenues dans l'article 7 de la LOLF prévoient que seul le Gouvernement peut créer des missions, elles n'obèrent en rien la capacité et le droit des parlementaires à intervenir sur la définition des programmes et donc, en la matière, sur les sous-objectifs.

Le fait de réserver exclusivement au Gouvernement la possibilité de définir les sous-objectifs est contraire non seulement aux dispositions de la LOLF, mais également au principe d'amélioration du contrôle démocratique.

En conséquence, nous vous proposons de supprimer ladite phrase, mes chers collègues.

M. le président. L'amendement n° 50, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter le B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, par un alinéa ainsi rédigé :

« ... ° Détermine un objectif de progression de la part prise en charge par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale des dépenses de soins et biens médicaux.

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. L'attachement de nos compatriotes à notre système de sécurité sociale, notamment en matière de couverture maladie, est particulièrement significatif. On peut même dire qu'aucun projet de loi ne peut décemment, dans l'exposé de ses motifs, se prévaloir d'une orientation visant à mettre directement en cause notre système d'assurance maladie ou, plus particulièrement, à confier la couverture de ce risque à un autre système que notre système solidaire.

N'est-ce pas en effet dans le bloc de constitutionnalité que figure la disposition suivante : « Elle [la nation] garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. » ?C'est ce que dispose le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.

Evidemment, si l'on est d'accord sur le principe, force est de constater que ces dernières années ont été marquées, sous couvert de mesures diverses, par une réduction régulière de la part des dépenses de santé prise effectivement en charge par le système solidaire de base. Le code de la sécurité sociale est aujourd'hui truffé de ces dispositions. On peut ainsi citer l'article L. 174-4 relatif au forfait hospitalier ou encore l'article L. 322-2 relatif à la participation de l'assuré au financement de la médecine de ville, le fameux forfait d'un euro.

Mais, d'une manière générale, c'est par la voie réglementaire que, en modifiant la classification des spécialités médicamenteuses par niveau de remboursement ou en modifiant le taux de remboursement des prestations, on est parvenu à remettre totalement en question le niveau de prise en charge des dépenses de santé par le régime général. La part des dépenses de santé restant à la charge des assurés s'est sans cesse élevée.

Quand bien même, comme chacun sait, les dépenses de santé engagées pour les assurés bénéficiant de la couverture intégrale de leurs soins sont importantes - ce n'est pas un scandale en soi, mais cela remet en question la pertinence de toute démarche autoritaire visant à réduire les dépenses - la réalité au quotidien, c'est la baisse du taux de remboursement des médicaments prescrits, l'accroissement constant des cotisations des assurances complémentaires et, de fait, l'appel de plus en plus important au porte-monnaie de l'assuré.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. C'est faux !

M. Guy Fischer. La loi de financement de la sécurité sociale doit donc clairement veiller à assurer un taux de couverture globale élevé à l'ensemble des assurés, et ce dans le strict respect du principe de solidarité, principe fondateur de notre système de sécurité sociale.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. S'agissant de l'amendement n°78, je répondrai que les recettes doivent être fixées en fonction des besoins définis dans la première partie.

Pour votre part, madame Demontes, vous voulez commencer par les dépenses - on reconnaît bien là votre logique -, puis accommoder les recettes au niveau des dépenses que vous aurez fixé. Telle n'est pas du tout la logique qui a été retenue dans cette loi organique.

Dans ces conditions, vous le comprendrez, ma chère collègue, la commission ne peut qu'émettre un avis défavorable sur cet amendement.

L'amendement n° 51 ne manque pas de pertinence, mais il est satisfait, dans son esprit, par l'article L. 111-11 du code de la sécurité sociale.

Dans l'amendement n° 81, M. Cazeau propose que les sous-objectifs ne soient pas d'ordre réglementaire, mais qu'ils soient inscrits dans la loi. Je vous ai déjà répondu sur ce point, mon cher collègue.

Pour ce qui concerne le détail des sous-objectifs, la commission ne souhaite pas aller aussi loin que vous. Elle a défini trois grands sous-objectifs et elle souhaite s'y tenir. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

S'agissant de l'amendement n° 52, nous souhaitons garder de la souplesse dans la définition des sous-objectifs. C'est pourquoi la commission n'a pas souhaité suivre la proposition de M. Fischer, et j'en suis désolé.

L'amendement n° 82 est identique à l'amendement de la commission que nous avons retiré. Je souhaite donc connaître l'avis du Gouvernement, mais j'y suis plutôt favorable.

L'amendement n° 50 tend à obliger le Parlement à prévoir la progression d'une dépense. C'est contraire au principe d'une bonne gestion ; la commission y est donc défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 78, car, comme M. le rapporteur l'a fort bien indiqué, il apparaît tout à fait inopportun de n'arrêter les recettes qu'après avoir déterminé le niveau des dépenses.

Le Gouvernement est également défavorable à l'amendement n° 51, car les nouveaux programmes de qualité et d'efficience permettront de mieux identifier les priorités en matière de politique sociale, surtout après avoir pu procéder à leur évaluation.

Quant à l'amendement n° 81, le Gouvernement y est défavorable, car son adoption conduirait à rigidifier non seulement la gestion de l'assurance maladie, mais également le système de santé, entraînant une absence de responsabilisation des gestionnaires, ce dont, à mon avis, vous ne voulez pas non plus.

Le Gouvernement est également défavorable à l'amendement n° 52 pour les mêmes raisons que celles que j'ai invoquées lors de l'examen de l'amendement n° 51 : il en est très proche tant par sa forme que par son contenu.

Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 82, car la disposition que vous remettez en cause, monsieur Cazeau, a une finalité pourtant très claire, celle de la cohérence et de la garantie d'une « comparabilité », si je puis dire, à long terme des sous-objectifs, dont le périmètre doit rester constant.

Enfin, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 50, car la Constitution délimite strictement le champ des lois de financement. Les objectifs soumis au vote du Parlement à ce titre sont des objectifs de dépenses et non pas des objectifs de prise en charge des risques.

En outre, il n'appartient pas à une loi de financement de déterminer les dispositions ayant un impact normatif sur les régimes de protection sociale complémentaires.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 78.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 51.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 81 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 52.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission sur l'amendement n° 82 ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission s'en remet à l'avis du Gouvernement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 82.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. Bernard Cazeau. Pourtant, nous étions d'accord en commission !

M. Guy Fischer. Trahison !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Je veux dire un mot parce que je comprends que nos collègues protestent.

En effet, l'amendement de M. Cazeau avait reçu un avis favorable de la commission. Toutefois, dans la mesure où il était en coordination avec un amendement de la commission qui a été retiré, il n'a plus lieu d'être. Veuillez m'excuser, monsieur Cazeau, je n'aurais pas dû émettre tout à l'heure un avis favorable sur cet amendement.

M. Bernard Cazeau. Vous chipotez, monsieur le rapporteur !

M. Guy Fischer. Votre explication est tirée par les cheveux !

M. Bernard Cazeau. Je demande la parole pour répondre à M. le rapporteur.

M. le président. Le Sénat ayant statué sur l'amendement, je ne peux pas vous donner la parole, monsieur Cazeau. Je l'ai donnée à M. le rapporteur parce que le représentant de la commission peut s'exprimer à tout moment lorsqu'il en fait la demande.

Je mets aux voix l'amendement n° 50.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 56, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter le II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, par un alinéa ainsi rédigé :

« Une loi de financement de la sécurité sociale rectificative est obligatoire lorsqu'il existe un risque sérieux que l'équilibre financier de la sécurité sociale de l'année en cours soit gravement compromis soit par une augmentation des dépenses au-delà de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie, soit par une diminution des recettes prévues.

La parole est à M. François Autain.

M. François Autain. Une loi de financement de la sécurité sociale rectificative est prévue explicitement dans la loi organique. Cette disposition existe depuis voilà neuf ans, mais force est de reconnaître qu'aucun gouvernement ne l'a appliquée.

Pourtant, chaque année, à une exception près, les prévisions de la loi de financement ont été dépassées, quelquefois même dans des proportions très importantes qui auraient largement nécessité une loi de financement rectificative. Or jamais un gouvernement n'a présenté un tel collectif social.

Le Parlement se trouve donc écarté de ce qui constitue pourtant l'une de ses missions essentielles, à savoir le contrôle et le suivi de l'application des lois.

Avec la réforme de l'assurance maladie et la création du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie, la situation s'est, il faut bien le reconnaître, aggravée.

En cas de dépassement de plus de 0,75 % de l'ONDAM, le comité informe certes le Parlement et le Gouvernement, mais c'est au directeur de l'UNCAM, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, de prendre seul les mesures de redressement.

Nous estimons que cette situation est totalement anormale, inadmissible, car le Parlement est, une fois de plus, court-circuité. Autant le dire, cette disposition relative au collectif social, prévue dans la loi organique, n'est jamais mise en application ; elle n'est maintenue que pour la forme.

C'est la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement tendant à rendre plus effective cette disposition. S'il existe un risque sérieux que l'équilibre financier de la sécurité sociale ne soit pas respecté, le Gouvernement doit présenter au Parlement une loi de financement de la sécurité sociale rectificative.

Je sais qu'une loi organique ne peut faire injonction au Gouvernement. Je voudrais toutefois obtenir quelques garanties quant à la façon dont un éventuel dépassement de l'ONDAM serait mis en oeuvre par le directeur de l'UNCAM.

Tout à l'heure, monsieur le ministre, vous avez dit que les objectifs de l'ONDAM ne seraient pas dépassés.

Or, dès aujourd'hui, on peut constater que cet objectif est dépassé, puisque, en année pleine, on en est déjà à 3,9 %, alors que l'augmentation devait être de 3,2 %. Nous sommes donc à 0,70 % de dépassement. Comme le comité d'alerte réagit à 0,75 %, ou plutôt « s'autosaisit », il devrait dès maintenant se mettre en éveil.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous ne croyez pas ce que vous dites.

M. François Autain. Je sais que vous êtes l'un des rares à penser que le déficit de la fin 2005 ne sera pas supérieur au déficit de l'année dernière.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Il sera même nettement inférieur !

M. François Autain. Je vous informe que le vice-président du conseil d'orientation de l'UNCAM que nous avons auditionné récemment, M. Sarkozy, a affirmé que, dans six mois, à la fin du premier semestre 2005, le déficit serait supérieur de 1 350 millions d'euros à ce qu'il était l'année dernière.

Je ne sais qui l'on doit croire, car ces déclarations, la vôtre, monsieur le secrétaire d'Etat, et celle de M. Sarkozy, sont totalement contradictoires. J'aurais tout de même tendance à croire le vice-président de l'UNCAM, parce que ses déclarations se rapprochent des informations qui nous ont été livrées hier sur l'augmentation des dépenses en février.

C'est pourquoi, cette année plus encore peut-être que l'année dernière, une loi de financement rectificative serait nécessaire.

L'amendement que nous proposons est de nature à rendre cette procédure obligatoire, afin que le Parlement délibère sur les mesures susceptibles de faire coïncider les objectifs de l'ONDAM et les dépenses enregistrées en cours d'année. Cette fonction relève, selon nous, davantage du Parlement que du directeur de l'UNCAM, contrairement à ce qui est inscrit dans la loi portant réforme de l'assurance maladie.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. M. Autain a apporté lui-même la réponse à son amendement. Il sait en effet que l'initiative d'une loi rectificative ne peut venir que du Gouvernement et que le Parlement ne peut faire injonction à celui-ci.

Nous ne saurions donc adopter sa proposition, même si je comprends son souci de faire en sorte que la loi de financement rectificative existe réellement, puisque la Constitution donne au Gouvernement la possibilité de soumettre au parlement de telles lois.

Nous verrons bien à l'usage si le Gouvernement juge utile et nécessaire d'y avoir recours.

M. François Autain. Il ne le fait jamais !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Vous avez fait mention de l'hôpital, mon cher collègue, mais je laisse à M. le ministre le soin de vous répondre sur ce point puisqu'il n'est pas convaincu que vous soyez vous-mêmes convaincu par les propos que vous avez tenus devant la Haute assemblée. (Protestations sur les travées du groupe CRC.)

M. François Autain. Il pense pour nous !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. M. Autain nous a habitués à davantage de rigueur. Ses propos me surprennent.

Il sait bien que les chiffres qu'il a cités portent sur un an, de février 2004 à février 2005, alors que la réforme n'est entrée en application que depuis le 1^er janvier 2005.

Donnons-nous rendez-vous au moment du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale : vous verrez les véritables chiffres de 2005 ! J'ai effectivement confiance en ces résultats.

Vous me surprenez encore lorsque vous vous fondez sur les propos du représentant du MEDEF.

M. François Autain. C'est le vice président.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je n'ai pas eu l'habitude, au cours des débats parlementaires, d'entendre faire appel à de telles références. Au demeurant, libre à vous de citer qui vous voulez, je ne le conteste pas !

Revenons à l'amendement n° 56. Le Gouvernement fait le choix du pragmatisme par rapport aux lois rectificatives. Le texte qui vous est proposé reconnaît au niveau organique ces mesures de rectification apportées par rapport à l'exercice en cours par la loi de financement.

Cette pratique a d'ailleurs été adoptée depuis la loi de financement pour 2002, qui a rectifié les prévisions et objectifs de 2001.

Le projet de loi laisse ouverte cette possibilité, mais toujours, comme l'a dit M. le rapporteur, à l'initiative du Gouvernement.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau, pour explication de vote.

M. Roland Muzeau. Monsieur le ministre, vous avez tenu à nous taquiner.

M. François Autain. Nous avions commencé !

M. Roland Muzeau. Oui, mais nous, c'était à juste titre ! (Sourires.)

Vous sous-entendez que nous n'aurions rien compris, que nous aurions oublié que la réforme de l'assurance maladie datait d'août 2004 et n'était entrée en application qu'à partir de janvier 2005. Je vous rassure : nous ne sommes pas amnésiques !

Cela dit, vous devriez vous inquiéter, car ceux qui, selon vous, n'ont rien compris commencent tout de même à être nombreux ! Vous faites en effet partie des rares personnes qui se persuadent que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes et que la question des finances et de la santé publique est définitivement résolue, comme par magie, par la loi d'août 2004.

Permettez-moi de rappeler qu'un communiqué de presse émanant d'une partie de ces gens si nombreux qui ne comprennent rien, à savoir la fédération hospitalière de France, la fédération des établissements hospitaliers d'assistance privés, la fédération nationale des centres de lutte contre le cancer, les conférences de directeurs et de présidents de commission médicale d'établissement de centres hospitaliers et de centres hospitaliers universitaires, l'ensemble des représentants des hôpitaux publics et des établissements participant au service public hospitalier, visaient à alerter l'opinion publique sur la situation très préoccupante du budget hospitalier. Ce n'est pas pour le plaisir d'« embêter » le Gouvernement, ni de complaire à l'opposition que ce communiqué a été publié ! Cela fait beaucoup de gens frappés de cécité ou de surdité !

Avouez que vous devriez tenir compte de l'opinion de ces responsables ! Ce sont tous gens de bon sens. Je vous fais remarquer que le précédent président de la fédération hospitalière de France était votre actuel collègue M. Larcher.

Ces personnes ont d'ailleurs adressé une lettre à M. Jean-Michel Charpin, directeur général de l'INSEE, par laquelle ils demandent le déclenchement de la procédure d'alerte. Nous ne faisons ici que rendre compte des propos des acteurs principaux du secteur de la santé en France.

M. le président. La parole est à M. François Autain, pour explication de vote.

M. François Autain. Si je me suis inspiré des déclarations de M. le vice-président du conseil d'orientation de l'UNCAM, c'est qu'il a été auditionné par la commission et qu'il est le seul à s'être exprimé sur le déficit. J'ai pensé en outre qu'à vos yeux un représentant du MEDEF était beaucoup plus crédible qu'un représentant de la CGT. (Sourires.)