8. Budget
Proposition E 724
(Examen en urgence du 7 novembre 1996)
Cette proposition concerne un projet de lettre rectificative
n° 2 à l'avant-projet de budget pour 1997.
Ce texte vise uniquement à inscrire, dans le budget 1997, les
crédits supplémentaires nécessaires pour financer le plan
d'action d'urgence arrêté par les ministres de l'agriculture lors
du Conseil du 30 octobre 1996, pour faire face aux conséquences de
l'épidémie d'encéphalite spongiforme bovine.
Le Gouvernement ayant fait savoir qu'il souhaitait que la
délégation se prononce en urgence sur ce texte, le
Président de la délégation à lui-même
procédé à son examen, conformément à la
procédure prévue dans de tels cas.
Constatant qu'il s'agissait uniquement de la traduction financière de
décisions adoptées par le Conseil, le Président a
informé le Gouvernement que la proposition E 724 pourrait
être adoptée sans que le délai d'un mois après sa
transmission au Parlement soit écoulé.
9. Environnement
Proposition E 704
Com (96) 248 final
(Réunion de la délégation du 4 décembre 1996)
Présentation du texte par M. Philippe
François :
Cette proposition de directive relative à la maîtrise de la
pollution automobile arrive à point nommé, au moment même
de l'adoption, par le Parlement, d'une législation nationale portant sur
la qualité de l'air.
Depuis la directive du 20 mars 1970 limitant, pour la première fois, les
émissions polluantes des voitures particulières, la Commission
européenne s'est préoccupée de préserver la
qualité de l'air en renforçant progressivement les normes de
pollution admises.
En 1996-1997, avec l'entrée en vigueur des normes établies par la
directive du 23 mars 1994, les émissions de polluants provenant des
véhicules neufs auront été réduites de 90 %
par rapport aux normes en vigueur au début des années 1970.
Malgré cela, l'augmentation continue du trafic, tant en nombre de
véhicules qu'en kilomètres parcourus, a compensé l'effet
positif de ces améliorations et va empêcher la réduction
des émissions globales à un niveau compatible avec les objectifs
futurs de qualité de l'air.
Au cours des trois dernières années, la Commission a conduit, en
partenariat avec les représentants des industries automobile et
pétrolière, un programme de réflexion, dit
" auto-oil ", portant sur la maîtrise de la pollution
atmosphérique imputable au transport routier par dégagement de
polluants primaires (oxydes d'azote, hydrocarbures imbrûlés et
particules) ou par production d'ozone.
Ce programme a eu pour ambition d'améliorer la qualité de l'air
dans l'Union européenne en identifiant les mesures à prendre en
matière de circulation routière au moindre coût pour la
société.
Outre le bilan d'auto-oil, la proposition E 704 présente deux
premières directives portant d'une part, sur la qualité des
carburants automobiles, d'autre part, sur la limitation des émissions
polluantes par les voitures particulières. Chacun de ces textes
procède en deux étapes successives, d'abord pour l'an 2000,
ensuite à l'horizon 2005 pour un plein effet prévu en 2010.
Afin de compléter ce dispositif, trois autres propositions de directives
devraient être élaborées en 1997 traitant
respectivement :
-
des limitations d'émissions par les véhicules utilitaires
légers ;
-
des limitations d'émissions par les poids lourds ;
- du renforcement des règles d'entretien et de contrôle des
véhicules.
La Commission estime que l'ensemble de ce dispositif permettra, en 2010, une
réduction des émissions de 39 % à 51 %, selon les
polluants, par rapport aux chiffres qui seraient atteints en l'absence
d'adoption de ces mesures.
1. Proposition de directive reformulant la qualité des carburants
automobiles, essence et diesel
a) De nouvelles normes de qualité des carburants pour l'an 2000
D'après les résultats du programme européen auto-oil qui
ont fourni la base technique de la proposition de directive, une
amélioration de la qualité des carburants peut réduire
sensiblement les émissions polluantes des véhicules.
Ce texte propose la fixation de valeurs limites d'émission pour les
différents polluants de l'essence sans plomb et du diesel, tels que le
benzene, les aromatiques ou le soufre.
En application de ces nouvelles normes, la directive prévoit
l'élimination progressive de l'essence plombée d'ici l'an
2000.
Elle admet la possibilité d'une dérogation pendant deux
ans, jusqu'au 1
er
janvier 2002, pour les Etats membres
justifiant de sérieuses difficultés liées à la
composition de leur parc automobile.
Elle permet, par ailleurs, aux Etats membres d'imposer l'usage de carburants
spéciaux, plus propres, dans certaines zones particulièrement
exposées à la pollution de l'air, sur autorisation de la
Commission. Ces carburants dits " city fuel ", plus coûteux,
sont déjà commercialisés en Suède, au Danemark et
en Finlande.
Enfin, la proposition de directive prévoit la mise en place d'un
système de surveillance uniforme de la qualité des carburants
distribués sur le marché.
b) Une seconde étape en 2005
Dans les douze mois de l'adoption de la directive, et au plus tard le
31 décembre 1998, la Commission formulera une nouvelle proposition
de réduction des taux d'émission à
l'échéance 2005, notamment pour ce qui concerne le contenu en
soufre de l'essence et du carburant diesel. Ce deuxième niveau,
déjà déterminé, sera donc réexaminé
en fonction des objectifs de l'Union en matière de qualité de
l'air.
Cette seconde étape, fondée sur un bilan global
d'évaluation des premières décisions, tiendra compte des
progrès techniques réalisés en matière de
construction automobile grâce à l'amélioration des
carburants. Elle sera élaborée dans le souci du meilleur rapport
coût/efficacité.
2. Proposition de directive relative à la limitation des
émissions polluantes par les voitures particulières
a) Les normes fixées pour l'an 2000
L'objectif de ce texte est de renforcer les exigences communautaires visant
à limiter les émissions polluantes des voitures
particulières neuves, précédemment fixées par la
directive du 23 mars 1994. Il est proposé que ces mesures
s'appliquent, dès l'an 2000, aux nouveaux types de véhicules et,
à partir de 2001, à l'ensemble des véhicules neufs.
Les nouvelles valeurs limites proposées pour entrer en vigueur en l'an
2000 représentent, par rapport aux normes établies pour 1996, des
réductions de 20 % à 40 % des différents
polluants (oxydes d'azote, hydrocarbures, monoxyde de carbone) et de 35 %
à 50 % des particules pour les moteurs diesel.
L'application de ces normes exigera le développement de nouvelles
technologies (catalyseur à commande directe, injection
améliorée, double sonde à oxygène...) qui devraient
être disponibles en l'an 2000.
Enfin, la directive organise les modalités de contrôle de la
durabilité des systèmes antipollution, grâce à :
- l'installation, à bord de certains véhicules, de
systèmes de diagnostic embarqués détectant les
défaillances de l'équipement et les signalant au conducteur ;
- l'amélioration de la vérification de conformité des
véhicules à moteur aux exigences de durabilité ;
- la révision de la procédure actuelle d'essai pour les
émissions par évaporation.
b) Les normes fixées pour 2005
La proposition prévoit un second renforcement des exigences
antipollution applicables à partir de 2005 afin d'informer l'industrie
automobile des mesures à anticiper et de donner des objectifs uniformes
aux Etats membres qui souhaitent stimuler la conception de
" technologies
propres " par l'octroi d'incitations fiscales.
A cet effet, la Commission soumettra au Parlement européen et au Conseil
de nouvelles propositions dans les douze mois de l'adoption de la
présente directive et, au plus tard, le 31 décembre 1998. Ces
nouvelles valeurs limites, à confirmer, correspondent à une
réduction de 50 % à 70 % des émissions polluantes par
rapport aux niveaux actuels.
Dans la communication portant sur le programme auto-oil, qui accompagne les
deux propositions de directives précitées, la Commission souligne
que la mise en oeuvre de ces mesures ne permettra pas d'atteindre le niveau de
qualité de l'air requis sur l'ensemble du territoire de l'Union, mais
sur 90 % seulement de celui-ci.
En conséquence, elle incite les Etats membres à mettre en oeuvre
des initiatives complémentaires au niveau national ou local, telles que
la promotion du transport en commun, les restrictions de circulation en centre
ville, l'utilisation des carburants alternatifs, la prime à la casse des
véhicules anciens...
Le coût total des mesures proposées est estimé par la
Commission
à 5,5 milliards d'écus par an,
soit plus
de 35 milliards de francs, chacune des quinze prochaines années,
ainsi répartis :
-
4,1 milliards d'écus pour les constructeurs de
véhicules automobiles, dont 3,1 milliards d'écus pour les
producteurs de voitures particulières ;
-
765 millions d'écus pour l'industrie du raffinage ;
-
555 millions d'écus pour les Etats membres, au titre de
l'amélioration des tests d'inspection.
Le coût supplémentaire de ces mesures par litre de carburant
à la pompe devrait, en revanche, être minime pour le consommateur,
soit 0,002 écu pour une voiture à essence et 0,0018 pour une
voiture diesel. Pour un automobiliste parcourant en moyenne annuelle
12.600 km, le surcoût est estimé à 2 écus par
an.
3. Les critiques formulées contre les textes
Si l'objectif poursuivi par ce dispositif n'est contesté par aucune des
parties prenantes, différents arguments plus critiques sont
avancés par les intervenants.
a) Les analyses divergentes des industries automobile et
pétrolière :
L'industrie automobile, qui a participé au programme Auto-oil par
l'intermédiaire de l'association des constructeurs européens
d'automobiles (ACEA), est favorable à toute mesure qui puisse
améliorer la qualité de l'air et tiennent les propositions de la
Commission relatives aux valeurs limites des émissions applicables en
l'an 2000 pour une avancée très importante.
Toutefois, les constructeurs expriment de très fortes réserves
sur les options retenues par la Commission.
Ils considèrent, en effet, que les progrès réalisés
depuis 1970 ont déjà résulté en large partie des
évolutions technologiques considérables de l'industrie
automobile. En conséquence, ils critiquent la position de la Commission
qui anticipe de nouvelles avancées techniques dont l'effet positif ne se
répercutera que très progressivement, au fur et à mesure
du renouvellement du parc automobile. En revanche, un effort
supplémentaire pour améliorer la qualité des carburants
serait, à leur sens, d'efficacité immédiate et effective
pour l'ensemble des véhicules.
Les constructeurs automobiles contestent donc le fait que la Commission fasse
peser sur leur industrie, plutôt que sur l'industrie
pétrolière, la plus grande partie des efforts - et des
coûts - liés à l'amélioration de la qualité
de l'air : ils estiment qu'ils supporteront 76 % du coût de la
mise en oeuvre du programme auto-oil (soit 4,14 milliards d'écus
par an) tandis que la part de l'industrie pétrolière ne
s'élève qu'à 14 % (soit 765 millions
d'écus par an).
L'industrie pétrolière, qui a été associée
au programme auto-oil via Europia, association de l'industrie
pétrolière européenne, est satisfaite des normes
prévues pour l'an 2000. Elle considère, à l'inverse, que
ses investissements totaux seront d'un montant équivalent à ceux
de l'industrie automobile, soit 8 milliards d'écus. Par ailleurs, elle
tient pour acquis que les perfectionnements de la technologie automobile ont un
impact plus important sur les émissions que l'amélioration des
carburants.
b) La contestation du processus par étape
Si l'objectif normé prévu pour la première étape
semble recueillir un accord unanime - tout en soulignant sa grande
sévérité qui placera l'Union européenne au plus
haut niveau d'exigence dans le monde -, les avis divergent pour ce qui concerne
la seconde phase fixée en 2005. Le fait que les propositions de
directives déterminent à l'avance les limites de pollution plus
sévères qu'elles prévoient pour 2005, tout en organisant
une procédure pragmatique de révision obligatoire de ces normes
au 31 décembre 1998 au plus tard, n'emporte pas l'adhésion de
tous les Etats-membres.
Pour certains - Allemagne, Pays-Bas et Autriche -, il conviendrait de fixer
d'ores et déjà les normes prévues pour 2005 afin
d'informer pleinement les constructeurs des évolutions à
prévoir.
A l'inverse, d'autres Etats-membres parmi lesquels l'Espagne, la
Grande-Bretagne et la France, ont souhaité que la deuxième phase
soit négociée ultérieurement, avec le recul que donneront
les premières applications des textes en discussion et pour tenir compte
de l'évolution de technologies non encore disponibles. Dans le
même sens, les industries automobile et pétrolière
considèrent plus opportun de constater d'abord l'efficacité des
mesures prises pour l'étape 2000 avant de fixer les objectifs de
l'horizon 2005.
c) Les distorsions de concurrence sur le marché de l'automobile
Le fait que la proposition de directive autorise les Etats-membres à
appliquer des dispositions d'incitations fiscales en faveur des
véhicules qui respecteraient, par anticipation sur
l'échéancier prévu, les normes plus sévères
d'émissions polluantes fixées pour 2005, suscite plusieurs
critiques.
Tout d'abord, ces avantages fiscaux risquent de créer des distorsions de
concurrence contraire à l'esprit du marché unique, dans un
secteur économique, qui plus est, déjà très
sollicité pour la mise en oeuvre des conclusions du programme auto-oil.
Enfin, il existe une incohérence dans le fait de favoriser la mise en
oeuvre anticipée de normes qui feront l'objet, en tout état de
cause, d'une redéfinition au 31 décembre 1998. Les
évolutions techniques des carburants et des véhicules, durant
cette période, peuvent conduire à une reformalisation des
objectifs différente de celle actuellement prévue.
Ces différentes réserves conduisent, tout en approuvant
pleinement les objectifs poursuivis par la Commission, à proposer
l'adoption de conclusions.
M. Christian de la Malène
s'est déclaré très
favorable à l'analyse du rapporteur en soulignant l'importance
économique majeure de la directive en discussion.
Abordant la question particulière des incitations aux politiques locales
de circulation ou de rénovation du parc automobile, pour laquelle le
rapporteur avait souhaité rappeler qu'elles relevaient de la seule
compétence des Etats membres,
M. Emmanuel Hamel
s'est
réjoui de l'affirmation, en la matière, du principe de
subsidiarité.
A l'inverse,
M. Pierre Fauchon
a considéré que les
questions de circulation dans l'espace européen devaient, par essence,
relever de la compétence de la Commission et non dépendre de
décisions autonomes des Etats membres.
M. Denis Badré,
puis
M. Christian de La Malène,
ont
alors précisé qu'il s'agissait bien d'admettre la fixation, par
la Commission, de normes de pollution dans l'ensemble de l'Union,
complétées éventuellement par des politiques locales
d'accompagnement, déterminées par les Etats membres suivant les
spécificités régionales.
Pour lever toute ambiguïté,
M. Philippe François
a
proposé de modifier la rédaction du paragraphe concerné
pour qu'il soit clairement indiqué que les mesures nationales s'ajoutent
aux règles européennes mais ne s'y substituent pas.
La délégation a alors adopté, à
l'unanimité, les conclusions présentées par son rapporteur
sur la proposition E 704 (voir texte ci-après).
CONCLUSIONS DE LA DÉLÉGATION SUR LA PROPOSITION D'ACTE COMMUNAUTAIRE E 704 RELATIVE À LA MAÎTRISE DES ÉMISSIONS POLLUANTES DU TRANSPORT ROUTIER ET À LA QUALITÉ DES CARBURANTS
La délégation du Sénat pour l'Union
européenne,
Se déclare favorable aux principes généraux retenus par la
proposition E 704 pour lutter contre la pollution atmosphérique
résultant du transport routier et considère conforme à
l'article 4 de la directive 94/12/CE la stratégie globale future
présentée par la communication de la Commission au Conseil et au
Parlement européen ;
Approuve les normes fixées par la proposition E 704 à
échéance du 1
er
janvier 2000.
Demande au Gouvernement de proposer que les normes à appliquer dans une
seconde étape soient déterminées au cours de la
négociation intermédiaire prévue pour 1998, qui fixera
également la date optimale de leur entrée en vigueur en fonction
des évolutions technologiques qui seront alors disponibles.
Souhaite la suppression du dispositif d'incitations fiscales aux
véhicules respectant, par anticipation, les normes de pollution
envisagées pour l'horizon 2005, mais non encore confirmées, en ce
qu'il créerait des distorsions de concurrence dans un marché
déjà fragilisé par la mise en oeuvre de l'étape
2000.
Estime nécessaire de compléter au plus vite le dispositif
anti-pollution par des mesures concernant les véhicules utilitaires
légers ou poids lourds.
Rappelle que, au-delà de ces normes communautaires, les politiques
locales de circulation et de rénovation du parc automobile national
relèvent, en vertu du principe de subsidiarité, de la seule
compétence des Etats membres.