B. LE RAPPORT CHARPIN COMPLÈTE ET CONFORTE LES ANALYSES ANTÉRIEURES

Le rapport sur L'avenir de nos retraites complète les travaux antérieurs, notamment le Livre blanc sur les retraites et le rapport Briet de 1995 :

- en étendant le champ de la réflexion à d'autres domaines de la protection sociale qui sont amenés à évoluer en fonction du vieillissement de la population : la politique de l'emploi et la politique familiale, à la fois sous l'angle des dispositifs de retrait de l'emploi des salariés âgés (chapitre II) et du recyclage éventuel des interventions publiques dans ces domaines pour permettre de financer les retraites (chapitre V) ;

- en analysant les réformes introduites dans les pays étrangers (chapitre IV) ;

- en réalisant une projection réellement multi-régimes (chapitre V) et en tentant une comparaison entre les régimes de retraite des salariés du privé et les régimes spéciaux (chapitre VI) ;

- en allongeant à l' horizon 2040 la projection dans le cadre de trois scénarios macro-économiques différents , même si une projection à si long terme ne peut être qu'indicative ;

- en intégrant une étape de concertation avec les principaux régimes de retraite et les partenaires sociaux dans le déroulement de l'élaboration du rapport.

1. Les limites d'un exercice convenu...

Il convient naturellement de garder à l'esprit les limites de l'exercice effectué par le Commissariat général du Plan.

Comme le montre la remarquable étude " Vers une prospective des retraites en France à l'horizon 2030 " 3( * ) , tous les travaux sur l'impact économique du vieillissement démographique et l'avenir des retraites procèdent de simulations macro-économiques postulant la pérennité du système économique et social actuel.

Les résultats obtenus ne constituent donc que des projections . Les simulations effectuées s'appuient en effet sur des hypothèses dont chacune peut être discutée. De nombreuses incertitudes existent concernant l'évolution des comportements et les perspectives d'environnement macro-économique. Il convient donc d'être prudent dans l'interprétation des résultats de ces simulations. Comme le soulignait l'avertissement du rapport de 1995 sur les " Perspectives à long terme des retraites " , " les projections ne dictent pas l'avenir. Elles en soulignent les enjeux et éclairent les choix à opérer. "

De surcroît, il faut convenir de la fragilité de projections financières et démographiques à un horizon aussi lointain que 2040. On remarquera cependant que si une projection aussi lointaine est inhabituelle en France, elle se pratique couramment dans d'autres pays qui travaillent parfois à des horizons plus lointains encore : 60 ans, voire 70 ans dans certains cas.

2. ...n'affectent en rien les conclusions du diagnostic

Les conclusions du rapport Charpin ne sont guère surprenantes et confirment les tendances observées dans les travaux précédents.

Le chapitre premier du rapport fait le constat de la parité des revenus des actifs et des retraités.

Ce constat figurait déjà dans le Livre blanc et le rapport Briet. Il est conforté par une analyse de l'INSEE sur les revenus de 1996 par unité de consommation. La parité des revenus est atteinte grâce aux revenus du patrimoine qui représentent un quart des revenus totaux des retraités.

Entre 1970 et 1990, le revenu des retraités a augmenté deux fois plus vite que celui des actifs. Le nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse a été plus que divisé par 2 : alors qu'ils représentaient 2,2 millions de personnes en 1970, le nombre des retraités au minimum vieillesse est aujourd'hui inférieur à 1 million. Pourtant, sur la même période, le montant du minimum vieillesse a presque triplé en francs constants.

La situation des retraités français, par rapport à leurs voisins européens, apparaît plutôt favorable. Le niveau de vie des retraités est inférieur d'environ 10 % à celui des actifs dans l'Union européenne. Au Royaume-Uni, en Grèce, au Portugal et en Espagne, cette différence atteint 15 %. En revanche, en France, en Irlande et aux Pays-Bas, le niveau de vie des retraités est sensiblement identique à celui du reste de la population.

Dans le chapitre II, le rapport relève que la France utilise massivement les dispositifs de retrait d'activité des salariés âgés comme instruments de la politique de l'emploi.

Ce constat n'est pas nouveau non plus ; les comparaisons internationales montrent que le taux d'activité des salariés âgés est l'un des plus bas en France : pour les hommes, il représente 16 % de la tranche d'âge des 60-64 ans et seulement 68 % de la tranche des 55-59 ans.

Sous la pression de la montée du chômage à la fin des années soixante-dix, les mécanismes d'incitation au retrait anticipé du marché du travail ont connu un essor considérable. Ils ont concouru à l'abaissement de l'âge de fin d'activité. L'âge de cessation d'activité est ainsi progressivement devenu un paramètre de régulation du marché du travail, plus qu'un choix collectif ou individuel sur la répartition souhaitée des différentes périodes de la vie. Aujourd'hui, l'âge légal de la retraite, l'âge effectif de départ en retraite et l'âge de cessation d'activité ne coïncident donc pas toujours.

Les dispositifs de cessation d'activité concernaient environ 500.000 personnes en 1997, dont 228.000 au titre des préretraites de l'ASFNE, des préretraites progressives et de l'ARPE. Le coût annuel de ces trois dispositifs dépasse à lui seul 23 milliards de francs, soit environ 0,3 point de PIB.

Le chapitre III montre que l'allongement de la durée de la vie et le vieillissement des générations d'après-guerre conduisent à un choc financier inéluctable.

Le vieillissement des générations d'après-guerre est en grande partie une donnée du passé, qui correspond à l'évolution des naissances depuis 1946. A court terme, c'est-à-dire à l'horizon 2006, la France est confrontée au départ en retraite des générations nombreuses de l'après-guerre : il n'y a eu que 500.000 naissances en 1940, 600.000 en 1945 mais 800.000 en 1946 et 830.000 en 1950.

Ce phénomène se conjugue avec l'allongement de la durée de la vie et se traduit par un fort vieillissement de la population.

L'espérance de vie devrait en effet continuer à augmenter dans les prochaines décennies, à un rythme plus lent compte tenu des niveaux élevés atteints aujourd'hui. En 2040, l'espérance de vie à la naissance atteindrait près de 81 ans pour les hommes et 89 ans pour les femmes (contre respectivement 74,2 ans et 82,5 ans aujourd'hui).

En tendance, avec un taux de fécondité de 1,8 enfant par femme (contre 2,1 nécessaire au renouvellement des générations), une poursuite de la baisse de la mortalité et une stabilisation du solde migratoire (50.000 personnes de solde net) :

- la population totale continuerait de croître jusqu'en 2040, pour atteindre 66,2 millions d'habitants ;

- le nombre de personnes de plus de 60 ans augmenterait de 10 millions à l'horizon 2040 tandis que le nombre d'actifs diminuerait d'un million environ, pour s'établir autour de 26,7 millions ; les plus de 60 ans représenteraient 22 millions de personnes en 2040, soit un tiers de la population totale contre un cinquième en 1995 ;

- le rapport entre les plus de 60 ans et les 20-59 ans, dit taux de dépendance, passerait de 4 en 1995 à 7 en 2040 : en 2040, il y aurait 7 retraités pour 10 actifs.

Une évolution de la fécondité plus favorable que prévue, assurant le renouvellement des générations, aurait au total un impact limité. Ses effets ne se feraient sentir qu'en fin de période, dans les années 2030. Sous ces hypothèses, il y aurait encore 6 retraités pour 10 actifs en 2040.

Seul un déplacement de l'âge de fin d'activité permettrait de freiner la hausse du poids relatif des retraités et des actifs. Ainsi, un âge de fin d'activité de 64,6 ans en 2020 et de 69,6 ans en 2040 permet de maintenir le taux de dépendance à son niveau actuel (4 retraités pour 10 actifs).

La conséquence de ce déséquilibre est, qu'à réglementation inchangée, le maintien de la parité de niveau de vie entre retraités et actifs conduirait à multiplier par 1,55 le taux de cotisation d'équilibre à l'horizon 2040.

Dans tous les cas de figure, le niveau de vie absolu des retraités devrait cependant continuer à progresser. Les gains de productivité, même modestes, réalisés d'une génération à l'autre, suffisent en effet à assurer aux retraités des niveaux de pension, et un pouvoir d'achat, supérieurs à celui de leurs aînés.

Une évolution plus favorable de la productivité ou du chômage ne suffirait pas à résoudre le problème de financement des retraites.

Le chapitre IV montre que les pays étrangers ont réformé ou vont réformer leurs systèmes de retraite.

Le vieillissement démographique est une évolution commune à de nombreux pays. Au début du siècle prochain, tous les régimes de retraite connaîtront une augmentation rapide des dépenses et seront exposés, comme les régimes français, à des déséquilibres importants. Des réformes des régimes publics sont engagées dans la plupart d'entre eux. Elles présentent certaines modalités communes :

•  Les réformes agissent toutes, à des degrés divers, dans le sens d'une remontée de l'âge de la retraite. Celle-ci peut découler de la hausse de l'âge normal de liquidation, comme aux Etats-Unis où cet âge sera porté à 67 ans en 2022 ; la hausse de l'âge de la retraite est également provoquée par la suppression de dispositions particulières qui accordaient à certaines catégories un âge de liquidation inférieur à l'âge normal, c'est le cas des femmes dont l'âge de la retraite rejoindra progressivement celui des hommes (65 ans au Royaume-Uni et en Allemagne).

•  Les réformes agissent également sur les pensions : la modération de la hausse des prestations découle d'une liquidation moins généreuse, et d'une revalorisation limitée à la hausse des prix. Une meilleure maîtrise des dépenses de retraite a conduit certains pays à adopter des règles de calcul contributives, liant étroitement le montant de la pension aux cotisations versées au cours de la carrière (Suède, Italie avec uniformisation des règles des régimes).

•  Dans certains pays (Canada, Etats-Unis), les régimes publics constituent un fonds de réserve.

Dans tous les pays, la préparation des réformes a été un processus long. Elle a nécessité de larges concertations, des débats publics nourris, fondés sur la mise à disposition d'informations précises sur la situation et les perspectives des systèmes de retraite.

Le chapitre V souligne que les projections tendancielles font apparaître des déficits importants pour la plupart des régimes.

Les hypothèses des projections retiennent une prolongation des tendances passées et une baisse du chômage.

Le rapport fait l'hypothèse d'une évolution de la productivité du travail équivalente à celle des 25 dernières années, soit un gain annuel de + 1,25 %.

L'accroissement du produit intérieur brut (PIB) résulte de l'évolution de la population active occupée et de celle de la productivité du travail. Le Commissariat général du plan retient plusieurs scénarios macro-économiques se différenciant principalement par le taux de chômage d'équilibre. Deux scénarios principaux ont été retenus : un premier scénario dans lequel le taux de chômage de long terme serait de 9 % et un second scénario dans lequel ce taux serait de 6 %. Une variante dans laquelle le taux de chômage de long terme serait encore plus bas (3 %) a de plus été prise en considération.

Dans les deux scénarios et dans la variante, la croissance du salaire moyen réel, en brut, atteint 1,7 % en rythme annuel moyen.

A l'horizon 2040, ces hypothèses conduisent, dans le scénario 2 (taux de chômage 6 %), à un doublement du PIB en francs 1998 : de 8.400 milliards de francs en 1998, le PIB atteint 18.000 milliards de francs 1998 en 2040.

Les charges de retraite des régimes évoluent en fonction de la démographie et de la pension moyenne servie annuellement. Bien qu'atténuée par la réforme de 1993, la pension moyenne progresse en termes réels de 60 % dans le régime général d'ici 2040.

Dans l'hypothèse où la règle actuelle d'indexation des retraites du régime général sur les prix est maintenue, les charges de retraite des régimes sont multipliées, en termes réels, par un facteur 2,8 et progressent de 12,1 % du PIB en 1998 à 15,8 % en 2040 , dans le scénario 2.

Dépenses de retraites en points de PIB

 
 

Scénario 1

 

Scénario 2

 

Variante

 
 

1998

2020

2040

2020

2040

2020

2040

CNAVTS et régimes complémentaires

7,1

9,0

10,1

8,5

9,5

8,1

9,1

Régimes agricoles

0,9

0,6

0,4

0,5

0,4

0,5

0,4

Régimes spéciaux

3,5

4,9

5,6

4,6

5,4

4,4

5,1

Indépendants (hors agricoles)

0,5

0,6

0,6

0,5

0,5

0,5

0,5

Ensemble des régimes

12,1

15,0

16,7

14,1

15,8

13,5

15,1

Source : Commissariat général du Plan.

Les ratios démographiques des régimes diminuent et convergent à l'horizon 2040.

En 1998, un grand nombre de régimes de retraite ont des rapports démographiques favorables. Le rapport démographique des effectifs de droit direct de la majorité des régimes étudiés est supérieur à 1,5. En 2040, par contre, quasiment tous les régimes étudiés ont un rapport démographique inférieur à 1. Ceci réduit sur le long terme l'importance relative des mécanismes de compensation démographique entre les régimes.

Rapport démographique des droits directs
(rapport entre les effectifs de cotisants et les effectifs de droits directs)

 
 

Scénario 1

 

Scénario 2

 

Variante

 
 

1998

2020

2040

2020

2040

2020

2040

CNAVTS

1,7

1,1

0,8

1,2

0,9

1,3

0,9

Salariés agricoles

0,4

0,3

0,2

0,3

0,2

0,3

0,2

AGIRC

2,4

1,3

0,9

1,4

1,0

1,5

1,0

ARRCO

1,7

1,1

0,7

1,1

0,8

1,2

0,8

IRCANTEC

1,7

0,7

0,4

0,8

0,4

0,8

0,5

CNRACL

3,3

1,4

1,0

1,4

1,0

1,4

1,1

Fonctionnaires de l'Etat

1,9

1,1

0,9

1,1

0,9

1,2

1,0

Banque de France

1,3

0,8

0,8

0,8

0,8

0,9

0,9

CRPCEN

1,0

0,7

0,6

0,7

0,6

0,8

0,7

IEG

1,7

0,9

1,0

0,9

1,0

1,0

1,1

Marins

0,6

0,6

0,7

0,6

0,7

0,6

0,7

Mines

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Ouvriers de l'Etat

1,0

0,5

0,7

0,5

0,7

0,6

0,8

RATP

1,5

1,2

1,2

1,2

1,2

1,3

1,3

SNCF

0,9

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,1

CANCAVA base

1,0

0,6

0,5

0,6

0,5

0,6

0,5

CANCAVA complémentaire

1,2

0,6

0,5

0,7

0,5

0,7

0,5

Non-salariés agricoles

0,4

0,3

0,4

0,3

0,4

0,4

0,4

ORGANIC base

0,9

0,8

0,8

0,9

0,9

0,9

0,9

CNAVPL

3,6

1,5

1,1

1,5

1,1

1,6

1,2

CARCD

4,2

1,4

1,1

1,4

1,1

1,5

1,1

CARMF

5,0

1,6

1,3

1,6

1,3

1,6

1,3

CARPIMKO

7,9

1,7

0,9

1,7

0,9

1,8

1,0

CAVP

2,9

1,3

1,0

1,3

1,0

1,3

1,0

Source : Commissariat général du Plan.

Le besoin de financement de l'ensemble des régimes a tendance à croître entre 2000 et 2040. Cette progression est surtout marquée entre 2005 et 2020 mais elle continue au-delà. La situation reste cependant contrastée. Il est possible de regrouper les régimes en trois catégories :

•  les régimes qui ont de fortes ressources de compensation démographique actuellement, et qui apparaissent de fait comme ayant un déséquilibre initial (CANCAVA, ORGANIC, régimes agricoles, régime des marins, régime des mines, régime des ouvriers de l'Etat et SNCF) ; dans ce cas, le besoin de financement n'évolue que faiblement en général. Ces régimes devraient cependant perdre des ressources de compensation qui assurent actuellement en partie leur équilibre financier global ;

•  les régimes tels que l'AGIRC, l'ARRCO, la CNAVPL ou les régimes complémentaires des professions libérales , dont la situation démographique se dégrade rapidement mais qui, grâce à la stabilité de leur pension moyenne liées aux hypothèses d'indexation, parviennent à limiter la dégradation de leur solde ;

•  les autres régimes (en particulier le régime général, le régime des fonctionnaires de l'Etat, la CNRACL, l'IRCANTEC et le régime EDF-GDF ) dont la situation démographique initiale est favorable. Ces régimes subissent une forte dégradation démographique qui n'est pas compensée par un écart important d'évolution entre salaire moyen et pension moyenne. Leurs besoins de financement (ou la hausse relative de la contribution d'équilibre de l'employeur) s'accroissent fortement en projection.

Compte tenu de ces évolutions, le besoin de financement annuel du système de retraite par répartition s'élèverait dans le scénario 2 à environ 400 milliards de francs 1998 en 2020 et 700 milliards de francs 1998 en 2040, soit environ 4 points de PIB. Le cumul des ces sommes sur plusieurs années donne la mesure de l'ampleur des besoins.

On remarquera que les résultats des projections financières pour les différents régimes sont tout à fait cohérents avec les tendances dégagées dans le rapport Perspectives à long terme des retraites . Le rapport conforte les évaluations de 1995 et les prolonge à l'horizon 2040.

Les économies envisageables sur l'indemnisation du chômage, la politique de l'emploi et la politique familiale peuvent, au regard de ces besoins de financement, ne pas être négligeables si la collectivité accepte de recycler la totalité des financements au profit des retraites Elles pourraient atteindre alors entre 0,8 et 1,5 point de PIB, ce qui reste très insuffisant toutefois pour financer l'accroissement des charges des régimes de retraite.

Solde financier des régimes de retraite
(hors transferts de compensation, produits et charges diverses* et résultats financiers à taux de cotisation inchangés sauf en cas de réforme en cours)

 
 
 

Scénario 1

 

Scénario 2

 
 
 

1998

2020

2040

2020

2040

CNAVTS

MF 98

- 1 400

- 149 000

- 403 200

- 124 800

- 379 600

 

points de cotisation

- 0,1

- 5,5

- 11,2

- 4,3

- 9,8

Salariés agricoles

MF 98

- 15 399

- 17 063

- 22 008

- 17 063

- 22 008

 

points de cotisation

- 21,8

- 18,0

- 18,4

- 18,0

- 18,4

AGIRC

MF 98

- 6 008

- 31 806

- 31 554

- 22 442

- 20 989

 

points de cotisation

- 1,7

- 5,3

- 3,9

- 3,5

- 2,4

ARRCO

MF 98

6 208

- 16 926

- 44 841

471

- 25 916

 

points de cotisation

0,3

- 0,5

- 1,1

0,0

- 0,6

IRCANTEC

MF 98

344

- 7 448

- 13 291

- 7 324

- 12 664

 

points de cotisation

0,3

- 4,5

- 6,0

- 4,4

- 5,5

CNRACL

MF 98

16 399

- 45 825

- 110 269

- 45 825

- 110 269

 

points de cotisation

9,2

- 16,7

- 28,9

- 16,7

- 28,9

Fonctionnaires de l'Etat

MF 98

0

- 136 651

- 280 883

- 131 256

- 254 785

 

points de cotisation

0,0

- 26,4

- 40,9

- 24,7

- 33,5

Banque de France**

MF 98

0

- 1 829

- 2 323

- 1 829

- 2 323

 

points de cotisation

0,0

- 67,2

- 74,7

- 67,2

- 74,7

CRPCEN

MF 98

- 528

- 943

- 582

- 943

- 582

IEG

MF 98

0

- 11 957

- 7 601

- 11 957

- 7 601

 

points de cotisation

0,0

- 39,4

- 18,4

- 39,4

- 18,4

Marins

MF 98

- 5 470

- 6 848

- 7 333

- 6 848

- 7 333

Mines

MF 98

- 13 663

- 9 138

- 4 509

- 9 138

- 4 509

Ouvriers de l'Etat

MF 98

- 7 436

- 9 518

- 9 087

- 9 518

- 9 087

 

points de cotisation

- 77,4

- 127,6

- 94,8

- 127,6

- 94,8

RATP

MF 98

- 2 496

- 4 428

- 5 771

- 4 428

- 5 771

 

points de cotisation

- 40,3

- 49,8

- 46,3

- 49,8

- 46,3

SNCF

MF 98

- 18 270

- 19 918

- 24 348

- 19 918

- 24 348

 

points de cotisation

- 73,6

- 56,1

- 49,0

- 56,1

- 49,0

CANCAVA base

MF 98

- 6 961

- 10 256

- 12 851

- 10 016

- 12 973

 

points de cotisation

- 17,5

- 17,4

- 16,4

- 16,5

- 16,0

CANCAVA

MF 98

- 471

- 2 277

- 3 110

- 2 165

- 3 123

complémentaire***

points de cotisation

- 1,0

- 3,3

- 3,3

- 3,0

- 3,2

Non-salariés agricoles

MF 98

- 39 804

- 30 444

- 24 820

- 30 444

- 24 820

ORGANIC base

MF 98

- 9 743

- 12 436

- 16 970

- 12 094

- 16 514

 

points de cotisation

- 19,3

- 17,1

- 17,5

- 16,1

- 16,5

CNAVPL

MF 98

2 526

554

1 140

554

1 140

CARCD***

MF 98

-

- 476

- 429

- 476

- 429

CARMF
complémentaire***

MF 98

666

- 2 937

- 4 439

- 2 937

- 4 439

 

points de cotisation

1,7

- 6,1

- 7,0

- 6,1

- 7,0

CARPIMKO***

MF 98

189

- 1 120

- 2 641

- 1 120

- 2 641

CAVP***

MF 98

114

- 53

- 229

- 53

- 229

* Notamment hors subvention d'équilibre de l'Etat, hors impôts et taxes affectés et hors transferts divers (par exemple l'AVPF pour la CNAVTS).

** Les résultats financiers ont été intégrés dans le compte de la Banque de France du fait de sa spécificité. En effet, le régime dispose d'un portefeuille important qui n'est pas utilisé comme une réserve.

*** Ces régimes disposent d'importantes réserves qui peuvent être utilisées en période de déséquilibre. En outre, certains de ces régimes prévoient d'adopter de nouvelles réformes (par exemple : baisse du rendement plus importante pour la CARPIMKO non prise en compte dans les soldes présentés).

Source : Commissariat général du Plan.

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