Renforcer l'efficacité des conseils municipaux : des solutions pour 2026

LES 7 RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

N° de la recommandation	Recommandations	Acteurs concernés	Calendrier prévisionnel	Support/action
1	Faire de la création d'un statut de l'élu local un prérequis et une priorité absolue	Parlement et Gouvernement	6 mois	Proposition de loi portant création d'un statut de l'élu local, adoptée par le Sénat le 7 mars 2024
2	Réduire le nombre de conseillers municipaux dans les communes de 100 à 3 499 habitants, et pas au-delà	Parlement et Gouvernement	6 mois	Proposition de loi (CGCT)
3	Étendre le régime dérogatoire actuel aux communes entre 500 et 999 habitants	Parlement et Gouvernement	6 mois	Proposition de loi (CGCT)
4	Maintenir le nombre actuel d'adjoints dans les conseils municipaux	Parlement et Gouvernemsent	6 mois	Proposition de loi (CGCT)
5	Sécuriser l'évolution graduelle de l'effectif légal des conseils municipaux des communes nouvelles	Parlement et Gouvernement	6 mois	Proposition de loi (CGCT)
6	Étendre le scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants	Parlement et Gouvernement	6 mois	Proposition de loi (CGCT et code électoral)
7	Faciliter le remplacement d'un adjoint dans les communes de moins de 500 habitants	Parlement et Gouvernement	6 mois	Proposition de loi (CGCT)

AVANT-PROPOS

Après ses nombreux travaux sur le statut de l'élu local fin 2023, qui ont abouti à l'adoption à l'unanimité, le 7 mars 2024, de la proposition de loi portant création d'un statut de l'élu local, la délégation du Sénat aux collectivités territoriales a souhaité lancer une mission flash sur l'efficacité du fonctionnement des conseils municipaux, dans un contexte marqué par plusieurs initiatives sénatoriales sur ce sujet.

La mission s'est fixée pour objectif d'évaluer la pertinence du nombre actuel de conseillers municipaux, lequel dépend de la strate démographique de la commune. Il s'agit d'un sujet complexe, car il doit répondre à la fois à des enjeux de représentation démocratique, de participation à la vie publique mais aussi de bon fonctionnement des conseils municipaux.

La mission a également examiné l'opportunité d'appliquer le scrutin de liste à toutes les communes, quelle que soit leur population.

Les questions suivantes ont été placées au coeur de ses travaux :

- faut-il réduire l'effectif légal des conseils municipaux ? Uniquement dans les communes de moins de 3 500 habitants ou pour toutes les strates démographiques ? Cette réduction contribuerait-elle à atténuer la crise de l'engagement local ? En cas de diminution de l'effectif légal, faudrait-il maintenir le nombre actuel d'adjoints ?

- faut-il étendre le scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants ? Une telle évolution permettrait-elle de garantir la cohésion de l'équipe municipale ? De répondre aux exigences de parité ? Quel serait l'impact sur le fonctionnement des intercommunalités ?

Afin de nourrir sa réflexion et prendre le « pouls du terrain », la délégation a confié à l'institut CSA la réalisation, en juin 2024, d'une enquête téléphonique auprès de 500 élus municipaux dans les communes de moins de 3 500 habitants. L'institut a présenté le 9 juillet 2024 les résultats de cette enquête, à l'occasion d'une audition de Françoise Gatel, présidente de la délégation^1(*). Cette audition était ouverte à l'ensemble des membres de la délégation aux collectivités territoriales. L'enquête souligne que les élus locaux se montrent très sensibles à la question du mode de fonctionnement des conseils municipaux. Environ 90 % déclarent s'intéresser au mode de scrutin et 62 % montrent un grand intérêt. De même, 83 % des élus portent une attention particulière au nombre de conseillers municipaux, près de la moitié montrant un fort intérêt.

La mission flash a souhaité rendre ses conclusions dès le début du mois d'octobre 2024 afin qu'une proposition de loi puisse, le cas échéant, être adoptée en temps utile. En effet, les prochaines élections municipales devraient avoir lieu en mars 2026 et il est d'usage de ne pas modifier les règles moins d'un an avant la tenue des élections.

I. FAUT-IL RÉDUIRE L'EFFECTIF LÉGAL DES CONSEILS MUNICIPAUX ?

1. La situation actuelle, issue de la loi « engagement et proximité » de 2019 : des aménagements pour les communes de moins de 500 habitants

L'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit l'effectif des conseils municipaux par strate de population.

Population de la commune	Nombre de membres du conseil municipal	Nombre maximal d'adjoints^2(*)	Nombre de communes par strate
moins de 100 habitants	7 (ou 5)	2	3 317
de 100 à 499 habitants	11 (ou 9)	3	15 066
de 500 à 1 499 habitants	15	4	9 614
de 1 500 à 2 499 habitants	19	5	2 622
de 2 500 à 3 499 habitants	23	6	1 207

Les deux premières strates (en orange dans le tableau ci-dessus) correspondent aux communes de moins de 500 habitants et concernent plus de la moitié des communes françaises.

Elles peuvent faire l'objet d'un aménagement ; en effet, l'article L. 2121-2-1 du CGCT, introduit par l'article 38 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 dite « engagement et Proximité », prévoit une dérogation permettant de considérer le conseil municipal comme complet même si le nombre prévu de conseillers municipaux n'est pas atteint.

Désormais, dans les communes de moins de 100 habitants, l'effectif légal du conseil municipal est fixé à 7 mais le conseil municipal est réputé complet dès lors qu'il compte au moins 5 membres à l'issue du second tour du renouvellement général du conseil municipal ou d'une élection complémentaire. Dans les communes comptant entre 100 et 499 habitants, le conseil municipal est, dans les mêmes conditions, réputé complet dès lors qu'il compte au moins 9 membres - l'effectif légal étant fixé à 11 membres.

Ces assouplissements ont été introduits pour permettre aux communes rurales de constituer plus aisément leur conseil municipal. Selon notre collègue Chantal Deseyne, première signataire de l'amendement qui a créé cet assouplissement, il s'agissait :

- d'une part, de « répondre aux inquiétudes concernant la capacité des communes à susciter un nombre suffisant de candidatures par rapport au nombre de sièges à pouvoir » ;

- d'autre part, d'« apporter une nuance indispensable aux logiques des seuils, sans pour autant pénaliser les communes qui auront la capacité de réunir suffisamment de candidatures ».

En séance, le Gouvernement a émis un avis favorable à cet amendement, considérant que le dispositif proposé permettrait de « répondre aux difficultés sporadiques qui apparaissent dans certaines communes rurales pour trouver des candidats aux élections municipales »^3(*). 

Ces aménagements ont ensuite été retenus dans le texte définitif, promulgué le 27 décembre 2019.

2. Les difficultés rencontrées en 2020 pour constituer les équipes municipales

La délégation du Sénat aux collectivités territoriales a confié à l'institut CSA la réalisation, en juin 2024, d'une enquête auprès des communes de moins de 3 500 habitants afin d'évaluer l'impact des aménagements susmentionnés et d'une manière générale, de mesurer les difficultés qu'ont rencontrées les communes à trouver des candidats aux dernières élections municipales de 2020.

Sur le premier point, l'enquête fait ressortir un bilan contrasté selon que les communes appartiennent à la première tranche (moins de 100 habitants) ou à la deuxième (entre 100 et 499 habitants).

En effet, les communes de moins de 100 habitants semblent avoir tiré certains bénéfices de l'aménagement sur le conseil municipal, réputé complet : elles ne sont ainsi « que » 40 % à avoir connu des difficultés à constituer leur équipe municipale lors des élections de 2020.

En revanche, les communes de 100 à 499 habitants, également concernées par cet aménagement législatif, n'ont pas connu moins de difficultés que les autres communes.

Les difficultés rencontrées en 2020 pour constituer les équipes municipales - répartition par strate démographique

Source : enquête CSA - juin 2024

Force est donc de constater que l'aménagement prévu dans la loi « engagement et proximité » a surtout produit des effets dans la première strate de communes, et non dans la deuxième, sans qu'il ne soit aisé d'en expliquer les causes à ce stade. Toujours est-il que le régime dérogatoire est jugé très favorablement, non seulement par les communes de moins de 100 habitants mais aussi par celles de 100 à 499 habitants.

Les élus sont donc confiants dans l'intérêt du dispositif voté en 2019 et dans sa capacité à faciliter la constitution des équipes municipales. Il est donc possible que le régime dérogatoire ne produise ses effets que lors des prochaines élections de 2026.

En second lieu, l'enquête CSA permet, plus généralement, de mesurer les difficultés qu'ont rencontrées les communes de moins de 3 500 habitants à réunir des candidatures aux élections municipales de 2020. Il en ressort que plus de 50 % des élus disent avoir rencontré de telles difficultés.

Selon les élus interrogés, des difficultés à constituer l'équipe municipale ont été rencontrées dans une commune sur deux en 2020

Source : enquête CSA - juin 2024

Il est intéressant de relever que le tableau présenté plus haut (« répartition par strate démographique ») démontre que le mode de scrutin applicable (scrutin de liste ou scrutin majoritaire) n'a guère d'impact sur la capacité à constituer des équipes municipales.

Parmi les élus qui ont déclaré avoir rencontré des difficultés
dans la constitution de leur équipe municipale en 2020, 86 % mettent en avant un manque de motivation et de disponibilité des candidats. Un peu plus d'un cinquième des élus met également en lumière des difficultés relatives aux exigences de parité.

Source : enquête CSA - juin 2024

Paroles d'élus (issues de l'enquête CSA)

« J'ai rencontré des difficultés dans l'engagement et la disponibilité des personnes. »

« Les personnes ne veulent plus s'impliquer. C'est trop de temps à passer, trop d'implications. »

Ces difficultés de mobilisation semblent s'aggraver par rapport à 2014.

Ainsi, en 2020, 345 communes ne disposaient pas d'un conseil municipal complet, faute de candidats en nombre suffisant (228 communes en 2014, soit une augmentation de 51 %).

Lors du premier tour des élections municipales de 2020, 106 communes ne disposaient d'aucun candidat^4(*) (62 communes en 2014, soit une progression de 71 %).

3. Une crise de l'engagement local qui persiste

Comme indiqué plus haut, les améliorations apportées par la loi « engagement et proximité » ont, en 2020, produit des effets limités en raison de la persistance d'une crise de l'engagement local, qui touche particulièrement les communes rurales. Cette crise, multifactorielle^5(*), se traduit par :

- une tendance à la baisse du nombre de candidats aux élections municipales ;

- une hausse continue du nombre de démissions en cours de mandat. Selon l'Association des Maires de France (AMF), les démissions d'élus municipaux ont atteint en 2023, soit à mi-mandat, un « niveau sans précédent ». Au 31 janvier 2024, 1 424 maires élus en 2020 avaient ainsi démissionné de leur mandat, soit plus de 4 % des maires. S'agissant des conseillers municipaux, au 10 mai 2023, 29 214 d'entre eux avaient démissionné de leur mandat, soit environ 6 % d'entre eux.

4. Des initiatives nombreuses tendant à réduire l'effectif légal des conseils municipaux

Vos rapporteurs considèrent que la première réponse à apporter à la crise de l'engagement local réside naturellement dans l'amélioration des conditions d'exercice du mandat de l'élu, amélioration à laquelle les travaux du Sénat ont fortement contribué. Ils ont souhaité rappeler cette condition sine qua non dans le cadre de leur première recommandation (cf infra).

La mission souligne toutefois la nécessité, en parallèle de ces actions « structurelles », de renforcer l'efficacité des conseils municipaux en réduisant l'effectif légal des conseils municipaux.

Ainsi, le 5 juin 2024, la commission des lois du Sénat a adopté, avec modifications^6(*), la proposition de loi déposée par notre collègue François Bonneau, visant à réduire le nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 500 habitants. À l'initiative de sa rapporteure, Nadine Bellurot, la commission des lois a adopté plusieurs amendements visant à :

- étendre la baisse de l'effectif légal proposée à l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants, qui font elles aussi état d'un nombre de démissions en hausse et de tensions grandissantes pour mobiliser suffisamment de candidats aux élections municipales ;

- maintenir l'effectif légal actuel des conseils municipaux des communes de moins de 100 habitants pour éviter une baisse trop forte du nombre de conseillers municipaux et pour ne pas pénaliser les communes réussissant à mobiliser suffisamment de candidats ;

- rétablir la disposition relative au conseil municipal « réputé complet », à la fois pour les communes de moins de 100 habitants et pour celles de 100 à 500 habitants, afin de leur laisser la possibilité de recourir à cet aménagement.

Ces amendements correspondent aux orientations de la proposition de loi de notre collègue Nadine Bellurot, co-rapporteure de la présente mission^7(*). Toutefois, la proposition de loi de François Bonneau n'a pas pu être examinée par le Sénat en séance publique, comme initialement prévu, le 12 juin 2024, en raison de la suspension des travaux parlementaires qui a fait suite à la dissolution de l'Assemblée nationale le 9 juin 2024^8(*).

Enfin, votre délégation et la commission des lois ont organisé conjointement, le 5 juin 2024, une audition d'Eric Woerth, ancien ministre et alors premier questeur de l'Assemblée nationale, sur son rapport au président de la République intitulé Décentralisation : le temps de la confiance. Parmi les recommandations de ce rapport figure la réduction des effectifs du conseil municipal sur toutes les strates démographiques supérieures à 100 habitants^9(*) : « Au regard des difficultés rencontrées par les communes, en particulier rurales, à constituer des listes et de la hausse du nombre de démissions des élus municipaux (...), il pourrait être proposé de réduire de 20 % le nombre de conseillers municipaux. Le nombre d'adjoints municipaux serait maintenu. Cette réduction de l'ordre de 100 000 du nombre d'élus municipaux vise aussi à rendre du pouvoir d'agir aux maires entourés d'une équipe plus restreinte ».

5. Les recommandations de la mission

a) Améliorer le statut des élus locaux : une réponse « structurelle » à la crise de l'engagement local

Comme indiqué plus haut, vos rapporteurs sont convaincus qu'il est essentiel de résoudre les causes profondes de la crise de l'engagement local, notamment via la mise en place d'un véritable statut de l'élu local.

Face à cette crise, le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités locales, n'est pas demeuré inactif, tant s'en faut. Il a fait de ce sujet essentiel son « cheval de bataille », en étroite concertation avec les associations d'élus locaux.

En premier lieu, notre assemblée est à l'origine d'une loi très attendue, promulguée le 22 mars 2024 et visant à « renforcer la sécurité et la protection des maires et des élus locaux ». Hasard du calendrier, cette loi a été promulguée un an jour pour jour après l'incendie criminel du domicile du Saint-Brévin-les-Pins (Loire-Atlantique), Yannick Morez, alors qu'il y dormait en compagnie de ses proches. Cet événement dramatique avait, une nouvelle fois, mis en pleine lumière les violences inadmissibles auxquelles les élus locaux, et en particulier les maires, sont confrontés dans l'exercice quotidien de leur mandat. Elles se traduisent par des incivilités, des injures, des menaces et même des agressions physiques contre eux-mêmes ou leurs proches.

En deuxième lieu, le Sénat a adopté le 7 mars 2024, à l'unanimité, en première lecture, la proposition de loi tendant à instaurer un véritable statut de l'élu local afin d'améliorer les conditions d'exercice du mandat local et de sécuriser le parcours des élus locaux^10(*). Ce texte est largement issu des travaux précités de la délégation du Sénat aux collectivités territoriales, menés à l'automne 2023. Parce qu'il est impératif de doter enfin les élus d'un véritable statut à la hauteur de leur responsabilité et de leur engagement, vos rapporteurs appellent de leurs voeux un examen rapide de cette proposition par la nouvelle Assemblée nationale, issue des élections législatives des 30 juin et 7 juillet 2024.

Recommandation n° 1 : faire de la création d'un statut de l'élu local un prérequis et une priorité absolue

b) Réduire le nombre de conseillers municipaux dans les communes de 100 à 3 499 habitants

Les auditions menées par la mission ont confirmé la pertinence de la position de la commission des lois, adoptée le 5 juin 2024, à l'occasion de l'examen de la proposition de loi de François Bonneau.

Position de la commission des lois du Sénat sur la réduction de l'effectif légal des conseils municipaux

	SITUATION ACTUELLE		Position de la commission des lois^11(*)
Population de la commune	Nombre de communes par strate	Nombre de membres du conseil municipal
de moins de 100 habitants	3 317	7 (ou 5)	Sans changement par rapport à la situation actuelle
de 100 à 499 habitants	15 066	11 (ou 9)	9 (ou 7)
de 500 à 1 499 habitants	9 614	15	11
de 1 500 à 2 499 habitants	2 622	19	15
de 2 500 à 3 499 habitants	1 207	23	19
plus de 3 500 habitants	3 119	de 27 à 69	Sans changement par rapport à la situation actuelle

Tout comme la commission des lois, la mission considère :

- que les règles régissant actuellement les communes de moins de 100 habitants sont satisfaisantes (effectif légal de 7 conseillers municipaux, mais avec un conseil municipal réputé complet à 5) ; ce système permet en effet de ne pas pénaliser les communes réussissant à susciter un nombre suffisant de candidatures, tout en aménageant une certaine souplesse par la règle du conseil municipal « réputé complet » ;

- qu'il est en revanche nécessaire de réduire le nombre de conseillers municipaux pour les communes de 100 à 3 499 habitants, soit environ 80 % des communes. Naturellement, pour éviter tout effet de bord, il conviendra de permettre à l'ensemble des communes concernées par la baisse de leur effectif légal de conserver le même nombre de délégués au collège électoral des sénateurs (art L. 284 du code électoral).

Vos rapporteurs relèvent également que cette réduction emporterait une conséquence positive sur les règles du quorum : en effet, l'article L. 2121-17 du CGCT prévoit que le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente. Force est de constater que cette règle, que vos rapporteurs n'entendent pas remettre en cause, car respectueuse du suffrage universel, suscite parfois des difficultés pratiques. Ces dernières devraient largement s'estomper avec la réduction proposée de l'effectif légal du conseil municipal.

La mission observe enfin que cette réduction correspond très largement aux souhaits des élus locaux tels qu'ils ressortent de l'enquête précitée menée par le CSA.

À l'exception des élus des communes de moins de 100 habitants,
tous les élus de moins de 3 500 habitants souhaiteraient
une baisse de l'effectif légal du conseil municipal

Source : enquête CSA - juin 2024

Par ailleurs, vos rapporteurs insistent sur un point fondamental : la réduction de l'effectif légal des conseils municipaux est uniquement liée à des considérations tirées de la recherche d'une plus grande efficacité des conseils municipaux dans les communes concernées.

En aucun cas, cette réduction ne répond à un quelconque objectif financier, qui serait lié à l'idée, malheureusement répandue mais erronée, selon laquelle « les élus locaux coûteraient trop cher à la République ». Il faut en effet rappeler ici que l'indemnité versée aux élus locaux ne concerne qu'une minorité d'entre eux : ainsi, sur 500 000 élus locaux, 190 000 bénéficient d'une indemnité de fonction. Autrement dit, les deux tiers des élus sont actuellement totalement bénévoles. Par ailleurs, si on considère que les maires et adjoints exercent des fonctions comparables à celles d'un cadre A de la fonction publique, à l'indice terminal brut, à temps plein ou partiel selon les strates démographiques, leur remplacement par des fonctionnaires coûterait à notre pays un montant estimé à plus de 3,4 milliards d'euros, soit un coût 2,3 fois supérieur au montant actuel des indemnités versées aux élus communaux^12(*).

Enfin, vos rapporteurs ont souhaité évaluer l'impact d'une réduction du nombre de conseillers municipaux sur la répartition des sièges au sein des EPCI. Concrètement, cette réduction permettrait-elle à toutes les communes, en particulier les villes centres, d'avoir assez d'élus pour les représenter dans l'intercommunalité ?

En effet, le CGCT prévoit la réduction du nombre d'élus communautaires en cas d'attribution de sièges supérieure au nombre de ses conseillers municipaux. Avec les effectifs légaux actuels, il semble qu'une seule commune soit actuellement concernée par cette situation : il s'agit de la commune de Besançon qui compte 55 conseillers municipaux mais qui devrait avoir 60 sièges de conseillers communautaires, en application des règles prévues à l'article L. 5211-6-1 du CGCT relatives à la répartition des sièges au sein des EPCI. La commune de Besançon dispose donc 55 sièges au sein de la communauté urbaine du Grand Besançon, et non 60.

Vos rapporteurs ont souhaité savoir si d'autres cas similaires pourraient apparaître à la suite de la réduction de l'effectif légal des conseils municipaux. Certes, il n'existe pas de base de données actualisée permettant de connaître, à l'heure actuelle, le nombre et la répartition des sièges au sein de tous les EPCI de France : aucune simulation n'est donc possible.

Toutefois, il semble extrêmement peu probable qu'une commune de moins de 3 500 habitants puisse se trouver demain dans la situation de Besançon. Prenons l'exemple d'une commune de 1 000 habitants qui compte aujourd'hui 15 conseillers municipaux. Elle en compterait demain 11 avec la réduction envisagée. Pour qu'elle puisse connaître un impact négatif, similaire à celui de Besançon, il faudrait que cette commune dispose actuellement de plus de 11 sièges au sein de l'EPCI. Ni les associations d'élus (AMF et Intercommunalités de France) ni le Gouvernement n'ont identifié ce cas de figure.

c) Ne pas réduire le nombre de conseillers municipaux dans les communes de plus de 3 500 habitants

Comme indiqué plus haut, le rapport d'Éric Woerth remis au président de la République propose de réduire de 20 % le nombre de conseillers municipaux dans les communes de plus de 100 habitants, y compris donc dans celles de plus de 3 500 habitants.

Vos rapporteurs ont pu constater, lors de leurs auditions, que cette proposition ne recueille pas l'approbation des associations d'élus locaux.

Si des difficultés ont pu apparaître pour la constitution de conseils municipaux complets lors des élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants, tel n'est pas le cas pour les communes des strates supérieures. Une réduction de l'effectif légal ne correspond donc pas à un besoin exprimé par ces dernières. Une telle baisse pourrait même emporter plusieurs inconvénients :

- elle tarirait le vivier des personnes sur lesquelles les maires ont besoin de s'appuyer pour assurer une gestion municipale efficace, tout au long du mandat, dans un contexte marqué par la complexification de la conduite des politiques publiques locales ;

- elle rendrait plus délicate l'association progressive des plus jeunes conseillers municipaux à la gestion municipale, avant qu'ils soient appelés, s'ils le souhaitent, à obtenir des délégations du maire ;

- elle aboutirait à réduire également le nombre des élus chargés d'animer l'opposition municipale.

Recommandation n° 2 : réduire le nombre de conseillers municipaux dans les communes de 100 à 3 499 habitants, et pas au-delà

d) Étendre le régime dérogatoire actuel aux communes entre
500 et 999 habitants

Comme indiqué plus haut, un régime dérogatoire existe pour les communes de moins de 500 habitants. Ce régime permet aux conseils municipaux de ces communes d'être « réputés complets » s'ils comptent deux conseillers municipaux de moins que l'effectif légal.

L'enquête CSA souligne que 61 % des élus des communes de
500 à 999 habitants sont favorables à une extension du régime dérogatoire. Cette dernière apporterait en effet une souplesse bienvenue dans les communes qui rencontrent des difficultés pour trouver des candidatures pour les élections municipales.

Il est donc recommandé d'étendre cet aménagement aux communes de la première moitié de la 3^ème strate démographique, à savoir la strate
500 - 999 habitants. Ainsi, les conseils municipaux des communes concernées seraient réputés complets à 9 conseillers.

Aménagement proposé pour les communes de 500 à 1 000 habitants

Nombre de communes concernées	Nombre actuel de membres du conseil municipal	RECOMMANDATION DE LA MISSION
env. 6 600	15	Réduction à 11 conseillers municipaux Et conseil municipal réputé complet à 9

Vos rapporteurs sont conscients que l'extension de la dérogation au-delà du seuil de 500 habitants pourrait susciter certaines critiques de nature constitutionnelle, fondées sur le respect du principe d'égalité. Ils considèrent toutefois, sous réserve d'une analyse plus approfondie de la commission des lois du Sénat, que les communes de 500 à 1 000 habitants connaissent des contraintes comparables à celles rencontrées par les communes de plus petite taille, de sorte que la mesure proposée est en lien avec une différence objective de situation avec les communes dont la population est supérieure à 1 000 habitants. Une réflexion pourrait même porter sur l'extension de cette dérogation aux communes de 1 000 à 1 499 habitants puisqu'elles se trouvent dans la même strate démographique, à savoir la strate 500 - 1 499 habitants.

Recommandation n° 3 : étendre le régime dérogatoire actuel aux communes entre 500 et 999 habitants

e) Maintenir le nombre actuel d'adjoints

Dans son rapport sur la proposition de loi précitée de François Bonneau, la commission des lois a souligné la nécessité « d'éviter que les communes voient leur nombre maximal d'adjoints au maire diminuer en raison de l'abaissement de leur effectif légal »^13(*). Le rapport susmentionné d'Éric Woerth va dans le même sens en proposant de maintenir en toute hypothèse le nombre d'adjoints municipaux.

En effet, aux termes de l'article L. 2122-2 du CGCT, le nombre d'adjoints au maire est fixé par le conseil municipal, « sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif légal du conseil municipal », le nombre étant le cas échéant arrondi à l'entier inférieur selon la jurisprudence^14(*). Réduire l'effectif légal du conseil municipal aurait pour effet, sans autre modification, de faire perdre un adjoint aux communes concernées par le dispositif de la proposition de loi précitée, comme l'illustre le tableau ci-dessous :

Communes	Nombre maximal d'adjoints pouvant être désignés (état du droit)	Nombre maximal d'adjoints pouvant être désignés en cas de réduction du nombre de conseillers municipaux
De moins de 100 habitants	2	Sans changement
De 100 à 499 habitants	3	2
De 500 à 1 499 habitants	4	3
De 1 500 à 2 499 habitants	5	4
De 2 500 à 3 499 habitants	6	5

Une telle baisse du nombre d'adjoints ne serait pas opportune, car elle réduirait les marges de manoeuvres du maire dans la gestion de la municipalité. En outre, cette réduction aurait une conséquence
négative : diminuer le montant de l'enveloppe indemnitaire globale. En effet, cette enveloppe est calculée à partir du nombre d'adjoints et peut notamment servir à verser une indemnité aux conseillers municipaux délégués^15(*).

Non seulement cette enveloppe indemnitaire globale ne saurait être réduite, mais le Sénat propose de la calculer sur la base du nombre maximal théorique d'adjoints que le conseil municipal peut désigner (aujourd'hui c'est le nombre effectif d'adjoints, non le nombre théorique, qui est pris en compte)^16(*).

Recommandation n° 4 : maintenir le nombre actuel d'adjoints dans les conseils municipaux

f) Sécuriser la période transitoire des communes nouvelles

Vos rapporteurs notent que la création des communes nouvelles constitue également une réponse à la crise de l'engagement local. Ils rappellent que le Sénat propose régulièrement des avancées visant à renforcer l'attractivité des communes nouvelles et, notamment, à améliorer l'efficacité de leur conseil municipal. Votre délégation a ainsi adopté, le 28 juin 2023, un rapport intitulé « Commune nouvelle : Soutenir le projet d'un destin commun » et signé par Françoise Gatel et Eric Kerrouche^17(*). La mission propose de conserver l'évolution graduelle de l'effectif légal des conseils municipaux des communes nouvelles, tout en apportant une amélioration en cas de vacance d'un tiers des membres du conseil municipal.

(1) Conserver l'évolution graduelle de l'effectif légal des conseils municipaux des communes nouvelles

Si vos rapporteurs recommandent de réduire le nombre de conseillers municipaux dans les communes de 100 à 3 499 habitants, ils n'entendent pas, sous réserve d'une amélioration ponctuelle évoquée infra, modifier les règles actuelles régissant l'évolution graduelle de l'effectif légal des conseils municipaux des communes nouvelles.

En effet, afin d'assurer une transition graduelle vers le droit commun et le maintien éventuel des communes déléguées, le législateur a opportunément prévu que l'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle décroît peu à peu au gré des renouvellements (art. L 2113-8 du CGCT).

Cet effectif est ainsi composé :

- de l'ensemble des conseillers municipaux des anciennes communes à compter de sa création et jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal ;

- d'un nombre de conseillers municipaux égal à l'effectif prévu pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure après le premier renouvellement du conseil municipal, que ce renouvellement intervienne dans le cadre d'un renouvellement général national ou non ;

- de l'effectif de droit commun après le deuxième renouvellement général des conseils municipaux, c'est-à-dire après le renouvellement prévu pour l'ensemble des communes (élections municipales de 2020 ou 2026 par exemple).

À titre d'exemple, l'évolution de l'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle de 1 300 habitants, issue de la fusion de deux communes comportant respectivement 1 000 habitants et 300 habitants, est décrite dans les deux tableaux ci-dessous :

Situation à droit constant

Effectif après la création de la commune nouvelle	Effectif après le premier renouvellement	Effectif après le deuxième renouvellement général
26 conseillers municipaux (11 + 15)	19 conseillers municipaux (strate immédiatement supérieure)	15 conseillers municipaux (droit commun)

Situation en cas de réduction de l'effectif légal des conseils municipaux

Effectif après la création de la commune nouvelle	Effectif après le premier renouvellement	Effectif après le deuxième renouvellement général
20 conseillers municipaux (9 + 11)	15 conseillers municipaux (strate immédiatement supérieure)	11 conseillers municipaux (droit commun)

Vos rapporteurs observent donc, dans cet exemple, que la réduction de l'effectif légal des conseils municipaux ne mettrait pas à mal le principe, rappelé ci-dessus, d'une transition graduelle vers le régime général.

La situation serait toutefois quelque peu différente dans les communes nouvelles qui comptent de 2 500 à 3 499 habitants, ce qui représente actuellement, selon l'AMF, 86 communes sur 804, soit 10,7 % des communes nouvelles.

En effet, comme indiqué plus haut, l'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle est composé d'un nombre de conseillers municipaux égal à l'effectif prévu pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure après le premier renouvellement du conseil municipal. Or, il n'est pas envisagé de réduire l'effectif légal des communes de plus de 3 500 habitants, de sorte que l'écart va se creuser entre les deux strates ci-dessous :

Communes	Nombre actuel de conseillers municipaux	Nombre envisagé de conseillers municipaux
De 2 500 à 3 499 habitants	23	19
De 3 500 à 4 999 habitants	27	27
Différence entre ces deux strates	+ 4	+ 8

À titre d'exemple, l'évolution de l'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle de 3 000 habitants, issue de la fusion de deux communes comportant respectivement 1 000 habitants et 2000 habitants, est décrite dans les deux tableaux ci-dessous :

Situation à droit constant

Effectif après la création de la commune nouvelle	Effectif après le premier renouvellement	Effectif après le deuxième renouvellement général
34 conseillers municipaux (19 + 15)	27 conseillers municipaux (strate immédiatement supérieure)	23 conseillers municipaux (droit commun)

Situation en cas de réduction de l'effectif légal des conseils municipaux

Effectif après la création de la commune nouvelle	Effectif après le premier renouvellement	Effectif après le deuxième renouvellement général
26 conseillers municipaux (15 + 11)	27 conseillers municipaux (strate immédiatement supérieure)	19 conseillers municipaux (droit commun)

Dans cet exemple, le conseil municipal perdrait demain 8 conseillers entre le premier et le deuxième renouvellement, contre seulement 4 actuellement.

Cette baisse de l'effectif est certes importante mais, d'une part, elle ne concerne, comme indiqué plus haut, qu'une commune nouvelle sur 10, d'autre part, elle peut parfaitement être anticipée pendant le mandat précédent.

Par ailleurs, vos rapporteurs ont examiné la possibilité, au plan constitutionnel, de ne pas appliquer aux communes nouvelles la réduction envisagée de l'effectif légal des conseils municipaux, afin d'éviter une chute trop brutale du nombre de conseillers municipaux. Par exemple, les communes nouvelles de moins de 3 500 habitants, concernées par la réduction de l'effectif légal, pourraient-elles bénéficier d'un mandat supplémentaire pour appliquer les nouveaux effectifs réduits ? Toutefois, une telle dérogation au droit commun, qui s'ajouterait à celles existantes pendant la période transitoire (cf supra), présenterait un risque important d'inconstitutionnalité. En effet, le Conseil constitutionnel juge de façon constante que « le principe constitutionnel d'égalité, applicable aux collectivités territoriales (...) ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général ».

Concernant la première exigence, on peut considérer qu'une commune issue d'une fusion de communes ne se trouve plus, au-delà 2^ème renouvellement général, dans une situation différente des autres communes de même strate, ce qui ne justifie plus que la taille de son organe délibérant soit d'un format supérieur.

Quant au motif d'intérêt général, il consiste à favoriser la pérennité des regroupements communaux pour éviter le risque de défusions contraires à l'objectif recherché de rationalisation de l'organisation communale. L'intérêt général ne peut toutefois pas justifier une dérogation au-delà du 2^ème renouvellement général.

Le système actuel paraît donc équilibré et il paraît difficile d'aller plus loin, sauf à s'exposer à un risque de censure du Conseil constitutionnel.

(2) Éviter, en cas de vacance de plus d'un tiers des conseillers municipaux, le renouvellement intégral du conseil municipal de la commune nouvelle

Vos rapporteurs souhaitent donc conserver l'économie générale des règles transitoires applicables aux communes nouvelles. Ils recommandent toutefois une amélioration qui pourrait utilement compléter la récente proposition de loi d'Annick Billon, Bruno Retailleau et Françoise Gatel. Ce texte vise à permettre l'élection du maire d'une commune nouvelle en cas de conseil municipal incomplet^18(*).

Actuellement, si le siège de conseillers municipaux^19(*) devient vacant pour quelque cause que ce soit, il demeure vacant jusqu'au prochain renouvellement de la commune nouvelle.

En revanche, si cette vacance concerne plus du tiers du conseil municipal, il convient d'organiser de nouvelles élections municipales intégrales, ce qui a pour effet de faire basculer le conseil de la commune nouvelle dans la règle de l'effectif de la strate immédiatement supérieure (d'où une forte baisse du nombre de conseillers)^20(*).

Les deux règles ci-dessous résultent d'une décision du Conseil d'État qui a jugé qu'il n'était pas possible de faire appel aux « suivants de liste » pour compléter le conseil municipal d'une commune nouvelle (dans l'hypothèse donc où les sièges vacants provenaient d'une commune de plus de 1000 habitants).

Extrait de la décision du Conseil d'État
(CE, 24 avril 2019, req. n° 426468)

« Il résulte des dispositions de l'article L. 2113-7 du code des collectivités territoriales que, si les anciens conseils municipaux l'ont décidé par délibérations concordantes, le conseil municipal d'une commune nouvelle issue de la fusion de plusieurs communes est composé, à titre transitoire jusqu'au premier renouvellement suivant la création de la commune nouvelle, des seuls conseillers municipaux en exercice lors de la fusion. Ces dispositions font obstacle, pendant la période allant de la création de la commune nouvelle au premier renouvellement du conseil municipal suivant cette création, à l'application des dispositions de l'article L. 270 du code électoral permettant, pour les communes de plus de 1 000 habitants, le remplacement des conseillers municipaux dont le siège devient vacant par les suivants de liste.

6. Il résulte de ce qui précède que lorsqu'un siège de conseiller municipal devient vacant après la création d'une commune nouvelle et avant le premier renouvellement du conseil municipal suivant cette création, il ne peut être pourvu au remplacement par le suivant de liste ».

Compte tenu de cette interprétation restrictive de
l'article L. 2113-7 du CGCT, il est recommandé d'ouvrir la possibilité de faire appel aux suivants de listes des communes historiques. Cette recommandation se justifie d'autant plus que vos rapporteurs souhaitent généraliser le scrutin de liste. Les conseillers municipaux des futures communes nouvelles auront donc tous été élus au scrutin de liste, au moment de la création de la commune nouvelle.

Recommandation n° 5 : sécuriser l'évolution graduelle de l'effectif légal des conseils municipaux des communes nouvelles

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* ¹ Le compte-rendu de cette présentation est disponible à cette adresse : https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20240708/dct_09_07_24.html

* ² L'article L. 2122-2 du CGCT dispose que « Le conseil municipal détermine le nombre des adjoints au maire sans que ce nombre puisse excéder 30% de l'effectif légal du conseil municipal ».

* ³ Compte rendu de la séance publique du 15 octobre 2019 au Sénat.

* ⁴ Dont 102 de moins de 1 000 habitants.

* ⁵ Voir les travaux récents de la délégation du Sénat aux collectivités territoriales : https://www.senat.fr/notice-rapport/2023/r23-121-notice.html ; https://www.senat.fr/notice-rapport/2023/r23-215-notice.html ; https://www.senat.fr/notice-rapport/2023/r23-216-notice.html

* ⁶ Voir le rapport n° 663 (2023-2024) de la commission des lois, disponible sur https://www.senat.fr/rap/l23-663/l23-663.html

* ⁷ Texte n° 461 (2023-2024) de Mme Nadine Bellurot et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 21 mars 2024 : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl23-461.html

* ⁸ Voir un tableau comparatif en annexe 1 du présent rapport.

* ⁹ Page 87 du rapport.

* ¹⁰ Voir le dossier législatif sur https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl23-263.html

* ¹¹ La commission des lois s'est prononcée sur la proposition de loi de François Bonneau. Son rapport, déposé le 5 juin 2024, reprend l'essentiel du texte n° 461 (2023-2024) de Nadine Bellurot, déposé
au Sénat le 21 mars 2024, « Nombre de conseillers municipaux pour les communes de
100 à 3 499 habitants ».

* ¹² Voir le rapport d'information n° 121 (2023-2024), déposé le 16 novembre 2023 par la délégation du Sénat aux collectivités territoriales : « Indemnités des élus locaux : reconnaître l'engagement à sa juste valeur » : https://www.senat.fr/rap/r23-121/r23-121_mono.html

* ¹³ Rapport déposé le 5 juin 2024 ; https://www.senat.fr/rap/l23-663/l23-663_mono.html

* ¹⁴ CE, 1985, Ville d'Aix-en-Provence, req. n° 58793.

* ¹⁵ Voir le rapport précité sur le régime indemnitaire des élus locaux : https://www.senat.fr/rap/r23-121/r23-121_mono.html#toc137

* ¹⁶ Voir l'article 2 de la proposition de loi sur le statut de l'élu local, adoptée au Sénat le 7 mars 2024.

* ¹⁷ Rapport d'information n° 798 (2022-2023), disponible en ligne : https://www.senat.fr/notice-rapport/2022/r22-798-notice.html

* ¹⁸ Ce texte a été adopté par la commission des lois le 5 juin 2024 : voir le dossier législatif et le rapport de Nadine Bellurot : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl23-551.html. L'objectif de cette initiative est d'éviter l'organisation d'une élection complémentaire intégrale, dans le cas où un nouveau maire devrait être élu, pour ne pas évincer trop vite les élus locaux à l'origine du projet de création de la commune nouvelle. L'organisation d'un renouvellement complet conduit en effet à une baisse souvent brutale du nombre de conseillers municipaux de la commune nouvelle, parfois très peu de temps après sa création.

* ¹⁹ Hors maires et adjoints.

* ²⁰ Voir le schéma en annexe du présent rapport.