B. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
La
projection repose sur l'hypothèse d'un ralentissement
global
des
dépenses des administrations publiques sur la période de
projection (1999-2004) : en francs constants
79(
*
)
, elles progresseraient en moyenne de
2,2 % par an contre 2,6 % par an sur la période 1991-1998.
Pour les dépenses des administrations centrales, ces hypothèses
tiennent compte du projet de loi de finances pour 2000 et de la programmation
des finances publiques pour les années 2000 à 2002
présentée par le Gouvernement. Concernant les finances sociales,
les auteurs de la projection ont privilégié des hypothèses
plus tendancielles que celles retenues par le Gouvernement dans sa
programmation pluriannuelle.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L'ENSEMBLE
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
(déflatées par le prix du PIB marchand)
|
|
1991-1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002-2004 * |
|
ENSEMBLE
DES DÉPENSES
|
|
|
|
|
|
|
dont : |
|
|
|
|
|
|
- Masse
salariale
|
2,4
|
3,5
|
3,5
|
2,5
|
2,3
|
* Taux de croissance annuel moyen pour les années 2002, 2003 et 2004
1. La masse salariale
La masse
salariale des administrations publiques progresse, en francs constants, de
3,5 % en 1999 et 2000, puis de 2,3 % par an de 2001 à 2004.
Cette évolution repose sur les hypothèses suivantes :
- la projection prolonge l'évolution moyenne des
effectifs
de
l'ensemble des administrations (Etat, collectivités locales et
hôpitaux), soit une augmentation de 40 000 par an des emplois
ordinaires ;
- le dispositif en faveur des " emplois-jeunes " se traduirait par
une augmentation de 350 000 du nombre d'emplois dans les
administrations
80(
*
)
.
Combiné aux revalorisations indiciaires déjà
décidées, cela se traduirait par une
forte
accélération
de l'évolution de la masse salariale en
début de période
(+ 3,5 % en 1999 et 2000 contre
2,4 % par an de 1991 à 1998).
- la réduction du temps de travail dans la fonction publique se traduit
par une augmentation des effectifs de 0,5 % en 2001, puis de 0,3 %
par an de 2002 à 2004.
- une progression de 0,6 % par an de l'
indice
brut des
traitements
de la fonction publique à partir de 2001.
Sur le moyen terme, l'augmentation de 2,3 % par an de la masse salariale
des administrations publiques se décompose de la manière
suivante :
- une augmentation des effectifs de 1 % par an, soit 0,7 %
d'augmentation tendancielle et 0,3 % d'augmentation liée à
la réduction du temps de travail ;
- une progression du pouvoir d'achat de la
rémunération
moyenne
dans la fonction publique de 1,3 % par an, soit 0,7 %
d'effet de structure (" glissement - vieillesse -
technicité ") et 0,6 % d'augmentation annuelle de l'indice
brut.
2. Les consommations intermédiaires
Pour
l'ensemble des administrations publiques, les consommations
intermédiaires (qui comprennent les
dépenses courantes
des
administrations hors dépenses de personnel, ainsi que les
dépenses militaires en capital
) augmenteraient en volume de
1,5 % par an en moyenne entre 1999 et 2004, soit un taux proche de celui
de la période 1991-1998 (1,6 % par an en moyenne).
Pour les
collectivités locales
, ceci se traduirait par un
ralentissement important (de 4 % par an en volume de 1991 à 1998
à 1,8 % par an de 1999 à 2004).
TAUX
DE CROISSANCE DES CONSOMMATIONS INTERMÉDIAIRES
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
(Aux prix de 1995)
(en % par an)
|
|
1991-1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002-2004* |
|
-
Administrations centrales
|
- 0,8
|
1,1
|
1
|
1
|
1
|
*
Taux de croissance annuel moyen pour les années 2002, 2003 et 2004
Pour la
Sécurité sociale
, la croissance en volume de cette
catégorie de dépenses
81(
*
)
serait ramenée à
1,7 % par an en moyenne de 1999 à 2004, contre 2,8 % par an de
1991 à 1998.
Les consommations intermédiaires de l'
Etat
croîtraient de
1 % par an de 1999 à 2004. Une réduction plus importante des
dépenses militaires permettrait éventuellement des
économies supplémentaires.
La tendance au
transfert
des dépenses de l'
Etat
vers les
collectivités locales
se poursuivrait ainsi en projection et en
2004, le volume des consommations intermédiaires des
collectivités locales rejoindrait pratiquement celui de l'Etat.
3. Les investissements publics
En matière d'investissements publics (qui, au sens de la comptabilité nationale, ne comprennent pas les dépenses militaires d'équipement), l'hypothèse retenue est celle d'une légère reprise de leur progression en volume du fait du desserrement de la contrainte budgétaire (cf. tableau ci-dessous). Au total, celle-ci atteindrait seulement 1,2 % par an en moyenne, soit un taux de croissance inférieur de plus de moitié à celui du PIB. Pour les collectivités locales, le taux de croissance serait plus élevé que celui observé de 1991 à 1998. Pour l'Etat, l'augmentation en volume serait limitée à 0,8 % par an. Enfin, les investissements des administrations de Sécurité sociale (qui, dans les définitions de la comptabilité nationale, incluent les investissements hospitaliers) augmenteraient de 0,7 % par an en volume, soit un freinage marqué par rapport à la période 1991-1998.
TAUX
DE CROISSANCE DES CONSOMMATIONS INTERMÉDIAIRES
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
(Aux prix de 1995)
|
|
1991-1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002-2004 2 |
|
-
Administrations centrales
|
- 0,4
|
0,6
|
0,7
|
0,8
|
0,9
|
1
Ce concept inclut les hôpitaux
2
Taux de croissance annuel moyen pour les années 2002,
2003 et 2004
4. Les prestations sociales
a) Les prestations-maladie
Les
dépenses-maladie ne sont pas susceptibles d'une prévision et d'un
contrôle aussi précis que les allocations de retraite : les
dépenses sont rendues aléatoires par la nature du risque ;
en dehors de l'aléa maladie, les choix des assurés comptent et
gouvernent l'évolution de la dépense en volume.
En grande masse, on observe, dans le
graphique
ci-dessous, une
progression importante :
EVOLUTION DES DÉPENSES DE SANTÉ EN VOLUME : INDICE 100 EN
1980
La
progression des composantes de la dépense de santé est
disparate : les consommations de
médicaments
se distinguent
avec une progression de 6,5 % par an en volume (moyenne annuelle sur la
période) ; le secteur
hospitalier
public, mieux
contrôlé par les autorités, croît moins vite :
2,7 % par an. On note un infléchissement de la tendance à
partir de 1995 avec des taux de croissance ramenés à moins de
2 % par an pour la consommation de santé agrégée.
Les
prix
sont assez bien contrôlés : l'indice des prix
de la santé est inférieur à l'indice général
des prix sur toute la période. Seul le prix de la médecine
hospitalière évolue sensiblement à la même vitesse
que le niveau général des prix.
Cette double évolution -en prix et en quantité- est importante.
Ainsi, les dépenses de l'hôpital public augmentent en valeur, car
ses prix augmentent, mais les consommations hospitalières stagnent en
volume depuis 1990. On observe une évolution inverse dans les secteurs
ambulatoire et pharmaceutique : les prix stagnent (ils évoluent
bien en dessous du niveau général des prix), et les
quantités croissent très vite. A chaque fois, les
autorités publiques s'efforcent de stabiliser le paramètre le
plus directement contrôlable (les quantités à
l'hôpital, les prix ailleurs). Au total, ce sont les deux ensembles
(hospitalier et médecine ambulatoire + pharmacie) qui contribuent
presque également à la hausse des dépenses, mais par des
voies différentes.
En matière de projection, on peut illustrer l'évolution des
dépenses de santé par trois scénarios de croissance en
volume : la projection de tendance en négligeant
l'infléchissement vécu ces trois dernières
années : soit 4,2 % par an (
scénario 1
) ;
la projection de tendance en considérant uniquement les années
90 : soit 2,25 % par an (
scénario 2
) ; la
projection de tendance en suivant les objectifs de croissance
déclarés à l'Union européenne par les pouvoirs
publics en janvier 1999 : soit 1,15 % par an (
scénario
3
).
- • Le scénario 1 correspond à l'interprétation suivante : la dérive des consommations maladie serait inévitable et l'infléchissement observé ces dernières années (1995-1998) passager. Il ne serait dû qu'à un effort extrêmement volontariste des différents gouvernements pour réduire la dérive des dépenses au moment où la conjoncture macroéconomique ne permettait vraiment pas qu'elle ait lieu. Le contrôle a été obtenu grâce à un " contingentement " exceptionnel, tant en volume qu'en prix ; le retour de la croissance rendrait intenable un tel effort, tant du côté des assurés que des professionnels du secteur. Le scénario 1 mènerait à une dépense totale de santé des Français qui dépasse les 1 000 milliards (1 024) hors croissance des prix, dont environ 75 % est actuellement couverte par l'assurance maladie. Ce dernier scénario serait rendu crédible par l'accélération des dépenses (soins de médecine ambulatoire et indemnités d'arrêt maladie) observée au dernier trimestre 98 et premier trimestre 99.
- • Le scénario 3 repose sur une réussite totale des pouvoirs publics dans leurs tentatives de contrôle de la dépense : les réformes proposées par le Gouvernement et par la CNAM seraient progressivement mises en oeuvre. Il faut alors envisager à la fois une continuation des contingentements sur l'hôpital et une réussite des réformes plus qualitatives sur la médecine ambulatoire (accords de modération et acceptation des enveloppes globales, refonte des conventionnements et de la consommation de médicaments : déremboursements, substitution vers les médicaments génériques...).
- • Les auteurs de la projection ont considéré que le scénario 2 (+ 2,25 % par an d'augmentation en volume) était le plus vraisemblable : la croissance détendrait les contraintes financières (les professionnels de santé et les assurés percevant cette détente), la nécessité des réformes serait moins forte et elles resteraient limitées. L'indice de volume de la dépense agrégée resterait sur sa tendance récente (2,25 % par an) mais il est possible d'imaginer une recomposition de la dépense avec une dérive plus forte du secteur ambulatoire et des médicaments, autour de 3 % par an, l'hôpital étant maintenu dans une progression inférieure à 2 %. Pour les mêmes raisons, l'indice des prix de la santé resterait légèrement en dessous de l'indice général des prix à la consommation : 0,6 % contre 0,9 % en moyenne annuelle. En valeur , ce scénario se traduirait par une augmentation de 2,85 % par an.
La
pression démographique sur les régimes de retraite serait
sensible à partir de 2005, avec l'arrivée à l'âge de
la retraite des classes nombreuses de l'après-guerre. Mais, au cours des
cinq prochaines années, l'arrivée à l'âge de la
retraite des
classes creuses
des années 1940 à 1943 se
traduirait au contraire par un
ralentissement
de l'évolution du
nombre de pensionnés.
Par ailleurs, la progression du montant unitaire des retraites resterait
faible, en raison du maintien de l'indexation sur les prix et de la
montée en charge de la réforme du régime
général (allongement de la période de cotisation
nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein et modification
du calcul du salaire de référence
82(
*
)
).
Les mesures d'équilibrage décidées par les régimes
complémentaires (baisse du rendement) contribueraient à la
maîtrise de leurs dépenses.
L'augmentation du pouvoir d'achat de la
retraite par tête
serait
ainsi limitée à 1 % par an d'ici 2004.
Au total, l'augmentation en volume des
prestations-vieillesse
serait de
2,2 % par an en moyenne de 1999 à 2004 (contre 2,5 % par an en
moyenne de 1991 à 1998).
c) Les prestations-familiales et le Revenu Minimum d'Insertion
La masse
des prestations-familiales progresserait plus faiblement que par le
passé en raison du ralentissement démographique.
L'augmentation des dépenses au titre du Revenu Minimum
d'Insertion
83(
*
)
se prolongerait
en projection en raison, notamment, de la non prise en charge par
l'assurance-chômage des titulaires d'emplois précaires.
Néanmoins, par rapport aux périodes antérieures, on
observerait un ralentissement de la croissance des dépenses
allouées au RMI.
L'ensemble
prestations familiales et dépenses pour le RMI
croîtrait ainsi en volume de
1,7 % par an
en moyenne de 1999
à 2004 (après 2,6 % par an de 1991 à 1998).
d) Les prestations-chômage
L'évolution des prestations-chômage serait
influencée en projection par trois facteurs :
- l'évolution en projection du nombre de chômeurs : celui-ci
diminue de 1999 à 2004 ;
- la diminution de l'indemnité moyenne de chômage
en
début de période
, conséquence de la non prise en
charge par l'assurance-chômage des titulaires d'emplois
précaires ;
- l'hypothèse d'une
revalorisation
des prestations
à
partir de 2002
, en raison de l'amélioration des comptes du
régime d'indemnisation.
L'évolution en volume des
prestations-chômage
recouvrerait
ainsi un profil contrasté : elles baisseraient de 1,2 % en
2000 et de 1,3 % en 2001 (en raison de la diminution du chômage),
puis augmenteraient à nouveau de 0,6 % par an de 2002 à 2004
(en raison de l'hypothèse sur l'évolution du régime
d'indemnisation).
Au total, les prestations-chômage en volume seraient stables sur la
période 1999 à 2004 (contre une augmentation de 4,2 % par an
de 1991 à 1998).
Comme l'indique le
tableau
récapitulatif ci-dessous, le pouvoir
d'achat de l'
ensemble des prestations sociales
augmente en projection de
2 % par an en moyenne, contre 2,6 % par an pour la période
1991-1998.
Les prestations sociales progressent ainsi
moins vite
en pouvoir d'achat
que le PIB total (2,8 % par an en moyenne),
contrairement
à
la période 1991-1998 (+ 2,6 % pour les prestations sociales et
+ 1,6 % pour le PIB).
ÉVOLUTION DU POUVOIR D'ACHAT DES PRESTATIONS SOCIALES
(AUX PRIX DE 1995)
|
|
1991-1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002-2004 * |
|
POURCENTAGE ANNUEL D'ACCROISSEMENT |
|
|
|
|
|
|
-
Famille, logement et RMI
|
2,6
|
1,7
|
1,3
|
1,3
|
1,9
|
* Taux d'accroissement annuel moyen de 2002 à 2004.