Chambres régionales des comptes et élus locaux

2. Clarifier des " zones d'ombre "

Outre le fait que certaines législations sont caractérisées par leur excessive rigidité, d'autres sont marquées par leur caractère flou. Les " zones d'ombre " de ces législations sont doublement problématiques pour les collectivités locales puisqu'elles entraînent, d'une part, de grandes incertitudes pour la conduite de certaines de leurs actions et que, d'autre part, elles sont à l'origine d'une inégalité de traitement de celles-ci en raison des divergences d'interprétation que ces dispositions peuvent soulever.

A cet égard, votre rapporteur a relevé que de nombreuses difficultés étaient liées soit à des incertitudes sur la portée de certaines définitions, soit à l'absence de dispositions encadrant certains domaines. Ce type d'incertitude ou de lacune se vérifie ainsi, par exemple, au sujet de la définition de la notion de " mieux disant " dans le domaine des règles applicables aux marchés publics, il se retrouve aussi dans le domaine du statut et des facilités accordées aux délégués des conseils municipaux au sein des établissements publics de coopération intercommunale. Des limites de même nature se retrouvent dans l'encadrement législatif des enquêtes publiques ainsi que dans les règles applicables aux délégations de service public, enfin, les règles applicables en cas de recours à une structure associative dans le domaine sportif ou culturel sont le plus souvent insuffisantes.

Rappel des principales règles à respecter en cas de recours
à une association

Le principal risque dans ce domaine tient au fait que les collectivités locales peuvent se trouver involontairement mise dans une situation de gestion de fait. C'est pourquoi il est souhaitable, d'une part, de rappeler les principales situations susceptibles de déboucher sur une situation de gestion de fait et, d'autre part d'indiquer les principales règles à respecter pour éviter sa survenance.

Sont susceptibles de déboucher sur une gestion de fait :

- les associations recouvrant des produits destinés à une collectivité, sans y être légalement habilitées ; une telle habilitation doit résulter d'une convention passée avec la collectivité et exige une justification annuelle des opérations du gestionnaire de l'organisme auprès du comptable de la collectivité ;

- l'attribution de subventions à des associations non déclarées ;

- les subventions détournées de leur véritable objet, en raison d'un emploi étranger à l'objet social de l'association.

De façon générale la " jurisprudence financière " en matière de gestion de fait dans le cadre associatif, tend à considérer que si une association " tire ses ressources essentiellement de la collectivité publique, si ses membres dirigeants (notamment son bureau et son assemblée) sont les responsables de ladite collectivité et si l'activité consiste à exécuter les tâches que ces derniers lui assignent, l'association a toutes les chances d'être déclarée gestionnaire de fait " (extrait de " Les contrôles des chambres régionales des comptes " de M. Jean Raynaud, éditions Sorman, 8 ^e édition, page 156).

Une situation de gestion de fait ne résulte donc que de la présence cumulative d'un certain nombre de faits concordants.

De fait, si les conditions d'exécution d'une tâche par une association sont clairement définies par une convention ou une délibération régulière, il ne s'agit pas d'une gestion de fait (arrêt de la Cour des comptes du 22 septembre 1988 - Département de la Haute-Saône, annulant le jugement de la chambre régionale des comptes prononçant la gestion de fait).

En pratique, " la plupart des associations culturelles, sportives ou autres recevant des subventions, échappent au risque d'une déclaration de gestion de fait dans la mesure où elles ne gèrent pas un immeuble ou une activité pour le compte d'une collectivité locale et remplissent les deux conditions suivantes :

- respect de l'objet pour lequel elles ont été créées ;

- degré d'autonomie suffisant vis-à-vis de l'assemblée et de l'administration locale " (Jean Raynaud déjà cité, page 157).

Dans cette perspective, l'analyse de plusieurs lettres d'observations définitives met en évidence certains points au respect desquels tout gestionnaire local doit rester attentif :

Veiller à l'autonomie administrative de l'association :

- il est ainsi souhaitable de veiller à l'existence de conventions d'objectifs entre le comité et la collectivité locale ;

- il est préférable de matérialiser l'autonomie de l'association en l'installant dans des locaux qui lui sont propres et de veiller à l'existence d'une relation contractuelle (paiement d'un loyer) s'il s'agit de locaux appartenant à la collectivité locale ;

Eviter une éventuelle confusion des rôles :

- l'association ne doit pas conduire d'actions pour le compte de la collectivité ne se rattachant pas à sa mission ;

Veiller à la transparence et à la rigueur de la comptabilité de l'association :

- en évitant en particulier le règlement par la collectivité locale de factures destinées à l'association.

Dans le prolongement de cette réflexion, le groupe de travail préconise une clarification du cadre d'intervention des collectivités locales dans les domaines où celles-ci se heurtent à l'absence de cadre légal bien défini, ce qui les conduit, soit à s'abstenir d'agir, soit à agir en prenant des risques juridiques .