EXAMEN EN COMMISSION
I. RÉUNION DU MERCREDI 26 FÉVRIER 1997
Au cours d'une réunion tenue le 26 février 1997, M. Francis Grignon a procédé à une communication sur les enseignements à tirer pour l'aide aux petites et moyennes entreprises (PME) françaises du rôle joué par la Small Business Administration (SBA) aux Etats-Unis.
M. Francis Grignon a indiqué que la SBA avait été créée en 1953 pour aider les entreprises de moins de 500 salariés. Il a déclaré être particulièrement attentif à l'expérience menée outre-Atlantique, en sa qualité de rapporteur du budget de l'industrie, fonction qui l'amenait à connaître le fonctionnement des petites et moyennes industries (PMI) et à constater les limites des moyens employés pour les aider. Il a dénoncé la complexité des mécanismes français d'intervention en direction des PME.
M. Francis Grignon a précisé que c'était à la suite d'une suggestion du Président Jacques Chirac que son groupe l'avait préssenti pour s'intéresser plus particulièrement aux expériences menées au Etats-Unis en faveur des PME, dans une démarche qui serait complémentaire de celle que menait actuellement M. Jean-Pierre Raffarin, ministre des PME, du commerce et de l'artisanat.
Il a, ensuite, fait mention de son expérience de dix années en tant que dirigeant d'une entreprise de 130 personnes, qui lui avait fait prendre conscience de la nécessité, pour les élus, d'aider les entreprises.
M. Francis Grignon a ensuite présenté la Small Business Administration. Il a tout d'abord indiqué le poids important des petites entreprises aux Etats-Unis, qui représentent 99 % des entreprises non agricoles, 54 % des emplois, 25 % des emplois de haute technologie et 50 % des exportations, alors qu'en France, les PMI ne réalisent que 25 % des exportations.
Le Small Business Act, voté en 1953 aux Etats-Unis, s'inspirait, a-t-il précisé, de la volonté de promouvoir une libre concurrence basée sur la petite entreprise. Cette dernière devait, en effet, être protégée et bénéficier d'un accès équitable aux marchés publics. La France, a-t-il déploré, n'avait pris conscience de cette réalité qu'avec retard.
Il a précisé que la Small Business Administration employait 3.400 agents, répartis sur 68 sites, son budget de fonctionnement étant de 400 millions de dollars environ. Ses trois principales missions étaient, d'une part, la garantie des prêts bancaires, à travers des programmes particuliers adaptés à chaque catégorie de chefs d'entreprises ; d'autre part, une mission essentielle de conseil et d'assistance, grâce à la coordination d'un réseau composé de volontaires, retraités, étudiants et représentants des chambres de commerce. Enfin, la troisième mission de la SBA était de défendre les petites entreprises qui se sentiraient spoliées dans les appels d'offres publics.
En conclusion, M. Francis Grignon a indiqué qu'il avait déjà pris contact avec l'antenne américaine de l'Agence de développement de l'Alsace, ainsi qu'avec le cabinet de consultants KPMG. Il a exprimé son désir d'approfondir sa réflexion en rencontrant, aux Etats-Unis, des PME utilisatrices des services offerts par la SBA.
Mme Anne Heinis s'est déclarée très intéressée par la méthode que se proposait d'employer M. Francis Grignon, en procédant au rapprochement du point de vue des utilisateurs avec celui de l'administration. Elle a, en effet, estimé que l'utilisateur était trop souvent négligé lors de la mise en place de dispositifs d'aide qui lui étaient cependant destinés.
M. Francis Grignon a souligné qu'en France les entreprises utilisant les aides s'avéraient être souvent les mêmes et qu'il convenait d'élargir le nombre des PME bénéficiant de tels dispositifs.
M. Jean-François Le Grand a soulevé le problème de l'accès des PME au capital et celui de la restructuration des fonds propres. De plus, il a évoqué la nécessité de l'assistance aux PME et a mentionné l'exemple de la participation des retraités aux fonctions de conseil aux chefs d'entreprises. Certaines petites entreprises, a-t-il poursuivi, rencontraient des difficultés uniquement financières, alors même que leur activité était rentable ; il a, dès lors, dénoncé l'insuffisance, dans de tels cas, des interventions de la Banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME). MM. Francis Grignon et Jean François-Poncet, président, ont indiqué la nécessité d'approfondir l'analyse des mécanismes de caution mis en oeuvre par la Small Business Administration.
M. François Gerbaud s'est inquiété des difficultés d'adaptation au système français de cette expérience américaine. En ce qui concerne les marchés publics, il a estimé qu'il convenait de réformer le code des marchés publics avant de formuler toute autre proposition en faveur des PME.
M. Francis Grignon a reconnu que les cultures française et américaine étaient différentes, mais il a assuré que cela n'empêcherait pas de tirer des enseignements du modèle américain. En complément à l'intervention de M. François Gerbaud sur le fonds national de développement des entreprises (FNDE), il a reconnu la nécessité d'une décentralisation accrue des aides.
En réponse à M. Hilaire Flandre, qui s'inquiétait du problème de survie des PME rentables, qui étaient absorbées par de plus grands groupes, M. Francis Grignon a cité le rôle des marchés boursiers du Nasdaq aux Etats-Unis et du nouveau marché financier en France, de nature à remédier aux problèmes d'apport en capital des PME. M. Roger Rinchet a estimé que les banques ne jouaient en général pas le rôle qu'elles devraient auprès des PME, qui ne pouvaient de ce fait supporter les risques inhérents notamment à l'exportation.
M. Jean-Pierre Vial a souhaité que la réflexion engagée par M. Francis Grignon permette de présenter non seulement les mécanismes d'aide eux-mêmes, mais aussi la culture administrative qui les accompagne ainsi que les actions d'assistance menées en faveur des PME.
M. Jean Boyer est intervenu pour demander que la commission entende des représentants de la Compagnie française d'assurance du commerce extérieur (COFACE), pour faciliter l'accès des PME à l'exportation.
M. Jean François-Poncet, président, a indiqué que l'importance du sujet abordé par M. Francis Grignon justifiait que la commission le mandate pour présenter un rapport d'information. Il a souligné que la commission était consciente de l'importance du rôle des PME dans notre pays, qui disposait d'un réseau moins compétitif de petites entreprises que l'Allemagne par exemple.
Le président a insisté sur la nécessité, pour M. Francis Grignon, de situer sa réflexion dans le contexte administratif, bancaire, fiscal propre aux Etats-Unis. Il a encouragé ce dernier à recueillir le point de vue des usagers de la Small Business Administration. Il s'est enfin interrogé sur le point de savoir si la mise en place du FNDE ne serait pas de nature à résoudre certains problèmes des PME.
M. Jean-François Le Grand a cité l'action de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD) en faveur des petites entreprises des pays de l'Europe centrale et orientale qu'il a proposé d'intégrer à la réflexion de M. Francis Grignon. M. François Gerbaud a, pour sa part, estimé que le soutien apporté par la BERD aux PME-PMI de l'Est représentait un danger pour les petites entreprises françaises.
S'appuyant sur l'exemple de la région de Lorraine, M. Gérard Braun a souligné la nécessité de prendre en compte l'action menée par les régions en faveur des PME. M. Francis Grignon a écarté l'idée d'un inventaire exhaustif des aides en faveur des petites entreprises, d'autant plus, a-t-il rappelé, qu'un tel inventaire venait d'être dressé par la Cour des Comptes. Il s'est, en outre, déclaré ouvert aux suggestions et demandes que ses collègues souhaiteraient lui adresser dans le cadre de la préparation du rapport d'information dont la commission venait de le charger.
II. EXAMEN DU RAPPORT EN COMMISSION LE MERCREDI 25 JUIN 1997
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 25 juin 1997 , la commission a examiné le rapport d'information de M. Francis Grignon sur les enseignements à tirer pour les petites et moyennes entreprises (PME) françaises du rôle joué par la Small Business Administration (SBA), intitulé : " Aider les PME : l'exemple américain ".
M. Francis Grignon, rapporteur , a tout d'abord rappelé que c'était à la suite d'une intervention du Président de la République, qui avait attiré l'attention du groupe de l'Union centriste sur l'action de la Small Business Administration (SBA), qu'il avait été chargé par la commission le 26 février dernier de la rédaction d'un rapport d'information qui aurait deux objectifs : analyser l'impact de l'action des pouvoirs publics sur les PME aux Etats-Unis et tirer des enseignements, pour la France, du " modèle américain ". En effet, depuis 1993, onze millions d'emplois ont été créés aux Etats-Unis, en grande majorité dans les petites entreprises.
Le rapporteur a précisé que lors de son déplacement à New York, Baltimore et Washington du 31 mars au 5 avril derniers, il avait eu des entretiens avec plus de dix chefs d'entreprises américains. Il a affirmé que le libéralisme n'était pas toujours là où on l'attendait, puisque les Etats-Unis, terre d'élection de l'économie libérale, apportaient un soutien public très actif aux PME.
M. Francis Grignon, rapporteur , a évoqué le " Small Business Act ", loi cadre pour l'aide aux PME, votée par le Congrès en 1953, qui affirme que " le Gouvernement doit aider, conseiller et protéger dans toute la mesure du possible les intérêts de la petite entreprise, afin de préserver l'esprit de libre concurrence, de permettre aux PME un juste accès aux marchés publics, et de fortifier l'économie de la nation dans son ensemble ". Cette loi définit les petites entreprises suivant deux critères cumulatifs qui sont l'indépendance et l'absence de position dominante sur un marché. Il s'agit d'entreprises employant moins de 500 personnes et ayant un chiffre d'affaires inférieur à 5 millions de dollars. Le rapporteur a souligné que la distinction entre PME et PMI n'existait pas aux Etats-Unis.
La Small Business Administration, agence fédérale en charge des PME, développe, a précisé M. Francis Grignon, rapporteur , son action autour de quatre priorités principales, dont deux s'avèrent particulièrement originales par rapport au modèle français d'aide aux PME : l'accès des petites entreprises aux marchés publics et la défense institutionnelle des PME.
Le rapporteur a précisé, d'abord, que la législation américaine imposait aux administrations de mettre de côté les marchés publics d'un montant inférieur à 100.000 dollars pour les réserver à une concurrence ouverte exclusivement aux petites entreprises, les marchés d'un montant plus élevé pouvant également être réservés aux petites entreprises si plusieurs d'entre elles s'avéraient susceptibles de se porter candidates. Pour les marchés attribués à de grandes entreprises, ces dernières étaient obligées de présenter, lors du dépôt de leur candidature, " un plan de sous-traitance " en faveur des PME.
Le rapporteur a mis en lumière l'action de la SBA, chargée de surveiller le respect de cette législation, cette administration fixant chaque année -a-t-il indiqué- un objectif d'attribution des marchés publics aux PME à chaque département ministériel. Un rapport annuel du président des Etats-Unis au Congrès sur " l'état des PME " détaille les résultats obtenus par chaque ministère par rapport à cet objectif. Le rapporteur a ensuite mentionné un programme de la Small Business Administration destiné exclusivement aux minorités ethniques et aux femmes, qui leur permettait de bénéficier d'un quota réservé de marchés publics. Il a précisé avoir rencontré une femme, chef d'entreprise à Washington, qui avait pu, grâce à ce dispositif, développer les capacités techniques de son entreprise, ce qui l'avait mise en mesure d'exporter aujourd'hui ses services dans le monde entier.
Grâce à cette action volontariste visant à permettre un accès privilégié des PME aux marchés publics -a indiqué M. Francis Grignon, rapporteur- ces petites entreprises ont pu bénéficier en 1996 de 62 milliards de dollars de marchés publics, sur les 200 milliards passés annuellement.
Soulignant que la deuxième priorité de la SBA était la défense des PME, M. Francis Grignon, rapporteur , a décrit l'action de " l'Office of Advocacy ", équipe de douze personnes placées au sein de la Small Business Administration, qui exerçait lors de l'élaboration des lois et décrets une pression en faveur d'une simplification des procédures et des textes au bénéfice des PME et qui jouait le rôle d'un véritable observatoire des petites entreprises à la disposition des décideurs publics. Cette mission de protection des PME avait permis à ces dernières de jouer un rôle majeur dans l'économie américaine. Au nombre de 22 millions, elles emploient en effet aujourd'hui 53 % de la population active et contribuent pour moitié à la formation du produit intérieur brut américain.
Le rapporteur a observé, en troisième lieu, que la SBA permettait chaque année à un million de chefs de petites entreprises d'accéder à la formation, au conseil ou à l'assistance technique, le programme " Service Corps of Retired Executives ", notamment, grâce à ses 13.000 consultants volontaires, ainsi que les 57 centres de développement des PME, apportant une aide précieuse aux dirigeants des petites structures. Il a fait état d'un grand professionnalisme dans les conseils prodigués aux chefs d'entreprises. Il a en outre relevé que ces conseils s'adressaient à toutes les petites entreprises alors qu'en France, seules les petites et moyennes industries bénéficiaient d'un soutien aussi poussé.
M. Francis Grignon, rapporteur, a enfin précisé que le dernier objectif de la SBA était de permettre un meilleur financement des petites entreprises, par deux moyens d'action : les garanties d'emprunt et l'aide au capital risque. Pour ce qui concerne les garanties d'emprunt, il a indiqué qu'elles se montaient en 1996 à 10,6 milliards de dollars, ce qui correspondait à un montant double de prêts. Il a souligné que l'effort de simplification des dossiers de candidature à ces garanties avait été considérable puisque le chef d'entreprise n'avait, dans certains cas, à soumettre qu'un formulaire d'une seule page recto-verso à sa banque pour obtenir le cautionnement de la SBA. Il a également observé que cette dernière déléguait la gestion des dossiers de candidature aux banques, ce qui permettait de raccourcir significativement les délais. Il a, en outre, précisé que la Small Business Administration apportait son soutien à plus de 280 entreprises de capital risque, mettant ainsi à la disposition des PME américaines plus d'1,6 milliard de dollars de fonds propres en 1996.
Abordant la question de l'organisation de la SBA , M. Francis Grignon, rapporteur , a indiqué que cette dernière employait 3.000 personnes pour un budget annuel inférieur à 500 millions de dollars.
Le rapporteur a ensuite mis en lumière les cinq enseignements qui pouvaient être tirés du modèle américain, tout en faisant observer qu'il n'était pas question de reproduire strictement ce dernier, ni de créer une SBA à la française.
Il a tout d'abord affirmé la nécessité d'ouvrir davantage les marchés publics aux petites entreprises françaises, autour de deux objectifs : permettre à ces dernières d'accéder à un meilleur niveau technologique et renforcer les petites PME implantées localement dans les régions. Il a précisé qu'une " préférence PME ", instaurée par la loi, devrait être envisagée, en tenant compte, toutefois, des contraintes résultant actuellement de la législation européenne. Un dispositif de ce type pourrait d'ailleurs être proposé par la France à ses partenaires européens.
En deuxième lieu, M. Francis Grignon, rapporteur , a proposé la création, au sein de l'administration, d'un office de défense des PME qui, consulté sur chaque projet de loi ou de décret, serait chargé de la simplification administrative.
Troisièmement, il a fait valoir la nécessité d'améliorer la coordination des structures publiques d'aide aux PME, en atténuant la distinction actuelle entre PME et PMI.
Quatrièmement, le rapporteur a souhaité que soient développés la formation et le conseil pour les chefs de petites entreprises. L'effort actuel, a-t-il estimé, devrait être amplifié et approfondi.
Enfin, il a proposé que de nouvelles dispositions, notamment fiscales, permettent un meilleur accès des PME aux capitaux. Il a envisagé que soient étendues aux fonds communs de placement investissant dans les PME non cotées les incitations fiscales mises en place par la loi de finances pour 1997 pour les fonds communs de placement dans l'innovation.
Le rapporteur a conclu en insistant sur la nécessité du soutien public aux petites et moyennes entreprises, moteur de la croissance et de l'emploi. Il a relevé qu'aux Etats-Unis, les ressources fiscales apportées chaque année par seulement trois entreprises aidées à leurs débuts par la SBA (Apple, Intel et Federal Express) permettaient de financer l'intégralité du budget de cette institution.
M. Jean François-Poncet, président, soulignant l'intérêt de ce rapport d'information, s'est déclaré convaincu que le développement économique passait par les PME. Il a déploré que, bien que le sujet de l'aide aux PME ait été fréquemment abordé, l'essentiel n'ait pas encore été fait dans ce domaine. Il a proposé que soit abolie la distinction entre PME et PMI. Il a souhaité que les petites entreprises soient mieux aidées face au " maquis " des trop nombreuses démarches administratives que leur impose la réglementation en vigueur. Il a évoqué la possibilité d'instaurer un " SOS PME " chargé de cette mission. Il a dénoncé la complexité excessive de certains dispositifs d'aide, qui résulte notamment de la multiplicité des ministères intervenant lors de leur mise en place. Il a proposé que soit organisée ultérieurement une audition du Secrétaire d'Etat en charge de ce secteur, au cours de laquelle M. Francis Grignon, rapporteur, pourrait faire part de ses principales conclusions, enrichies des propositions de ses collègues.
M. Hilaire Flandre a insisté sur la nécessité d'accroître la simplification administrative. Il a comparé à un " parcours du combattant " l'installation en agriculture et s'est demandé si l'administration ne s'évertuait pas à empêcher la création d'entreprises. Il a souhaité que les PME soient aidées pour la constitution de leurs dossiers de candidature aux marchés publics.
M. Fernand Demilly s'est demandé si une ouverture accrue des marchés publics aux PME ne risquerait pas d'être assimilée par les instances de contrôle de la passation des marchés à un délit de favoritisme. En réponse, M. Francis Grignon, rapporteur , a indiqué qu'il était en effet nécessaire de modifier la loi pour permettre un accès préférentiel des PME à certains marchés publics.
Au sujet de l'entreprise Federal Express, M. Pierre Hérisson a fait part de son expérience du secteur postal américain, acquise au cours de la mission d'information aux Etats-Unis du groupe d'études sur l'avenir de la poste et des télécommunications. Il s'est dit favorablement impressionné par les efforts de simplification administrative déployés aux Etats-Unis pour l'obtention des garanties de prêt. Il a indiqué la nécessité de mettre en place en France un nouveau cadre législatif, qui permette un meilleur accès aux marchés publics des petites et moyennes entreprises . M. Francis Grignon, rapporteur , a précisé que ce cadre législatif ne devrait s'appliquer qu'aux entreprises qui sont indépendantes et qui ne disposent pas d'une position dominante sur leur marché.
M. Jacques de Menou a insisté sur trois points. D'abord, il a estimé que les PME avaient besoin d'une formation qui leur permette d'accéder aux marchés publics, ces dernières n'étant que peu préparées aux exigences de certains donneurs d'ordre. Ensuite, il a souhaité que les entreprises attributaires d'un marché public soient obligées d'indiquer à quels sous-traitants elles auraient recours pour son exécution. Enfin, il a fait part de la difficulté des PME à répondre aux " à coups ", ce qui l'a amené à proposer la possibilité de conclure avec les contractants publics des " marchés revolving " qui leur assureraient une plus grande régularité dans leurs carnets de commande.
Sur ces sujets, M. Francis Grignon, rapporteur , a précisé que les plans de sous-traitance étaient obligatoires aux Etats-Unis. Il a ajouté que le projet de loi portant réforme des marchés publics déposé à l'Assemblée nationale par le précédent Gouvernement au cours de la dixième législature prévoyait des dispositions visant à apporter plus de sécurité aux sous-traitants.
M. Kléber Malécot s'est déclaré intéressé par l'instauration d'un contingent de marchés publics réservés aux PME. Il a toutefois soulevé le problème de l'éventuelle constitution de filiales par des grands groupes qui souhaiteraient en bénéficier. MM. Francis Grignon, rapporteur , et Marcel-Pierre Cleach ont souligné, en réponse à cette question, la nécessité de fixer un critère d'indépendance dans la définition des entreprises qui pourraient bénéficier des marchés publics réservés.
M. Bernard Barraux a rappelé qu'existaient déjà de nombreuses structures de conseil pour les chefs des petites entreprises : cabinets juridiques, chambres de commerce dont il a souhaité que soient mieux fixées les responsabilités respectives.
En réponse à M. Kléber Malécot, le rapporteur a précisé qu'il ne s'agissait pas d'instaurer un contingent de marchés réservés, mais bien plutôt de fixer un montant-plafond en-deçà duquel tous les marchés seraient mis de côté pour une compétition ouverte seulement aux petites entreprises. Au sujet du conseil et de la formation, le rapporteur a répondu à M. Bernard Barraux que le soutien " immatériel " aux chefs d'entreprises était apporté aux Etats-Unis par un seul acteur, la SBA, alors qu'en France trop d'organismes en étaient responsables.
M. Jean-Jacques Robert a qualifié la simplification administrative de " monstre du Loch Ness ". Reprenant la suggestion de M. le président Jean François-Poncet d'organiser une audition du Secrétaire d'Etat aux PME, il a souhaité que la commission demande à cette occasion la suppression d'une liste préalablement déterminée de formalités administratives superfétatoires. Il a estimé que le Parlement devait formuler des demandes précises, car parfois les ministres ne tenaient pas, au moment de leur mise en application, les engagements pris devant la représentation nationale. Il a jugé que faute d'une définition exacte des mesures à supprimer, les propositions de simplification administrative seraient inopérantes.
M. Marcel-Pierre Cleach a estimé que la réservation de certains marchés aux petites entreprises se heurterait certainement aux règles communautaires. M. Francis Grignon, rapporteur , a répondu que les seuils d'application des directives européennes sur les marchés publics étaient relativement élevés, ce qui permettait d'envisager, pour les marchés de faible montant, un dispositif strictement national. Néanmoins, il a souhaité que la France propose aux instances européennes des mesures plus favorables pour les PME.
M. Marcel-Pierre Cleach, après être revenu sur les actuelles structures de conseil à la création et au développement des PME, a évoqué les phénomènes d'incompréhension entre l'administration et les petites entreprises. Il a souhaité qu'une médiation soit instaurée entre ces deux parties et a évoqué le projet de loi déposé par le Gouvernement précédent tendant à accorder aux entreprises le bénéfice d'une réponse positive -et non négative comme c'est le cas dans la législation actuelle- en cas de non réponse de l'administration dans les deux mois suivant la demande d'une entreprise. M. Francis Grignon, rapporteur , a répondu que la création d'un organisme de défense des PME au sein de l'administration française permettrait de développer sa culture entrepreneuriale.
M. Jean-Paul Emorine a jugé intéressantes les conclusions de ce rapport d'information, qui s'intéressait légitimement à un pays créateur de beaucoup de nouveaux emplois. Il a estimé que l'accès aux fonds propres était un problème crucial. MM. Jean-Paul Emorine et Bernard Barraux ont ensuite évoqué les aides à la cessation d'activité dispensées par certaines chambres de commerce. M. Jean Huchon, président , a observé à ce propos que l'aide à l'installation devrait être mieux prise en compte par les chambres de commerce et des métiers.
La commission a adopté à l'unanimité les conclusions du rapport et autorisé sa publication sous forme de rapport d'information.