Réforme des retraites : peut-on encore attendre ?

Rapports d'information

Rapport d'information n° 459 (1998-1999), déposé le

RÉFORME DES RETRAITES : peut-on encore attendre ?

VASSELLE (Alain)

RAPPORT D'INFORMATION 459 (98-99) - Commission des Affaires sociales

Table des matières




N° 459

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 juin 1999

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la réforme des retraites ,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.


Retraites.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Par lettre en date du 29 mai 1998, le Premier ministre chargeait M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan, d'établir, sur la situation et les perspectives de notre système de retraite, " un diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes. " 1( * )

Après avoir indiqué que le Gouvernement entendait adopter " une démarche transparente et ouverte ", la lettre du Premier ministre précisait que ce diagnostic devait porter sur le régime général, les régimes spéciaux, les régimes des professions non salariées et les régimes complémentaires, ainsi que sur les transferts de compensation entre régimes.

Le Commissariat général du Plan était chargé d'actualiser et de compléter les projections disponibles sur la situation financière des différents régimes de retraite. Il devait également réunir des informations sur les systèmes de retraites de nos principaux partenaires et sur les politiques mises en oeuvre pour assurer leur équilibre à moyen et long terme.

La lettre de mission du Premier ministre formulait le souhait que les projections financières soient complétées par une analyse des dispositions respectives des différents régimes, analyse qui tienne compte des contributions versées par l'assuré et éventuellement par son employeur, de son revenu d'activité et des spécificités liées à son statut. Elle précisait qu'il serait également utile de fournir des éléments d'appréciation sur l'évolution du niveau de vie des retraités.

Le Commissaire général du Plan avait enfin pour mission de réunir en temps voulu une commission de concertation qui examinerait les travaux de projection et d'analyse, pourrait commander des variantes et offrir " à chacun des participants la possibilité d'exprimer son appréciation sur les éléments présentés ".

Le rapport de M. Charpin, intitulé " L'avenir de nos retraites ", a été finalement remis au Premier ministre le 29 avril 1999.

La commission des Affaires sociales du Sénat a considéré pour sa part que le Parlement ne saurait rester à l'écart de la réflexion et du débat sur les retraites.

Après avoir auditionné M. Jean-Michel Charpin à deux reprises -le 16 décembre 1998, après le début des travaux de la commission de concertation, et le 5 mai 1999, après la remise officielle du rapport au Premier ministre-, la commission a confié à votre rapporteur la mission de préparer un rapport d'information.

Présenté à la commission le 24 juin 1999, le présent rapport s'appuie sur l'audition de l'ensemble des organisations syndicales et régimes de retraite ayant participé à la commission de concertation de la " mission Charpin ".

Il répond à trois questions : quels éléments véritablement nouveaux apportent les travaux du Commissariat général du Plan ? L'ambition d'un diagnostic " partagé " a-t-elle été couronnée de succès ? Quelles sont aujourd'hui les suites prévisibles de ce rapport ?

A l'examen, il apparaît que le rapport Charpin confirme, sans surprise, la nécessité de réformer nos régimes de retraite ; il recommande d'engager cette réforme dès à présent, avant que le choc démographique ne fasse sentir ses effets.

Le diagnostic n'a pas été " partagé ". Le rapport Charpin s'avère très contesté par les partenaires sociaux : les critiques portent autant sur les hypothèses que sur les pistes de réforme envisagées.

Enfin, alors que toute décision était subordonnée aux résultats de la mission Charpin, le Gouvernement annonce la mise en place d'une nouvelle concertation. Les véritables réformes sont une fois encore différées et l'année 1999 s'achèvera sans qu'aucune décision n'ait été prise.

Pour sa part, la commission des Affaires sociales du Sénat considère que la concertation ne doit pas constituer un prétexte à l'inaction. En repoussant des décisions indispensables, le Gouvernement ferait en réalité un choix implicite : celui de la hausse future des cotisations.

I. UN CONSTAT RÉITÉRÉ : LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER NOS RÉGIMES DE RETRAITE

A. LES ÉTUDES PRÉCÉDENTES AVAIENT DÉJÀ MIS EN LUMIÈRE LES DÉSÉQUILIBRES FUTURS DES RÉGIMES DE RETRAITE

1. Les enseignements du Livre blanc sur les retraites (1991) et du rapport sur les " Perspectives à long terme des retraites " (1995)

Le Gouvernement a confié au Commissariat général du Plan la mission d'élaborer un nouveau diagnostic des régimes de retraite.

Au cours des dernières années, un panorama du système de retraite français avait pourtant déjà été réalisé à deux reprises, donnant lieu à la publication de deux rapports : le Livre blanc sur les retraites en 1991 et le rapport Perspectives à long terme des retraites en 1995.

Le Livre blanc sur les retraites était l'aboutissement d'un travail technique interministériel coordonné par le Commissariat général du Plan. Préfacé par le Premier ministre, M. Michel Rocard, le Livre blanc présentait la situation de l'ensemble des régimes de retraite et leurs perspectives d'évolution. Il proposait également différentes réformes pour faire face aux effets du vieillissement démographique.

Etabli à la demande du Premier ministre, le rapport Perspectives à long terme des retraites était le résultat des travaux d'un groupe présidé par M. Raoul Briet, Commissaire-adjoint au Plan puis directeur de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) ; il présentait une actualisation des diagnostics et projections contenus dans le Livre blanc, avec cependant un champ d'étude plus restreint puisqu'il ne portait que sur les régimes des salariés du secteur privé (régime général, ARRCO, AGIRC), les régimes des fonctionnaires civils de l'Etat, des exploitants agricoles, de la SNCF et des agents des collectivités territoriales (CNRACL). Il intégrait en outre les effets des réformes engagées en 1993 pour le régime général et les régimes alignés.

Les enseignements de ce rapport étaient particulièrement explicites et méritent d'être rappelés brièvement.

Le rapport " Perspectives à long terme des retraites " évoque successivement quatre points : la comparaison entre les niveaux de vie des actifs et des retraités, l'impact des hypothèses d'évolutions démographique et économique sur le taux de dépendance des retraités par rapport aux cotisants, l'équilibre financier à long terme des différents régimes et les effets de la réforme de 1993 sur les pensions versées aux différentes catégories d'assurés. Il met également l'accent sur la nécessité de poursuivre la réforme des retraites et notamment de celles relevant des régimes spéciaux.

Le rapport fait tout d'abord le constat d'une parité moyenne des niveaux de vie des actifs et des retraités, confirmant ainsi les conclusions du Livre blanc sur les retraites.

S'agissant de l'évolution probable des cotisations face au choc démographique des années 2010-2040, le Livre blanc sur les retraites de 1991 soulignait la dégradation rapide du ratio population âgée de plus de 60 ans/population de 15 à 59 ans. L'actualisation des projections démographiques à l'horizon 2040 effectuées par l'INSEE en 1995 confirme cette tendance en l'aggravant.

L'introduction d'une hypothèse basse de mortalité -reflet des évolutions récentes de la démographie française- conduit à une détérioration importante de ce ratio, qui passerait ainsi de 0,31 en 1990 à 0,43 en 2015 et à 0,63 en 2040 (dans le Livre blanc, ce ratio n'était que de 0,55).

Cela signifie qu'à cette date, il y aurait 6 personnes " en âge d'être à la retraite " pour 10 personnes " en âge de travailler ", si du moins l'on considère -ce qui ne va pas de soi- qu'en 2040 l'âge de 60 ans restera l'âge charnière à partir duquel on considère que l'on cesse d'être en âge de travailler. En 1990, cette proportion était de 3 contre 10.

A lui seul, ce ratio explique l'essentiel des difficultés auxquelles les régimes de retraite vont être confrontés à l'horizon 2010, date d'arrivée à l'âge de la retraite de la génération du baby-boom.

Selon le rapport " Perspectives à long terme des retraites " de 1995, dans le plus favorable des scénarios, le taux de dépendance serait proche de celui présenté comme étant le plus défavorable dans le Livre blanc sur les retraites. Le taux de dépendance augmenterait entre 2000 et 2040 de 0,3 point, passant ainsi de 0,48 à 0,77. Pour le scénario le plus sombre, le taux de dépendance atteindrait même 0,9 point en 2040. A cette date, il ne resterait alors plus que 1,1 cotisant par retraité contre 2 en l'an 2000 et 3 en 1990.

La dégradation du taux de dépendance trouve son corollaire dans l'augmentation des taux de cotisation vieillesse. La Direction de la Prévision estime, à l'horizon 2015, dans un scénario macro-économique central, à 10 points supplémentaires de cotisations le besoin de financement d'un régime global fictif à législation antérieure à la réforme du régime général. Ce besoin de financement aurait même atteint 26 points de cotisations en 2040 (dans le Livre blanc, l'estimation était seulement de 20 points).

L'actualisation des hypothèses démographiques conduit, à législation inchangée, à une dégradation de la situation financière des régimes de retraite. Les perspectives de financement des principaux régimes apparaissent en 1995 plus contrastées qu'en 1991.

S'agissant des régimes du secteur privé (régime général et régimes complémentaires ARRCO et AGIRC), les mesures prises en 1993 et 1994 leur permettent de viser, dans un contexte économique moyennement favorable, un quasi-équilibre jusqu'en 2005 (0,9 point de cotisation supplémentaire nécessaire pour le régime général).

En revanche, pour les régimes spéciaux de salariés (fonctionnaires de l'Etat et agents des collectivités locales), qui n'ont pas été concernés par la réforme de 1993, et connaissent des évolutions démographiques défavorables, les perspectives sont beaucoup plus préoccupantes : exprimé en points de cotisation, le besoin de financement du régime des fonctionnaires civils s'élève à plus de 10 points d'ici 2005 et celui des agents des collectivités locales à plus de 16 points.

Si, pour les régimes spéciaux de salariés, la période 2005-2015 prolonge les évolutions constatées sur la période 1995-2005 (+ 20 points pour les fonctionnaires civils, + 30 points pour la CNRACL), il n'en va pas de même pour les régimes du secteur privé, et notamment pour le régime général, qui voit ses perspectives financières se dégrader : le besoin de financement serait équivalent à un relèvement des cotisations de 4,3 points entre 1995 et 2015 dans le scénario économique qualifié de central. Cette détérioration résulte, à parts pratiquement égales, d'une progression plus soutenue des charges à compter de 2005 (+ 3,8 % entre 2005 et 2015) et d'un ralentissement dans l'évolution des ressources (+ 2 % au lieu de + 2,85 %).

Selon le rapport de 1995, la réforme du régime général décidée en 1993 a permis de remettre celui-ci dans une situation proche de l'équilibre à l'horizon 2005 (contre un besoin de financement de plus de 3 points avant réforme en supposant maintenue dans les faits l'indexation des pensions sur les prix, et réduit de moitié le besoin de financement résiduel à l'horizon 2015 (un peu plus de 4 points contre près de 8 avant réforme).

Le rapport cotisants/retraités des différents régimes

Effectifs en milliers

1995

2000

2005

2010

2015

Evolution 2015/1995

Population totale âgée de plus de 60 ans

11.582

12.152

12.611

14.102

15.617

35 %

Population totale

Population active totale

25.998

27.055

27.739

27.739

27.481

5 %

rapport cotisants/retraités

2,24

2,23

2,2

1,97

1,75

- 22 %

Retraités

8.052

9.207

10.226

11.884

13.590

69 %

Régime général

Cotisants

14.056

15.276

16.582

16.854

16.581

18 %

rapport cotisants/retraités

1,75

1,66

1,62

1,42

1,22

- 30 %

Retraités

821

948

1.118

1.309

1.481

80 %

Fonctionnaires civils

Cotisants

2.075

2.075

2.075

2.075

2.075

-

rapport cotisants/retraités

2,53

2,19

1,86

1,59

1,4

- 45%

retraités

426

576

794

984

1.177

176 %

CNRACL

Cotisants

1.541

1.561

1.560

1.560

1.560

1 %

rapport cotisants/retraités

3,62

2,71

1,96

1,59

1,33

- 63 %

Retraités

215

205

192

188

186

- 13 %

SNCF

Cotisants

183

167

153

139

127

- 30 %

rapport cotisants/retraités

0,85

0,83

0,79

0,74

0,68

- 20 %

Retraités

5.100

8.100

6.530

7.260

8.700

71 %

ARRCO

Cotisants

13.800

15.010

16.330

16.580

16.330

18 %

rapport cotisants/retraités

2,71

2,58

2,5

2,28

1,88

- 31 %

Retraités

1.063

1.277

1.523

1.930

2.384

124 %

AGIRC

Cotisants

2.760

3.081

3.427

3.728

14.016

46 %

rapport cotisants/retraités

2,6

2,41

2,25

1,93

1,68

- 35 %

Retraités

2.104

2.007

1.819

1.691

1.588

- 25 %

Exploitants agricoles

Cotisants

911

821

739

666

600

- 34 %

rapport cotisants/retraités

0,43

0,41

0,41

0,39

0,38

- 13 %

Source : Perspectives à long terme des retraites, 1995

Stable sur la première période de la projection (1995-2005), le rapport démographique de la population totale se dégraderait rapidement à compter de 2005 avec l'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom.

Les trois régimes du secteur privé présentent sensiblement les mêmes caractéristiques que la population totale -du fait des hypothèses retenues, leurs effectifs de cotisants évoluent, en effet, sensiblement comme ceux de la population totale active, alors que leurs effectifs de retraités sont largement dépendants des taux de mortalité projetés pour l'ensemble de la population. Ainsi, le rapport démographique du régime général diminue de 25 % entre 2005 et 2015 contre 7 % entre 1995 et 2005.

Le rapport démographique du régime général varie ainsi de 1,75 en 1995 à 1,22 en 2015 ; soit une diminution de 30 % en vingt ans. La baisse de ce ratio tient évidemment à une progression beaucoup plus rapide des retraités (+ 70 %) que des cotisants (+ 20 %). La progression des retraités résulte elle-même de deux facteurs : une augmentation de 35 % de la population totale de 60 ans et plus et une croissance de 25 % du taux de couverture (nombre de titulaires d'une pension directe rapporté à la population âgée de plus de 60 ans) du régime général.

L'AGIRC, comme l'ARRCO , subit avec retard le choc démographique des années 2005-2010. Son rapport démographique se dégrade cependant plus rapidement sous l'effet des évolutions passées et futures du taux d'encadrement. Ce régime a, en effet, bénéficié de l'augmentation constante du taux d'encadrement, permettant un développement rapide de sa population cotisante. Cet effet, qui a amélioré mécaniquement son rapport de charge, pèse a contrario en projection sur l'évolution des effectifs retraités, et ce d'autant plus que le scénario central repose sur une hypothèse de ralentissement de l'augmentation du taux d'encadrement. Ainsi, le rapport démographique diminue de plus de 35 % entre 1995 et 2015.

L'effet du baby-boom est, en revanche, nettement moins accentué dans les autres régimes, ainsi, contrairement à ce qui se passe dans les régimes du secteur privé, les rapports démographiques du régime des fonctionnaires et de celui des collectivités locales se dégradent de façon importante dès l'an 2000.

Cette détérioration reflète, pour le régime des fonctionnaires, la structure actuelle de la pyramide des âges des cotisants qui résulte de la politique d'embauche de la fonction publique des années 1960 à nos jours (forte augmentation de ses effectifs à compter des années 1960 puis stabilisation depuis 10 ans).

Dans le cas du régime des collectivités locales, la baisse importante du rapport démographique est imputable à la montée en charge de ce régime encore jeune. En outre, ses ressortissants sont majoritairement de sexe féminin (63 % des retraités de droits directs en 1994, 75 % en 2015) et ont donc une espérance de vie plus élevée que la moyenne. Le rapport démographique est divisé par presque 3 d'ici 2015.

En résumé, le rapport Perspectives à long terme des retraites de 1995 évalue les besoins de financement futurs du seul régime général à 18,4 milliards de francs en 2000, 17,8 en 2005, 55,4 en 2010 et 107 milliards de francs en 2015, soit à cette date l'équivalent de 4,3 points de cotisation.

Pour les fonctionnaires civils, le besoin de financement s'élèverait à 34,2 milliards de francs en 2005, 56 en 2010 et 80,2 milliards de francs en 2015.

Si l'on additionne les besoins de financement en 2015 des différents régimes étudiés par le rapport de 1995 (régime général, fonctionnaires civils, CNRACL, SNCF, ARRCO, AGIRC, exploitants agricoles), on obtient un total de 330 milliards de francs.

Les besoins de financement des différents régimes

(en milliards de francs)

1993

1995

2000

2005

2010

2015

2015/
1995

Charges

266,4

276,2

318,4

363,8

441,8

525,8

90 %

Ressources

241,2

266,7

299,9

346,0

386,4

418,8

57 %

Régime général

Besoin de financement

25,2

9,5

18,4

17,9

55,5

107,0

exprimé en points de
cotisation

1,7

0,6

1,1

0,9

2,4

4,3

Charges

98,6

104,8

122,7

148,6

182,2

219,6

110 %

Ressources

98,6

101,0

106,2

114,4

126,2

139,4

38 %

Fonctionnaires

Besoin de financement

0,0

3,8

16,5

34,2

56,0

80,2

civils

exprimé en points de cotisation 1

-

1,3

5,5

10,7

15,9

20,6

Charges

31,3

37,3

50,3

71,2

93,4

119,2

220 %

Ressources

31,3

34,5

36,7

39,8

43,9

48,4

40 %

CNRACL

Besoin de financement

0,0

2,8

13,6

31,4

49,5

70,8

exprimé en points de cotisation 1

-

1,7

7,8

16,7

23,8

30,8

Charges

26,8

26,4

25,6

25,4

26,0

27,3

3 %

Ressources

8,6

8,3

8,0

7,9

7,9

8,0

- 4 %

SNCF

Besoin de financement

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,7

exprimé en points de cotisation 2

-

0,6

0,9

1,2

1,8

3,4

Charges

104,1

119,8

146,1

166,3

189,8

235,3

96 %

Ressources

108,4

117,0

151,8

175,3

195,4

212,4

82 %

ARRCO

Besoin de financement

- 4,3

2,8

- 5,7

- 9,0

- 5,6

22,9

exprimé en points de cotisation

-

0,2

-

-

-

0,9

Charges

51,5

58,7

72,1

86,0

102,5

129,1

120 %

Ressources

48,8

57,8

68,6

80,3

91,7

103,9

80 %

AGIRC

Besoin de financement

2,7

0,9

3,5

5,7

10,8

25,2

exprimé en points de cotisation

1,0

0,3

1,1

1,5

2,5

5,2

Charges

40,2

40,5

37,9

33,8

31,0

28,7

- 29 %

Ressources

4,9

4,7

4,3

4,0

3,7

3,4

- 27 %

Exploitants

Besoin de financement

35,3

35,8

33,6

29,8

27,3

25,3

agricoles

exprimé en % d'évolution de la cotisation moyenne

-

4,1

5,6

2,2

1,6

2

Source : Perspectives à long terme des retraites, 1995

(1) Pour le régime des fonctionnaires et celui des collectivités locales, le besoin de financement et son expression en termes de points de cotisation est obtenu sur la base du taux de cotisation implicite qui équilibre les comptes de ces deux régimes en 1993.

(2) Pour le régime de la SNCF, les taux de cotisation affichés dans ce tableau sont calculés de telle sorte que le rapport des cotisations sur les charges (rapport de charges) de ce régime reste constant pendant toute la période. En effet, les cotisations représentant une faible part dans les ressources, l'équilibre technique de ce régime ne peut être recherché à travers une augmentation des taux de cotisation.

Les déséquilibres futurs prévisibles de nos régimes de retraite sont par conséquent connus depuis longtemps. Les éléments mis en lumière dans le Livre blanc et confirmés par le rapport Perspectives à long terme des retraites témoignaient de la nécessité et de l'urgence des réformes entreprises en 1993 et en 1995.

Quelques semaines avant que le Gouvernement ne demande à M. Jean-Michel Charpin un nouveau diagnostic sur les retraites, la nécessité d'une réforme avait été encore rappelée par M. Laurent Caussat, membre du Conseil d'analyse économique, lors du bilan qu'il dressait de la situation des régimes de retraite sept ans après le Livre blanc, au cours d'un colloque organisé à l'Assemblée nationale le 26 mars 1998 2( * ) .

Selon M. Caussat, qui s'exprimait à titre personnel, si la réforme de 1993 du régime général semblait assurer jusqu'en 2005 l'équilibre financier du régime des salariés du secteur privé, tel n'était pas le cas des régimes spéciaux dont la situation apparaissait très difficile.

M. Caussat s'était prononcé en faveur de la poursuite de l'indexation des pensions sur les prix et soulignait l'urgence d'une réforme des régimes spéciaux de retraite. Il avait préconisé l'allongement progressif des durées de cotisation à 170 trimestres pour l'obtention d'une pension à taux plein, et recommandait la mise en place de " réserves " par capitalisation, afin de pouvoir absorber les chocs démographiques de 2005-2010, sans remise en cause du régime par répartition.

2. ... justifiaient la mise en oeuvre en 1993 et 1995 de réformes structurelles

Les réformes entreprises par le Gouvernement de M. Edouard Balladur, en 1993, ont contribué à résorber les déficits accumulés et à assurer une évolution des dépenses plus compatible avec les ressources disponibles.

Les mesures prises portaient sur quatre régimes : le régime général géré par la CNAVTS et trois régimes dits " alignés " : le régime de base des salariés agricoles, géré par la MSA, le régime de base des artisans, géré par des caisses relevant de la CANCAVA, le régime de base des industriels et commerçants gérés par les caisses relevant de l'ORGANIC.

S'agissant des modes de calcul et de revalorisation des pensions, elles prévoyaient :

- un allongement de la durée d'assurance prise en compte pour bénéficier d'une pension à taux plein. Cette durée passe progressivement de 150 trimestres à 160 trimestres, soit 40 annuités, par adjonction d'un trimestre supplémentaire par an à compter du 1er janvier 1994 ;

- une extension de la période de référence : les pensions du régime général seront calculées à l'avenir sur la base des 25 meilleures années de carrière, au lieu de 10 années. Cette opération est également réalisée de façon progressive, par adjonction d'une année supplémentaire tous les ans ;

- une indexation des pensions de retraite sur les prix à la consommation, pérennisant une pratique de fait depuis 1987. Cette mesure était valable cinq ans, jusqu'à la fin de l'année 1998.

Pour utile qu'elle soit, cette réforme des retraites n'aurait suffi à elle seule à limiter l'aggravation des déficits. Quatre dispositions législatives de recettes ont en effet permis, depuis cette date, de redresser le solde du régime général d'assurance vieillesse :

- le relèvement d'1,3 point du taux de la contribution sociale généralisée au 1er juillet 1993 et la création du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) au 1er janvier 1994 ;

- la suppression de la remise mensuelle forfaitaire de 42 francs au 1er septembre 1995 ;

- la création de la CADES et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), ainsi que la taxe de 6 % sur les contributions à la prévoyance complémentaire, prévues par le plan de réforme de la protection sociale de novembre 1995.

On remarquera, à cet égard, avec le nouveau diagnostic demandé à M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan, que les gouvernements de gauche semblent plus à l'aise dans la commande d'études que dans la prise des décisions qui en découlent et qui s'imposent.

Si le Livre blanc avait été rédigé à la demande de M. Michel Rocard, les décisions ont été prises par le gouvernement de M. Edouard Balladur, en 1993.

En 1995, s'appuyant sur les travaux du Commissariat général du Plan réalisés à l'occasion du rapport sur " Les perspectives à long terme des retraites ", le Premier ministre, M. Alain Juppé, lançait pour sa part la nécessaire réforme des régimes de retraite spéciaux, réforme qui a dû être interrompue dans les conditions que l'on sait.

On rappellera en outre que les partenaires sociaux ont pris, en 1993, 1994 et 1995, des décisions courageuses qui programment la diminution du " rendement " des régimes de retraites complémentaires et qui organisent une solidarité financière entre l'AGIRC et l'ARRCO.

Au vu de ces éléments, et même si la mission Charpin poursuivait incontestablement des objectifs plus ambitieux que les travaux menés précédemment, votre rapporteur se demande cependant s'il était vraiment nécessaire d'établir un nouveau diagnostic sur les retraites.

Les conclusions des études existantes étaient suffisamment explicites pour engager sans tarder les réformes nécessaires.

B. LE RAPPORT CHARPIN COMPLÈTE ET CONFORTE LES ANALYSES ANTÉRIEURES

Le rapport sur L'avenir de nos retraites complète les travaux antérieurs, notamment le Livre blanc sur les retraites et le rapport Briet de 1995 :

- en étendant le champ de la réflexion à d'autres domaines de la protection sociale qui sont amenés à évoluer en fonction du vieillissement de la population : la politique de l'emploi et la politique familiale, à la fois sous l'angle des dispositifs de retrait de l'emploi des salariés âgés (chapitre II) et du recyclage éventuel des interventions publiques dans ces domaines pour permettre de financer les retraites (chapitre V) ;

- en analysant les réformes introduites dans les pays étrangers (chapitre IV) ;

- en réalisant une projection réellement multi-régimes (chapitre V) et en tentant une comparaison entre les régimes de retraite des salariés du privé et les régimes spéciaux (chapitre VI) ;

- en allongeant à l' horizon 2040 la projection dans le cadre de trois scénarios macro-économiques différents , même si une projection à si long terme ne peut être qu'indicative ;

- en intégrant une étape de concertation avec les principaux régimes de retraite et les partenaires sociaux dans le déroulement de l'élaboration du rapport.

1. Les limites d'un exercice convenu...

Il convient naturellement de garder à l'esprit les limites de l'exercice effectué par le Commissariat général du Plan.

Comme le montre la remarquable étude " Vers une prospective des retraites en France à l'horizon 2030 " 3( * ) , tous les travaux sur l'impact économique du vieillissement démographique et l'avenir des retraites procèdent de simulations macro-économiques postulant la pérennité du système économique et social actuel.

Les résultats obtenus ne constituent donc que des projections . Les simulations effectuées s'appuient en effet sur des hypothèses dont chacune peut être discutée. De nombreuses incertitudes existent concernant l'évolution des comportements et les perspectives d'environnement macro-économique. Il convient donc d'être prudent dans l'interprétation des résultats de ces simulations. Comme le soulignait l'avertissement du rapport de 1995 sur les " Perspectives à long terme des retraites " , " les projections ne dictent pas l'avenir. Elles en soulignent les enjeux et éclairent les choix à opérer. "

De surcroît, il faut convenir de la fragilité de projections financières et démographiques à un horizon aussi lointain que 2040. On remarquera cependant que si une projection aussi lointaine est inhabituelle en France, elle se pratique couramment dans d'autres pays qui travaillent parfois à des horizons plus lointains encore : 60 ans, voire 70 ans dans certains cas.

2. ...n'affectent en rien les conclusions du diagnostic

Les conclusions du rapport Charpin ne sont guère surprenantes et confirment les tendances observées dans les travaux précédents.

Le chapitre premier du rapport fait le constat de la parité des revenus des actifs et des retraités.

Ce constat figurait déjà dans le Livre blanc et le rapport Briet. Il est conforté par une analyse de l'INSEE sur les revenus de 1996 par unité de consommation. La parité des revenus est atteinte grâce aux revenus du patrimoine qui représentent un quart des revenus totaux des retraités.

Entre 1970 et 1990, le revenu des retraités a augmenté deux fois plus vite que celui des actifs. Le nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse a été plus que divisé par 2 : alors qu'ils représentaient 2,2 millions de personnes en 1970, le nombre des retraités au minimum vieillesse est aujourd'hui inférieur à 1 million. Pourtant, sur la même période, le montant du minimum vieillesse a presque triplé en francs constants.

La situation des retraités français, par rapport à leurs voisins européens, apparaît plutôt favorable. Le niveau de vie des retraités est inférieur d'environ 10 % à celui des actifs dans l'Union européenne. Au Royaume-Uni, en Grèce, au Portugal et en Espagne, cette différence atteint 15 %. En revanche, en France, en Irlande et aux Pays-Bas, le niveau de vie des retraités est sensiblement identique à celui du reste de la population.

Dans le chapitre II, le rapport relève que la France utilise massivement les dispositifs de retrait d'activité des salariés âgés comme instruments de la politique de l'emploi.

Ce constat n'est pas nouveau non plus ; les comparaisons internationales montrent que le taux d'activité des salariés âgés est l'un des plus bas en France : pour les hommes, il représente 16 % de la tranche d'âge des 60-64 ans et seulement 68 % de la tranche des 55-59 ans.

Sous la pression de la montée du chômage à la fin des années soixante-dix, les mécanismes d'incitation au retrait anticipé du marché du travail ont connu un essor considérable. Ils ont concouru à l'abaissement de l'âge de fin d'activité. L'âge de cessation d'activité est ainsi progressivement devenu un paramètre de régulation du marché du travail, plus qu'un choix collectif ou individuel sur la répartition souhaitée des différentes périodes de la vie. Aujourd'hui, l'âge légal de la retraite, l'âge effectif de départ en retraite et l'âge de cessation d'activité ne coïncident donc pas toujours.

Les dispositifs de cessation d'activité concernaient environ 500.000 personnes en 1997, dont 228.000 au titre des préretraites de l'ASFNE, des préretraites progressives et de l'ARPE. Le coût annuel de ces trois dispositifs dépasse à lui seul 23 milliards de francs, soit environ 0,3 point de PIB.

Le chapitre III montre que l'allongement de la durée de la vie et le vieillissement des générations d'après-guerre conduisent à un choc financier inéluctable.

Le vieillissement des générations d'après-guerre est en grande partie une donnée du passé, qui correspond à l'évolution des naissances depuis 1946. A court terme, c'est-à-dire à l'horizon 2006, la France est confrontée au départ en retraite des générations nombreuses de l'après-guerre : il n'y a eu que 500.000 naissances en 1940, 600.000 en 1945 mais 800.000 en 1946 et 830.000 en 1950.

Ce phénomène se conjugue avec l'allongement de la durée de la vie et se traduit par un fort vieillissement de la population.

L'espérance de vie devrait en effet continuer à augmenter dans les prochaines décennies, à un rythme plus lent compte tenu des niveaux élevés atteints aujourd'hui. En 2040, l'espérance de vie à la naissance atteindrait près de 81 ans pour les hommes et 89 ans pour les femmes (contre respectivement 74,2 ans et 82,5 ans aujourd'hui).

En tendance, avec un taux de fécondité de 1,8 enfant par femme (contre 2,1 nécessaire au renouvellement des générations), une poursuite de la baisse de la mortalité et une stabilisation du solde migratoire (50.000 personnes de solde net) :

- la population totale continuerait de croître jusqu'en 2040, pour atteindre 66,2 millions d'habitants ;

- le nombre de personnes de plus de 60 ans augmenterait de 10 millions à l'horizon 2040 tandis que le nombre d'actifs diminuerait d'un million environ, pour s'établir autour de 26,7 millions ; les plus de 60 ans représenteraient 22 millions de personnes en 2040, soit un tiers de la population totale contre un cinquième en 1995 ;

- le rapport entre les plus de 60 ans et les 20-59 ans, dit taux de dépendance, passerait de 4 en 1995 à 7 en 2040 : en 2040, il y aurait 7 retraités pour 10 actifs.

Une évolution de la fécondité plus favorable que prévue, assurant le renouvellement des générations, aurait au total un impact limité. Ses effets ne se feraient sentir qu'en fin de période, dans les années 2030. Sous ces hypothèses, il y aurait encore 6 retraités pour 10 actifs en 2040.

Seul un déplacement de l'âge de fin d'activité permettrait de freiner la hausse du poids relatif des retraités et des actifs. Ainsi, un âge de fin d'activité de 64,6 ans en 2020 et de 69,6 ans en 2040 permet de maintenir le taux de dépendance à son niveau actuel (4 retraités pour 10 actifs).

La conséquence de ce déséquilibre est, qu'à réglementation inchangée, le maintien de la parité de niveau de vie entre retraités et actifs conduirait à multiplier par 1,55 le taux de cotisation d'équilibre à l'horizon 2040.

Dans tous les cas de figure, le niveau de vie absolu des retraités devrait cependant continuer à progresser. Les gains de productivité, même modestes, réalisés d'une génération à l'autre, suffisent en effet à assurer aux retraités des niveaux de pension, et un pouvoir d'achat, supérieurs à celui de leurs aînés.

Une évolution plus favorable de la productivité ou du chômage ne suffirait pas à résoudre le problème de financement des retraites.

Le chapitre IV montre que les pays étrangers ont réformé ou vont réformer leurs systèmes de retraite.

Le vieillissement démographique est une évolution commune à de nombreux pays. Au début du siècle prochain, tous les régimes de retraite connaîtront une augmentation rapide des dépenses et seront exposés, comme les régimes français, à des déséquilibres importants. Des réformes des régimes publics sont engagées dans la plupart d'entre eux. Elles présentent certaines modalités communes :

•  Les réformes agissent toutes, à des degrés divers, dans le sens d'une remontée de l'âge de la retraite. Celle-ci peut découler de la hausse de l'âge normal de liquidation, comme aux Etats-Unis où cet âge sera porté à 67 ans en 2022 ; la hausse de l'âge de la retraite est également provoquée par la suppression de dispositions particulières qui accordaient à certaines catégories un âge de liquidation inférieur à l'âge normal, c'est le cas des femmes dont l'âge de la retraite rejoindra progressivement celui des hommes (65 ans au Royaume-Uni et en Allemagne).

•  Les réformes agissent également sur les pensions : la modération de la hausse des prestations découle d'une liquidation moins généreuse, et d'une revalorisation limitée à la hausse des prix. Une meilleure maîtrise des dépenses de retraite a conduit certains pays à adopter des règles de calcul contributives, liant étroitement le montant de la pension aux cotisations versées au cours de la carrière (Suède, Italie avec uniformisation des règles des régimes).

•  Dans certains pays (Canada, Etats-Unis), les régimes publics constituent un fonds de réserve.

Dans tous les pays, la préparation des réformes a été un processus long. Elle a nécessité de larges concertations, des débats publics nourris, fondés sur la mise à disposition d'informations précises sur la situation et les perspectives des systèmes de retraite.

Le chapitre V souligne que les projections tendancielles font apparaître des déficits importants pour la plupart des régimes.

Les hypothèses des projections retiennent une prolongation des tendances passées et une baisse du chômage.

Le rapport fait l'hypothèse d'une évolution de la productivité du travail équivalente à celle des 25 dernières années, soit un gain annuel de + 1,25 %.

L'accroissement du produit intérieur brut (PIB) résulte de l'évolution de la population active occupée et de celle de la productivité du travail. Le Commissariat général du plan retient plusieurs scénarios macro-économiques se différenciant principalement par le taux de chômage d'équilibre. Deux scénarios principaux ont été retenus : un premier scénario dans lequel le taux de chômage de long terme serait de 9 % et un second scénario dans lequel ce taux serait de 6 %. Une variante dans laquelle le taux de chômage de long terme serait encore plus bas (3 %) a de plus été prise en considération.

Dans les deux scénarios et dans la variante, la croissance du salaire moyen réel, en brut, atteint 1,7 % en rythme annuel moyen.

A l'horizon 2040, ces hypothèses conduisent, dans le scénario 2 (taux de chômage 6 %), à un doublement du PIB en francs 1998 : de 8.400 milliards de francs en 1998, le PIB atteint 18.000 milliards de francs 1998 en 2040.

Les charges de retraite des régimes évoluent en fonction de la démographie et de la pension moyenne servie annuellement. Bien qu'atténuée par la réforme de 1993, la pension moyenne progresse en termes réels de 60 % dans le régime général d'ici 2040.

Dans l'hypothèse où la règle actuelle d'indexation des retraites du régime général sur les prix est maintenue, les charges de retraite des régimes sont multipliées, en termes réels, par un facteur 2,8 et progressent de 12,1 % du PIB en 1998 à 15,8 % en 2040 , dans le scénario 2.

Dépenses de retraites en points de PIB

Scénario 1

Scénario 2

Variante

1998

2020

2040

2020

2040

2020

2040

CNAVTS et régimes complémentaires

7,1

9,0

10,1

8,5

9,5

8,1

9,1

Régimes agricoles

0,9

0,6

0,4

0,5

0,4

0,5

0,4

Régimes spéciaux

3,5

4,9

5,6

4,6

5,4

4,4

5,1

Indépendants (hors agricoles)

0,5

0,6

0,6

0,5

0,5

0,5

0,5

Ensemble des régimes

12,1

15,0

16,7

14,1

15,8

13,5

15,1

Source : Commissariat général du Plan.

Les ratios démographiques des régimes diminuent et convergent à l'horizon 2040.

En 1998, un grand nombre de régimes de retraite ont des rapports démographiques favorables. Le rapport démographique des effectifs de droit direct de la majorité des régimes étudiés est supérieur à 1,5. En 2040, par contre, quasiment tous les régimes étudiés ont un rapport démographique inférieur à 1. Ceci réduit sur le long terme l'importance relative des mécanismes de compensation démographique entre les régimes.

Rapport démographique des droits directs
(rapport entre les effectifs de cotisants et les effectifs de droits directs)

Scénario 1

Scénario 2

Variante

1998

2020

2040

2020

2040

2020

2040

CNAVTS

1,7

1,1

0,8

1,2

0,9

1,3

0,9

Salariés agricoles

0,4

0,3

0,2

0,3

0,2

0,3

0,2

AGIRC

2,4

1,3

0,9

1,4

1,0

1,5

1,0

ARRCO

1,7

1,1

0,7

1,1

0,8

1,2

0,8

IRCANTEC

1,7

0,7

0,4

0,8

0,4

0,8

0,5

CNRACL

3,3

1,4

1,0

1,4

1,0

1,4

1,1

Fonctionnaires de l'Etat

1,9

1,1

0,9

1,1

0,9

1,2

1,0

Banque de France

1,3

0,8

0,8

0,8

0,8

0,9

0,9

CRPCEN

1,0

0,7

0,6

0,7

0,6

0,8

0,7

IEG

1,7

0,9

1,0

0,9

1,0

1,0

1,1

Marins

0,6

0,6

0,7

0,6

0,7

0,6

0,7

Mines

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Ouvriers de l'Etat

1,0

0,5

0,7

0,5

0,7

0,6

0,8

RATP

1,5

1,2

1,2

1,2

1,2

1,3

1,3

SNCF

0,9

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,1

CANCAVA base

1,0

0,6

0,5

0,6

0,5

0,6

0,5

CANCAVA complémentaire

1,2

0,6

0,5

0,7

0,5

0,7

0,5

Non-salariés agricoles

0,4

0,3

0,4

0,3

0,4

0,4

0,4

ORGANIC base

0,9

0,8

0,8

0,9

0,9

0,9

0,9

CNAVPL

3,6

1,5

1,1

1,5

1,1

1,6

1,2

CARCD

4,2

1,4

1,1

1,4

1,1

1,5

1,1

CARMF

5,0

1,6

1,3

1,6

1,3

1,6

1,3

CARPIMKO

7,9

1,7

0,9

1,7

0,9

1,8

1,0

CAVP

2,9

1,3

1,0

1,3

1,0

1,3

1,0

Source : Commissariat général du Plan.

Le besoin de financement de l'ensemble des régimes a tendance à croître entre 2000 et 2040. Cette progression est surtout marquée entre 2005 et 2020 mais elle continue au-delà. La situation reste cependant contrastée. Il est possible de regrouper les régimes en trois catégories :

•  les régimes qui ont de fortes ressources de compensation démographique actuellement, et qui apparaissent de fait comme ayant un déséquilibre initial (CANCAVA, ORGANIC, régimes agricoles, régime des marins, régime des mines, régime des ouvriers de l'Etat et SNCF) ; dans ce cas, le besoin de financement n'évolue que faiblement en général. Ces régimes devraient cependant perdre des ressources de compensation qui assurent actuellement en partie leur équilibre financier global ;

•  les régimes tels que l'AGIRC, l'ARRCO, la CNAVPL ou les régimes complémentaires des professions libérales , dont la situation démographique se dégrade rapidement mais qui, grâce à la stabilité de leur pension moyenne liées aux hypothèses d'indexation, parviennent à limiter la dégradation de leur solde ;

•  les autres régimes (en particulier le régime général, le régime des fonctionnaires de l'Etat, la CNRACL, l'IRCANTEC et le régime EDF-GDF ) dont la situation démographique initiale est favorable. Ces régimes subissent une forte dégradation démographique qui n'est pas compensée par un écart important d'évolution entre salaire moyen et pension moyenne. Leurs besoins de financement (ou la hausse relative de la contribution d'équilibre de l'employeur) s'accroissent fortement en projection.

Compte tenu de ces évolutions, le besoin de financement annuel du système de retraite par répartition s'élèverait dans le scénario 2 à environ 400 milliards de francs 1998 en 2020 et 700 milliards de francs 1998 en 2040, soit environ 4 points de PIB. Le cumul des ces sommes sur plusieurs années donne la mesure de l'ampleur des besoins.

On remarquera que les résultats des projections financières pour les différents régimes sont tout à fait cohérents avec les tendances dégagées dans le rapport Perspectives à long terme des retraites . Le rapport conforte les évaluations de 1995 et les prolonge à l'horizon 2040.

Les économies envisageables sur l'indemnisation du chômage, la politique de l'emploi et la politique familiale peuvent, au regard de ces besoins de financement, ne pas être négligeables si la collectivité accepte de recycler la totalité des financements au profit des retraites Elles pourraient atteindre alors entre 0,8 et 1,5 point de PIB, ce qui reste très insuffisant toutefois pour financer l'accroissement des charges des régimes de retraite.

Solde financier des régimes de retraite
(hors transferts de compensation, produits et charges diverses* et résultats financiers à taux de cotisation inchangés sauf en cas de réforme en cours)

Scénario 1

Scénario 2

1998

2020

2040

2020

2040

CNAVTS

MF 98

- 1 400

- 149 000

- 403 200

- 124 800

- 379 600

points de cotisation

- 0,1

- 5,5

- 11,2

- 4,3

- 9,8

Salariés agricoles

MF 98

- 15 399

- 17 063

- 22 008

- 17 063

- 22 008

points de cotisation

- 21,8

- 18,0

- 18,4

- 18,0

- 18,4

AGIRC

MF 98

- 6 008

- 31 806

- 31 554

- 22 442

- 20 989

points de cotisation

- 1,7

- 5,3

- 3,9

- 3,5

- 2,4

ARRCO

MF 98

6 208

- 16 926

- 44 841

471

- 25 916

points de cotisation

0,3

- 0,5

- 1,1

0,0

- 0,6

IRCANTEC

MF 98

344

- 7 448

- 13 291

- 7 324

- 12 664

points de cotisation

0,3

- 4,5

- 6,0

- 4,4

- 5,5

CNRACL

MF 98

16 399

- 45 825

- 110 269

- 45 825

- 110 269

points de cotisation

9,2

- 16,7

- 28,9

- 16,7

- 28,9

Fonctionnaires de l'Etat

MF 98

0

- 136 651

- 280 883

- 131 256

- 254 785

points de cotisation

0,0

- 26,4

- 40,9

- 24,7

- 33,5

Banque de France**

MF 98

0

- 1 829

- 2 323

- 1 829

- 2 323

points de cotisation

0,0

- 67,2

- 74,7

- 67,2

- 74,7

CRPCEN

MF 98

- 528

- 943

- 582

- 943

- 582

IEG

MF 98

0

- 11 957

- 7 601

- 11 957

- 7 601

points de cotisation

0,0

- 39,4

- 18,4

- 39,4

- 18,4

Marins

MF 98

- 5 470

- 6 848

- 7 333

- 6 848

- 7 333

Mines

MF 98

- 13 663

- 9 138

- 4 509

- 9 138

- 4 509

Ouvriers de l'Etat

MF 98

- 7 436

- 9 518

- 9 087

- 9 518

- 9 087

points de cotisation

- 77,4

- 127,6

- 94,8

- 127,6

- 94,8

RATP

MF 98

- 2 496

- 4 428

- 5 771

- 4 428

- 5 771

points de cotisation

- 40,3

- 49,8

- 46,3

- 49,8

- 46,3

SNCF

MF 98

- 18 270

- 19 918

- 24 348

- 19 918

- 24 348

points de cotisation

- 73,6

- 56,1

- 49,0

- 56,1

- 49,0

CANCAVA base

MF 98

- 6 961

- 10 256

- 12 851

- 10 016

- 12 973

points de cotisation

- 17,5

- 17,4

- 16,4

- 16,5

- 16,0

CANCAVA

MF 98

- 471

- 2 277

- 3 110

- 2 165

- 3 123

complémentaire***

points de cotisation

- 1,0

- 3,3

- 3,3

- 3,0

- 3,2

Non-salariés agricoles

MF 98

- 39 804

- 30 444

- 24 820

- 30 444

- 24 820

ORGANIC base

MF 98

- 9 743

- 12 436

- 16 970

- 12 094

- 16 514

points de cotisation

- 19,3

- 17,1

- 17,5

- 16,1

- 16,5

CNAVPL

MF 98

2 526

554

1 140

554

1 140

CARCD***

MF 98

-

- 476

- 429

- 476

- 429

CARMF
complémentaire***

MF 98

666

- 2 937

- 4 439

- 2 937

- 4 439

points de cotisation

1,7

- 6,1

- 7,0

- 6,1

- 7,0

CARPIMKO***

MF 98

189

- 1 120

- 2 641

- 1 120

- 2 641

CAVP***

MF 98

114

- 53

- 229

- 53

- 229

* Notamment hors subvention d'équilibre de l'Etat, hors impôts et taxes affectés et hors transferts divers (par exemple l'AVPF pour la CNAVTS).

** Les résultats financiers ont été intégrés dans le compte de la Banque de France du fait de sa spécificité. En effet, le régime dispose d'un portefeuille important qui n'est pas utilisé comme une réserve.

*** Ces régimes disposent d'importantes réserves qui peuvent être utilisées en période de déséquilibre. En outre, certains de ces régimes prévoient d'adopter de nouvelles réformes (par exemple : baisse du rendement plus importante pour la CARPIMKO non prise en compte dans les soldes présentés).

Source : Commissariat général du Plan.

C. LE RAPPORT S'INQUIÈTE DE L'ACCROISSEMENT DES ÉCARTS ENTRE LES DIFFÉRENTS RÉGIMES ET FORMULE DES PROPOSITIONS DE RÉFORME

1. Les écarts entre les régimes du secteur privé et les régimes spéciaux de retraite s'accentuent

Le rapport est plus novateur dans sa comparaison du régime des salariés du privé et des salariés du public, qui fait l'objet du chapitre VI. Il met en évidence les principales règles qui différencient le régime général et les régimes spéciaux et qui sont susceptibles de procurer un avantage relatif à ces derniers :

- les régimes spéciaux permettent des départs anticipés ; la répartition des départs au régime général se concentre autour de deux âges : à 60 ans, âge minimum légal de la retraite et à 65 ans, où le taux plein est acquis quelle que soit la durée d'assurance ; pour la fonction publique et la CNRACL, la distribution des départs présentent deux pics à 55 ans et 60 ans ; dans les régimes d'entreprises, l'âge moyen de départ en retraite est de 53,5 ans à la RATP, de 54,1 ans à la SNCF et de 55,6 ans à EDF-GDF ;

- l'importance des bonifications d'annuité ; le taux de liquidation dans les régimes d'entreprises est proche de 70 %, malgré une durée de cotisation limitée : 120 trimestres à la RATP, 130 trimestres à la SNCF et au régime des industries électriques et gazières (IEG) ; ceci est dû à l'attribution de bonifications de durée d'assurance, qui atteignent en moyenne, pour les personnels masculins, 3,3 ans à la SNCF, 4 ans aux IEG et 5,4 ans à la RATP ; il en résulte que, dans ces régimes, les retraités de moins de 60 ans représentent entre 15 et 25 % du total des pensions de droit direct :

- le rendement de la retraite des salariés du secteur privé se réduit du fait de la réforme de 1993 ; celle-ci incite en effet les salariés à reporter leur départ en retraite à la date d'obtention du taux plein correspondant à terme à 40 annuités de cotisations (à ce jour l'âge moyen d'entrée dans la vie active est de 21,6 ans) ;

- si les régimes garantissent aujourd'hui des taux de remplacement nets comparables, l'écart devrait se creuser entre les salariés qui ont fait l'objet de réformes et les autres : mesuré par le SESI, le taux de remplacement net des salariés nés en 1926 et ayant effectué une carrière complète s'élève, en moyenne, à 80 % au régime général et 76 % pour la fonction publique civile ; les simulations réalisées pour le futur sur des carrières types complètes représentatives montrent que le taux de remplacement des salariés du privé se réduit du fait de la réforme de 1993 et surtout de la forte baisse de rendement des régimes complémentaires du privé ; à l'inverse, les taux de remplacement restent stables pour les salariés du public.

Le rapport note que, dans la plupart des régimes, les avantages familiaux non contributifs sont importants : majorations de 10 % pour enfants élevés, bonifications de durée d'assurance accordées aux mères de famille, validation sous condition de ressources des années d'inactivité consacrées à élever les enfants de moins de six ans (assurance vieillesse des parents au foyer), possibilité dans les régimes spéciaux de départ à la retraite sans condition d'âge pour les mères de famille de trois enfants ou plus ; le coût de ces avantages est estimé à 73,7 milliards de francs partiellement financés par la CNAF et le FSV.

Dans ce contexte, le rapport examine, dans le chapitre VII , plusieurs pistes de réformes susceptibles d'assurer la viabilité du système de retraite par répartition : l'allongement à 170 trimestres de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein, la constitution de réserves permettant d'amortir le choc démographique, l'élargissement de l'assiette des cotisations et l'aménagement de différents dispositifs susceptible d'avoir un impact sur le besoin de financement des régimes.

2. Des réformes permettent de limiter le besoin de financement futur des régimes de retraites

• L'allongement à 170 trimestres de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein

Cette mesure, mise en oeuvre progressivement au rythme d'un trimestre par génération, permettrait de contrecarrer la forte augmentation de la population des retraités. Le rapport relève qu'elle n'a de sens que si deux conditions sont satisfaites :

- il ne faut pas qu'elle conduise à retarder l'entrée des jeunes dans la vie active ;

- il ne faut pas que l'âge effectif de cessation d'activité reste notablement inférieur à l'âge de départ en retraite ; il faut donc limiter le recours aux dispositifs de préretraite.

Ces conditions peuvent être satisfaites si, conformément aux scénarios macro-économiques retenus, la forte augmentation des départs en retraite conduit à réduire fortement le chômage à l'horizon 2010.

Il s'agit donc de prolonger la réforme de 1993 pour les salariés du privé et au rythme d'un trimestre par génération. Cette mesure ne prendrait réellement effet qu'à compter de 2004.

Mais il s'agit aussi, pour les régimes qui n'ont pas été réformés, c'est-à-dire essentiellement les régimes spéciaux , de rattraper le retard pour atteindre, pour l'ensemble des régimes, 170 trimestres à l'horizon 2020.

L'évolution de l'ensemble des règles

Durée d'assurance tous régimes requise pour avoir le taux plein sans abattement pour départ anticipé

Durée d'assurance prise en compte pour la proratisation (RG)

Valeur de l'annuité dans le secteur public (1)

Réduction du taux de pension par trimestre manquant tous régimes (2)

RG (3)

FP (4)

RG

FP

RG

FP

Génération 1939

156

150

150

2,00 %

2,5 %

0,00 %

Génération 1940

157

151

151

1,99 %

2,4 %

0,06 %

Génération 1941

158

152

152

1,97 %

2,3 %

0,12 %

Génération 1942

159

153

153

1,96 %

2,2 %

0,18 %

Génération 1943

160

154

154

1,95 %

2,1 %

0,24 %

Génération 1944

161

155

155

1,94 %

2,0 %

0,30 %

Génération 1945

162

156

156

1,92 %

1,9 %

0,36 %

Génération 1946

163

157

157

1,91 %

1,8 %

0,42 %

Génération 1947

164

158

158

1,90 %

1,7 %

0,48 %

Génération 1948

=

159

159

1,89 %

1,6 %

0,54 %

Génération 1949

165

160

160

1,88 %

1,5 %

0,60 %

Génération 1950

=

161

161

1,86 %

1,3 %

0,66 %

Génération 1951

166

162

162

1,85 %

1,2 %

0,72 %

Génération 1952

=

163

163

1,84 %

1,2 %

0,78 %

Génération 1953

167

164

164

1,83 %

1,2 %

0,84 %

Génération 1954

=

165

165

1,82 %

1,2 %

0,90 %

Génération 1955

168

166

166

1,81 %

1,2 %

0,96 %

Génération 1956

=

167

167

1,80 %

1,2 %

1,02 %

Génération 1957

169

168

168

1,79 %

1,2 %

1,08 %

Génération 1958

=

169

169

1,78 %

1,2 %

1,14 %

Génération 1959
et suivantes


170


170


170


1,76 %


1,2 %


1,2 %

Source : Commissariat général du Plan.

(1) La valeur de l'annuité est égale au taux de pension, avant abattement pour éventuel départ anticipé, par année validée au régime.

(2) Le 1,2 % correspond à un abattement de 0,6 % du taux de liquidation de 50 % au régime général et à un abattement de 0,9 % du taux de liquidation de 75 % dans les régimes particuliers de salariés.

(3) Régime général.

(4) Fonction publique.

Le relèvement de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein s'accompagnerait de deux mesures complémentaires :

- la réduction de moitié de l'abattement par trimestre manquant d'assurance tous régimes, qui passerait de 2,5 % au régime général à 1,2 % en 2020 ; cet abattement serait généralisé à l'ensemble des régimes, en particulier les régimes spéciaux ;

- la proratisation de la pension en fonction de la durée d'assurance à chaque régime serait de 1/170 ème .

La réforme envisagée vise à inciter au décalage de l'âge de départ à la retraite entre 60 et 65 ans et non à contraindre au travail au-delà de 65 ans. A partir de cet âge, aucun abattement ne serait retenu sur le niveau de la pension tandis qu'un dispositif supprimerait, sous certaines conditions, l'effet du passage à une proratisation à 1/170ème.

Les effets du relèvement de la durée d'assurance dépendent des modifications de comportement induites par cette mesure. Dans l'hypothèse où les actifs choisissent de reporter leur départ en retraite afin d'obtenir le taux plein, la population active est majorée de 420.000 personnes en 2010, 920.000 personnes en 2020 et environ 1,4 million en 2040.

Si l'on intègre l'effet des cotisations supplémentaires consécutives à l'augmentation de la population active, les besoins de financement apparaissent notablement réduits - mais pas complètement supprimés - par la réforme.

Besoin de financement

Avant relèvement à 42,5 ans

Après relèvement à 42,5 ans

(scénario 2, en points de cotisation)


2020


2040


2020


2040

Régime général

4,3

9,8

1,4

4

Fonctionnaires civils

21,5

32,0

10,0

19

CNRACL

17,0

29,0

5,3

17

• La constitution de réserves

Cette voie a été retenue par de nombreux pays pour consolider les systèmes de retraite publics.

L'ampleur des réserves à constituer varie suivant que l'on se limite à lisser temporairement les besoins de financement de moyen terme des régimes de retraite ou que l'on souhaite assurer de manière permanente, par les produits de placement du fonds, un complément de ressources aux cotisations.

Dans le premier cas (lissage des besoins de financement), le montant des réserves à constituer représente 3 à 4 points de PIB ( 350 milliards de francs aux conditions économiques actuelles). Dans le second cas, il faut accumuler, dans l'hypothèse d'un rendement moyen des actifs supérieur de 1 point au taux obligataire 4( * ) , 28 points de PIB ( 2.500 milliards de francs aux conditions économiques actuelles) pour diminuer le besoin de financement d'1,5 point de cotisations.

Dans le cas d'un fonds permanent, l'apport de ressources est d'autant plus important que le rendement des placements est élevé, ce qui conduit à orienter partiellement les investissements vers le marché actions.

• L'élargissement de l'assiette des cotisations

Cette piste n'est pas très approfondie par le rapport, qui prend néanmoins acte de ce que l'intégration dans l'assiette des cotisations d'éléments de rémunération actuellement non soumis à prélèvement - telles les primes des fonctionnaires de l'Etat - conduirait, à terme, à majorer les charges de retraite.

Le rapport examine la possibilité de déplafonner les cotisations sociales patronales, ce qui rendrait le prélèvement global sur les salaires du privé très progressif. Il évoque les conséquences d'un éventuel basculement des cotisations de retraite sur la CSG, qui accroîtrait la pression fiscale sur les retraités et les revenus de capitaux.

• L'aménagement de certains dispositifs

Le rapport évalue les conséquences d'une modification de l'indexation des salaires dans les régimes du privé.

Depuis la réforme de 1993, l'indexation des salaires portés au compte des assurés du régime général est effectuée conformément à l'évolution des prix. Les conséquences d'un changement de cette indexation - et non de l'indexation des pensions - au profit d'une indexation sur l'évolution des salaires conduiraient à majorer en 2040 les dépenses du régime général de 20 % environ, soit 6 points de cotisation.

Le rapport étudie également la possibilité de faire financer par la branche famille l'ensemble des avantages familiaux liés aux retraites, tandis que pourrait être envisagée une meilleure prise en compte dans la durée d'assurance de certaines périodes d'activité ou d'inactivité. Le rapport évoque enfin l'éventualité de prendre en compte dans la durée d'assurance la pénibilité du travail, sous réserve de mettre en place un système de modulation de la cotisation des entreprises concernées.

En conclusion, le rapport du Commissariat général du Plan recommande d'engager dès à présent la réforme du système de retraite, avant que le choc démographique ne fasse sentir ses effets, c'est-à-dire avant 2006 :

- si l'on veut décaler l'âge de la retraite, il faut pouvoir le faire progressivement pour éviter de désavantager certaines générations et soumettre le marché de l'emploi à un choc soudain ;

- si l'on veut recourir à des mécanismes de capitalisation, en complément de la gestion en répartition, il faut accumuler un capital suffisant avant que soit atteinte la période de plus fort déséquilibre des régimes de retraite. Ceci contraint à démarrer l'accumulation avant le début de la phase de dégradation.

Le rapport recommande enfin de relayer le débat national par des négociations décentralisées au sein des régimes et de mettre en place un dispositif de pilotage .

Le rapport de M. Charpin, qui constitue, il faut le souligner, un travail remarquable réalisé dans des délais très brefs, confirme donc une nouvelle fois la nécessité et l'urgence de réformer notre système de retraite.

II. L'ÉCHEC D'UN DIAGNOSTIC PARTAGÉ

A. LA MISSION CONFIÉE AU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN POURSUIVAIT UN OBJECTIF PÉDAGOGIQUE

1. Un objectif : " un diagnostic aussi partagé que possible "

La mission confiée au Commissariat général du Plan visait implicitement à faire prendre conscience aux partenaires sociaux de l'ampleur des défis et à " tester " quelques voies de réforme.

La lettre du Premier ministre soulignait : " Il est du devoir du Gouvernement d'attirer l'attention des partenaires sociaux et de l'ensemble des citoyens sur le caractère brutal de ce choc démographique inéluctable, et de les appeler à débattre des conséquences de cette évolution pour nos régimes de retraite. "

Elle confiait à M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan, la mission d'élaborer " un diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes. "

Conformément à la demande du Premier ministre, le Commissaire général du Plan a réuni une commission de concertation qui comprenait des représentants de l'ensemble des organisations syndicales et patronales, des retraités, des régimes de retraites et des ministères concernés.

Cette commission s'est réunie à onze reprises, du 8 octobre 1998 au 25 mars 1999 (cf. calendrier de la commission de concertation).

Chaque réunion été précédée de la remise aux participants de documents techniques réalisés par des experts sur les thèmes évoqués.

La réunion du 25 mars 1999 a été consacrée à la présentation du rapport par M. Charpin. A l'issue de cette réunion, les organisations syndicales et patronales ont été invitées à faire parvenir au Commissariat général du Plan leurs commentaires sur le rapport. Ces commentaires et déclarations ont été annexées au rapport sous la rubrique " Avis des organisations ".

Le rapport final se compose donc du rapport proprement dit et des avis des partenaires sociaux, à l'image de certains rapports du Conseil économique et social.

Cette présentation n'était probablement pas celle qui était souhaitée initialement par le Premier ministre lorsqu'il évoquait " un diagnostic aussi partagé que possible ". Il n'a cependant pas été possible de procéder autrement tant se sont révélées fortes les réserves des partenaires sociaux sur le contenu du rapport.

Calendrier de la commission de concertation

Séance n° 1

Niveau de vie des retraités

8 octobre 1998

Séance n° 2

Présentation des différents régimes de retraite

23 octobre 1998

(Organisation du système et masses financières en jeu)

Séance n° 3

Les transitions de l'activité vers la retraite, les

5 novembre 1998

dispositifs de préretraite et le cumul emploi-retraite

Séance n° 4

Comparaisons internationales (les systèmes de retraite

étrangers, les réformes et projets de réforme, et la

19 novembre 1998

méthode de concertation adoptée)

Séance n° 5

Projections à long terme : présentation des hypothèses

démographiques et macro-économiques (conséquences

3 décembre 1999

macro-économiques du choc démographique)

Séance n° 6

Projections financières des régimes de retraite

17 décembre 1998

Séance n° 7

Projections financières des régimes de retraite (suite)

7 janvier 1999

Séance n° 8

Comparaisons inter-régimes

28 janvier 1999

Séance n° 9

Comparaisons inter-régimes (suite) et examen de

11 février 1999

variantes de projections financières

Séance n° 10

Variantes de projections financières (suite)

25 février 1999

Séance n° 11

Examen du projet de rapport

25 mars 1999

2. Un souci évident de concertation

Lors de ces réunions, la commission de concertation a examiné les travaux d'analyse et de projection préparés par les experts ; elle a pu, comme le souhaitait le Premier ministre dans sa lettre de mission, commander des variantes et a offert à chacun des participants la possibilité d'exprimer son appréciation sur les éléments présentés.

Cette démarche de concertation parallèle à l'avancement des travaux était innovante. Sur ce point, la mission Charpin se distingue des travaux menés antérieurement dans le cadre du Livre blanc ou du rapport Briet de 1995 qui constituaient essentiellement des travaux d'experts.

Il faut saluer le rôle essentiel joué par le Commissaire général du Plan dans le bon fonctionnement de la commission de concertation : M. Charpin a maintenu un dialogue permanent avec les représentants des partenaires sociaux, acceptant très volontiers, sur leur demande, de modifier certaines hypothèses, d'introduire de nouvelles variantes ou d'approfondir certains points.

La variante à 3% de chômage - il s'agit d'une variante et non d'un scénario - a ainsi été introduite à la demande de certaines organisations syndicales. Elle a eu pour intérêt de montrer que même un retour au plein emploi ne résolvait pas les difficultés futures des régimes de retraite.

Elle constitue cependant le seul véritable apport des partenaires sociaux au contenu du rapport.

En effet, si chaque organisation a pu faire part de ses positions sur les documents présentés, les véritables échanges entre les participants ont été finalement rares. Ces échanges ont surtout porté sur les hypothèses : le taux de croissance de 1,5% a été jugé modeste, le choix d'un scénario central comportant un taux de chômage d'équilibre à 9% a été très contesté.

Il semble en revanche qu'il n'y ait pas vraiment eu de discussions approfondies sur les propositions de réformes, qui ont surtout donné lieu à l'expression, par les partenaires sociaux, de positions traditionnelles.

Malgré le souci évident de concertation qui animait le Commissaire au Plan, la commission n'a pas fonctionné comme un véritable groupe de travail. Au demeurant était-ce sa vocation ?

Le rapport final est celui du Commissariat général du Plan, pas celui de la commission de concertation.

Le diagnostic a donc été indéniablement concerté. Mais, comme le souligne lui-même M. Jean-Michel Charpin, " il serait abusif de le présenter comme un diagnostic partagé ".

B. LE DIAGNOSTIC S'AVÈRE TRÈS LARGEMENT CONTESTÉ PAR LES PARTENAIRES SOCIAUX

L'échec était sans doute prévisible. Ardue, la tâche s'est d'ailleurs avérée très vite compromise.

Dès le début, et par écrit, la CGT-FO précisait qu'elle ne pouvait pas s'engager sur un objectif de diagnostic partagé, rappelant notamment qu'un consensus peut se constater a posteriori mais non se décréter a priori .

Dans un courrier adressé à M. Jean-Michel Charpin, le 22 octobre 1998, M. Marc Blondel, Secrétaire général, écrivait en effet : " Qu'il s'agisse du rôle et des modalités de la protection sociale collective, de la prise en compte des effets importants des orientations en matière de politique économique mais aussi des questions telles que la démographie où les experts eux-mêmes débattent contradictoirement, il est par définition difficile de préjuger d'un diagnostic commun. Autant la démocratie qui sied au Plan est importante, autant il apparaît pour le moins audacieux de postuler a priori un objectif consensuel. "

A l'issue du processus de concertation, il est apparu que le contenu du rapport, " L'avenir de nos retraites ", faisait l'objet de critiques sévères de la part des partenaires sociaux, à l'exception de la CFDT dont les réactions apparaissent les plus mesurées.

Ces critiques et remarques, qui figurent en annexe du rapport sous la rubrique " Avis des organisations " et qui ont été abondamment relayées par les médias, portent autant sur les hypothèses et les résultats des projections que sur les pistes de réformes envisagées par le rapport.

1. La contestation des hypothèses et des résultats des projections

Dans leurs contributions écrites, plusieurs organisations se rejoignent pour formuler un certain nombre de critiques méthodologiques.

Certaines organisations syndicales regrettent le choix d'hypothèses qu'elles qualifient souvent de " pessimistes ", voire, pour la CGT, de " catastrophistes ".

La CFE-CGC souligne ainsi " qu'elle a apprécié la qualité des travaux de l'équipe du Plan et du dialogue qui a été mené, même si elle ne partage pas le pessimisme des hypothèses imposées et si elle regrette un certain nombre de lacunes dans les pistes ouvertes. "

Pour la FSU, " l'utilisation des prévisions démographiques est biaisée : pour les besoins de la cause, l'évolution du rapport actifs/retraités est privilégiée par rapport à celle du rapport actifs/ensemble des inactifs, qui s'accroît beaucoup moins vite que le premier.

" - Le rapport table sur la poursuite de ce que certains économistes ont appelé la " crise de la productivité " : c'est ce que traduisent les hypothèses d'une augmentation tendancielle de 1,7 % de la productivité du travail, et de 1,5 % de la productivité globale. Ces hypothèses ne sont pas argumentées, et le rapport rejette d'un revers de main l'idée que l'avènement des nouvelles technologies pourrait à terme engendrer d'importants progrès de productivité ;

" - Il prend comme hypothèse centrale celle d'un taux de chômage de 6 %, en avançant l'idée scandaleuse que ce taux de " chômage structurel " correspond au pourcentage que représenterait la main d'oeuvre inemployable, que -compte tenu de l'" inadaptation " de ses qualifications- la collectivité serait incapable d'insérer.

" Ces hypothèses traduisent une attitude inacceptable de démission dans la lutte nécessaire pour le développement de la croissance et de l'emploi. Elles reflètent en même temps la soumission à une " pensée unique ", qui ne prend même pas en compte les avancées récentes de la théorie économique " standard ", alors que ces dernières mettent en évidence la capacité des dépenses collectives utiles (formation, recherche...) à provoquer une croissance " endogène ".

Pour sa part, le Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA) s'élève " contre la procédure d'intégration des revenus du patrimoine, ô combien disparates, dans les ressources des retraités ce qui a permis un constat de parité entre ces dernières et celles des actifs. Il faut comparer ce qui est comparable, c'est-à-dire les salaires des actifs et les pensions des retraités. "

La CFTC met l'accent sur " l'insuffisante prise en compte de la variable démographie du pays (nombre d'habitants) bien qu'elle n'offre pas une grande sensibilité quant au résultat jusqu'à 2040. "

La plupart des organisations syndicales relativisent en outre la fiabilité de projections réalisées à un horizon aussi lointain.

La CFTC souligne ainsi : " Reste que décrire la situation économique de la France dans 30 ou 40 ans, le niveau du PIB et sa ventilation, le taux d'activité et donc le niveau du chômage, l'incidence des flux financiers... semble aventureux. Une grande prudence dans les prévisions s'impose donc. "

Pour la CGT, " Personne ne peut déterminer aujourd'hui à quel âge on devra partir en retraite dans trente ou quarante ans car personne ne sait aujourd'hui ce qu'il adviendra d'ici là de la société dans laquelle nous vivons. Quelle démographie, quelle immigration, quel allongement de la durée de vie sans incapacité physique ou intellectuelle, quels gains de productivité ? Quelle durée de travail hebdomadaire, annuelle, quelle organisation du travail et notamment quel partage tout au long de la vie active entre temps de formation, temps d'activité professionnelle, temps d'activité sociale, temps de repos, de loisirs, de vacances, etc. ? "

La FEN-UNSA remarque que " l'apparence de vérité absolue que présentent les nombres pourvus de décimales conduit à rejeter dans l'ombre les remarques méthodologiques qui devraient en atténuer singulièrement la portée. "

La CFE-CGC déclare pour sa part : " il nous semble nécessaire de ne pas nous appuyer sur des projections théoriques qui sont le reflet de modèles d'ores et déjà dépassés, afin qu'un véritable débat puisse s'instaurer. "

S'agissant des résultats des projections et du diagnostic proprement dit, certaines organisations syndicales et patronales contestent les analyses du rapport, regrettant parfois que l'accent n'ait pas été mis sur tel ou tel aspect.

A l'inverse de ce qu'avance le rapport, la CFTC fait valoir : " Des analyses qui ont été faites et qui ont été exposées devant la commission de concertation du Plan, il ressort que la variable la plus sensible sur la question des retraites est celle de l'emploi. Il apparaît donc indispensable de lier les études sur évolution de l'emploi et évolution des retraites. "

Pour sa part, la CGT-FO s'interroge : " Nous ne pourrions plus payer les retraites en 2040 ? Qui aurait envisagé en 1960 qu'en l'an 2000, nous assumerions les taux de remplacement actuels avec plus de 3 millions de chômeurs et 1 million de RMIstes ? Nous refusons donc de nous laisser enfermer dans un carcan monétariste et comptable. "

Le MEDEF juge que le contenu du rapport " ne reflète (...) pas la réalité d'aujourd'hui qui est le mode de calcul très avantageux des retraites des régimes spéciaux, nonobstant l'absence de prise en compte des primes pour le calcul des pensions, primes qui ne sont d'ailleurs pas assujetties à cotisations. Il est néanmoins souligné que l'écart devrait se creuser entre les assurés des régimes qui ont fait l'objet de réformes et les autres, ce qui est en réalité déjà le cas.

" De plus, cette présentation masque l'élément essentiel, c'est-à-dire que calculé par rapport à la cotisation payée par le salarié, le retour sur contributions est beaucoup plus favorable pour les retraités du secteur public. "

Pour le MEDEF, " l'équilibre des régimes spéciaux est en effet garanti par une contribution massive de l'employeur, baptisée " subvention d'équilibre " ou " cotisation fictive ". Or, ce sont, pour la plus grande part, les employeurs et les salariés du secteur privé qui bénéficient des retraites les moins importantes, et les usagers du secteur privé qui assument, par l'impôt et à travers le coût des services publics, le surcoût des retraites du secteur public.

" Les systèmes de retraite fonctionnent selon une logique de solidarité à l'envers, ce sont ceux qui ont le moins d'avantages qui contribuent pour garantir les avantages plus élevés des autres. "

La CFTC juge au contraire que " La méthode de travail choisie par le Commissariat général du Plan conduit à la " dramatisation " du problème de la retraite. De plus, l'orientation du débat conduit systématiquement à la remise en cause des régimes spéciaux et plus particulièrement de celui des fonctionnaires ". Elle considère que cette dramatisation est " inutile ".

Il apparaît au total, et ceci a été confirmé lors des nombreuses auditions auxquelles votre rapporteur a procédé, que la partie proprement diagnostic du rapport, c'est-à-dire l'état des lieux et les projections à long terme, ne fait l'objet d'aucun consensus parmi les partenaires sociaux.

Les critiques sont naturellement plus vives encore à l'égard des propositions que contient le rapport.

2. Le rejet des propositions

Parmi les organisations syndicales, seule la CFDT " se retrouve dans les 12 constats dégagés par la commission et partage le diagnostic établi. " ; elle juge la réforme des retraites " indispensable " et " urgente " : " indispensable car le système de retraite par répartition a fait ses preuves et doit absolument pouvoir continuer à assurer des pensions d'un bon niveau aux salariés, c'est l'objectif premier pour la CFDT " ; " urgente : cinq ans est un délai très court pour se préparer à faire face au choc démographique ; il n'y a donc plus de temps à perdre. ".

L'allongement de la durée de cotisation fait ainsi l'objet d'un rejet quasi unanime de la part des organisations syndicales, à l'exception de la FNSEA.

Ainsi, pour la FNSEA, " la proposition d'allonger progressivement la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier de la retraite au taux plein doit être approuvée. Cette mesure doit évidemment être appliquée à tous les régimes de retraite mais elle doit être complétée par divers aménagements de la réglementation actuelle. ".

En revanche, la CFTC note que " l'allongement de la durée d'assurance requise pour bénéficier d'une retraite à taux plein, qui est envisagé par le Commissariat général du Plan, s'inscrit à contresens de la situation actuelle de l'emploi, marquée par le chômage massif des jeunes, la précarité et les cessations précoces d'activité. ".

Les retraites au péril du libéralisme 5( * )
ou la critique radicale du rapport Charpin

Dans cet ouvrage collectif rédigé par un groupe de travail réuni sous l'égide de la Fondation Copernic, les auteurs s'efforcent de montrer que " l'organisation actuelle des retraites ne doit pas fondamentalement être remise en cause, qu'elle avait en elle-même les capacités, la souplesse, la vitalité pour résoudre les problèmes qui pourraient éventuellement se poser dans les prochaines décennies. " Une conclusion découle de ces travaux : " il n'est pas acceptable, sur la base d'hypothèses discutables, de prendre aujourd'hui des mesures régressives socialement pour résoudre d'hypothétiques problèmes en 2040. "

Pour les auteurs, " Deux mesures sont ainsi envisagées : outre l'augmentation du nombre d'annuités nécessaire pour avoir droit à une retraite à taux plein, il s'agit d'instaurer des fonds de pension comme appoint à la répartition. Il faut comprendre à quel point ces deux mesures sont complémentaires. L'augmentation du nombre d'annuités reviendra de fait pour beaucoup de salariés à une baisse importante des niveaux des pensions issues de la répartition. Cette baisse programmée sera un " encouragement " pour ceux qui en ont les moyens (les mieux payés dans les grandes entreprises, quant aux autres...), bénéficiant pour cela d'aides financées par la collectivité, d'adhérer à des fonds d'épargne censés leur verser une rente complémentaire. "

Selon les auteurs, " Sans surprise, le rapport Charpin donne son aval à la mise en oeuvre du fonds de réserve qui vient d'être créé par le gouvernement. Ce fonds de réserve, dont le rapport préconise qu'il soit essentiellement placé en actions, n'est évidemment rien d'autre qu'un fonds de capitalisation. Nous avons montré au cours de ce livre que la capitalisation ne pouvait en aucun cas répondre au problème démographique. C'est pourtant cette illusion que le rapport colporte à propos du fonds de réserve. "

Les auteurs considèrent que " l'introduction de fonds de pension, loin d'être le complément harmonieux d'une répartition consolidée, en serait le fossoyeur. Les régimes de retraites échappaient pour l'essentiel à l'emprise du capital. L'extension du champ de la finance entraînerait un nouvel affaiblissement des possibilités de décision démocratique. La cohésion du salariat, déjà mise à mal par le développement du chômage et de toutes les formes de précarité, serait encore plus entamée. Bref, l'offensive néolibérale aurait remporté un nouveau succès. "

Celui-ci n'est pourtant pas inévitable " Certes, toute la communication mise en oeuvre vise justement à essayer de délégitimer les mobilisations possibles. C'est l'objectif du rapport Charpin et de sa présentation médiatique. Nos gouvernants, échaudés par le mouvement de décembre 1995 - Lionel Jospin a eu une phrase révélatrice de sa pensée profonde en disant que la méthode Juppé avait fait perdre 4 ans-, ont utilisé les séances de la commission Charpin comme une préparation d'artillerie pour essayer de paralyser la volonté de riposte des salariés. Les accusations habituelles d'archaïsme et de corporatisme à l'endroit de ceux qui refusent la logique libérale ayant montré leurs limites, la " science économique " a été convoquée pour démontrer le caractère inévitable des mesures à prendre. " (...)

" Car, au-delà du débat intellectuel absolument indispensable, c'est bien maintenant de mobilisation sociale qu'il devrait s'agir. Celle-ci doit certes d'abord bloquer des projets qui signifieraient, s'ils étaient appliqués, une régression sociale majeure. Mais il serait insuffisant d'en rester là. Nous ne pouvons par exemple nous satisfaire des inégalités programmées par la réforme de 1993 entre salariés du privé et du public. Revenir sur celles-ci doit permettre de rétablir une équité mise à mal par le gouvernement Balladur. Plus largement, il faut imposer un véritable débat démocratique sur l'avenir des retraites. Il doit permettre de poser les alternatives réelles en matière des grands choix sociaux qui doivent être l'objet d'une maîtrise consciente de la part des citoyens. "

La CFE-CGC s'interroge : " Comment peut-on proposer, sans réflexions préalables, un allongement de la durée de carrière en pronostiquant un taux de chômage à 9 % et en ignorant les pratiques actuelles de gestion des fins de carrières par des entreprises qui qualifient " d'âgés " les salariés dès 50 ans ? A tout le moins un engagement financier de l'Etat est indispensable pour garantir le maintien dans un régime indemnitaire de tous les salariés privés d'emploi avant 60 ans, jusqu'à ce qu'ils puissent bénéficier de leurs droits à une retraite sans abattement. ".

Pour la CGT, " l'allongement de la durée de cotisation n'est pas la solution au problème du financement des retraites dans un contexte de sous-emploi. Reculer aujourd'hui l'âge de la retraite reviendrait :

" - soit à transférer des charges assumées aujourd'hui par les régimes de retraite sur le régime d'assurance chômage ; on ferait alors le très mauvais choix de financer du chômage, y compris pour les jeunes, plutôt que de la retraite ;

" - soit à contraindre les salariés âgés de soixante ans à faire liquider leur retraite avec un montant de pension amputé d'un tiers, ce qui serait socialement inacceptable et économiquement dommageable. "

Pour la CGT-FO, " accepter a priori et comme évidence que seul l'allongement de la durée de cotisation sauvera la retraite par répartition relève du pathétisme et/ou de la provocation. "

La CGT-FO estime ainsi que " le rapport du Plan se livre à un exercice dialectique préconisant des conditions similaires pour les salariés des services publics et privés, mais avec un alignement par le bas. C'est l'objet de la proposition de porter la durée de carrière à 42,5 ans pour tous. L'équité positive, progressiste eut consisté à ramener la durée de cotisation à 37,5 ans dans le privé ; à cet égard, nous tenons à rappeler que les 40 ans de cotisation est la mesure qui rapporte le moins dans la réforme de 1993.

" L'allongement de carrière trouverait sa justification dans l'allongement de l'espérance de vie : un trimestre de vie supplémentaire égale un trimestre de travail supplémentaire ? Où est le progrès social ? En fait la motivation n'est que financière et nous renvoie à l'un de nos précédents propos ; toutes choses égales par ailleurs, maintenir 1.400.000 salariés âgés de plus de 60 ans dans l'emploi en 2040, c'est une chose mais que fait-on d'autant de jeunes qui piétinent à la porte des entreprises et se désespèrent de la société ? "

La contribution de la CGT-FO s'achève d'ailleurs par cette phrase menaçante : " Ce que nous avons combattu avec succès en novembre-décembre 1995, nous ne saurions l'accepter en 1999. "

L'UNSA note pour sa part : " Alors qu'aucune tendance lourde de retour au plein emploi ne se dessine, une des préconisations du Commissaire général du Plan conduit à repousser de fait l'âge de départ à 65 ans ou plus pour bénéficier d'une retraite convenable, par le biais d'un allongement à 42,5 ans de la durée d'affiliation requise associée à un système d'abattement fortement pénalisant. Si la version finale du rapport envisage des prises en compte de périodes d'études ou d'apprentissage, les effets d'un tel allongement risquent d'être particulièrement pernicieux pour ceux des salariés, généralement les moins qualifiés, qui auront pendant des années de galère enchaîné " petits boulots précaires ", périodes de chômage (indemnisé ou non, validé ou non), RMI et autres CES.

" S'agissant des agents de la fonction publique et des services publics, l'aggravation des règles de calcul envisagées (abattements et 42,5 ans) prend un tour d'autant plus inadmissible qu'il n'est pas tenu compte du fait qu'il s'agit de régimes statutaires, avec dans certains secteurs, une majorité de départs en retraite avec une pension proportionnelle liée à une carrière incomplète. Il n'est pas tenu compte enfin des spécificités d'emploi se traduisant par l'exigence de limites d'âge. "

L'UNSA ajoute : " Nous sommes d'autant plus opposés à la proposition de passage aux 42,5 ans, que cette mesure aurait pour effet d'aggraver sensiblement, de notre point de vue, les inégalités en matière de retraites dont sont victimes, aujourd'hui déjà, les femmes. "

La FSU refuse l'allongement de la durée d'assurance requise pour avoir le taux plein : " Le rapport ne craint pas la contradiction avec le constat fait dans le chapitre II selon lequel " l'âge de cessation d'activité est devenu, dans un contexte de fort chômage, un instrument de la politique de l'emploi ". Il prétend résoudre cette contradiction en affirmant que " cette réforme suppose un contexte économique modifié ", mais -comme on l'a vu- il fait totalement l'impasse sur les conditions par lesquelles ce contexte pourrait être transformé, et il se résigne même dans les faits à ce qu'il reste inchangé.

" Dans la mesure où cette mesure s'inscrit dans le cadre de la renonciation à la lutte contre le chômage, ou bien on joue les générations les unes contre les autres -les jeunes voyant leur entrée dans la vie active contrariée par le maintien au travail de salariés plus âgés-, ou bien on programme une amputation drastique des retraites. "

Enfin, le Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA) insiste " pour qu'en aucun cas un allongement de la durée d'assurance requise pour avoir le taux plein ne se traduise pas une baisse contrainte du taux de remplacement et souligne l'incompatibilité de cette mesure avec le sous emploi des jeunes et la sortie anticipée de la vie active. ".

Les organisations patronales sont en revanche favorables à l'allongement de la durée de cotisation, le MEDEF considérant, pour sa part, que le passage à 170 trimestres de cotisation est, à terme, insuffisant.

Pour le MEDEF, " Si la réforme proposée, qui est indispensable, conduit donc effectivement à atténuer l'ampleur des déficits prévus initialement, elle est loin de permettre, dans la meilleure hypothèse d'évolution des taux de chômage, l'équilibre des régimes. "

Le MEDEF considère par conséquent " que les orientations envisagées sont à l'évidence insuffisantes, compte tenu de l'ampleur attendue des déficits des régimes de retraite et qu'elles reportent les problèmes sur les générations futures. ".

De même, la CGPME est favorable à l'allongement à 170 trimestres dans tous les régimes de la durée d'assurance requise pour l'obtention de la retraite à taux plein. Elle fait cependant observer :

" -  d'une part, que le paramètre de la durée d'assurance n'est pas le seul (...) et que l'harmonisation doit concerner l'ensemble des paramètres, y compris ceux qui permettent de calculer le montant des droits à pension (prise en compte des 25 meilleures années de carrière dans tous les régimes) ;

" - d'autre part, que l'on peut s'interroger sur la possibilité, pour la grande majorité des futurs bénéficiaires des régimes de retraites de base, d'atteindre une telle durée d'assurance, compte tenu d'un certain nombre d'évolutions intervenues lors des dernières années, notamment avec l'entrée beaucoup plus tardive dans la vie active.

" En tout état de cause, l'objectif à terme rapproché doit au moins être de prévoir, pour les bénéficiaires des régimes spéciaux et particuliers, l'application des deux éléments majeurs de la réforme de 1993 appliquée au régime général, c'est-à-dire 160 trimestres pour la durée d'assurance et calcul des droits à pension sur la base des 25 meilleures années de carrière. "

Sur le fonds de réserve, les positions s'avèrent moins tranchées. Certaines organisations sont favorables à son principe mais ne se prononcent pas sur ses modalités (FO, CFDT). D'autres conditionnent au contraire leur approbation à l'examen des modalités d'alimentation et de gestion de ce fonds (CFE-CGC, FNSEA, UNSA). Pour leur part, les organisations patronales -qui craignent une augmentation des prélèvements obligatoires- et la FSU en refusent le principe.

La CFDT souhaite ainsi " le renforcement du fonds de réserve pour les retraites. "

La CFE-CGC estime pour sa part que " la création et le développement de fonds de réserve collectifs qui lisseraient les évolutions démographiques à venir est possible dès lors que son alimentation ne procède pas d'une hausse de cotisation mais plutôt d'une alimentation à partir des privatisations et des transferts de réserves telles que celles de change de la Banque de France devenues sans objet du fait du passage à l'Euro. ".

La CGT-FO considère qu'il convient " de préserver et de consolider le système de retraite par répartition, solidaire et égalitaire. Cette action passe en partie par le développement et l'abondement du fonds de réserve créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, qui permettra d'amortir l'arrivée massive des retraités à partir de 2006. ".

L'UNSA estime qu'il faudra trouver des financements complémentaires pour alimenter les régimes obligatoires par répartition, notamment pour passer le cap des années 2005-2015 : " Le fonds de réserve peut constituer une solution intéressante à ce problème, sous réserve d'en examiner de manière approfondie les modalités d'investissement, de financement et de gestion. ".

La FNSEA pose ses conditions à la création d'un fonds de réserve : " la constitution de réserve pour le financement ultérieur des pensions de retraite peut paraître paradoxale dans le cadre des régimes par répartition. L'hypothèse n'est crédible que si on est certain que des ressources sont plus facilement mobilisables aujourd'hui que demain. Or aujourd'hui, il faut financer un chômage important et un coût de la santé excessif. A l'avenir, ces coûts seront limités et la richesse nationale se sera accrue. Un fonds de réserve conjoncturel n'est donc à la rigueur acceptable qu'à la condition d'être commun à l'ensemble des régimes de base et dans le but exclusif de faire face à la hausse brutale du financement nécessaire au cours des quelques années qui suivront 2005. ".

La FSU refuse " la proposition complémentaire de la constitution d'un fonds de réserve (qui) constitue, de l'aveu même du rapport, un pas vers la capitalisation, et le " rendement " de ce fonds serait soumis aux aléas du marché financier. Elle vise à faire accepter -de manière insidieuse- une augmentation des cotisations. ".

Pour le MEDEF, " les autres marges d'action proposées par le rapport impliquent toutes un appel à des contributions supplémentaires et donc un alourdissement des prélèvements obligatoires, dont le niveau est déjà très excessif dans notre pays.

" La création d'un fonds de réserve n'a aucun sens en situation de déficit budgétaire. Le projet de rapport n'évoque même pas la question de son financement qui ne pourrait a priori être assuré au niveau nécessaire que par une nouvelle augmentation des prélèvements obligatoires. ".

La CGPME est également " hostile aux suggestions relatives au " fonds de réserve " destiné à atténuer le choc financier que vont engendrer inévitablement les nouvelles conditions démographiques.

" (...) elles impliquent de nouveaux prélèvements obligatoires importants -plusieurs points de cotisation certainement-, ce qui renforcerait le niveau global de ces prélèvements, alors même qu'ils atteignent un degré (46,1 % en 1998, comme en 1997) jugé unanimement intolérable. Au surplus, ces prélèvements auraient " vocation " bien entendu à augmenter à partir du moment où ils seraient pérennisés et si la situation économique générale s'aggravait, notamment si le taux de chômage était supérieur à celui prévu dans le schéma concernant ce fonds de réserve. ".

L'UPA considère que le fonds de réserve " ne peut à lui seul régler la question du financement des retraites ".

Les contre-propositions parfois formulées sont diverses et souvent contradictoires. Les organisations patronales se rejoignent toutefois dans leur demande d'une mise en place rapide d'un étage supplémentaire de retraite par capitalisation sous la forme de fonds de pension.

Pour limiter le vieillissement démographique, la CFTC considère " qu'une politique familiale moderne mettant en jeu des moyens tant légaux que financiers, se fixant des objectifs ambitieux pour assurer une vraie conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, serait, dans l'immédiat, facteur de dynamisme et de croissance économique, et à terme, en mesure de stimuler la natalité permettant ainsi le retour à un taux de fécondité susceptible d'assurer le renouvellement des générations. ".

La CFE-CGC propose de revoir le système actuel de financement devenu " caduc " : " Nous proposons d'étudier la substitution d'une partie des cotisations vieillesse, actuellement intégralement basées sur la masse salariale, en cotisations assises sur la consommation. Pour les salariés, cette réforme serait indolore et pour les entreprises, elle permettrait d'envisager une nouvelle réflexion sur l'emploi devenu moins taxé. ".

La CGT propose un certain nombre de pistes de réforme permettant " de dégager dès à présent des moyens supplémentaires de financement pour les retraites. " :

" La première réforme à entreprendre pour cela est la réforme de l'assiette des cotisations sociales patronales. La contribution des entreprises doit tenir compte de la totalité de la richesse produite dans l'entreprise et non de la seule masse salariale proprement dite qui n'en constitue qu'une partie aujourd'hui. (...).

" Une deuxième mesure peut et doit être prise immédiatement : l'extension de l'assiette des cotisations salariales et patronales pour la retraite à tous les éléments de rémunération qui n'en font pas partie aujourd'hui.

" S'y ajoute une troisième mesure : faire participer les revenus financiers des entreprises au financement des retraites. ".

Pour l'UNSA, " le financement doit être élargi au-delà de la seule référence à la masse salariale, à la fois, par la participation de l'ensemble des revenus à l'effort de solidarité intergénérationnelle et par une profonde réforme des contributions d'employeurs qui pénalisent actuellement l'emploi. ".

La FNSEA considère pour sa part qu'une augmentation du prélèvement est " envisageable ". Elle juge qu'il " n'est pas inconvenant d'envisager une augmentation de la part du PIB redistribuée aux retraités, actuellement égale à 12,1 %. ".

Pour la FSU, " la première marge d'action pour assurer l'avenir des retraites est celle que peut fournir la relance de la croissance, de la productivité et de l'emploi. Cela suppose d'autres choix économiques et sociaux : la répartition et l'utilisation des richesses à chaque période conditionnent le montant des richesses futures. Dès lors que la priorité est effectivement donnée à la croissance et à l'emploi, la donne est radicalement modifiée. "

Les organisations patronales renouvellent le souhait de la mise en place d'un étage supplémentaire de retraite par capitalisation.

La CGPME considère que les propositions concernant le fonds de réserve " font l'impasse, et c'est là sans doute la critique majeure, sur tout développement d'un véritable étage de retraites complémentaires par capitalisation, seuls susceptible, dans un cadre de souplesse, de compléter les revenus issus des pensions des régimes de base et des régimes complémentaires obligatoires par répartition.

La CGPME " réitère donc sa demande auprès des pouvoirs publics de mise en oeuvre rapide de dispositions législatives, y compris les incitations fiscales (jouant notamment à l'entrée dans le système) permettant la mise en place de ces formules de retraites complémentaires par capitalisation. Celles-ci pourraient être mises en place dans le cadre des entreprises, des branches professionnelles ou au niveau national interprofessionnel. ".

Le MEDEF juge " tout à fait regrettable que, dans le cadre d'une réflexion ayant pour objet d'explorer toutes les pistes, la question de la capitalisation n'ait finalement été abordée qu'au travers du fonds de réserve. L'apport des fonds de pension en tant que complément de la répartition n'a fait l'objet d'aucune étude approfondie. ".

Pour sa part, L'UNAPL " demande, avec détermination, qu'à coté du système par répartition, il soit établi des formes de capitalisation pouvant apporter un complément de prévoyance. Ces formes de capitalisation doivent pouvoir bénéficier d'une défiscalisation les rendant attractives. L'épargne des Français est actuellement très importante mais, aujourd'hui, elle est trop orientée vers des placements obligataires destinés le plus souvent à financer la dette de l'Etat et qui devraient, dans l'intérêt même de l'économie nationale, servir à l'amélioration de la retraite de nos concitoyens. ".

Au vu de ce bilan, on peut s'interroger sur l'utilité réelle de cette concertation qui n'a abouti à aucun résultat tangible.

Il n'y a que le Premier ministre pour feindre de croire, dans l'entretien accordé au Parisien le jeudi 29 avril 1999, que " tout le monde s'accorde désormais sur la réalité et l'ampleur des difficultés que va rencontrer, si rien n'est fait, notre système de retraites " et que " le diagnostic que fait le rapport Charpin est partagé par tous. "

Pour votre rapporteur, cela ne semble pourtant pas l'avis, par exemple, de la FSU qui " ne partage pas des éléments essentiels de ce diagnostic, (...) conteste la sélection qui a été faite des scénarios fondant les projections qui sont présentées, (...) rejette a fortiori les pistes de réforme qui sont avancées. ".

L'objectif pédagogique de cette mission a, à l'évidence, échoué. Le rapport Charpin s'avère en fin de compte un nouveau travail d'experts, réalisé, il est vrai, sous le regard des partenaires sociaux.

Mais, peut-être le véritable objectif de la mission confiée au Commissaire général du Plan était-il, par-dessus la tête des partenaires sociaux, de s'adresser directement à l'opinion publique ?

Il semble toutefois que le premier effet sur l'opinion publique du rapport Charpin soit davantage une inquiétude diffuse quant à la pérennité de nos régimes de retraite que la prise de conscience d'une nécessaire réforme.

A court terme, le rapport Charpin risque donc d'avoir surtout pour effet d'encourager les efforts d'épargne individuels...

III. LES CHOIX IMPLICITES DE L'INACTION

A. LE GOUVERNEMENT SUBORDONNE TOUTE RÉFORME AUX RÉSULTATS D'UNE NOUVELLE CONCERTATION

1. L'annonce d'une nouvelle phase de concertation témoigne de la volonté du Gouvernement de se démarquer des conclusions du rapport

Dans ces conditions, on comprend mieux l'attitude prudente du Gouvernement qui n'a pas voulu être prisonnier du rapport et a pris très tôt ses distances à l'égard de ses conclusions.

Le dossier de presse du service d'information du Gouvernement, distribué le 29 avril 1999 à l'occasion de la remise du rapport au Premier ministre, précise ainsi : " Ces propositions du Commissariat général du Plan sont versées au débat public. Elles n'engagent pas le Gouvernement. ".

Reconnaissant implicitement que l'objectif de concertation assigné à la commission Charpin avait échoué, le communiqué de presse de Matignon publié le même jour annonce la méthode que compte suivre désormais le Gouvernement :

" Ce diagnostic constitue la première étape de la démarche engagée par le Gouvernement.

" Une nouvelle phase de concertation va désormais s'ouvrir. Elle portera tant sur la méthode que sur les voies de réforme possibles. 6( * ) Cette concertation sera animée par Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, avec le concours des autres ministres concernés, notamment M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'Economie des Finances et de l'Industrie, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'Equipement, des Transports et du Logement, et M. Emile Zuccarelli, ministre de la Fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la Décentralisation. ".

" A la fin de cette année, le Gouvernement dégagera les orientations générales de réforme des régimes de retraite .

" Trois principes guideront les choix du Gouvernement :

" - Consolider les régimes de retraite par répartition . (...) Lorsque les orientations générales auront été définies, chaque régime devra s'inscrire dans cette démarche, en tenant compte de ses propres spécificités. Les efforts nécessaires devront être assurés par tous, de façon équitable.

" - Reconstruire une société du plein emploi . Une croissance économique soutenue et le retour à un haut niveau d'emploi seront de nature à retarder l'apparition des déséquilibres financiers et ouvriront également de nouvelles voies de financement pour faire face aux difficultés futures, notamment par le développement du fonds de réserve créé en 1998. (...)

" - Réformer de manière progressive . Le Gouvernement proposera aux partenaires sociaux de réfléchir, dans le cadre de la réforme, à la mise en place d'un dispositif permanent de pilotage du système des retraites. "

Dans un entretien accordé au Parisien le même jour, le Premier ministre semble prendre plus de distance encore à l'égard du rapport. Il indique ainsi que la deuxième concertation portera également " sur les hypothèses du rapport Charpin ".

A la lecture de ces propos, on se demande si l'on doit comprendre que le rapport Charpin a été totalement inutile et qu'il faut envisager de revoir l'intégralité de son contenu, y compris les hypothèses sur lesquelles il s'appuie.

S'agissant d'éventuelles décisions, le Premier ministre confirme la position très prudente du Gouvernement : " C'est pourquoi je crois raisonnable de dire que nous pourrons dégager les orientations nécessaires à la réforme de notre système de retraites à la fin de cette année. ".

2. Les décisions sont encore repoussées

Le calendrier prévisionnel serait donc le suivant : concertation jusqu'à la fin de l'année 1999 puis définition des " orientations " à cette date. Les décisions, si décisions il y a, ne seraient donc annoncées que dans le courant de l'année 2000, soit près de trois ans après l'arrivée au pouvoir de l'actuel Gouvernement !

Invité du Journal de TF1, le 13 janvier 1999, le Premier ministre avait pourtant indiqué : " nous nous orientons vers des premières prises de décision (sur les retraites) dès la fin de l'année 1999. " Trois mois plus tard, il n'est plus désormais question que d' " orientations ". A mesure que l'obstacle s'approche, le Gouvernement cherche à se dérober.

Après avoir répété que les décisions étaient conditionnées aux résultats de la mission Charpin, ce qui avait conduit votre rapporteur à intituler " En attendant Charpin... " le titre d'une partie de son rapport sur le volet vieillesse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le Gouvernement annonce désormais que les réformes viendront après une nouvelle concertation !

Personne ne peut naturellement contester le souci de concertation sur un sujet aussi sensible que les retraites ; toutefois, la concertation ne doit pas constituer un prétexte à l'inaction.

De concertation en concertation, le Gouvernement essaie avant tout de gagner du temps. S'agit-il de nier l'évidence ? D'une incapacité à imposer la réforme à sa majorité plurielle ? Ou d'un refus d'assumer les risques politiques de décisions difficiles et pourtant indispensables ?

Les gouvernements de MM. Balladur et Juppé avaient engagé des réformes courageuses, celui de M. Jospin a décidé d'attendre 2000 pour faire part de ses " orientations ", fuyant ainsi ses responsabilités.

On remarquera d'ailleurs que la nouvelle concertation que devrait piloter Mme Martine Aubry a déjà pris un certain retard. Aucune rencontre avec les partenaires sociaux n'est encore prévue et il semble que cette nouvelle concertation, dont on ignore encore les modalités, ne démarrera véritablement qu'à l'automne.

Il apparaît donc que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ne comportera aucune mesure d'importance relative aux retraites et que l'année 1999 s'achèvera sans qu'aucune décision n'ait été prise sur les retraites.

Les véritables réformes sont une fois encore différées et rien ne garantit d'ailleurs qu'elles seront un jour effectivement engagées.

En effet, selon Le Monde daté du 23 juin, le Premier ministre a ainsi évoqué en ces termes, devant le groupe socialiste de l'Assemblée nationale, la question des retraites :

" A la fin de l'année, nous dégagerons les orientations générales de la réforme. Mais qu'il n'y ait pas d'ambiguïtés : il n'y aura pas de grand soir des retraites . (...) Les discussions devront s'engager dans chaque régime, pour tenir compte des spécificités de ces régimes. (...) ".

On ne saurait être plus prudent... Faute de " grand soir ", il est à craindre des lendemains difficiles.

B. L'ATTENTISME DU GOUVERNEMENT CONSTITUE DÉJÀ UNE FORME DE CHOIX

1. Les dangers de l'attentisme

Peut-on encore attendre pour prendre les mesures qui s'imposent ?

Votre commission considère pour sa part qu'il y a urgence .

Le Président de la République l'a lui-même solennellement rappelé lors de la remise à l'Elysée, le 31 mai dernier, de la Médaille de la Famille française :

" Il n'est pas de grand enjeu collectif qui n'ait aussi une dimension démographique. Prenons par exemple le problème des retraites, qui préoccupe à juste titre tous les Français. 7( * ) Il n'est pas seulement financier, il est d'abord (...) démographique. La question du financement des retraites, dont le traitement ne peut plus être différé aujourd'hui , n'est qu'une des conséquences d'un problème plus crucial encore, celui du renouvellement de notre population. (...)

" Au-delà, il importe que les réformes nécessaires et maintenant urgentes qui devront être conduites pour sauvegarder nos régimes de retraite ne pénalisent pas les familles. "

Ces propos contrastent avec la relative insouciance du Premier ministre qui déclarait au Parisien, le 29 avril dernier : " La précipitation serait une erreur : les problèmes financiers ne se posent, je le répète, qu'à partir de 2005. Nous avons le temps. "

Dans un entretien accordé au mensuel " Liaison sociales " de mai 1999, M. Jean-Michel Charpin met pourtant lui-même l'accent " sur l'urgence de décisions à prendre ".

Comme le souligne très pertinemment M. Jean-Michel Charpin, " si l'on décide de ponctionner les revenus des actifs pour rééquilibrer financièrement le système, sans faire de capitalisation, il n'y a aucune nécessité de le faire aujourd'hui. En clair, si l'on veut atteindre l'équilibre financier par une hausse des cotisations, il suffit de commencer en 2005. ".

En revanche, " si l'on décide d'agir autrement, il faut démarrer tout de suite. Si l'on veut constituer un complément au financement du régime par répartition, en accumulant du capital dans un fonds de réserve, il faut prendre de l'avance par rapport à la dégradation des comptes. Et si l'on veut jouer sur l'âge de la retraite, il faut que l'ajustement soit étalé sur une très longue période pour préserver l'équité entre les générations. ".

Selon M. Jean-Michel Charpin, " Le principal danger serait précisément de refuser d'affronter le problème en temps utile . On se placerait alors vers 2010 dans une situation où les arbitrages seraient extrêmement douloureux à prendre. Faute de les avoir anticipés, on risquerait justement de faire porter tout le poids du rééquilibrage des retraites sur un nombre relativement faible de générations qui pourraient alors refuser un effort supplémentaire. ".

Votre commission ne peut que partager la teneur des propos du Commissaire général du Plan. En repoussant des décisions indispensables, le Gouvernement fait en réalité un choix implicite : celui de la hausse future des cotisations.

2. L'urgence des réformes

a) La nécessaire réforme des régimes spéciaux de retraite

Votre rapporteur a bien conscience que la question des régimes spéciaux est un sujet délicat. L'annonce d'une possible réforme de ces régimes dans le cadre du plan Juppé présenté à l'automne 1995 a en effet été en partie à l'origine des mouvements sociaux des mois de novembre-décembre 1995 et l'ampleur des protestations a conduit au retrait des projets annoncés et, plus largement, à un blocage des processus de réforme dans ce secteur.

Or, le rapport Charpin a confirmé de manière irréfutable que les perspectives financières de ces régimes ne sont pas plus favorables que celles du régime des salariés.

Il a également montré que ces régimes sont en réalité plus avantageux que ceux des salariés du secteur privé : calculé par rapport à la cotisation payée par le salarié, le retour sur contributions apparaît beaucoup plus favorable pour les retraités des régimes spéciaux. L'équilibre de ces régimes est en effet assuré par une contribution massive de l'employeur sous forme d'une subvention d'équilibre ou d'une " contribution fictive ".

Les écarts vont donc encore s'accroître entre les assurés des régimes spéciaux et les assurés des régimes qui ont déjà connu des réformes, au détriment de ces derniers. Ce phénomène n'est pas acceptable.

Le taux d'effort en 1996 (1)

Taux légal salarié

Taux légal employeur

Taux légal global

Taux de cotisation réel

Points de cotisations pour les pensions

Points de cotisations pour la vieillesse

Part des pensions couvertes par les cotisations

CNRACL

7,85 %

25,10 %

32,95 %

33,1 %

22,0 %

33,6 %

150,3 %

RATP

7,85 %

15,34 %

23,19 %

22,3 %

63,1 %

66,2 %

35,3 %

SNCF

7,85 %

28,44 %

36,29 %

38,5 %

114,7 %

114,7 %

33,5 %

IEG (1997)

7,85 %

contribution
employeur

63,6 %

59,6 %

64,3 %

106,7 %

FP civils et militaires (1997) (1)

7,85 %

contribution
employeur

7,4 %

45,5 %

51,7 %

18,2 %

FP civils et militaires (1997) (2)

7,85 %

contribution
employeur

51,7 %

45,5 %

51,7 %

113,7 %

CNAVTS

6,55 %

8,20 %/
1,60 %

16,35 %

17,0 %

20,8 %

22,5 %

81,8 %

ARRCO (taux moyen appelé 1996) (3)

2,92 %

4,38 %

7,30 %

10,0 %

10,1 %

10,1 %

99,5 %

AGIRC (taux moyen
appelé 1996) (3)

6,96 %

11,96 %

18,92 %

24,7 %

27,0 %

27,0 %

91,7 %

CARMF

16,7 %

13,4 %

15,7 %

124,3 %

Source : Commissariat général du Plan

(1) Le taux de cotisation réel rapporte les cotisations vieillesse à la masse cotisable, les cotisations vieillesse étant définies comme les cotisations totales auxquelles sont retirées les charges correspondant aux autres risques (invalidité, accidents du travail...). Pour les régimes complémentaires, sont ajoutées aux cotisations les prestations et cotisations prises en charge par l'UNEDIC et l'ASF. Les calculs des nombres de points de cotisation rapportent les charges à la masse cotisable. Parmi les charges, on distingue les charges de pensions (droits directs + droits dérivés + frais de gestion + action sociale...) et les charges vieillesse qui comprennent les pensions et les charges de compensation. La part des pensions couvertes par les cotisations est le rapport des cotisations vieillesse aux charges de pensions.

(2) Les cotisations comprennent, outre les cotisations des salariés, la contribution d'équilibre de l'Etat et les contributions des établissements publics (La Poste, France Télécom).

(3) Les taux de cotisation pour l'ASF en 1996 étaient 1,96 sur la tranche A et 2,18 sur la tranche B.

Dans un souci d'équité et afin de limiter les déséquilibres futurs des régimes spéciaux, il apparaît nécessaire d'aligner progressivement la durée de cotisation exigée sur celle en vigueur dans le régime général, soit 40 années de cotisation à partir de 2003.

Si le régime général et les régimes alignés sont encore en phase de réforme progressive jusqu'en 2003 - il est donc possible d'attendre jusqu'à cette date pour décider d'un éventuel prolongement de la réforme pour atteindre 170 trimestres de cotisation -, il est indispensable, pour les régimes spéciaux, qui n'ont pas été réformés, de commencer dès maintenant à rattraper leur retard.

Cela exige du temps et il convient par conséquent d'engager cette réforme sans tarder.

b) Le fonds de réserve pour les retraites : un fonds de lissage ?

L'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a créé, au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), un fonds de réserve destiné à " consolider les régimes par répartition ". Dans l'immédiat, ce fonds ne serait destiné qu'à certains régimes, ceux qui se sont réformés en 1993 : le régime général et les régimes alignés (salariés agricoles, ORGANIC et CANCAVA).

Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, votre rapporteur avait été amené, en tant que rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale pour l'assurance vieillesse, à formuler au sujet de ce fonds de réserve un certain nombre de remarques et d'interrogations : quels étaient les véritables objectifs de ce fonds ? S'agissait-il d'un fonds destiné à lisser la hausse prévue des taux de cotisation, afin d'en réduire le rythme au moment du choc démographique, ou bien d'un fonds permanent dont les revenus compléteraient les ressources des régimes ? Comment ce fonds allait-il être alimenté ? Quel serait l'horizon de placement -et par conséquent les supports financiers- de ce fonds ? Qui serait chargé de sa gestion et selon quelles modalités de contrôle ?

Il apparaissait en effet pour le moins paradoxal de créer un tel fonds sans savoir exactement quelle serait sa mission.

Huit mois plus tard, le Gouvernement n'a apporté aucune précision quant à intentions réelles. Les interrogations que nous avions formulées sont d'ailleurs reprises dans le rapport de M. Jean-Michel Charpin, qui constate : " si la création de ce fonds a été décidée, les modalités de son fonctionnement restent à préciser ".

Ce préalable n'est toujours pas défini mais le fonds de réserve continue de servir en quelque sorte d'alibi : on ne saurait en quelque sorte reprocher au Gouvernement de ne rien faire puisqu'il alimente le fonds de réserve.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 prévoyait ainsi que 2 milliards de francs lui seraient versés au titre des excédents de la C3S ; le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière le fait bénéficier du reversement du produit de la souscription du capital des caisses d'épargne, soit 15 milliards de francs sur quatre ans. Le rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire, qui tient pour acquis un excédent du régime général en 2000, prévoit que " les premiers excédents du régime général depuis pratiquement 15 ans pourraient ainsi nourrir le fonds de réserve pour les retraites et permettraient de " lisser " les effets du choc démographique qui affectera les régimes de retraites à partir de 2005. "

Il reste toutefois une question de principe. Comment peut-on faire des réserves et tolérer dans le même temps une aggravation du déficit du régime général, toutes branches confondues ? Comment, en quelque sorte, alimenter un compte d'épargne tout en étant dans le " rouge " sur son compte courant ?

Dans une étude récente 8( * ) , M. Laurent Vernière rappelle qu'un fonds de réserve peut avoir trois objectifs :

- le fonds de réserve est utilisé comme épargne de précaution afin d'atténuer les à-coups du cycle économique sur les soldes financiers . Les réserves sont équivalentes à de la trésorerie destinée à couvrir les besoins de financement temporaires en période de basse conjoncture. Cela suppose que le régime de retraite est équilibré sur longue période ;

- les réserves collectives d'un régime par répartition sont accumulées puis utilisées pour lisser sur une longue période l'évolution des taux de cotisation. Le transfert d'épargne par l'intermédiaire des réserves collectives capitalisées est un moyen de préfinancer une fraction des charges et, en conséquence, d'atténuer l'ampleur des hausses de cotisations pesant sur certaines générations de cotisants. Les Etats-Unis ont adopté cette démarche à partir de 1983 ;

- les réserves sont accumulées pour constituer un patrimoine de rapport permettant au régime par répartition de compléter ses recettes courantes, tirées des cotisations sociales, par les produits financiers encaissés . Lorsque les taux d'intérêt à long terme sont plus élevés que le taux de croissance de la masse salariale, un fonds de réserve important est similaire à un " troisième financeur " des pensions, à côté des employeurs et des salariés. C'est la voie qui semble être suivie par le Canada après la réforme du régime des pensions en 1997.

Les trois objectifs diffèrent essentiellement par la taille du fonds de réserve qui sera effectivement accumulé mais seuls les deux derniers s'inscrivent dans un cadre de régulation à très long terme des régimes de retraite.

Ils reviennent à rechercher une programmation à long terme des variations de taux de cotisation, et donc un lissage des taux, de sorte que, dans un premier temps une surcotisation temporaire permet d'accumuler des réserves pour, dans un second temps, diminuer le taux de cotisation par rapport à celui de la répartition pure. Cependant, cette opération de programmation des taux de cotisation ne constitue pas et ne se substitue pas à une réforme du régime de retraite lorsque celui-ci n'est pas actuariellement équilibré. C'est une politique d'accompagnement destinée à atténuer le choc de ruptures brutales qu'impliquerait le maintien de la répartition pure.

Pour sa part, lors de son audition par votre commission, le 5 mai dernier, M. Jean-Michel Charpin avait considéré qu'il était déjà trop tard pour envisager la création d'un fonds permanent et que seul un fond de lissage apparaissait aujourd'hui réalisable.

Un fonds de réserve peut être alimenté par deux sources : une surcotisation temporaire (appel des cotisations à un taux supérieur à celui de la répartition pure pendant la période d'accumulation des réserves), un abondement externe (affectation d'apports financiers externes au régime de retraite).

Les expériences étrangères en matière de réserves dans les régimes par répartition (Etats-Unis, Canada, Japon, etc.) enseignent que les réserves accumulées résultent toujours d'un effort de surcotisation demandé aux actifs, effort d'autant mieux accepté qu'il est modéré et qu'il a lieu lors de périodes favorables sur le plan démographique et économique. La surcotisation est une forme d'épargne retraite non individualisée qui permet de préfinancer collectivement une partie des droits futurs à la retraite, en investissant l'épargne accumulée dans des actifs financiers qui permettront de transférer vers le futur les revenus nécessaires au financement de ces droits.

La taille du fonds de réserve va varier au cours du temps et dépendre de plusieurs paramètres :

- la longueur de la période pendant laquelle la procédure de lissage est mise en oeuvre. Au terme de cette période, deux situations peuvent se présenter : soit le taux de cotisation rejoint le taux de cotisation de la répartition pure après épuisement du fonds de réserve, soit il est fixé à un niveau inférieur au taux de la répartition pure avec un fonds de réserve positif produisant des revenus financiers qui complètent les recettes du régime ;

- le montant des abondements externes durant toute la période de lissage ;

- le taux de surcotisation temporaire pendant la phase d'accumulation des réserves ;

- les taux de rendement des actifs financiers dans lesquels les réserves sont investies.

Les trois premiers paramètres peuvent être considérés comme des instruments entre les mains du décideur qui pourra les choisir en fonction des cibles qu'il vise : la longueur de la période de lissage et le montant du fonds de réserve au terme du lissage. Cette notion de cibles est importante car elle permet, d'une part, de structurer la politique de retraite pour les vingt ou trente années à venir et, d'autre part, de fixer le taux de cotisation souhaité.

Après avoir effectué plusieurs simulations de scénarios d'accumulation et d'utilisation des réserves, M. Laurent Vernière parvient aux conclusions suivantes :

- mettre en place un fonds de réserve signifie que les pouvoirs publics conduisent effectivement la politique de retraite dans une perspective de long terme. Il faut en effet programmer l'accumulation puis l'utilisation des réserves et, en conséquence, fixer un calendrier des taux de cotisation sur une période suffisamment longue. Cette programmation devrait s'accompagner rapidement de la création d'une instance chargée d'examiner à intervalles réguliers l'équilibre à long terme des régimes de retraite bénéficiaires du fonds de réserve ;

- un fonds de réserve capitalisée n'est qu'un dispositif qui réaménage le calendrier des taux de cotisation. L'examen des différents scénarios a montré que, en l'absence de réformes destinées à maîtriser le coût des retraites, les hausses de taux de cotisation nécessaires pour équilibrer les comptes des régimes de retraite seront importantes (près de 11 points en 40 ans), ne laissant quasiment qu'une marge infime pour ajouter une surcotisation temporaire. Pour que le provisionnement partiel des engagements des régimes ait un effet sensible sur le coût des retraites après 2020, il faut avoir accumulé des réserves représentant au bout de 20 ans au moins l'équivalent de 4 points de PIB. Cet effort pourra être d'autant mieux accompli et accepté si des réformes allégeant le coût des retraites sont mises en oeuvre rapidement ;

- les différents scénarios ont montré que les réserves accumulées dans le fonds pouvaient atteindre un niveau important et que leur rendement financier pouvait orienter la politique mise en oeuvre, en particulier si l'objectif est d'aboutir à un fonds permanent jouant le rôle de " troisième financeur ". Dans ce cadre, la gestion financière du fonds de réserve devient une composante essentielle de la politique de retraite et les performances financières du fonds un atout supplémentaire pour alléger le coût des retraites. Le Canada a montré la voie puisque la réforme de 1997 a créé un Office d'investissement chargé de la gestion financière du fonds de réserve et de l'optimisation du rendement. Les Etats-Unis s'orientent également dans cette voie puisque, après de longs débats, le président Clinton vient d'annoncer qu'une partie des excédents budgétaires abonderait le fonds de réserve dont une fraction serait investie sur les marchés financiers internationaux.

Pour votre rapporteur, il apparaît à l'évidence que si le Gouvernement souhaite réellement donner une signification à la création de ce fonds de réserve, il convient d'en définir sans délai les finalités et les modalités d'alimentation.

c) L'introduction d'un complément de retraite par capitalisation

S'agissant de l'introduction d'un complément de retraite par capitalisation, sous la forme de fonds d'épargne retraite, le Gouvernement semble aujourd'hui prendre conscience du caractère indispensable de cet apport.

L'actuelle majorité a été pendant très longtemps hostile à l'idée même de fonds de pension. Le Gouvernement avait ainsi annoncé depuis l'origine qu'il n'appliquerait pas la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne-retraite, dite " Loi Thomas ". Dans sa déclaration de politique générale, M. Lionel Jospin avait indiqué que " les dispositions récemment adoptées en faveur des fonds de pension qui peuvent porter atteinte aux régimes par répartition seront remises en cause. "

La loi du 25 mars 1997 est donc restée inappliquée, faute de décrets d'application. Le Gouvernement ne s'était pas résolu pour autant à l'abroger. Comme l'a souligné, non sans un certain cynisme institutionnel, M. Dominique Strauss-Kahn, " l'abrogation de cette loi serait même à la limite inutile car les décrets d'application n'ont jamais été pris par ce Gouvernement, en sorte qu'elle ne peut avoir d'application concrète ".

De manière assez ironique, la conversion soudaine du Gouvernement -et de sa majorité- à la capitalisation a été annoncée à l'occasion de la discussion à l'Assemblée nationale, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, d'un amendement présenté par le groupe communiste abrogeant la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne-retraite.

Lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le 28 octobre 1998, Mme Martine Aubry avait ainsi déclaré que le Gouvernement n'était pas opposé " à la constitution d'une épargne à long terme, complétant, et non concurrençant, la retraite par répartition, contrairement à ce que faisait le dispositif prévu par la loi Thomas. ". La ministre avait précisé qu'elle travaillait en collaboration avec le ministre de l'économie et des finances, dans le cadre de la mission confiée à MM. Didier Migaud et Jérôme Cahuzac, sur l'architecture de ce troisième étage qui constituait " un complément de la retraite par répartition ".

Elle avait ensuite décrit les trois caractéristiques du système que le Gouvernement entendait mettre en place dès 1999 :

- " il sera conçu dans un cadre collectif et sera accessible réellement à l'ensemble des salariés, notamment grâce à des dispositifs de solidarité " ;

- " les avantages qu'il offrira devront profiter à l'ensemble des salariés et ne pas fragiliser les comptes de la sécurité sociale, aussi bien en ce qui concerne l'assurance maladie que les retraites " ;

- " les partenaires sociaux devront être associés à sa mise en oeuvre et à son contrôle ".

Après avoir répété que le Gouvernement allait abroger la loi Thomas -sans toutefois préciser de quelle façon il entendait le faire-, le Premier ministre a souligné pour sa part, dans l'entretien accordé au Parisien le 29 avril 1999 : " Toutes les options peuvent être discutées y compris une forme d'épargne collective consacrée au financement des retraites. Mais à deux conditions, d'abord que l'avenir des régimes des retraites par répartition soit au préalable garanti (...). Ensuite que syndicats et organisations professionnelles soient associés à la direction de ces fonds d'épargne ".

Que d'hésitations, que de volte-face, que de temps perdu !

Votre rapporteur se réjouit que le Gouvernement ait enfin pris conscience de la nécessité de créer un troisième étage de retraite complémentaire reposant sur la capitalisation. Il attend maintenant avec impatience le dépôt de ce projet de loi.

En effet, outre que l'année 1999 s'achèvera sans décision importante sur les retraites par répartition, il est désormais également acquis qu'il n'y aura pas davantage de projet de loi relatif à l'épargne retraite.

La seule véritable " décision " du Gouvernement se limite aujourd'hui à l'engagement solennel d'abroger la loi Thomas.

*

* *

Au terme de cette analyse, votre rapporteur s'interroge : à quoi aura servi finalement le rapport Charpin ?

Il apparaît en effet que ce travail remarquable n'a fait que confirmer ce que l'on savait déjà : l'impérieuse nécessité de réformer nos régimes de retraite par répartition qui seront confrontés à un choc financier inéluctable à partir de 2006 ;

Ce rapport aurait pu remplir une fonction pédagogique et faciliter la prise de conscience, par les partenaires sociaux et l'opinion publique, de l'ampleur des défis qui menacent notre système de retraite. Cela n'a pas été le cas : le diagnostic, contrairement aux ambitions initiales, n'est pas " partagé ".

Ce rapport aurait également pu constituer une aide utile à la décision pour le Gouvernement. Il n'en a rien été. L'accent mis sur l'urgence des décisions à prendre n'a pas convaincu le Gouvernement : ce dernier annonce l'ouverture d'une nouvelle concertation ; les décisions sont, une fois encore, différées.

En affirmant que rien ne presse, en privilégiant l'attentisme et l'inaction, le Gouvernement prend implicitement des décisions graves pour l'avenir de notre pays et reporte sur les générations futures le poids des ajustements nécessaires.

Il est maintenant de sa responsabilité politique d'agir sans tarder pour garantir " L'avenir de nos retraites ".

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 24 juin 1999, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a entendu une communication de M. Alain Vasselle sur la réforme des retraites .

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission avait auditionné M. Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan, à deux reprises : le 16 décembre 1998, après le début des travaux de la commission de concertation, et le 5 mai 1999, après la remise officielle au Premier ministre du rapport sur " L'avenir de nos retraites ".

Il a précisé que la commission avait confié, le 5 mai 1999, à M. Alain Vasselle, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale pour l'assurance vieillesse, la mission de présenter un rapport d'information.

M. Alain Vasselle a ensuite présenté les grandes lignes de son rapport (cf. ci-dessus).

M. Jean Delaneau, président, a remercié le rapporteur pour la qualité et la pertinence de ses analyses. Il a considéré que cette communication, venant après l'adoption du rapport d'information de M. Charles Descours sur les lois de financement de la sécurité sociale, traduisait le souci de la commission et de ses rapporteurs d'un travail permanent sur les finances sociales. Il s'est déclaré frappé par l'observation du rapporteur selon laquelle une réforme maîtrisée des retraites nécessitait une initiative immédiate car plus le temps passait plus l'éventail des choix se refermait.

M. Dominique Leclerc a indiqué qu'il partageait les conclusions du rapporteur et notamment le caractère urgent des réformes à engager. Il a estimé que le rapport Charpin avait eu au moins le mérite d'initier un débat public sur la question des retraites. Après s'être interrogé sur la représentativité des organisations syndicales qui contestaient les conclusions du rapport Charpin, il a considéré que les Français étaient, pour leur part, de plus en plus conscients de la nécessité d'une réforme des retraites.

M. Dominique Leclerc a souligné les inégalités grandissantes entre les personnes au regard de la retraite ; il a jugé que la réforme des régimes spéciaux ne pouvait plus être différée et qu'il était indispensable d'instituer un troisième étage de retraite par capitalisation. Il a considéré que le fonds de réserve créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n'apparaissait pas comme une solution crédible eu égard aux enjeux.

Après avoir souligné la qualité du rapport de M. Charpin, M. Bernard Seillier s'est inquiété des développements de ce rapport consacrés aux avantages familiaux en matière de retraite. Il a jugé qu'il convenait d'être très vigilant pour éviter une remise en question de ces avantages qui témoignaient de la solidarité nationale à l'égard des familles.

M. Jean-Louis Lorrain a considéré qu'il convenait d'élargir la réflexion sur le vieillissement et d'examiner cette problématique de manière globale en s'intéressant également à la question de la grande dépendance. Il a souligné que les retraités jouaient un rôle essentiel en matière de solidarité intergénérationnelle. Il a souhaité savoir quelles réformes avaient été entreprises, en matière de retraite, par nos principaux partenaires européens.

Mme Gisèle Printz a considéré qu'il y avait urgence à réformer les retraites. Elle a souligné que le Gouvernement avait précisément conscience de cette urgence et qu'il avait fait du dossier des retraites l'une de ses priorités. Elle a jugé que les jeunes générations paraissaient moins inquiètes de l'avenir des retraites que les générations plus âgées.

En réponse aux intervenants, M. Alain Vasselle a observé qu'il y avait un paradoxe entre la volonté du Gouvernement de combattre les inégalités et le maintien, parallèlement, de disparités croissantes entre les régimes de retraites. Il a partagé le souci exprimé par M. Bernard Seillier de ne pas remettre en cause les avantages familiaux tout en soulignant qu'il était cependant possible de réexaminer certains dispositifs.

M. Alain Vasselle a précisé que plusieurs pays européens avaient déjà engagé des réformes importantes de leurs systèmes de retraites. Il a cité le cas de la Norvège et de la Suède qui constituaient actuellement des fonds de réserve grâce à la situation favorable de leurs finances publiques.

A l'issue de ce débat, la commission a approuvé la communication de M. Alain Vasselle et a décidé sa publication sous la forme d'un rapport d'information .

ANNEXES

- Annexe 1 : Lettre de mission du Premier ministre,

- Annexe 2 : Liste des personnes auditionnées par le rapporteur,

- Annexe 3 : Auditions par la commission de M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan.

ANNEXE 1
-
LETTRE DE MISSION DU PREMIER MINISTRE




ANNEXE 2
-
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LE RAPPORTEUR

Organisations syndicales :

Confédération française démocratique du travail (CFDT) : M. Paul CADOT, Mme Madeleine GUILLETEAU

Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) : M. Roger-Pol COTTEREAU, Mlle Alicia FOULETIER

Confédération générale des cadres (CGC) : M. Jean-Luc CAZETTES

Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) : M. Jean-François VEYSSET, M. Georges TISSIÉ

Confédération générale du travail (CGT) : M. Vlady FERRIER

Confédération générale du travail - Force Ouvrière (CGT-FO) : M. Jean-Claude MALLET

Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) : M. Arnold BRUM

Fédération syndicale unitaire (FSU) : M. Pierre DUHARCOURT

Mouvement des entreprises de France (MEDEF) : M. Bernard CARON, Mme Agnès LÉPINAY, Mme Anne MOUNOLOU.

Union nationale des professions libérales (UNAPL) : M. Guy ROBERT

Union nationale des syndicats autonomes (UNSA) : M. Luc BENTZ

Union professionnelle artisanale (UPA) : M. Jean DELMAS

Régimes de retraite :

Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) : Mme Marie-Thérèse LANCE

Caisse autonome d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) : M. Jean-Louis DURET, M. Gérard PELLISSIER

Caisse autonome nationale de compensation d'assurance vieillesse artisanale (CANCAVA) : M. Bruno FULCHIRON

Caisse de compensation de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC) : M. Christophe MOREAU, Mlle Martine BONY

Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) : M. Patrick HERMANGE

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) : M. Pierre DUCRET, M. Pascal LAFON

Chambre de commerce et d'industrie de Paris : M. Christian CHAPALAIN

Fonds de solidarité vieillesse (FSV) : M. Frédéric Van ROEKEGHEM

Associations de retraités :

Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA) : M. Georges GRULOIS, M. Paul MALOISEL

ANNEXE 3
-
AUDITIONS PAR LA COMMISSION
DE M. JEAN-MICHEL CHARPIN,
COMMISSAIRE GÉNÉRAL DU PLAN

I- AUDITION DU MERCREDI 16 DÉCEMBRE 1998

Réunie le mercredi 16 décembre 1998 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que le Premier ministre avait chargé, par lettre en date du 29 mai 1998, M. Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan, d'une mission de diagnostic sur l'avenir des régimes de retraite. Il a indiqué que Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, avait déclaré devant le Sénat, lors de son intervention dans la discussion générale du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le 12 novembre dernier, que le commissariat général du Plan avait " déjà dressé un bilan " qui faisait " l'objet d'une concertation approfondie avec les partenaires concernés ".

M. Jean Delaneau, président, a souligné qu'il avait par conséquent souhaité que M. Jean-Michel Charpin puisse venir devant la commission présenter et commenter ce bilan.

M. Charles Descours, rapporteur des projets de loi de financement de la sécurité sociale pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a vivement souhaité que les documents résultant du travail d'expertise mené par le commissariat général du Plan, qui étaient communiqués aux partenaires sociaux et aux gestionnaires des régimes de retraite, puissent être également transmis aux commissions compétentes du Parlement.

Il a souhaité connaître les principaux résultats des projections démographiques et financières effectuées dans le cadre de ce travail d'expertise, ainsi que les hypothèses macro-économiques sur lesquelles le commissariat général du Plan s'était fondé. Il a interrogé M. Jean-Michel Charpin sur les informations supplémentaires que ce travail avait apportées par rapport aux résultats de l'étude sur " les perspectives à long terme des retraites ", réalisée par le commissariat général du Plan en 1995.

M. Alain Vasselle, rapporteur des projets de loi de financement de la sécurité sociale pour l'assurance vieillesse, s'est interrogé sur la méthode suivie par le commissariat général du Plan pour l'élaboration de son rapport. Il s'est enquis de la signification du " diagnostic partagé " souhaité par le Premier ministre. Il a demandé à M. Jean-Michel Charpin si le processus de concertation actuellement mené était susceptible de modifier les conclusions résultant du travail d'expertise.

Il a souhaité savoir si cette mission de diagnostic pouvait aller jusqu'à formuler des propositions, comme le laissaient entendre les échos de ses travaux parus dans la presse suggérant, par exemple, que le commissariat général du Plan pencherait davantage pour un relèvement progressif de l'âge de la retraite, plutôt que pour une augmentation des prélèvements obligatoires.

En réponse aux rapporteurs, M. Jean-Michel Charpin a précisé que la mission qui lui avait été confiée avait débuté en juin 1998 et devait s'achever avec la remise de son rapport au Premier ministre avant le 31 mars 1999. Il a expliqué que le travail d'expertise n'était pas encore achevé et se poursuivait parallèlement à la phase de concertation. Il a précisé que les documents résultant de ces travaux d'experts étaient présentés aux participants aux réunions de concertation au fur et à mesure de leur achèvement.

Rappelant que le Premier ministre l'avait chargé d'élaborer un diagnostic " aussi partagé que possible ", M. Jean-Michel Charpin a souligné le caractère " interactif " de la concertation en cours. Il a indiqué que les documents résultant des travaux d'experts étaient soumis aux partenaires sociaux et aux gestionnaires des différents régimes de retraite, afin d'être discutés, complétés et éventuellement révisés. Il a souligné que les hypothèses, chiffrages et scénarios figurant dans son rapport final ne seraient pas nécessairement identiques à ceux qui apparaissaient initialement dans les documents d'experts. Après avoir regretté que ces documents aient été communiqués à la presse, il s'est déclaré disposé à les transmettre au Parlement.

Evoquant les différences qui distinguaient la mission de diagnostic actuellement menée par le commissariat général du Plan des travaux effectués en 1995 sur " Les perspectives à long terme des retraites ", M. Jean-Michel Charpin a tout d'abord expliqué que sa mission portait sur un champ beaucoup plus large de régimes de retraite, alors que, seuls, sept régimes avaient été étudiés en 1995. Il a ajouté que l'horizon de projection avait été également allongé, puisque les travaux de 1995 s'arrêtaient à 2015 et que les projections aujourd'hui effectuées couvraient une période allant jusqu'en 2040. Il a souligné que l'allongement de cet horizon de projection accroissait naturellement les difficultés et les incertitudes des prévisions.

M. Jean-Michel Charpin a jugé que la date de 2015, choisie en 1995, était un horizon trop proche pour appréhender la situation future des régimes de retraite. Pour certains régimes, tels que celui des fonctionnaires de l'Etat, 2015 ne correspondait qu'au début de la dégradation de la situation et l'extension des prévisions à l'horizon de 2040 laissait apparaître une détérioration très fortement accrue de la situation de ces régimes.

M. Jean-Michel Charpin a ajouté que sa mission comportait également une analyse des caractéristiques des différents régimes en termes de rendement, analyse qui n'était pas encore achevée.

M. Jean-Michel Charpin a souligné que son rapport comporterait des propositions portant principalement sur les ajustements des paramètres de la répartition : âge de la retraite et durée de cotisation. Il a en effet expliqué que l'âge de la retraite constituait à la fois un paramètre central des simulations effectuées et un moyen d'ajustement très puissant pour l'équilibre futur des régimes de retraite. Il a considéré que la question de l'âge de la retraite devait être abordée dans un contexte d'allongement de la durée de la vie humaine et d'entrée de plus en plus tardive dans la vie active.

Rappelant la dégradation brutale et prévisible de la situation du régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat à partir de 2015, il a considéré que toute réforme des retraites n'aurait de sens que si elle portait également sur les régimes spéciaux de retraite du secteur public.

Après avoir déclaré que le rapport remis au Premier ministre serait établi sous sa seule responsabilité, M. Jean-Michel Charpin a souligné qu'il tiendrait naturellement compte des appréciations formulées par les partenaires sociaux et les gestionnaires des régimes de retraite lors des réunions de concertation, soit en les incorporant à son diagnostic, soit, le cas échéant, en les faisant figurer en annexe sous forme de déclarations.

Evoquant les hypothèses sur lesquelles reposaient les projections effectuées, M. Jean-Michel Charpin a précisé que le commissariat général du Plan avait privilégié deux scénarios macro-économiques, se distinguant par la situation du marché du travail : dans le scénario 1, le taux de chômage convergeait vers un niveau de 9 % ; dans le scénario 2, ce taux s'établissait à 6 %, avec une hypothèse d'une augmentation exogène de la population active de 500.000 personnes.

M. Jean-Michel Charpin a considéré que le problème des retraites se résumait à une question de pénurie de main-d'oeuvre, la population des actifs devenant insuffisante pour produire les richesses permettant de subvenir aux besoins des inactifs.

S'agissant des hypothèses démographiques, M. Jean-Michel Charpin a expliqué que le commissariat général du Plan avait repris les hypothèses de fécondité figurant dans les travaux de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) effectués en 1993, avec un scénario central de 1,8 enfant par femme, encadré par un scénario de 1,5 enfant par femme et un scénario de 2,1 enfants par femme. Il a reconnu que ces hypothèses reposaient sur des informations démographiques déjà anciennes, provenant du recensement de la population effectué en 1990.

Evoquant les hypothèses macro-économiques choisies par le commissariat général du Plan, M. Jean-Michel Charpin a indiqué que les travaux actuellement menés reposaient sur une hypothèse de croissance annuelle de 1,25 % de la productivité globale des facteurs, de 1,7 % de la productivité du travail et de 1,7 % du salaire réel, soit, dans ce dernier cas, une hypothèse de distribution des revenus plus favorable aux salariés que par le passé.

Evoquant la chronologie des réformes, M. Jean-Michel Charpin a souligné qu'un travail d'approfondissement technique resterait nécessaire après la publication de son rapport, notamment s'agissant du rôle du fonds de réserve pour les retraites par répartition. Citant l'exemple canadien, il s'est interrogé sur la finalité d'un tel fonds et sur le choix des supports d'investissement en termes de risque et de rendement.

M. Jean Chérioux a considéré qu'il serait sans doute difficile d'obtenir un consensus sur la question des retraites. Il s'est interrogé sur les hypothèses de flux migratoires choisies par le commissariat général du Plan.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est interrogé sur la fiabilité des projections à un horizon de 2040 : il a fait valoir que les gestionnaires des différents régimes de retraite qu'il avait pu auditionner, lors de ses travaux en tant que rapporteur pour l'assurance vieillesse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, avaient mis l'accent sur la fragilité de projections aussi lointaines. Il s'est enquis de l'attitude des partenaires sociaux lors de la phase de concertation actuellement menée.

Il a souhaité savoir si le commissariat général du Plan avait réfléchi au niveau des montants financiers que devait atteindre le fonds de réserve pour les retraites et au rôle susceptible d'être joué par des fonds de pension. Il s'est interrogé sur l'incidence sur l'emploi d'un éventuel relèvement de l'âge de la retraite.

M. Serge Franchis s'est demandé si la durée de cotisation de 40 années qui serait bientôt exigée des futurs retraités était en pratique compatible avec une entrée de plus en plus tardive sur le marché du travail.

M. Guy Fischer a souhaité savoir si un éventuel relèvement de l'âge de la retraite serait suffisant pour assurer l'équilibre à long terme des régimes de retraite. Il a demandé à M. Jean-Michel Charpin si le commissariat général du Plan envisageait d'autres recommandations.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Michel Charpin a reconnu le caractère à la fois audacieux et incertain des prévisions à un horizon de 2040. Il a précisé que si les retraités de 2040 étaient déjà nés, on connaissait naturellement moins bien les personnes qui seraient cotisantes à cette date. Il a ajouté que les incertitudes étaient plus fortes au niveau des prévisions spécifiques à chaque régime de retraite qu'au niveau global.

M. Jean-Michel Charpin a précisé que les projections reposaient sur une hypothèse de flux migratoires positifs de 50.000 personnes par an.

S'agissant du fonds de réserve pour les retraites, M. Jean-Michel Charpin a indiqué qu'il n'était pas en mesure d'évaluer le montant des sommes nécessaires : il a souligné qu'il s'agissait là d'un sujet complexe et que ce montant dépendait du caractère transitoire ou pérenne du fonds, du champ couvert par ce fonds, des ajustements préalables du système par répartition et des rendements des sommes investies.

Evoquant les liens entre emploi et retraite, M. Jean-Michel Charpin a précisé que les travaux du commissariat général du Plan prévoyaient une dégradation des comptes de la branche vieillesse et une amélioration des situations de la branche famille et de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC).

Il a souligné que l'étude des fonds de pension, qui n'avaient pas de lien direct avec le système de retraite par répartition, ne faisait pas partie de la mission qui lui avait été confiée par le Premier ministre.

M. Jean-Michel Charpin a fait valoir que l'âge de la retraite n'était pas le seul paramètre susceptible d'influer sur la situation future des régimes de retraite : les mécanismes d'indexation et la durée de cotisation exigée pouvaient également jouer un rôle très important. Il a indiqué que l'augmentation de la durée de cotisation exigée pour une retraite à taux plein, instituée par la réforme de 1993, concernait aujourd'hui encore très peu de personnes dans la mesure où la génération arrivant actuellement à l'âge de la retraite avait souvent commencé à travailler très jeune.

Il a souligné que les pays ayant entrepris des réformes ambitieuses de leur système de retraite avaient généralement pris en compte l'évolution de l'espérance de vie, en prévoyant parfois une évolution parallèle de l'âge de départ à la retraite.

II - AUDITION DU MERCREDI 5 MAI 1999

Réunie le mercredi 5 mai 1999, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Michel Charpin , commissaire général du Plan , sur son rapport au Premier ministre sur les retraites .

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission avait déjà entendu M. Jean-Michel Charpin le 16 décembre 1998 et qu'elle avait souhaité pouvoir l'auditionner à nouveau après la remise de son rapport au Premier ministre le 29 avril dernier.

M. Jean-Michel Charpin a indiqué que le Premier ministre lui avait confié, à la fin du mois de mai 1998, la mission d'établir un diagnostic sur l'avenir des retraites aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes. Il a souligné que le rapport qui résultait de cette mission présentait deux caractéristiques originales par rapport aux travaux qui l'avaient précédé : d'une part, le diagnostic avait été établi en concertation avec les partenaires sociaux et les régimes de retraite concernés, d'autre part, il portait sur la plupart des régimes et traitait également des compensations entre régimes.

M. Jean-Michel Charpin a rappelé qu'il avait constitué une commission de concertation réunissant les sept ministères concernés, les partenaires sociaux, les gestionnaires des différents régimes de retraite et les représentants du comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA). Cette commission de concertation s'était réunie onze fois entre octobre 1998 et mars 1999 : dix réunions avaient été consacrées à l'étude des différents thèmes et la dernière réunion, en date du 25 mars 1999, avait permis de présenter aux participants le rapport établi par le Commissariat général du Plan. Il a souligné que cette démarche se distinguait de celles qui avaient prévalu lors de la rédaction du Livre blanc sur les retraites en 1991 et du rapport sur les perspectives à long terme des retraites de 1995 : à l'époque, les rapports avaient été élaborés par les experts puis rendus publics.

M. Jean-Michel Charpin a jugé que l'ambiance au sein de la commission de concertation avait été studieuse, coopérative et interactive, dans la mesure où le Commissariat général du Plan s'était efforcé de répondre aux différentes demandes de travaux complémentaires exprimées par les partenaires sociaux. Le rapport final avait cependant été rédigé sous la seule responsabilité du Commissariat général du Plan. Au vu de ce rapport, les partenaires sociaux avaient fait part de leurs observations dans des contributions écrites annexées au rapport.

Evoquant le champ d'étude très large couvert par le rapport, M. Jean-Michel Charpin a précisé qu'il était nécessaire de connaître les caractéristiques détaillées de chaque régime avant de dresser un bilan global de la situation des retraites. Il a souligné que le Commissariat général du Plan avait entendu partager toutes les informations disponibles avec les directions techniques des régimes de retraite qui avaient été étroitement associées à ses travaux.

M. Jean-Michel Charpin a présenté les principales conclusions de son rapport. Il a indiqué que ce dernier faisait le constat du succès du système par répartition qui avait permis au niveau de vie des retraités de rejoindre celui des actifs et qui avait contribué à faire diminuer très sensiblement les phénomènes de pauvreté des personnes âgées. L'allongement de la durée de la vie et l'arrivée à l'âge de la retraite, à partir de 2006, de la génération du baby-boom allaient cependant fragiliser l'équilibre économique de notre système de retraite. Entre 1998 et 2040, la population âgée de plus de 60 ans allait augmenter de 10 millions de personnes, pour atteindre 22 millions de personnes, tandis que la population des moins de 20 ans diminuerait de plus d'un million.

M. Jean-Michel Charpin a reconnu que 2040 pouvait paraître un horizon un peu lointain pour des projections financières ; il a cependant fait valoir que certains pays, tels que les Etats-Unis ou l'Italie, formulaient des prévisions à des horizons de 50 ans, voire de 70 ans. Il a également souligné que le choix de l'horizon 2040 avait permis de mieux distinguer les évolutions de certains régimes de retraite après 2015 et de démontrer que la croissance des besoins de financement pour les retraites s'apparentait davantage à une montée vers un plateau qu'au passage d'une bosse.

Reconnaissant que des projections à une échéance aussi lointaine étaient toujours incertaines, M. Jean-Michel Charpin a souligné que le rapport prévoyait précisément la création d'un dispositif de pilotage permanent qui permettrait de réévaluer régulièrement les projections et de procéder aux ajustements qui paraîtraient nécessaires.

M. Jean-Michel Charpin a précisé que les projections étaient effectuées sur la base de trois scénarios d'évolution du chômage avec respectivement trois taux de chômage : 9 %, 6 % et 3 %, ce dernier scénario ayant été introduit à la demande des partenaires sociaux. Il a observé que ces différents scénarios démontraient que la diminution du chômage améliorerait les perspectives financières sans cependant supprimer les déficits.

Evoquant le chapitre de son rapport consacré aux comparaisons entre régimes, M. Jean-Michel Charpin a considéré que cet exercice soulevait de nombreuses difficultés méthodologiques et nécessitait à l'évidence un approfondissement des outils statistiques disponibles. Il a souligné que si les retraites étaient aujourd'hui comparables entre le public et le privé, à salaires identiques, l'écart allait se creuser dans les prochaines années entre les assurés des régimes qui avaient l'objet de réformes en 1993 et les assurés des régimes spéciaux.

Après avoir indiqué que le rapport évoquait la façon dont les réformes des retraites avaient été mises en place dans les pays étrangers, M. Jean-Michel Charpin a constaté qu'une telle réforme n'était simple nulle part, et que les difficultés que rencontrait la France à réformer son système de retraite ne constituaient pas une exception. Il a également observé que les tentatives de réforme brutale avaient partout échoué.

Après avoir précisé qu'elles ne constituaient pas un projet de réforme bouclé, M. Jean-Michel Charpin a énuméré les propositions formulées dans son rapport.

Evoquant l'allongement à 170 trimestres, soit 42 années et demie, à l'horizon 2019, de la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier du taux plein, M. Jean-Michel Charpin a expliqué qu'une telle réforme aurait un effet progressif et ne pèserait de façon significative qu'à partir des années 2010, à un moment où la situation du marché du travail se serait vraisemblablement améliorée. Il a souligné que cette réforme devait toutefois laisser une possibilité pour les personnes concernées d'opérer un arbitrage individuel entre niveau de la retraite annuelle versée et durée d'activité. Ceci supposait la neutralité actuarielle, pour départ anticipé, des abattements sur les taux de pension. Ces abattements ne devaient pas pénaliser de façon indue, comme c'était aujourd'hui le cas pour les salariés du secteur privé, les personnes qui souhaiteraient partir avant d'avoir acquis le nombre de trimestres nécessaire pour bénéficier du taux plein.

M. Jean-Michel Charpin a indiqué que le rapport étudiait également la création d'un fonds de réserve pour les retraites en examinant quelles pouvaient être les finalités et les modalités de fonctionnement et de gestion d'un tel fonds. Estimant qu'il était déjà très tard pour constituer un fonds de réserve, puisque les premières difficultés financières des régimes de retraite se manifesteraient dès 2006, il a considéré que, seule, la création d'un fonds transitoire, destiné à lisser la hausse prévue des taux de cotisation, était aujourd'hui envisageable. Dans ce cas, les sommes accumulées, qui devraient s'élever à au moins trois points du produit intérieur brut (PIB), avaient vocation à être consommées progressivement, le fonds s'épuisant à terme.

Après avoir précisé que le rapport évoquait également les possibilités d'élargissement de l'assiette du financement des retraites et les questions d'indexation des pensions et des salaires portés au compte, M. Jean-Michel Charpin a conclu en formulant le souhait que ce diagnostic concerté puisse servir utilement aux réflexions ultérieures.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse des lois de financement de la sécurité sociale, a rendu hommage au travail accompli par le Commissariat général du Plan. Il a interrogé M. Jean-Michel Charpin sur la méthode suivie et sur le contenu du rapport.

Il a souhaité savoir dans quelle mesure et sur quels aspects ce diagnostic était effectivement partagé. Il s'est enquis des principales modifications apportées, à la demande des partenaires sociaux, à la version initiale du rapport et a demandé à M. Jean-Michel Charpin si la tonalité des contributions écrites des partenaires sociaux l'avait surpris.

M. Alain Vasselle s'est demandé si le retard pris dans la remise du rapport pouvait être interprété comme le signe d'une volonté du Gouvernement de se démarquer de son contenu. Il a souhaité savoir si le Commissariat général du Plan participerait à la nouvelle phase de concertation que venait d'annoncer le Premier ministre.

M. Alain Vasselle a relevé que le rapport étudiait, parmi les pistes de réformes envisagées, la constitution d'un fonds de réserve pour les retraites, sans toutefois se prononcer sur la façon dont ce fonds pourrait être alimenté. Il a demandé à M. Jean-Michel Charpin si le Commissariat général du Plan avait réfléchi sur ce point. Il s'est inquiété des conséquences du passage de la proratisation de la pension de 1/150 e à 1/170 e pour les personnes qui n'auraient pas atteint les 170 trimestres de cotisations.

M. Alain Vasselle a demandé pourquoi le commissariat général du Plan n'avait pas étudié la création d'un dispositif d'épargne retraite de type " fonds de pension " et a souhaité connaître le sentiment de M. Jean-Michel Charpin sur les récentes propositions du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) sur les retraites, notamment l'allongement de la durée de cotisation à 45 ans.

En réponse à M. Alain Vasselle, M. Jean-Michel Charpin a estimé que le diagnostic était concerté et qu'il s'était contenté de prendre acte des contributions des partenaires sociaux dont certains partageaient cependant les analyses du rapport. Il a souligné qu'il s'était fait peu d'illusions quant à la possibilité d'établir un diagnostic véritablement partagé. Il a rappelé à cet égard que M. Marc Blondel, secrétaire général de la Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO), lui avait adressé, au début du mois d'octobre 1998, une lettre ouverte dans laquelle il contestait l'objectif d'aboutir à un diagnostic partagé.

M. Jean-Michel Charpin a rappelé que les partenaires sociaux avaient apporté, sur tous les thèmes abordés, de nombreuses modifications aux travaux menés par le Commissariat général du Plan. Il a cité l'exemple du scénario à 3 % de taux de chômage qui avait été intégré dans le rapport à la demande des partenaires sociaux. Il a expliqué qu'une première version du rapport avait été communiquée aux partenaires sociaux lors de la réunion du 25 mars dernier et que ces derniers avaient ensuite fait part de propositions d'amendements compatibles avec la logique du rapport. Ces amendements avaient été presque tous intégrés dans la version finale du rapport.

M. Jean-Michel Charpin a indiqué qu'il n'avait pas été surpris par la teneur des contributions écrites transmises par les partenaires sociaux, même si certaines pouvaient refléter le décalage entre les positions des délégations participant à la commission de concertation et les positions des instances de direction des organisations syndicales.

Il a estimé que le léger retard pris dans la remise du rapport tenait avant tout aux contraintes de calendrier et aux répercussions d'une actualité internationale très chargée. Rappelant que le Premier ministre avait souhaité qu'il lui remette en mains propres le rapport et qu'il avait annoncé, dès le lendemain, dans la presse, la suite qu'il entendait lui donner, M. Jean-Michel Charpin a précisé que c'était désormais le Gouvernement qui piloterait la nouvelle phase de concertation.

Evoquant les différentes possibilités de réforme des retraites, M. Jean-Michel Charpin a expliqué que si certaines pouvaient être décidées à tout moment -une hausse des cotisations par exemple-, d'autres nécessitaient du temps et devaient être engagées sans délai. Il a souligné que la constitution d'un fonds de réserve devait par exemple se faire le plus rapidement possible, avant que la situation financière des régimes de retraite ne se dégrade.

M. Jean-Michel Charpin a souligné que le rapport proposait explicitement que toutes les personnes puissent bénéficier d'une pension à taux plein à l'âge de 65 ans, quelle que soit leur durée effective de cotisation.

Evoquant la création de fonds de pension, il a noté que cette question ne figurait pas dans le champ d'étude du rapport. Il a expliqué que les régimes de retraite auraient à l'horizon 2040 un besoin de financement équivalant à quatre points du PIB et que les fonds de pension, qui créaient des droits nouveaux autofinancés, n'apportaient aucune solution à ce problème, contrairement au fonds de réserve dont l'objet était précisément de financer les régimes de retraite par répartition. Il a considéré que les problématiques des fonds de pension et du fonds de réserve étaient radicalement différentes, même si les supports d'investissement de ces fonds pouvaient s'avérer identiques.

Estimant qu'il n'avait pas à juger de la pertinence des propositions des partenaires sociaux, M. Jean-Michel Charpin a souhaité ne pas commenter les propositions du MEDEF sur les retraites.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur les modalités d'alimentation du fonds de réserve pour les retraites. Il s'est demandé par ailleurs s'il n'était pas possible de convertir les sommes actuellement collectées au titre de l'épargne salariale en une forme d'épargne retraite.

M. Guy Fischer a rappelé que les propositions du MEDEF avaient provoqué un tollé parmi les organisations syndicales. Il a souligné que son groupe avait fait part d'un certain nombre d'interrogations lors du débat sur la création du fonds de réserve pour les retraites, à l'occasion de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Il s'est interrogé sur la notion d'écarts entre régimes du secteur privé et régimes spéciaux et a souhaité savoir selon quelles modalités pourrait s'opérer le recours à la capitalisation.

Après avoir qualifié de travail sérieux et utile le rapport de M. Jean-Michel Charpin, M. Roland Huguet a souligné les difficultés que comportait toute prévision à 10 ou 20 ans. Il s'est demandé ce qu'il adviendrait lorsque les sommes accumulées au sein du fonds de réserve se seraient épuisées.

M. Charles Descours a considéré que 2040 ne constituait pas un horizon très lointain. Il a jugé que les grandes tendances de l'évolution des retraites étaient déjà connues depuis le Livre blanc de 1991 et le rapport Briet de 1995. Il s'est dit convaincu qu'il fallait réformer notre système de retraite par répartition si l'on souhaitait le sauver. Il s'est inquiété du risque que le Gouvernement ne prenne finalement aucune décision à l'issue de la nouvelle phase de concertation.

Mme Nicole Borvo a souligné les nombreuses incertitudes que comportait le rapport Charpin. Elle s'est étonnée que le rapport puisse proposer une augmentation de la durée de cotisation, alors même que le taux d'activité des plus de 50 ans était, dans notre pays, le plus faible d'Europe. Elle a regretté que le rapport ne comporte pas d'étude approfondie sur la possibilité d'un élargissement à la valeur ajoutée de l'assiette de la cotisation vieillesse.

M. Bernard Seillier a souligné les mérites de ce rapport. Il a considéré qu'il n'était pas choquant que la réglementation des retraites prévoie des avantages supplémentaires pour les familles, dans la mesure où celles-ci assuraient le renouvellement des générations et donc, la survie du système par répartition.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Michel Charpin a considéré que la question de l'alimentation du fonds de réserve pour les retraites constituait essentiellement un problème politique et ne nécessitait pas d'études techniques spécifiques. Il a souligné que la France connaissait un taux d'épargne élevé et qu'il n'était pas évident que la création de fonds de pension augmente encore ce niveau d'épargne.

M. Jean-Michel Charpin a fait observer que les régimes spéciaux étaient également concernés par le choc démographique des prochaines années et que l'écart entre ces régimes et les régimes ayant été réformés en 1993 allait se creuser d'année en année. Il a jugé que toute réforme des retraites devrait également concerner les régimes spéciaux.

M. Jean-Michel Charpin a convenu qu'il fallait être modeste en matière de prévision. Il a ajouté que c'était pour cette raison que le rapport proposait l'institution d'un dispositif de pilotage de la réforme des retraites à même de réévaluer périodiquement les estimations. Il a cependant précisé que tout n'était pas incertain et qu'une bonne part des données démographiques était déjà parfaitement connue. Après avoir rappelé que de nombreux pays formulaient des prévisions à long terme, il s'est demandé pourquoi la France serait incapable de se livrer au même exercice.

M. Jean-Michel Charpin a affirmé que toute mesure touchant à la durée de cotisation devait être très étalée dans le temps afin d'éviter de trop fortes inégalités entre les générations. Il a considéré que la proposition formulée dans le rapport devait s'accompagner d'un effort particulier en faveur du maintien dans l'emploi des personnes âgées de plus de 55 ans. Constatant que la France présentait le taux d'activité des 55-65 ans le plus bas des pays industrialisés, il a jugé que cette situation ne pouvait s'expliquer par l'émergence des nouvelles technologies, qui n'était en rien une spécificité française.

M. Jean-Michel Charpin a considéré que l'extension de l'assiette de la cotisation vieillesse à la valeur ajoutée avait déjà fait l'objet de multiples études par le passé et qu'il n'apparaissait pas nécessaire de lui consacrer une étude technique supplémentaire. Il a ajouté que cette question relevait désormais d'une décision politique.

Après avoir relevé que les avantages familiaux en matière de retraite représentaient un montant considérable de 73 milliards de francs par an, M. Jean-Michel Charpin s'est interrogé sur le caractère incitatif de ces avantages et sur la possibilité d'une prise en charge de ces dépenses par la branche famille. Il a considéré que ce sujet méritait à l'évidence un véritable débat.

A l'issue de l'audition de M. Jean-Michel Charpin, M. Jean Delaneau, président , a émis le souhait, approuvé par la commission, que M. Alain Vasselle, rapporteur du volet assurance vieillesse des lois de financement de la sécurité sociale, puisse poursuivre le travail entamé par la commission sur la question fondamentale des retraites. Il lui a semblé en effet nécessaire qu'à côté de la réflexion des experts et de la concertation avec les partenaires sociaux à laquelle appelle le Gouvernement, le Parlement puisse procéder à ses propres investigations.

Il a souhaité en conséquence en accord avec le rapporteur, que ce dernier puisse présenter à la commission, avant la fin de la session, un projet de rapport mesurant notamment les apports de l'étude du commissariat général du plan au regard des travaux connus depuis une dizaine d'années, appréciant le caractère partagé ou simplement concerté du diagnostic réalisé mais également les réactions des partenaires sociaux aux propositions formulées. Il a estimé que ce travail contribuerait en amont à la réflexion de la commission sur la question des retraites que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ne saurait passer sous silence.



1 Cf. annexe I

2 Sixièmes rencontres parlementaires sur la protection sociale : " Comment assurer la pérennité de nos régimes de retraite ?", Assemblée nationale, 26 mars 1998.

3 Etude réalisée par Charles de Granrut, Hugues de Jouvenel et Alain Parant, avec l'appui de la Branche Retraites de la Caisse des dépôts et consignations, l'Observatoire des Retraites, la Sarl Futuribles , Travaux et Recherches de Prospective, Futuribles International, n° 9, octobre 1998.

4 Le taux réel obligataire de long terme est supposé égal à 2,5 %.

5 Editions Syllepse, 1999.

6 C'est votre rapporteur qui souligne.

7 C'est votre rapporteur qui souligne.

8 L. Vernière, " Fonds de réserves pour les retraites : simulation de scénarios d'accumulation et d'utilisation des réserves ", dans Lettre économique de la CDC , n° 10, mai 1999.



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