B. LA PERSISTANCE DE CERTAINS OBSTACLES À L'APPROFONDISSEMENT DE LA DÉCENTRALISATION
Ces obstacles peuvent être synthétisés autour de trois lignes de force : la rupture du contrat avec l'état, l'enchevêtrement des structures et certaines rigidités du statut de la fonction publique territoriale
1. La rupture du contrat avec l'État
La décentralisation mise en oeuvre à partir de
1981 était déjà porteuse de l'ambition d'une
réforme de l'Etat.
Elle constituait en effet une nouvelle forme d'aménagement et
d'organisation de l'Etat dans son ensemble, au sens large
" d'Etat-République ".
Il s'agit bien, en effet, par la décentralisation d'alléger
l'Etat de toute une série de fonctions afin de lui permettre de se
concentrer sur ses
missions régaliennes
.
La suppression de la tutelle de l'Etat sur les collectivités locales,
remplacée par un contrôle de légalité de nature
juridictionnelle, s'est ainsi accompagnée d'une redéfinition par
la loi des compétences respectives des différents niveaux de
collectivités locales et de l'Etat en tant qu'administration.
D'où le transfert de l'Etat aux collectivités locales de
" blocs de compétences " homogènes pour l'exercice
desquelles les collectivités se voyaient conférer une
entière maîtrise et garantir un transfert de ressources
financières équivalentes aux charges transférées.
D'autre part, la décentralisation ne pouvait être neutre pour les
administrations de l'Etat. Elle impliquait en effet une réorganisation
des services déconcentrés, qui devaient pour partie être
transférés aux collectivités locales, ainsi qu'une
redistribution des responsabilités entre ces services
" extérieurs " et les administrations centrales.
Or, on peut aujourd'hui considérer que le contrat conclu entre l'Etat et
les collectivités locales à travers les grands principes
posés au moment de la décentralisation a été
progressivement rompu, en raison d'un " brouillage "
croissant des
relations financières et d'une insuffisante redéfinition des
missions et des moyens de l'Etat.
M. Jean-Paul Delevoye a même estimé qu'une véritable
opposition d'intérêts financiers était apparue entre l'Etat
et les collectivités locales, comme l'avait mis en évidence le
débat récent sur l'évolution des droits de mutation.
a) Le " brouillage " des relations financières
1.- L'absence de compensation intégrale des charges transférées
Ce " brouillage " des relations
financières a
tout d'abord affecté les conditions dans lesquelles s'est
effectuée la compensation financière des transferts de
compétences, ainsi que l'a montré la
communication
présentée par M. Paul Girod devant le groupe de travail
sur les conclusions d'un rapport qu'il a établi au titre de
l'Observatoire des finances locales.
Les lois de décentralisation avaient posé le
principe d'une
compensation intégrale des charges transférées
,
l'article 94 de la loi du 7 janvier 1983 désormais
codifié à l'
article L. 1614-1
du code
général des collectivités territoriales précisant
que les ressources attribuées doivent être équivalentes aux
dépenses effectuées, à la date du transfert, par
l'État au titre des compétences transférées.
Cette compensation a été assurée majoritairement par des
transferts de fiscalité indirecte (à savoir, pour les
départements, les droits de mutation et la vignette et pour les
régions, la carte grise) et pour le solde, par des dotations de
l'État : dotation générale de
décentralisation, dotation régionale d'équipement
scolaire, dotation départementale d'équipement des
collèges.
M. Paul Girod a considéré que les calculs de départ
(effectués, dans la pratique, sur la base du montant des dépenses
acquittées par l'État l'année précédente au
titre des compétences transférées) avaient
été faits assez correctement. Il a toutefois relevé que
ces calculs avaient été opérés sur une base un peu
moins satisfaisante pour les régions que pour les départements.
Il a en effet estimé qu'en matière d'enseignement du second
degré, l'effort de l'État -confronté il est vrai à
une forte augmentation des besoins en raison des évolutions
démographiques- avait été inférieur à la
réalité de ces besoins au cours des années ayant
précédé la décentralisation.
Cependant son rapport a mis en évidence qu'une
rupture
s'était rapidement produite
entre l'évolution des
dépenses liées aux compétences transférées
et celle des ressources correspondantes
, au détriment d'une
compensation efficace.
En effet, ces dépenses se sont fortement alourdies, en particulier en ce
qui concerne les collèges, les transports scolaires et l'aide sociale
(notamment sous l'effet du " dénouement " des financements
croisés qui prévalaient jusque là), tandis que les
ressources transférées se sont caractérisées par un
faible dynamisme dû à la contraction du produit des impôts
transférés et aux modalités peu favorables retenues pour
l'indexation des dotations de compensation.
D'où un phénomène de décalage entre dépenses
et ressources transférées apparu dès 1987 pour les
régions et à compter de 1991 pour les départements, comme
le montrent les deux graphiques ci-dessous, extraits du rapport de M.Paul Girod
:
Ce phénomène a en outre été aggravé par
l'existence de charges mal compensées au moment du transfert de
compétences, notamment en matière d'enseignement, et par la
création ultérieure de charges nouvelles non compensées,
comme par exemple les dépenses résultant de l'institution du RMI
ou de certaines orientations générales de la politique de
l'Etat
9(
*
)
.
Au total, M. Paul Girod a estimé qu'en 1993, sur une masse globale de
100 milliards de francs de dépenses liées aux
compétences transférées, les collectivités
territoriales avaient été amenées à financer
30 milliards de francs, soit environ un tiers de la compensation, par leur
fiscalité propre.
L'insuffisante compensation des charges transférées a donc
constitué un facteur d'alourdissement de la pression fiscale locale
,
ainsi que l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye à l'issue de la
communication de M. Paul Girod.
M. Jean-Paul Delevoye a en outre fait observer que l'Etat avait
transféré aux collectivités locales des charges
très lourdes et que les collectivités n'avaient
bénéficié d'aucune garantie quant au passif des ressources
transférées, notamment pour ce qui concernait les constructions
scolaires.
2.- Des finances locales marquées par un effet de ciseaux entre l'évolution des ressources et celle des charges
D'une manière générale, les finances des
collectivités locales sont marquées par un
effet de ciseaux
entre les évolutions spontanées affectant respectivement les
ressources et les charges
, qui a été récemment mis en
lumière par l'Association des maires de France, ainsi que
l'" état des lieux " réalisé par
M. Joël Bourdin pour l'Observatoire des finances locales.
En effet, alors que les ressources des collectivités (produit des
impôts locaux et dotations de l'État) tendent spontanément
à stagner, voire à régresser sous l'effet du
ralentissement de l'activité économique, les dépenses
s'accroissent à un rythme rapide, supérieur à 5 %
entre 1993 et 1995. L'effort d'équipement ayant subi une certaine
contraction, cette évolution est essentiellement imputable à la
progression très rapide des dépenses de fonctionnement
, en
particulier sous l'effet d'une
dérive des dépenses d'aide
sociale
-qui se sont accrues de plus de 15 % de 1993 à 1995 et
représentent désormais à elles seules près du
dixième des dépenses totales des collectivités locales-
ainsi que des dépenses de personnel
.
Ces dernières, qui ont augmenté de près de 12 % entre
1993 et 1995, subissent les conséquences des mesures de revalorisation
des rémunérations de la fonction publique décidées
par l'État et ont notamment été alourdies du fait du
relèvement, en 1995, de 3,8 points du taux de cotisation employeur
à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités
locales (CNRACL), dont le financement constitue le parfait exemple d'une charge
imposée aux collectivités sans que celles-ci puissent en
maîtriser l'évolution.
3.- L'exemple d'une charge non maîtrisée : le financement de la CNRACL
L'
audition de M. Claude Domeizel, président du
conseil d'administration de la Caisse
, a mis en évidence que les
difficultés financières actuellement rencontrées par la
CNRACL provenaient non pas du régime de retraites des agents des
collectivités locales lui-même, mais des
mécanismes de
solidarité entre les différents régimes de retraite
.
En effet, bien que le ratio démographique tende à se
dégrader (il est passé de un retraité pour 4,5 actifs dans
les années 80 à un retraité pour 3 actifs
aujourd'hui), le régime de retraites des agents des collectivités
locales demeure largement excédentaire, puisqu'il a dégagé
un excédent de 12 milliards de francs en 1994 puis de
17,8 milliards de francs en 1995.
Cependant, les mécanismes institués pour remédier aux
inégalités provenant des déséquilibres
démographiques et des disparités contributives entre les
différents régimes de retraite : compensation
généralisée entre l'ensemble des régimes de base et
surcompensation spécifique aux régimes spéciaux de
retraite, pèsent lourdement sur le budget de la CNRACL.
Celle-ci constitue le régime qui contribue le plus, en valeur relative,
à ces flux financiers. Elle a versé, au titre de la compensation
et de la surcompensation, 18,2 milliards de francs en 1994 et
19,4 milliards de francs en 1995, ce qui représente 53 % des
prestations servies. A titre de comparaison, ainsi que l'a fait observer M.
Claude Domeizel au cours de son audition, la contribution de l'État
à ces mécanismes de compensation, à peu près
équivalente en valeur absolue, ne représente que 10 % des
prestations servies pour les retraites des fonctionnaires.
Les collectivités locales sont ainsi amenées à contribuer
très largement, par le mécanisme de la
surcompensation
qui
constitue à lui seul une charge de plus de 9 milliards de francs
par an pour la CNRACL, au financement de certains régimes
spéciaux lourdement déficitaires comme celui des mineurs pour
lequel le ratio démographique, d'un actif seulement pour
11 retraités, peut apparaître nécessiter un appel
à la solidarité nationale, comme l'a déclaré M.
Claude Domeizel devant le groupe de travail.
Or, ainsi que l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye, aucune
réponse de principe n'a été apportée à la
question de savoir qui doit financer la solidarité entre les
différents régimes de retraite : le contribuable national ou
le contribuable local.
Cette situation a entraîné une
dégradation
préoccupante de la situation financière de la CNRACL
:
les réserves financières de la Caisse, qui s'élevaient
à 14 milliards de francs en 1990, avaient totalement disparu en
1995, ce qui a rendu nécessaire une hausse des cotisations employeurs de
3,8 %.
Celle-ci n'a cependant pas été suffisante pour permettre
l'intégralité des paiements prévus et a rendu
nécessaire un étalement de l'échéancier jusqu'en
février 1996 pour l'année 1995 et jusqu'en avril 1997 pour 1996.
Pour 1997, en dépit de la décision de transfert de
4,5 milliards de francs provenant des réserves du fonds de
l'allocation temporaire d'invalidité (ATI), qui ne va apporter qu'un
répit très provisoire, le problème reste entier. En effet,
le déficit prévisionnel de la Caisse peut être
évalué, selon M. Claude Domeizel, à 4 milliards
de francs.
Seules deux solutions sont envisageables pour remédier aux perspectives
de dégradation de la situation financière de la Caisse :
- soit un accroissement des recettes impliquant a priori un relèvement
du taux de cotisation ;
- soit une diminution des dépenses passant par une limitation des flux
de compensation, puisqu'il ne peut être envisagé de diminuer le
montant des pensions versées.
Or, tout relèvement du taux de cotisation a une incidence
mécanique défavorable sur la situation des finances locales, la
progression induite de la fiscalité locale pouvant être
évaluée à 0,5 % pour un point de cotisation.
Dans ces conditions, le groupe de travail ne peut qu'approuver la disposition
introduite à l'initiative du Sénat dans la loi de financement de
la sécurité sociale pour 1997, qui tend à plafonner les
sommes acquittées au titre de la surcompensation à hauteur de
25 % du total des prestations servies par les régimes
spéciaux d'assurance-vieillesse.
4.- Des charges financières nouvelles résultant de l'application de la législation et de la réglementation nationale ou européenne
Par ailleurs, les collectivités locales se voient
imposer des charges financières nouvelles résultant de
l'application de la législation nationale ou même de la
réglementation communautaire, notamment en matière
d'environnement ou de sécurité.
Le rapport spécial établi par notre collègue M. Michel
Mercier, au nom de la commission des Finances du Sénat, sur les
crédits de la décentralisation inscrits dans le projet de loi de
finances pour 1997
10(
*
)
présente d'intéressantes projections en matière de
coûts, pour les collectivités locales, du respect des
normes
environnementales
.
· En ce qui concerne l'
assainissement
, les seuls investissements
nécessaires au respect de la directive européenne du 21 mai
1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires sont
estimés à un montant total de 83,3 milliards de francs (base
1994) pour la période 1992-2005
11(
*
)
, 72 % de ce montant, soit
60 milliards de francs, devant être engagé avant le
31 décembre 2000, compte tenu des échéances
prévues.
L'assainissement des communes rurales nécessiterait à lui seul un
investissement de 53 milliards de francs.
En outre, le montant des investissements à réaliser dans les
réseaux unitaires, réservés aux eaux pluviales, est
évalué entre 25 et 30 milliards de francs, sans prendre en
compte les coûts de la lutte contre les inondations ou la pollution.
Ces données ont été confirmées par le rapport
particulier établi par la Cour des Comptes sur la gestion des services
publics d'eau et d'assainissement. Au total -souligne ce rapport-, de 1997
à 2005, les investissements annuels à envisager seraient de
l'ordre de 14 milliards de francs
· En matière de
traitement des déchets
ménagers
, l'application des plans départementaux de gestion
des déchets prévus par la loi du 13 juillet 1992 sur les
déchets devrait se traduire par des investissements de l'ordre de
61 milliards de francs pour la période 1992-2002, non compris les
investissements correspondants à l'ouverture des centres de stockage et
les coûts de remise en état des décharges. Compte tenu des
investissements déjà réalisés, estimés
à plus de 9 milliards de francs, il resterait environ
60 milliards de francs d'investissements à réaliser d'ici
2002 (hors ouverture de centres de stockage).
Même si leur légitimité ne peut être
contestée, les
normes de sécurité
, de plus en plus
sévères, sont également une source de dépenses
supplémentaires pour les collectivités locales.
En particulier, la mise aux normes des établissements scolaires pourrait
représenter une charge financière élevée dans les
années à venir puisque, selon le rapport annuel établi par
l'Observatoire national de la sécurité des établissements
scolaires, présidé par M. Jean-Marie Schléret, une
école sur dix présenterait actuellement des risques pour la
sécurité des élèves en cas d'incendie.
L'élimination de l'amiante présente dans les bâtiments
publics devrait également être à l'origine de
dépenses importantes pour les collectivités, même si dans
ce cas particulier, l'État a mis en place un dispositif de subventions.
Au total, selon une étude du Crédit local de France, les
collectivités territoriales, pour satisfaire à diverses
contraintes dans les domaines de l'environnement et de la
sécurité, devraient investir près de 1 000 milliards de
francs sur la période 1996-2000, soit environ 200 milliards de francs
par an, alors que la moyenne de ces dernières années
s'établit plutôt autour de 150 ou 160 milliards de francs.
Ces charges nouvelles qui représentent des masses financières
croissantes suscitent aujourd'hui une inquiétude grandissante de la part
des élus locaux
. Leurs associations s'en sont d'ailleurs fait
l'écho au cours des auditions du groupe de travail : par exemple, M.
René Garrec, représentant de l'Association des présidents
de conseils régionaux (APCR), tout comme M. Martin Malvy,
président de l'Association des petites villes de France (APVF), ont fait
part de leurs préoccupations à ce sujet.
M. Michel Lapeyre, directeur de la Fédération nationale des
collectivités concédantes et régies, a également
fait part au groupe de travail des inquiétudes suscitées, parmi
les élus locaux comme parmi les entreprises délégataires,
par l'excès de réglementation dans le domaine de l'eau et de
l'assainissement.
Il a relevé qu'en raison des modifications intervenues dans cette
réglementation, les contrats de délégation de services
publics étaient actuellement marqués par une
insécurité juridique qui avait conduit la
Fédération à envisager un nouveau modèle de cahier
des charges type.
Soulignant les conséquences budgétaires, financières et
juridiques des nouvelles normes en matière d'environnement, il a
estimé que le consommateur ne pourrait plus supporter de nouveaux
accroissements du prix de l'eau.
5.- Le résultat : des incidences indéniables sur la fiscalité locale.
En dépit de ces multiples charges nouvelles et de la
stagnation des dotations de l'Etat
,
la gestion financière des
collectivités locales est restée saine
, ainsi que l'a
souligné M. Philippe Valletoux, représentant du
Crédit local de France, devant le groupe de travail.
Ainsi,
à la différence de l'État, dont l'endettement
n'a cessé de s'accroître, les collectivités locales sont
parvenues à maîtriser leur endettement global,
stabilisé autour de 8 % du PIB et leurs frais financiers sont en
baisse (- 3 % en 1996).
Certes, pour faire face aux charges nouvelles non compensées par l'Etat
qui leur ont été imposées,
elles ont été
contraintes,
sans pour autant accroître leur endettement,
d'augmenter les impôts locaux
, dont le produit a progressé
de plus de 5 % par an en francs constants depuis 1990 (sauf en 1995).
En 1996, la croissance des bases d'imposition des collectivités
territoriales a été très faible pour l'ensemble des quatre
taxes (+ 3,2 % pour les bases d'imposition communales de la taxe
professionnelle, soit + 1,1 % en francs constants), ce qui a rendu
nécessaire des augmentations de taux. Au total, la progression de la
fiscalité locale a atteint + 7 % en francs courants
(+ 5 % en francs constants) l'année dernière.
Cette croissance reste cependant inférieure à celle connue entre
1990 et 1994 et elle devrait, selon les prévisions, ralentir en 1997. La
note de conjoncture, publiée par le Crédit local de France au
mois de février dernier, évalue en effet à 4,5 %
seulement la progression de la fiscalité locale en 1997, grâce
à une progression très limitée des taux d'imposition
(environ + 1,5 %).
Au demeurant,
pour indiscutable qu'elle soit
, l'augmentation de la
fiscalité locale doit être nuancée
.
D'une part, comme l'a déjà souligné votre rapporteur, elle
a permis de maintenir un effort d'équipement qui bien qu'ayant subi une
contraction représente encore les
trois quarts
de
l'investissement public. Il contribue de ce fait largement au maintien d'un
niveau d'activité correct dans certains secteurs lels que le
bâtiment et les travaux publics.
D'autre part, comme l'a fait observer M. Philippe Valletoux au cours de son
audition, si les prélèvements obligatoires des
collectivités locales ont crû d'un point par rapport au PIB
depuis 1987, atteignant 6,6 %, en revanche, les prélèvements
obligatoires additionnés des collectivités locales et des
administrations centrales sont globalement stables en part du PIB depuis le
début des années 80. De même, le montant total de la
fiscalité locale et des dotations de l'État aux
collectivités locales a été stabilisé.