N° 288
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025
Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 janvier 2025
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées (1)
sur l'architecture de
sécurité africaine et le
renouveau
des relations
de la France avec les pays
africains,
Par M. Ronan LE GLEUT, Mme Marie-Arlette CARLOTTI
et M.
François BONNEAU,
Sénateurs et Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Mmes Hélène Conway-Mouret, Catherine Dumas, Michelle Gréaume, MM. André Guiol, Jean-Baptiste Lemoyne, Claude Malhuret, Akli Mellouli, Philippe Paul, Rachid Temal, vice-présidents ; M. François Bonneau, Mme Vivette Lopez, MM. Hugues Saury, Jean-Marc Vayssouze-Faure, secrétaires ; MM. Étienne Blanc, Gilbert Bouchet, Mme Valérie Boyer, M. Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Olivier Cigolotti, Édouard Courtial, Jérôme Darras, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Guillaume Gontard, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Joël Guerriau, Ludovic Haye, Loïc Hervé, Alain Houpert, Patrice Joly, Mmes Gisèle Jourda, Mireille Jouve, MM. Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Ronan Le Gleut, Didier Marie, Thierry Meignen, Jean-Jacques Panunzi, Mme Évelyne Perrot, MM. Stéphane Ravier, Jean-Luc Ruelle, Bruno Sido, Mickaël Vallet, Robert Wienie Xowie.
La persistance d'un nombre élevé de conflits armés et de crises constitue indéniablement l'un des aspects qui entrave le potentiel de développement du continent africain. Parmi les 50 pays les plus conflictuels actuellement, la moitié se trouvent en Afrique1(*). Des crises particulièrement graves se déroulent actuellement au Soudan, au Burkina Faso, au Mali, au Nigeria ou encore en République démocratique du Congo. En outre, de nombreux coups d'État ont récemment eu lieu.
Ces conflits et ces crises constituent, dans les pays qui en sont frappés, un obstacle évident à l'amélioration des conditions de vie des populations. Les violences subies, en particulier par les femmes et les enfants, sont massives, les économies ne peuvent se développer normalement, des populations entières sont déplacées, des milliers d'école doivent fermer alors que le défi de l'éducation de la nouvelle génération est immense.
Ces conflits en Afrique peuvent en outre avoir de multiples répercutions, qu'elles soient sécuritaires, migratoires ou économiques, de l'autre côté de la Méditerranée, en France et dans le reste de l'Europe.
La France entretient depuis les indépendances des liens étroits avec ses anciennes colonies, avec une dimension sécuritaire et militaire marquée. Au-delà de la défense de ses intérêts, et après la période dite de la « Françafrique » où elle pouvait garantir par des accords militaires la sauvegarde de certains régimes contre leurs opposants extérieurs ou intérieurs, la France a continué à intervenir, parfois militairement, pour évacuer ses ressortissants, mettre fin à des affrontements armés ou des crises humanitaires, voire assurer une forme de « stabilité », en même temps qu'elle soutenait les opérations de maintien de la paix des Nations unies. La France a ainsi continué à jouer un rôle géopolitique singulier sur le continent africain, ce rôle constituant l'un des éléments justifiant au fond un statut lui aussi singulier de « puissance moyenne de rang mondial »2(*).
Cependant, les circonstances de la fin de l'opération Barkhane (2014-2022) - la France ayant été sommée de quitter le Mali, le Burkina Faso et le Niger par les gouvernements putschistes - dans un contexte plus général de dégradation de son image dans les opinions publiques africaines, puis l'abandon progressif de ses bases militaires, doivent conduire à une profonde remise en cause de ce modèle.
Dès le début de son premier mandat, le président Macron avait souhaité opérer une transformation des relations de la France avec les pays africains, en diversifiant les partenariats au-delà de la seule Afrique francophone, en développant davantage des aspects économique ou culturel et en impulsant un travail de mémoire pour solder certains épisodes douloureux du passé. Le présent rapport établit d'abord le bilan de cette tentative de rénovation des relations africaines, en montrant non seulement qu'elle n'a pas pleinement réussi dans sa dimension de « diversification », mais aussi qu'elle s'est heurtée à la persistance des questions sécuritaires et militaires, auxquelles elle n'a pas su ou pu apporter de réponses satisfaisantes : en témoignent notamment la conclusion de l'opération Barkhane, le traitement du dossier des bases militaires, la progression constante d'une Russie ouvertement hostile aux intérêts français ou encore la difficulté à prendre position dans le conflit qui ravage le nord-est de la RDC.
Dès lors, loin d'une énième refondation des relations Franco-africaines, il s'agit plus modestement ici de trouver un chemin qui permette à la France, à la fois de (re)gagner la confiance de partenaires africains qui ont beaucoup changé depuis une vingtaine d'année, et de défendre sans naïveté ses intérêts sur un continent où ses concurrents stratégiques, en particulier les pays émergents, multiplient actuellement les initiatives diverses. Il s'agit de pour notre pays de tenter de regagner une position lui permettant de devenir à nouveau un acteur important et de contribuer, à sa mesure, aux objectifs de paix et de sécurité sur le continent.
À cet égard, il convient également de prendre la mesure des actions entreprises par les pays africains eux-mêmes pour faire progresser la paix et la sécurité sur leur continent, notamment via l'Union africaine (UA) et son architecture de paix et de sécurité (APSA). La progression de l'APSA est en effet à l'évidence l'un des grands axes que la France doit soutenir dans les prochaines années mais, dans ce domaine, les défis restent nombreux.
I. DEPUIS 2017, UNE VOLONTÉ DE TRANSFORMER LA RELATION AVEC LES PAYS AFRICAINS
Le précédent et l'actuels quinquennats ont été marqués par une volonté de rénover les relations entre la France et les pays africains. Paradoxalement, cette volonté de renouveau n'est pas nouvelle : depuis au moins quarante ans, chaque nouveau président de la République s'efforce de tirer les leçons de la fin de la « Françafrique » et de proposer un nouveau « narratif », à travers, notamment, des discours « fondateurs », comme celui de François Mitterrand à la Baule en juin 1990 ou de Nicolas Sarkozy à Dakar en juillet 2007. S'agissant du président Macron, c'est le discours de Ouagadougou du 28 novembre 2017 qui a constitué ce moment fondateur de la relation qu'il souhaitait entretenir avec « un continent où se joue une partie de notre avenir commun ».
A. L'« AGENDA TRANSFORMATIONNEL » : UN CHANTIER INACHEVÉ
1. Se tourner vers des pays sans histoire coloniale française pour bénéficier de nouvelles opportunités économiques : un pari pas forcément gagnant
De 2017 jusqu'au printemps 2023, le Président de la République a visité 25 pays africains, ce qui aurait fait de lui le dirigeant ayant le plus d'engagements diplomatiques avec les nations du continent3(*).
Cette impulsion nouvelle était marquée par la volonté d'un « changement de méthode »4(*) visant à resserrer les relations bilatérales autour de partenariats économiques, avec les pays anglophones, ou à tout le moins avec des pays du continent africain restés plus éloignés de l'histoire coloniale française.
Le président Macron s'est en effet rendu au Ghana dès la fin 2017, puis en Mauritanie et au Nigeria en 2018, en Éthiopie et au Kenya en 2019, en Afrique du Sud et au Rwanda en 2021, en Guinée Bissau en 2022, ou encore en Angola et en république démocratique du Congo (RDC) en 2023. La visite d'État effectuée en France par le président du Nigeria Bola Tinubu en novembre 2024 doit encore être suivie de celle du président angolais Joao Lourenço, en janvier 2025.
Les principaux partenaires économiques et énergétiques de la France sur le continent comptent à l'évidence dans cette réorientation. D'après la direction générale du Trésor, la France a ainsi importé 11,6 % de son total d'hydrocarbures du continent africain en 2023, principalement depuis le Nigéria et l'Angola, qui étaient respectivement les quatrième et onzième fournisseurs d'hydrocarbures au niveau mondial.
Depuis le premier trimestre 2024, le Nigeria est ainsi le premier partenaire commercial de Paris en Afrique subsaharienne. Une centaine d'entreprises françaises y sont présentes, dans le domaine pétrolier, la construction, ou encore la logistique. Son immense population et l'inventivité de sa jeunesse - ses 225 millions d'habitants ont 18 ans d'âge médian - constituent un terreau propice aux investissements. Le conseil d'affaires France-Nigeria, lancé en 2018 par Emmanuel Macron pour stimuler les relations commerciales entre les deux pays, s'est réuni à nouveau en juillet 2021 et en novembre 2024. D'importants contrats et un renforcement de la présence de l'Agence française de développement devaient être annoncés à son issue.
Le Kenya, où se tiendra le prochain Sommet France-Afrique, en 2026, est un autre pilier du changement de méthode mis en oeuvre par l'exécutif. Première économie de la Communauté d'Afrique de l'Est (CAE), le Kenya en est le seul pays qui soit classé à revenu intermédiaire, du fait d'investissements publics massifs dans les infrastructures - en particulier dans les transports et l'énergie. Si l'agriculture assure toujours deux tiers des emplois et l'essentiel des exportations, le Kenya est devenu rapidement le hub de l'Afrique de l'Est dans les services numériques, tel le système de paiement M-Pesa, qui a considérablement accéléré l'inclusion financière de 70 % de la population. Environ 120 entreprises françaises sont installées dans le pays, opérant dans une grande diversité de secteurs : travaux publics et le bâtiment, construction mécanique, aéronautique et défense, énergie, distribution.
Ces opportunités se heurte toutefois à deux grandes catégories de difficultés. D'abord, au plan interne, le niveau de corruption de ces États reste très élevé. D'après les classements annuels de Transparency international de la corruption perçue, le Nigeria et le Kenya sont régulièrement classés autour de la 140e place sur 180 pays, et les efforts pour lutter contre ce fléau sont assez lents à porter des fruits. L'environnement en est rendu particulièrement complexe pour les entreprises, comme les sénateurs ont pu s'en rendre compte à Nairobi auprès de leurs interlocuteurs de la communauté d'affaires expatriée. Celle-ci décrit encore un fonctionnement institutionnel que la science politique qualifie classiquement de « néo-patrimonial », pour désigner le type de relation clientéliste qui lie tel détenteur de ressources publiques avec sa communauté - dans une acception souvent ethnique5(*). Au Kenya, l'économie informelle représente plus d'un tiers du PIB.
Position dans le classement de Transparency
International de sept pays africains
(sur 180 pays)
Source : commission, d'après le classement de Transparency International de 2023.
La robustesse de ces économies est en outre menacée par la fragilité financière des États. L'historien Frederick Cooper a qualifié d'« États garde-barrière » ceux issus de la décolonisation dont l'élite se borne à prélever une rente sur ce qui traverse la frontière - flux marchands, visas d'entrée ou aide internationale6(*) -, ne parvenant pas à augmenter ses prélèvements internes, ce qui serait pourtant nécessaire pour répondre aux aspirations de la population. De fait, dans de nombreux États, l'étroitesse de la base fiscale limite à l'excès les ressources publiques. Les recettes fiscales représentent par exemple dans la comptabilité publique kenyane une quinzaine de points de PIB seulement, et elles ont même eu tendance à se réduire ces dix dernières années.
Les gouvernements africains sont en conséquence redevenus nombreux à recourir plus massivement à l'endettement. Plus inquiétant que son niveau absolu, c'est la part prise par son remboursement dans les recettes disponibles qui les place dans une situation difficile. Au Ghana, au Nigeria, au Kenya ou en Angola, la part occupée par la charge d'intérêts de la dette publique dans le total des recettes publiques a presque doublé en une décennie. Au Kenya, elle absorbe en 2024 près de 60 % des recettes fiscales. Le Ghana ou l'Éthiopie n'ont pu éviter le défaut de paiement en 2022 et 2023. D'autres ont été contraints à une restructuration de leur dette, tel l'Angola en 2020. D'autres encore s'engagent dans de douloureux plans de correction budgétaire, tels le Kenyan ou le Nigeria.
Proportion de la charge d'intérêts de la dette dans les recettes budgétaires
Source : Unpacking Africa's debt, rapport du bureau du conseiller spécial Afrique des Nations unies, novembre 2024.
De telles difficultés de solvabilité ne peuvent rester longtemps sans conséquence sur la stabilité sociale, comme l'a montré la crise kenyane de l'été 2024.
La crise politique kenyane de l'été 2024
Le président William Ruto a présenté en juin 2024 au Parlement un projet de loi de finances prévoyant notamment la hausse de la TVA et des taxes sur les produits de première nécessité. La transformation de ces propositions, sous la pression de l'opposition parlementaire, en taxes sur les biens et services de construction et de certains équipements spécialisés n'a pas calmé les protestations cristallisées dans la rue. Le 25 juin, le Parlement est pris d'assaut par les manifestants et partiellement incendié, provoquant une réponse policière violente. Les événements auraient fait une vingtaine de morts, jusqu'à 200 blessés, et près de 300 arrestations. Le projet de loi est finalement abandonné le 26 juin.
Cette crise illustre bien les problèmes de l'État kenyan. Confronté à la nécessité de trouver des ressources, le Kenya s'est engagé, en signant un accord avec le FMI en janvier 2024 à aligner, en échange d'une aide d'un milliard de dollars, les prix de l'essence à la pompe et à doubler le taux de TVA. La pression maintenue à la baisse du shilling kenyan entretient la dépendance de l'économie aux exportations de matières premières et la faiblesse du pouvoir d'achat de la monnaie locale, et cette indifférence à la situation des jeunes actifs - 35 % des jeunes Kényans sont sans emploi, dans un pays où les 18-25 ans représentent 65 % du corps électoral - nourrit une fuite des cerveaux d'ailleurs encouragée activement par le gouvernement.
2. Une volonté de s'orienter vers de nouveaux secteurs d'activité et d'impliquer davantage les sociétés civiles
La stratégie déployée depuis 2017 par le Gouvernement en direction de l'Afrique a consisté à investir des secteurs de « soft power » tels que la culture, les industries culturelles et créatives, le sport, la formation professionnelle, l'entrepreneuriat et l'innovation. L'objectif de cette nouvelle orientation était de tisser davantage de liens avec les sociétés civiles en tentant de mettre à distance le legs symbolique de la colonisation et de la Françafrique, perçus comme freinant la construction d'une relation franco-africaine apaisée et positive. Il s'agissait aussi de développer les liens économiques et culturels pour contrebalancer une approche sécuritaire très critiquée, et de donner une place plus importante à la jeunesse et aux femmes.
· Dans le domaine culturel, la « saison Africa 2020 », avec ses 1 500 événements dans 210 villes françaises, a été conçue comme une concrétisation de cette ambition présidentielle de changer le regard de la France sur l'Afrique. Elle a consisté dans le lancement de partenariats entre 489 structures africaines et 422 structures françaises. L'agence française de développement (AFD) a parallèlement été chargée d'accentuer son soutien aux industries culturelles et créatives (ICC), avec par exemple le projet « accès culture », doté de 6 millions d'euros entre 2020 et 2027 réparti sur plusieurs pays, visant à accompagner et financer des projets culturels en Afrique.
· Dans les secteurs de l'entrepreneuriat et de l'innovation, 3 milliards d'euros ont été engagés au soutien aux PME par le biais du programme « Choose Africa », qui a permis, selon le Gouvernement, d'accompagner plus de 26 000 entreprises et des dizaines de milliers de micro-entrepreneurs entre 2017 et 2022. La France a également apporté une contribution de 135 millions d'euros au fond Affirmative Finance Action for Women in Africa qui facilite l'accès au crédit pour les femmes entrepreneuses dans 6 pays africains.
· L'accent a également été mis sur la coopération en matière sportive, le sport étant conçu comme « un puissant vecteur de développement et de croissance des économies africaines » dans la mesure où il concerne particulièrement la jeunesse et permet de mettre en valeur l'apport des diasporas africaines en France. Dans ce domaine, l'AFD a engagé 112 millions d'euros pour accompagner 74 athlètes et soutenir une centaine de projets en Afrique. La France a également conclu de nombreux partenariats visant à construire ou entretenir des infrastructures sportives.
· En matière d'aide au développement, à de fortes ambitions initiales et à une augmentation incontestable des moyens mis en oeuvre a succédé un freinage brutal à partir de 2023. Sur le plan budgétaire, le Président de la République s'était engagé en 2017 à « atteindre à la fin du quinquennat les 0,55% du revenu national brut en termes d'aide publique au développement », l'objectif fixé au niveau international étant de 0,7%, inscrit dans la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. Le taux atteint en 2022 n'était pourtant finalement que de 0,51% et risquait de diminuer fortement en 2024 et 2025 à la suite de réductions budgétaires massive (une première coupe a eu lieu en cours de gestion 2024 et, en janvier 2025, un tiers des crédits budgétaires de l'aide au développement était en passe d'être supprimés par le PLF 2025).
En 2022, l'AFD a engagé environ un milliard d'euros et demi en Afrique sur un total de 12 milliards d'euros d'engagements. Ce montant, certes élevé, est en réalité limité par rapport aux ambitions affichées. S'agissant des priorités de cette politique de solidarité internationale, l'AFD s'est efforcée de développer, de manière cohérente avec l' « agenda transformationnel », son action vers la jeunesse d'Afrique et vers les diasporas en France. À titre d'exemple, l'agence a ainsi appuyé les deux projets « MEET Africa » et « DIASDEV », destinés respectivement aux entrepreneurs et aux investisseurs de la diaspora, afin de valoriser les nouveaux outils de transferts digitaux mobiles, de banque ou de financement participatif.
3. La diplomatie féministe et la lutte contre les discriminations
Parallèlement, la diplomatie et l'aide au développement françaises ont assumé un agenda de défense du féminisme et des minorités sexuelles.
· La « diplomatie féministe » vise ainsi à intégrer une perspective de genre dans la politique étrangère, notamment dans les domaines de la sécurité, du développement, de l'aide humanitaire, des droits humains et des relations économiques. Il s'agit de promouvoir des politiques qui favorisent la participation égale des femmes dans la prise de décision, à combattre les discriminations basées sur le genre et à soutenir des initiatives spécifiques pour les droits des femmes et des filles. Dans ce cadre, la France a consacré une partie significative de son aide au développement à des projets en faveur de l'égalité des sexes et a soutenu de nombreuses organisations féministes locales ainsi que des ONG dans leur lutte pour les droits des femmes et l'égalité de genre, en particulier sur le continent africain.
· La diplomatie française a également plaidé pour l'égalité des droits pour les personnes LGBT+ à l'échelle internationale et lutté contre les discriminations et les violences fondées sur l'orientation sexuelle et l'identité de genre. Elle a soutenu financièrement des organisations locales et internationales qui oeuvrent pour la défense des droits des personnes LGBT+ et a intégré ces thématiques dans ses programmes d'aide au développement et ses initiatives diplomatiques dans les pays où les droits des LGBT+ sont menacés. Les personnes consultées par la commission ne sont cependant pas unanimes sur la mise en oeuvre réelle de ce plaidoyer, certains chercheurs estimant que la diplomatie française n'a pas été aussi « vocale » sur ce sujet que cela a été affirmé tant par les soutiens que par les détracteurs de cette approche.
En tout état de cause, ces approches féministes et de lutte contre les discriminations font l'objet de nombreuses critiques de la part de certains partenaires africains (cf. ci-dessous).
Par ailleurs, l'ensemble de ces orientations sont mises en péril par la forte baisse des crédits engagée en 2024 et qui devrait se poursuivre en 2025.
* 1 ACLED, 2024.
* 2 Selon l'expression de l'ancien ambassadeur Michel Foucher.
* 3 Voir Lise Lesigne et Alain Antil, Le voyage d'Emmanuel Macron en Afrique centrale, retour sur un exercice diplomatique difficile, Briefing de l'Ifri, 10 mai 2023.
* 4 Discours d'Emmanuel Macron à l'université de Ouagadougou, 28 novembre 2017.
* 5 À la suite des travaux de Jean-François Médard, dans L'État néo-patrimonial en Afrique noire, Paris, Karthala, 1991 ; voir aussi « Le Nigeria, incontournable géant de l'Afrique », rapport de groupe interparlementaire d'amitié du Sénat n° 87 - 26 novembre 2009, p. 15. Sur le cas kenyan, voir Alexia Van Rij, La corruption au Kenya. Décryptage d'un phénomène aux multiples facettes, Note de l'Ifri du 8 septembre 2021.
* 6 Voir Frederick Cooper, L'Afrique depuis 1940, Paris, Payot, 2008, et L'Afrique dans le monde. Capitalisme, empire, État-nation, Paris, Payot, 2015.