La direction générale des impôts à l'heure des réformes : pour une modernisation

IV. UNE INFORMATISATION COÛTEUSE MAIS OBSOLÈTE

Au cours des 10 dernières années, les dépenses consacrées à l'informatisation de la direction générale des impôts ont atteint quelque 9,2 milliards de francs .

Les dernières années sont caractérisées par une réduction très sensible des crédits, les moyens disponibles étant, en 1998, inférieurs d'1/4 à ceux de 1994.

Cette réduction qu'on est tenté de justifier par le taux d'équipement désormais atteint doit être examinée attentivement.

Les dépenses d'informatique ont enregistré une évolution notable. Les moyens consacrés aux matériels ont décru relativement à ceux destinés aux applications et à leur maintenance.

Dépenses informatiques de la DGI

(En MF)

	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 ^(3)	1998 ^(4)
Acquisition et loca-tion du matériel	395,98	432,11	408,64	305,21	345,35	284,81	361,46	249,91	233,58	196,04	234,97
Entretien des matériels	115,52	124,55	131	167,07	146,82	145,85	176,83	156,63	112,74	67,46	63,15
Logiciels	51,73	62,64	96,04	100,54	90,18	138,73	116,15	122,56	149,83	153,95	129,9
Réseaux	56,3	59,9	70,9	67,65	80,87	73,17	72,16	65,61	59,97	51,3	48,94
Prestations de service	63,26	52,54	49,84	70,29	77,59	60,12	50,36	42,65	54,04	46,25	70,65
Formation des informaticiens	7,89	12,26	18,76	13,51	22,69	16,68	17,46	15,59	16,74	15,87	16,96
Travaux immobiliers des CRI, câblage, transport de maté-riel, consommables ^(1)	73,99	95,41	157,61	194,46	104,63	74,72	64,97	42,91	38,89	32,58	69,83
Dépenses de personnel interne ^(2)	126,78	129,90	130,40	131,14	133,96	141,56	142,16	147,75	144,60	145,30	141,95
Total	891,45	969,31	1.063,19	1.049,87	1.002,09	935,64	1.001,55	843,61	810,39	708,75	776,35

(1) Consommables jusqu'en 1991 inclus

(2) Personnel informaticien de la sous-direction IIB (études et développement)

(3) A compter de 1997, 104 MF ont été transférés au chapitre 34-98 pour l'équipement micro-informatique des services extérieurs

(4) Prévisions

Dépenses informatiques de personnels internes à la DGI

	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Catégorie A	239	249	252	252	254	265	270	280	276	283	275
Catégorie B	184	180	175	171	170	179	173	164	157	150	145
Contractuels	4	6	8	13	20	25	26	25	25	25	27
Coût total	126,78	129,9	130,4	131,14	133,96	141,56	142,16	147,75	144,6	145,30	141,95

Eléments retenus

1. Nombre d'informaticiens A et B de la sous-direction IIB

2. Coût unitaire retenu : 340 kf (cat. A et contractuel), 240 kf (cat. B) jusqu'en 1994, puis respectivement 350 et 250 kf

L'informatisation des services s'est inscrite dans le cadre de schémas directeurs successifs, le dernier d'entre eux couvrant les années 1997 à 1999.

Ce dernier répondait aux objectifs généraux de la DGI : mieux répondre aux attentes des usagers par la modernisation des moyens de paiement et par la réduction des délais de traitement des réclamations et de délivrance des renseignements, améliorer le recensement, la relance et l'imposition des défaillants par l'automatisation des échanges de données entre les fichiers, enfin, alléger les tâches matérielles des services.

L'actualisation du schéma pour la période de 1998 à 2000 a débouché sur des projets volontaristes. Plus de 60 nouveaux projets ont été inscrits en vue d'être engagés au cours de la période.

Quatre priorités ont été réaffirmées :

le développement de téléprocédures et la poursuite de la dématérialisation de l'information.

la modernisation du secteur foncier et patrimonial.

le développement de vecteurs modernes de communication ouverts sur l'extérieur (Intranet avec le site Finances) ou à usage interne (Intranet DGI).

la réécriture d'applications anciennes (FICOBA, MEDOC, TOPAD, GIFP-AGADIR...) ainsi que d'autres applications qui doivent répondre aux nouvelles contraintes techniques (ILLIAD CONTENTIEUX, TGPE, PCI...).

Au fur et à mesure de son informatisation, la DGI s'est dotée d'applications nouvelles. Il est impossible d'en rendre compte dans le cadre de rapport puisque plus de 130 applications ont été développées correspondant aux différentes missions de la DGI.

Les applications concernant les travaux d'assiette sont centrées autour de trois grandes chaînes, MEDOC (Mécanisation des opérations comptables) principalement utilisée pour le suivi de la TVA, ILIAD qui concerne les particuliers et, pour les missions foncières non abordées dans ce rapport, MAJIC.

A côté de ces applications opérationnelles destinées à faciliter les traitements de masse, on peut mentionner d'une part les fichiers d'identification de la situation des contribuables tels que le fichier des redevables professionnels (FRP) ou le fichier local de recoupements (FLR) et, d'autre part, les applications plus spécifiques utilisées dans le cadre du contrôle fiscal comme, dans le domaine de la fiscalité professionnelle, GEREP (Gestion des redevables de la fiscalité professionnelle - IS ou l'impôt sur le revenu le cas échéant) et le "couple" OSIRIS - Amis-Bourgogne qui s'apparentent à des logiciels d'analyse financière.

Dans le domaine du recouvrement , l'application centrale MIRIAM est destinée à informatiser l'action en recouvrement dont elle permet de suivre les principales étapes. Le fichier des comptes bancaires (FICOBA) géré par la DGI assure par ailleurs un accès efficace aux tiers détenteurs.

Porter des appréciations entièrement fondées sur les performances acquises du fait de l'informatisation des services, nécessiterait à soi seul une étude. Les conditions de l'informatisation du ministère de l'économie et des finances qui, à première vue, semblent très marquées par les cloisonnements internes, et les moyens budgétaires qui y sont consacrés justifieraient d'ailleurs pleinement qu'un tel travail soit accompli ^{17 ( * )} . A défaut, les observations qui suivent empruntent nécessairement au domaine des impressions.

A cet égard, les visites effectuées dans les services accréditent l'idée que les services fiscaux se sont très largement appropriés les moyens informatiques mis à leur disposition.

Dans le même sens, le constat des progrès réalisés dans la modernisation des équipements peut être fait. Le nombre des micro-ordinateurs est aujourd'hui de l'ordre de 48.000 quand en 1989 il n'atteignait pas le millier. Cette évolution favorable accroît la souplesse d'utilisation de l'outil, le champ des applications accessibles et, finalement, l'acceptation du processus d'informatisation par les services.

Ces impressions positives ne doivent toutefois pas conduire à en occulter d'autres beaucoup moins favorables .

L'architecture informatique de la DGI apparaît foisonnante . Le nombre des applications déjà développées est considérable, et la redéfinition récente du schéma informatique qui a donné lieu à plus de 60 projets nouveaux ne donne pas toutes garanties qu'un processus de rationalisation soit en cours. Dans ce contexte, l'existence de projets visant à fusionner des bases de données jusqu'alors dispersées comme le projet BDRP " base de données des redevables professionnels " visant à fusionner le suivi des opérations comptables des entreprises jusqu'alors éclaté par type d'impôts doit être saluée.

La multiplicité des applications qui invite à douter de la pleine utilisation de chacune suscite la question des processus au terme desquels elle s'est instaurée. La démarche d'informatisation de la DGI a privilégié la succession de schémas directeurs définis en interne. Les vertus participatives d'une telle démarche ont des contreparties moins heureuses. Quelle que soit la qualité des concepteurs employées par la DGI, les tâches de synthèse des besoins ou de construction des systèmes, fortement consommatrices de temps, les absorbent nécessairement sans qu'ils puissent s'appuyer sur les retours d'expérience qui fondent l'expertise des entreprises spécialisées. Il n'est pas sûr non plus qu'ils soient les mieux placés compte tenu de leur appartenance à une même administration que celle des demandeurs pour conduire un dialogue contradictoire avec ces derniers.

Foisonnante, l'informatisation de la DGI apparaît encore paradoxalement, largement marquée par le passé . La modernisation des équipements s'accompagne du maintien en service de nombreux terminaux passifs qui équipent encore plus de 30 % des postes de travail. Les réseaux de transport de données ont des performances insuffisantes et sont d'ailleurs en voie de modernisation. Celle-ci est compliquée du fait de la dissémination territoriale des services qui entraîne des coûts importants. Cette dernière situation peut sembler paradoxale puisque l'une des retombées normales de l'informatisation d'un réseau tel que celui de la DGI devrait être d'en diminuer la dispersion.

L'informatique de la DGI doit, en outre combler les retards pris dans sa dimension communiquante. Le dialogue avec les usagers doit être amélioré. L'utilisation du réseau internet n'est qu'embryonnaire et les procédures de téléchargement comme TDFC (liasses comptables et déclarations des entreprises) ou TDS (échanges de données sociales avec les tiers payants) nécessitent d'être améliorées ou développées. En interne, une réflexion doit être conduite sur la question délicate des habilitations informatiques dans le respect des règles légales d'accès aux fichiers. Il est, de ce point de vue, heureux que la situation absurde qui voyait les inspections spécialisées cantonnées à la consultation des fichiers du CDI dont ils relevaient ait été corrigée.

Enfin, la réflexion ouverte sur les plans de charges des centres régionaux informatiques qui regroupent plus de 3.000 emplois et dont la pérennité est remise en cause par l'introduction du progrès technique (procédés automatisés de dématérialisation comme la scannerisation) et par les réorganisations intervenues dans la distribution des tâches (rapatriement des travaux d'assiette de l'impôt sur le revenu dans les CDI), doit être poursuivie.

Ces différentes réserves sur l'état de l'informatisation des services de la DGI semblent confortées par les travaux d'analyse comparative récemment conduits par l'inspection générale des finances.

Dans un tableau synthétique dont la responsabilité incombe évidemment aux auteurs, la DGI apparaît en retard au regard de l'informatisation de ses différentes missions.

Fonctionnalités avancées dans les systèmes

des différentes administrations fiscales

Processus	Fonctionnalité informatique	Admnistration fiscales disposant à ce jour de fonctionnalité	DGI
	. base de données consolidées au plan national	Espagne, Italie, Irlande, Pays-Bas, Suède	non
	. identifiant fiscal unique	Canada, Espagne, Etats-Unis, Irlande, Italie, Pays-Bas, Suède	non
	. compte unique du contribuable	Allemagne (par CDI uniquement) Irlande, Suède, en projet dans d'autres pays	non
	. dossier électronique du contribuable, point d'entrée dans les systèmes d'information	Canada, Espagne, Irlande, Pays-Bas, Suède	non
Gestion des obligations déclaratives
	. immatriculation totale centralisée des contribuables	Canada, Irlande, Pays-Bas	non
	. génération automatique de la déclaration d'impôt sur le revenu à partit des déclarations des tiers	Suède (reprise d'un système danois)	non
	. automatisation via OCR/EDI de la saisie des déclarations des contribuables et tiers payants	Canada, Etats-Unis, Irlande, Pays-Bas, Suède	en cours
Recouvrement spontané
	. gestion centralisée et automatisée des moyens de paiement, de l'alimentation du compte du Trésor et de la comptabilisation	Canada, Espagne, Etats-Unis, Irlande, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède, Italie	non
Contrôle des déclarations fiscales (sur pièces et sur place)
	. contrôle automatisé du fichier des déclarants avec des fichiers externes (recherche des non-déclarants)	Italie, Pays-Bas, Suède	non
	. bouclage automatisé entre les déclarations des contribuables et les déclarations des tiers payants	Canada, Pays-Bas/système devenu largement obsolète en Suède du fait de la génération automatique des déclarations d'IR	uniqt salaire
	. contrôle de cohérence informatisé sur les déclarations des contribuables/ciblage des déclarations à risque	Canada, Espagne, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède	partiellement
	. contrôle fiscal assisté par ordinateur	Suède	non
Recouvrement forcé
	. automatisation forte des premières étapes du recouvrement forcé (lettres de rappel)	toutes administrations fiscales	oui
	. mémorisation du comportement des contribuables en matière de recouvrement/analyse du risque de recouvrement	Allemagne, Canada, Irlande, Pays-Bas, Suède	non
	. analyse informatisée de la solvabilité du contribuable débiteur	Espagne, Suède	non
	. autre système d'informations du recouvrement	Canada (centre d'appel du recouvrement) Espagne (automatisation intégrale du recouvrement des petites cotes)	non
Customer services (services électroniques
	. recours massif aux déclarations électroniques des contribuables (hors Internet)	Allemagne, Canada, Espagne, Italie, Pays-Bas /système obsolète en Suède	oui (TDFC)
	. recours massif à l'échange de données informatisées avec les tiers payants	toutes administrations fiscales	oui (TDS)
	. utilisation massive des paiements électroniques	Canada, Etats-Unis, Italie, Pays-Bas, Suède	en cours
	. automates téléphoniques d'assistance générale, call centers téléphoniques	Canada, Espagne, Etats-Unis, Italie, Pays-Bas, Suède	non
	. déclarations et paiements par Internet	uniquement au stade de projet (en attente des technologies de sécurisation sur Internet) /expériences pilotes prévues dès cette année : Canada, Etats-Unis, Espagne	non
Fonctions support
	. pilotage du flux de travail (workflow management)	Canada, Etats-Unis, Irlande, Pays-Bas, Royaume Uni, Suède	non
	. informatisation intégrale du système d'information de gestion	Espagne, Irlande, Pays-Bas, Suède	non
	. technologies d'informatisation du travail en groupe (groupware, Intranet)	Canada, Irlande, Pays-Bas, Suède	oui (directeurs) uniqt.)

Source : IGF - Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Depuis que ces développements ont été rédigés, la publication du rapport de la " mission 2003 " est intervenue. Il consacre un chapitre à la rénovation indispensable du système informatique élaboré sur la base d'un travail de cadrage réalisé par un consultant. Les conclusions confirment les analyses de votre rapporteur et les prolongent.

La modernisation de l'informatique de la DGI y est décrite comme " une sorte de révolution copernicienne ".

Par rapport à l'existant, cette " révolution " suppose quatre ruptures ainsi identifiées :

- une mise à niveau technologique rapide et conforme à l'état de l'art ;

- un dépassement de l'actuelle distinction entre applications d'assiette et applications de recouvrement, ce qui implique d'organiser et de conduire le projet dans une logique transversale ;

- un enrichissement fonctionnel majeur : les évolutions projetées doivent permettre d'effectuer des progrès extrêmement importants, notamment en ce qui concerne la gestion informatisée de la relation avec le contribuable (largement absente dans les systèmes actuels) ou la mise en place de base de données globales ;

- un pilotage global du projet, qui implique non seulement un travail parfaitement unifié des différentes structures qui traitent actuellement des sujets informatiques, mais encore une réflexion très approfondie sur ce que sera l'organisation du travail de l'administration fiscale dans le nouvel environnement technique qui est proposé.

Il s'agit de " mettre en oeuvre une architecture informatique fondamentalement différente de celle qui est aujourd'hui envisagée ce qui implique une refonte progressive des applications actuelles ".

Le tableau ci-après décompose les projets qu'implique l'architecture envisagée :

Décomposition des projets et des systèmes de l'architecture cible

Les 7 projets	Les 9 systèmes	La situation actuelle des systèmes d'information
1 - Epine dorsale technique (choix fondamentaux d'architecture informatique, repris dans tous les systèmes)		Un par direction à ce jour
2 - Chantiers transversaux (équipements, refonte des applications)	1 - Services techniques 2 - Servicesapplicatifs	Services assez pauvres
3 - Référentiels (organisation générale des données fiscales)	3 - Référentiels	Référentiels morcelés et sans aucune vision globale du dossier de l'usager
4 - GRU : gestion de la relation usager	4 - Accueil physique et téléphonique 5 - Accueil électronique 6 - Traitement de la demande	Très faible : pas d'accès à un dossier global, pas d'assistance informatique au téléphone...
5 - GIP : gestion de l'impôt et de son paiement	7 GIP : gestion de l'impôt et de son paiement	Système le mieux couvert mais de manière totalement cloisonnée (assiette, recouvrement, impôts professionnels, impôts fonciers ..) C'est le coeur des systèmes informatiques à ce jour
6 - Pilotage	8 - Pilotage	Limité et morcelé
7 - Systèmes spécialisés (systèmes dédiés aux métiers spécialisés de la fonction fiscale : recoupements, contrôles de cohérence)	9 - Systèmes spécialisés	Partiellement couverts

Source : Rapport de la " mission 2003 "

Le projet développé par le rapport est orienté vers l'instauration d'un correspondant fiscal unique et dépend des réformes de structures suggérées par ailleurs qui font l'objet de développements ultérieurs.

Votre rapporteur émet quelques réserves sur ce dernier point - v-infra - mais il s'associe pleinement à de nombreux objectifs poursuivis à l'occasion de la définition d'un nouveau schéma informatique.

C'est en particulier le cas pour des objectifs d'enrichissement des services offerts aux usagers et des tâches confiées aux agents que récapitulent des tableaux suivants.

Enrichissement progressif des services offerts à l'usager

2002

Première version de l'accueil électronique (routage automatique des appels vers les services concernés et réponses par le même canal)

Déclarations et paiements dématérialisés

Premier niveau pour la gestion de l'accueil téléphonique (prise en compte des demandes, gestion des réponses les plus simples, transfert des appels vers les services spécialisés, traçabilité des demandes)

2003

Généralisation de l'accueil téléphonique (traitement en direct d'une partie des demandes les plus courantes)

Traçabilité des demandes des contribuables de bout en bout

Système cible

Offre de services par de multiples canaux : téléphone, courrier, échanges électroniques, accueil physique au guichet

Le contribuable a le choix de son mode et de son point de contact

L'importance respective de chaque mode de communication dépendra de l'évolution des comportements des usagers

Exemples d'améliorations prévues pour les agents

2001

Déploiement de la messagerie interne globale

2003

Mise à disposition du " bureau électronique " pour les agents (intégration des anciens et des nouveaux systèmes dans un environnement de travail intégré)

Mise à disposition des outils de pilotage permettant le suivi des flux d'information

Il en va de même pour les objectifs théoriques à atteindre du point de vue de l'administration, soit :

- un renforcement des capacités de contrôle, l'efficacité de l'action de l'Etat envers les contribuables cherchant à échapper à leurs obligations fiscales (contrôle fiscal, recouvrement forcé) devant être améliorée par l'existence du compte unique du contribuable, et d'autant mieux assurée que le cas de l'immense majorité des autres contribuables serait plus aisément traité ;

- sur le plan de la gestion interne, la mise en place d'un système d'information beaucoup plus riche et plus souple offre à l'Etat des possibilités nouvelles en matière de gestion de ses ressources budgétaires et humaines (élaboration automatique de statistiques et d'indicateurs ; réorganisation des implantations ; calcul de coûts analytiques ; relance précoce par téléphone...).

En la matière, l'unification des ressources informatiques de la DGI et de la DGCP constitue une priorité car les cloisonnements de l'informatisation de la chaîne fiscale sont une source majeure de pertes d'efficacité particulièrement choquantes étant donné les moyens consacrés à l'uniformisation du ministère.

Votre rapporteur se doit enfin de rendre compte des quelques estimations de coûts fournies dans le rapport de la " mission 2003 " même si elles n'ont, à ce stade, pas atteint de précision suffisante.

Le coût du projet est évalué par le cabinet de consultant à environ 8 milliards de francs sur huit ans, cette estimation comprenant la mobilisation des ressources internes.

Il s'agit donc d'un choix d'investissement coûteux, mais jugé comparable aux budgets engagés par nos partenaires sur des projets analogues.

Un tel investissement n'est justifié que si les perspectives de retour sur investissement sont suffisantes. Elles peuvent porter sur des " gains de productivité réalisés sur les coûts de fonctionnement généraux, y compris en termes d'emplois, de gains d'efficacité en termes de contrôle fiscal, ou d'amélioration du recouvrement, notamment suite aux contrôles fiscaux " .

Les rédacteurs du rapport estiment que ce retour sur investissement est " à peu près certain ". Ils s'appuient en ce sens sur les études menées chez les partenaires industrialisés qui auraient montré qu'avec un budget informatique atteignant en période de croisière 20 % du budget de l'administration fiscale (contre 10 % en France), compte non tenu des investissements initiaux , les Etats concernés avaient amélioré leurs rentrées fiscales et diminué parallèlement leurs coûts de fonctionnement.

Ils reconnaissent cependant qu'il est totalement impossible de chiffrer à ce stade ces gains potentiels.

Il apparaît dans ces conditions prématuré d'engager l'avenir à partir d'un projet dont votre rapporteur -qui n'en a pas eu connaissance dans le détail- salue les grands objectifs mais considère qu'il doit être affiné, tant dans sa définition que du point de vue de l'évaluation de sa valeur ajoutée. Il serait d'ailleurs prématuré d'engager des investissements de cette ampleur avant le regroupement effectif des réseaux de la DGI et de la DGCP dont les contours concrets sont susceptibles d'en modifier et le contenu et les coûts.

* ¹⁷ Ces lignes ont été rédigées avant la remise du rapport de la mission - 2003 dont on rend compte plus loin.