La coopération et l'intégration régionales des outre-mer - volet 1 : bassin océan Indien

II. FAIRE DE LA COOPÉRATION REGIONALE LE CATALYSEUR, ET NON LE SUBSTITUT, DE L'INSERTION DE MAYOTTE ET DE LA RÉUNION DANS LE BASSIN OCÉAN INDIEN

Les constats sur les limites de la coopération régionale et la faiblesse persistante de l'insertion régionale doivent conduire à repenser cette politique à partir des besoins des territoires et autour de ces derniers.

A. ASSUMER UNE « DIPLOMATIE OUTRE-MER »

1. Une diplomatie pour et avec les outre-mer

a) Une diplomatie à repenser autour des outre-mer

Dans son rapport sur la stratégie française pour l'Indopacifique de janvier 2023^50(*), la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées pointe le décalage entre les ambitions et la réalité, compte tenu « de l'immensité de l'Indopacifique, l'éloignement de la métropole, la dispersion des territoires français d'Indopacifique et leur relatif isolement ».

Selon ses rapporteurs, cet appel au réalisme doit entraîner :

- une révolution copernicienne de la part de l'Europe et de la France, situées en périphérie du nouveau centre du monde, pour apprendre « à dé-centraliser leur conception de l'Indopacifique » ;

- pour la France, la distinction de quatre zones dans cet espace, dont l'une centrée sur l'océan Indien occidental où se trouve Mayotte, La Réunion et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Dans cette première zone - englobant les côtes africaines, les TAFF, La Réunion, Mayotte, le nord-ouest de l'océan Indien, le Pakistan, et associant de façon secondaire l'Inde -, « la France a un rôle de pourvoyeur de sécurité à jouer dans ces secteurs selon les auditions menées pour ce rapport. Il n'est pas exclu que cela serve également le dessein américain d'accentuer son pivot stratégique asiatique en incitant d'autres pays à intervenir au Proche-Orient. La France a là une place particulière à tenir, où sa légitimité est reconnue, notamment grâce à ses forces armées de la zone sud de l'océan Indien (Fazsoi), et ses deux forces de présence, les forces françaises basées des Émirats arabes unis (FFEAU) et les forces françaises stationnées à Djibouti (FFDj) » ;

- l'acclimatation de la stratégie française « en renforçant sa cogestion avec les territoires ultramarins français ».

Sur ce dernier point, le rapport précise « qu'un dialogue doit intervenir en amont de toute annonce politique concernant la stratégie Indopacifique et l'intégration des DROM-COM à son application. Les positions des autorités des territoires français de l'Indopacifique doivent ainsi pouvoir être entendues, et le pouvoir exécutif français doit pouvoir être associé au bon niveau aux instances Indopacifiques spécifiques. Le principe de création de délégation commune dans les négociations devrait être retenu ».

Il a en effet souvent été reproché à l'État, à propos de la stratégie Indopacifique présentée en juillet 2021 par le président de la République, une absence de concertation avec les autorités ultramarines de la région.

Cet exemple renvoie au reproche de territoires ultramarins qui ne seraient perçus que comme des porte-avions ou des points d'appui pour la politique étrangère de la France.

La révolution copernicienne doit reconfigurer notre diplomatie dans la région de l'océan Indien occidental à partir de deux principes :

- Mayotte, La Réunion et les TAAF sont la justification première de cette diplomatie aussi bien en interne qu'aux yeux de nos partenaires régionaux ;

- les intérêts propres de ces territoires, sauf intérêt supérieur de la Nation, doivent guider notre action extérieure dans la zone.

L'action extérieure de la France, et de tous ses acteurs, sera d'autant plus forte qu'elle est perçue comme légitime par les partenaires régionaux et qu'elle s'enracine dans des territoires ultramarins rayonnants dans leur environnement.

Au sein de l'État, cela implique donc de revoir le cadre conceptuel de l'action extérieure autour des outre-mer et d'adapter l'organisation des services en conséquence.

Comme cela a été vu supra, plusieurs mesures ont déjà été prises : conseillers auprès des préfets, création de la plateforme de coopération de la France de l'océan Indien (PCFOI), réforme de l'AFD... Le CIOM de juillet 2023 a esquissé un cadre conceptuel de notre action extérieure recentré autour des outre-mer, et plus particulièrement ceux de l'océan Indien.

Les relations France-Inde : un exemple de relations bilatérales s'efforçant de mieux prendre en compte la dimension réunionnaise de celles-ci

Extraits de la Vision stratégique commune de la coopération franco-indienne dans la région de l'océan Indien (10 mars 2018) :

[...]

8. Ils ont décidé que les deux pays renforceraient leur coordination dans les enceintes internationales et régionales existantes pour mettre en oeuvre cet objectif. L'Inde se félicite de la perspective d'une participation rehaussée de la France à l'Association des États riverains de l'océan Indien (IORA). La France félicite l'Inde pour son rôle moteur au sein de l'IORA et du Symposium des marines de l'océan Indien (IONS). La France soutient également l'entrée de l'Inde à la Commission de l'océan Indien (COI) en tant qu'Observateur et encourage son implication croissante dans les projets de l'Union européenne pour l'océan Indien. Les deux pays rappellent qu'il est nécessaire que la communauté internationale prenne pleinement conscience des conséquences des menaces contre la sécurité maritime et adopte des solutions efficaces comme l'adaptation des mesures de lutte contre la piraterie dans la Corne de l'Afrique.

9. Les deux dirigeants ont rappelé les relations étroites, fruit d'une longue histoire commune, qui unissent l'Inde au département français de La Réunion. Ils désirent les développer dans les domaines de l'économie, du tourisme, de la recherche, de l'innovation, de l'éducation, de la culture, de la défense et de la sécurité. [...]

Il faut aller plus loin et confirmer les annonces du CIOM qui tardent à se concrétiser. Le report de la conférence régionale à Mayotte en novembre 2024, puis la dissolution de l'Assemblée nationale, ont fait perdre de vue les objectifs initiaux.

Tout d'abord, aussi basique que cela paraisse, la DGOM est rarement tenue informée des accords régionaux sectoriels en cours de négociation pilotés par les autres ministères.

Dès lors, la circulaire rappelant les enjeux du « réflexe outre-mer » selon les termes du CIOM, en cours d'élaboration, pourra utilement rappeler et marteler aux autres ministères l'importance de prendre en compte la dimension ultramarine dans les négociations internationales qu'ils conduisent et d'associer systématiquement la DGOM. La circulaire pourra aussi rappeler utilement que la loi prévoit que les régions d'outre-mer doivent être consultées sur tout projet d'accord international concernant la coopération régionale en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d'environnement entre la République française et les États de leur zone.

Proposition : Associer systématiquement la DGOM à la négociation des accords de coopération et des accords commerciaux européens.

Au sein du MEAE, la prise en considération de l'enjeu particulier des outre-mer paraît diluée au sein des directions géographiques ou des directions thématiques. La singularité ultramarine française, unique dans le monde, se reflète peu dans l'organisation du ministère. Seuls les ambassadeurs à la coopération régionale, un par bassin, portent cet enjeu immense, sans être épaulés par des équipes derrière eux. Une lecture optimiste de cet état de fait laisserait penser que l'enjeu ultramarin est naturellement intégré par les directions géographiques et thématiques du MEAE. Si cette lecture n'est pas entièrement fausse, elle est loin de refléter la réalité.

Les trois ambassadeurs, et en particulier celui pour l'océan Indien, sont désormais bien identifiés dans l'architecture institutionnelle de la coopération régionale et de la diplomatie outre-mer. Leur double tutelle les positionne au bon niveau. Néanmoins, ils souffrent d'un manque de moyens - pas d'équipe derrière eux - et peuvent sembler « en apesanteur » entre les deux directions générales du MEAE et du MIOM.

Pour franchir un nouveau cap, deux réformes sont nécessaires :

- créer une grande direction de la coopération régionale des outre-mer qui demeurerait sous une double tutelle. Cette direction regrouperait les trois ambassadeurs ;

- renforcer leurs moyens. À ce jour, dans le bassin océan Indien, hormis les deux conseillers diplomatiques auprès des préfets qui sont les adjoints de l'ambassadeur délégué, ce dernier est dépourvu d'équipes.

Pour animer et tenir les fils de la coopération régionale entre une multitude d'acteurs, l'ambassadeur délégué doit être doté d'une équipe en capacité de jouer son rôle interministériel en lien avec tous les acteurs des territoires. Ces missions ne peuvent être pleinement assumées, si l'ambassadeur est seul, d'autant plus qu'il est amené à se déplacer régulièrement sur zone.

Sans définir le format exact (deux à trois adjoints), il est donc impératif de renforcer ses moyens à Paris et de conforter les postes de conseiller diplomatique auprès des préfets de Mayotte et de La Réunion. Ainsi dimensionnée, cette direction s'imposerait comme une plateforme diplomatique et interministérielle opérationnelle en lien étroit avec les territoires.

Proposition : Créer une direction de la coopération régionale outre-mer, sous double tutelle du MEAE et du MIOM, regroupant les trois ambassadeurs délégués et renforcer significativement leurs équipes.

Cette « culture outre-mer » au coeur de la diplomatie française ne doit pas se borner à l'administration centrale. Le réseau diplomatique de la France est très dense, notamment dans le bassin océan Indien. Pour aller plus loin, des instructions devraient être données à chaque poste diplomatique de la région en vue d'élaborer des feuilles de route pluriannuelles déclinant les actions à conduire pour intensifier les liens avec nos outre-mer. Ces feuilles de route seraient validées par la plateforme de coopération de la France de l'océan Indien (PCFOI).

Proposition : Arrêter pour chaque ambassade de France dans la région océan Indien une feuille de route pluriannuelle pour densifier les liens avec Mayotte et La Réunion, en accord avec la plateforme de coopération de la France dans l'océan Indien (PCFOI).

Enfin, afin d'infuser et diffuser une culture de la diplomatie des outre-mer, il importe, au-delà des orientations stratégiques arrêtées par le président de la République et le MEAE, que la recherche, les cercles d'études et les formations accordent à la question ultramarine la place qui lui revient. La nouvelle Académie diplomatique et consulaire (ADC), qui a succédé depuis le 20 janvier 2024 à l'École pratique des métiers de la diplomatie^51(*), devra proposer des formations initiales et continues aux spécificités de la diplomatie et de la coopération régionale dans les espaces régionaux des outre-mer français.

Cette approche décentrée doit être aussi promue par la France auprès de l'Union européenne. La Conférence des présidents des RUP peut être une enceinte utile, même si la situation des RUP espagnoles et portugaises les maintient dans l'espace géostratégique européen. Depuis le Brexit, la France est le seul État membre à porter des intérêts régionaux en dehors de l'espace européen.

Les outre-mer français, et singulièrement Mayotte et La Réunion, ne sont pas encore assez perçus par l'UE comme les deux pôles européens au coeur d'un espace stratégique non européen. Les politiques extérieures de l'Union (NDICI, Global Gateway) ne prennent en compte cette réalité qu'à la marge. Le manque de synergie entre la NDICI et les programmes Interreg a été pointé dans les documents stratégiques préparatoires à la nouvelle programmation 2021-2027.

Des progrès ont néanmoins été observés. L'Union européenne apporte une aide financière déterminante à la COI depuis plusieurs années et contribue ainsi de manière décisive à une nouvelle dynamique de coopération dans la région, en complément des programmes Interreg océan Indien et Canal du Mozambique. Les objectifs prioritaires des programmes Interreg et du partenariat avec la COI, sans être identiques, se recoupent assez largement : soutien aux PME, protection de l'environnement, prévention des risques et adaptation au changement climatique, santé.

Par ailleurs, l'Union européenne développe son initiative « Team Europe », y compris dans le bassin océan Indien^52(*). « Team Europe » fait référence à une initiative visant à coordonner les efforts et les ressources des institutions de l'UE, des États membres et des institutions financières européennes pour répondre de manière unifiée et efficace aux crises internationales et aux défis mondiaux. Des projets conjoints « Team Europe » ont par exemple été construits aux Comores, à Madagascar - réunissant la France, l'Allemagne et l'Union européenne - ou au Mozambique en matière d'éducation - réunissant l'UE, la BEI et 11 États membres. L'objectif est évidemment d'éviter la dispersion et l'incohérence des actions conduites par l'Union européenne et les États membres sur un même territoire.

Pour autant, une vision d'ensemble manque encore. L'Union européenne a développé une politique dite de voisinage (PEV) pour encadrer les relations entre l'Union européenne et 16 pays qui partagent une proximité géographique. Au moyen d'une aide financière et d'une coopération politique et technique avec ces pays, elle vise à établir un espace de prospérité et de bon voisinage. Cette PEV se limite aujourd'hui aux bordures Est - le partenariat oriental - et Sud - Union pour la Méditerranée - de l'UE.

Par analogie, les RUP faisant partie du territoire de l'Union, une PEV ultrapériphérique pourrait être imaginée. Dans le bassin océan Indien, les Comores, Madagascar ou Maurice pourraient être intéressés par une nouvelle relation privilégiée avec l'Union européenne en lien étroit avec La Réunion et Mayotte, les portes d'entrée de l'UE. Wilfrid Bertile, conseiller régional de la Réunion en charge de la coopération régionale, a d'ailleurs rappelé que « le 26 mai 2004, la Commission européenne (avait) publié une communication intitulée « Un partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques », qui prévoyait, dans son troisième objectif, un plan d'action pour le grand voisinage, à partir des RUP ». Lors de son audition, Wilfrid Bertile a regretté que cet objectif n'ait pas connu un meilleur sort sous sa forme initiale.

Proposition : Défendre, à l'occasion du renouvellement du Parlement européen et de la mise en place de la nouvelle Commission européenne, la création d'une politique européenne de voisinage ultrapériphérique (PEVu), à destination des États voisins les plus proches des RUP.

b) Une diplomatie co-construite avec Mayotte et La Réunion

Changer d'approche et surtout y associer les territoires est un double défi.

Le CIOM de juillet 2023 a pris plusieurs engagements dans le sens d'une meilleure association des outre-mer à la définition de l'action extérieure de la France dans leur environnement régional :

- mesure 9 : définir une stratégie pour développer les échanges commerciaux des territoires de l'océan Atlantique et de l'océan Indien ;

- mesure 54 : associer les territoires ultramarins à la politique étrangère de la France, sur la base d'une stratégie concertée.

Les termes de la mesure 54 sont ambitieux, la concertation et l'association allant bien au-delà de la simple consultation formelle.

Le ministère en charge des outre-mer indique dans le cadre du suivi de la mise en oeuvre du CIOM que cette mesure 54 doit se traduire par une feuille de route et un guide pratique pour l'exercice des compétences internationales par les collectivités. La feuille de route serait formalisée par son adoption lors des prochaines conférences de coopération régionale.

Autre signe fort : l'accord de partenariat entre Mayotte, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer signé en mars 2024 (voir supra). Pour Thani Mohamed Soilihi, sénateur de Mayotte, « sur le plan symbolique, cette convention fournit un cadre de travail. Autrefois, les accords, les programmes, les conventions se faisaient dans le dos de Mayotte. Je rappelle la polémique qui a éclaté lorsque les Mahorais ont découvert qu'une feuille de route, évoquant notamment ses relations avec les Comores, allait être signée à leur insu. La signature de la convention du 11 mars 2024 tranche avec ces manières de procéder, en définissant ouvertement un cadre de travail certes insuffisant, mais précis ».

La mise en oeuvre de cet accord devra être attentivement suivie.

Depuis 2019, la PCFOI s'est aussi imposée comme le lieu d'échanges entre les acteurs de la coopération.

L'ensemble de ces enceintes ou accords tend donc à dessiner une architecture institutionnelle souple et non contraignante de nature à poser les bases d'une co-construction d'une diplomatie régionale.

Pour que ce processus porte ses fruits et se pérennise, à défaut d'imposer dans les textes une obligation de se coordonner, laquelle pourrait être contre-productive, il paraît impératif de renforcer les moyens alloués aux acteurs de la coopération régionale pour la coordination de leurs actions. Impérative aussi l'obligation d'imaginer cette co-construction dans le strict respect des limites imposées par l'article 52 de la Constitution et telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel.

Le premier maillon essentiel, on l'a vu, est l'ambassadeur délégué à la coopération. Ses moyens doivent être renforcés dans le cadre d'une nouvelle direction de la coopération régionale outre-mer, à la fois pour imposer la priorité outre-mer dans la diplomatie française (voir supra) et pour être en capacité de coordonner les acteurs hors État.

Le deuxième maillon est constitué des collectivités de Mayotte et de La Réunion. Chacune dispose d'un service chargé de la coopération régionale animé par des personnels expérimentés. Mais ces services sont inégalement implantés dans la zone. La région Réunion dispose déjà de trois antennes à Madagascar, Maurice et aux Comores^53(*). À cela, il faut ajouter le réseau des VSI sur financement Interreg, dont certains sont affectés auprès des administrations étrangères. Des discussions sont en cours pour détacher un agent de la région directement auprès de l'ambassade de France à Maurice.

Du côté de Mayotte, à la suite de la conclusion de l'accord de partenariat avec le MEAE en mars dernier, le choix a été fait de privilégier des affectations en ambassade. L'objectif est que les premiers représentants du département de Mayotte dans les pays voisins soient installés dans le courant de l'année à Madagascar, au Mozambique et à Maurice. Une première convention a été signée entre le département de Mayotte et l'ambassade de Madagascar. D'autres pays pourraient suivre.

En complément du maillage coordonnateur de l'État, il paraît indispensable que les collectivités ultramarines maintiennent et renforcent leurs propres réseaux dans les États voisins, voire en installant des représentants au sein des ambassades de France dans ces États. Par ailleurs, il pourrait être envisagé que les collectivités détachent chacune un agent auprès de l'ambassadeur délégué à Paris. L'intégration fonctionnelle des deux réseaux État et Collectivités faciliterait la co-construction de l'action extérieure.

Proposition : Rapprocher le réseau de la coopération régionale des collectivités en nommant des représentants de La Réunion et Mayotte :

- dans l'équipe entourant l'ambassadeur délégué ;

- au sein des ambassades de France dans les principaux États partenaires de la région.

Cette intégration administrative des réseaux État-Collectivités permettrait d'élever le niveau de pilotage de la PCFOI - qui est aujourd'hui une instance d'échange et de coopération technique - à un niveau plus politique et stratégique. La PCFOI deviendrait une véritable instance de co-construction permettant une politique publique harmonisée et cohérente avec une vision stratégique partagée. Une co-présidence tournante (Etat-La Réunion-Mayotte) devrait être mise en place.

Proposition : Faire de la plateforme de coopération de la France de l'océan Indien (PCFOI) l'instance de co-construction de la politique de coopération régionale.

Cette confiance entre partenaires faciliterait en retour la mise en oeuvre des outils légaux d'ores et déjà à la disposition des collectivités de Mayotte et de La Réunion, en particulier les programmes-cadres (voir infra) ou les mandats donnés aux exécutifs locaux pour représenter la France dans les organisations régionales. Le président de la région Réunion pourrait représenter la France à l'occasion d'une prochaine conférence ministérielle.

c) Fédérer les relais français dans la zone autour de Mayotte et La Réunion

La majorité des États voisins de Mayotte et de La Réunion sont des partenaires importants de la France. Le réseau diplomatique, culturel ou économique français y est dense. Madagascar, Maurice, les Comores sont en pointe.

Ce réseau gagnerait à être mieux mobilisé pour imaginer et prioriser des projets en lien avec les outre-mer français de l'aire géographique.

Auditionné, Hervé Mariton, président de la FEDOM, a témoigné de ce réflexe encore trop ponctuel : « Lors d'une rencontre avec notre ambassadeur en Inde et son collaborateur, peu de temps après l'interruption de la liaison aérienne entre Saint-Denis de La Réunion et Chennai, j'ai trouvé cet interlocuteur intéressé par les enjeux touchant La Réunion. Mais j'ai pu constater que ce volontarisme n'était pas communément partagé dans tous les pays de la zone régionale. Il m'apparaît par conséquent que le Gouvernement pourrait donner pour instruction à des représentations diplomatiques de garder un oeil sur les relations ayant un impact commercial pour les outre-mer ».

Ce réflexe ou cette « culture outre-mer », dans sa déclinaison mahoraise ou réunionnaise, devrait figurer en haut de l'agenda des acteurs publics ou privés français dans la région océan Indien.

L'affectation dans les ambassades de représentants de Mayotte ou de La Réunion contribuera sans aucun doute à rappeler en permanence cette dimension essentielle de l'action extérieure de la France dans la région. Pour aller plus loin, des instructions devraient être données à chaque poste diplomatique en vue d'élaborer des feuilles de route pluriannuelles déclinant les actions à conduire pour intensifier les liens avec nos outre-mer (voir supra).

Cette pleine implication du réseau français doit être étendue à tous les opérateurs de l'État, qui bénéficieraient de moyens renforcés pour densifier l'influence et le rayonnement français dans cette zone géographique voisine des outre-mer français. Ainsi, les établissements d'enseignement et le réseau culturel français dans ces États devraient faire l'objet d'une attention particulière.

S'agissant des établissements d'enseignement français à l'étranger, on notera que deux instituts régionaux de formation (IRF) sont présents sur la zone (l'un en Afrique du Sud, l'autre à Madagascar). En 2019, un plan de développement de l'enseignement français à l'étranger a été engagé avec un objectif de doublement des effectifs à l'horizon 2030.

Toutefois, l'agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE) qui accompagne le développement du réseau, n'a pas identifié l'enjeu outre-mer dans sa stratégie. Ainsi, le contrat d'objectifs et de moyens 2021-2023 ne contient pas une seule référence aux outre-mer. Les synergies possibles avec les établissements dans nos outre-mer ou l'intérêt de porter une attention particulière au rayonnement de l'enseignement français dans des pays limitrophes de territoires français sont ignorés.

Du côté de l'Institut français, qui gère en particulier les Alliances françaises, le constat est similaire. Le contrat d'objectifs et de performance 2020-2022 ne contient aucune référence aux outre-mer, alors que la stratégie européenne de la France est mise en avant par exemple.

Cette lacune ne signifie pas que la dimension ultramarine est absente. Par exemple, le fonds de mobilité Indianocéanique est un programme en cours du ministère de la culture opéré par l'Institut français. Ce programme soutient la mobilité des artistes et des professionnels de la culture de l'océan Indien, à l'intérieur de la zone Indianocéanique et en provenance ou en direction de l'Afrique du Sud, du Kenya, du Mozambique, de la Tanzanie et de l'Inde. Les projets de mobilité doivent obligatoirement avoir un lien avec La Réunion ou Mayotte.

Il n'en reste pas moins que les enjeux de l'intégration régionale des outre-mer mériteraient d'être nettement mieux identifiés au sein du réseau culturel des États proches.

Ces deux exemples - l'AEFE et l'Institut français - montrent que le réseau des acteurs français ne prend pas assez en considération les outre-mer qui devraient être au coeur des principales orientations. Tous les opérateurs de l'État à l'étranger n'ont pas encore pivoté leurs stratégies vers les outre-mer proches.

Ce pivotage stratégique, esquissé, doit être rapidement conduit. L'objectif est de construire un réseau français régional en étoile autour des outre-mer du bassin océan Indien.

Proposition : Pivoter les stratégies des opérateurs de l'État présents dans l'océan Indien, notamment les établissements d'enseignement et le réseau culturel français, vers le développement de coopérations avec La Réunion et Mayotte.

2. Un cadre légal à ... appliquer et utiliser

a) Le potentiel encore sous-exploité, voire ignoré, de la loi « Letchimy »

Le cadre légal de la coopération régionale a été forgé par des lois successives, dont la loi « Letchimy » du 5 décembre 2016. Il crée quelques obligations pour l'État et offre des outils importants aux collectivités ultramarines, dont les départements de Mayotte et de La Réunion ainsi que la région Réunion.

Le constat est d'abord celui d'une application a minima de la loi.

Du côté de l'État, des obligations existent : consulter les territoires sur les propositions d'actes de l'Union européenne qui les concernent (article L.4433-3-2 du CGCT) ou sur les projets d'accords entre la France et les États de l'océan Indien concernant la coopération régionale en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d'environnement^54(*) (2^ème alinéa de l'article L.4433-4 du CGCT).

Ces obligations sont globalement respectées, mais demeurent très formelles. Une interprétation large de la notion d'actes de l'Union européenne mériterait d'être retenue, par exemple pour les actes de l'Union européenne relatives à la pêche dans l'océan Indien dont certains n'ont pas fait l'objet d'une consultation. Sur les projets d'accords avec les États voisins, l'esprit du texte commanderait, sauf raison particulière, d'informer et associer les territoires très en amont de la négociation. Les consultations tardives, en particulier pour des textes européens qui sont le fruit de très longues et complexes discussions, sont des « coups d'épée dans l'eau ». Leur effet est contreproductif et alimente le sentiment de collectivités artificiellement associées et assignées à un strapontin.

Lors de son audition par notre délégation le 13 octobre 2022 dans le cadre de l'étude sur l'évolution institutionnelle des outre-mer, Huguette Bello avait déjà exprimé ce sentiment : « dans le domaine de la coopération régionale et de l'action internationale, l'État ou l'Union européenne concluent des accords de coopération avec des pays de notre environnement, des accords sans que nous y soyons associés [...]. Une autre illustration, dans les conditions actuelles, l'impossibilité pour la région de porter une grande politique maritime. La Réunion est le navire amiral de la France dans l'océan Indien. Pourtant, l'État exerce une compétence exclusive sur les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et dans le domaine de la pêche, l'ensemble des compétences reviennent à l'Union européenne, sans que la région ne soit associée ».

Du côté des territoires, le CGCT les dote de nombreux outils pour peser sur l'action extérieure de l'État et pour conduire leur propre politique en bonne intelligence (voir supra I.A.3.a).

Or, si les actions de coopération sont multiples et croissantes, force est de constater que ces développements se font assez largement sans recourir aux dispositifs précités qui permettraient pourtant d'asseoir plus solidement une diplomatie territoriale.

Les outre-mer de l'océan Indien n'ont ainsi pas fait usage de la faculté d'adhérer à une organisation régionale en leur nom propre.

Enfin, elles ont rarement pris l'initiative de solliciter auprès de l'État l'autorisation de négocier et signer des accords internationaux au nom de la France.

Pour La Réunion, le conseil régional a conclu des accords-cadres anciens avec Madagascar en 2008, Maurice en 2011 et les Seychelles. Depuis la loi « Letchimy », peu d'initiatives ont été prises. On notera un projet de délibération sollicitant l'autorisation de négocier un accord avec l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) qui doit être adopté par l'assemblée régionale en juin 2024.

À Mayotte, le contentieux de souveraineté bloque la plupart des initiatives régionales d'envergure. Seule une coopération décentralisée de faible intensité est possible, vers Madagascar notamment.

Dernier outil puissant non utilisé : le programme-cadre. L'adoption d'un programme-cadre, qui permet dans un domaine de compétences plus ou moins étendu d'avoir mandat pour négocier un ensemble d'accords, offre pourtant une latitude d'actions significative, dans la durée. Un programme-cadre affiche et décline aussi une véritable stratégie de coopération régionale globale. Pourtant, à l'exception de la Martinique depuis 2023 - soit sept ans après l'adoption de la loi « Letchimy », aucun autre territoire n'a eu recours à cet instrument.

b) Se saisir pleinement du cadre légal offert aux collectivités

Malgré ces lacunes ou ces abstentions de faire, les travaux de la délégation n'ont pas fait ressortir la nécessité de modifier le cadre légal en vigueur relatif à la coopération régionale. Par ailleurs, l'article 52 de la Constitution et son interprétation par le Conseil constitutionnel bornent strictement les obligations susceptibles de peser sur l'État à l'égard des collectivités. Les marges d'évolution législative sont minces. Le changement des pratiques et des méthodes de travail paraît être une piste plus prometteuse dans le prolongement du CIOM.

Ainsi, s'agissant des consultations sur les projets d'accord ou d'actes de l'Union européenne, l'esprit du texte invite à associer les territoires en amont. Au demeurant, le CGCT dispose déjà que les collectivités ultramarines « participent, au sein de la délégation française, à leur demande, aux négociations avec l'Union européenne les intéressant ». Cette participation est de droit, à la différence de l'association aux négociations sur des accords internationaux, pour lesquelles l'État garde la faculté de refuser.

À cet égard, les conclusions du Conseil européen du 30 novembre 2023 sur l'avenir de la politique de cohésion, demandant à la Commission européenne de procéder à une analyse systématique de l'impact dans les RUP de toute proposition de norme européenne, sont très opportunes. Une étude d'impact intervient au début de la phase d'élaboration d'un texte et doit permettre de peser sur les orientations du texte dès sa conception. Ces études d'impact devraient prévoir une consultation systématique des RUP. Il en va naturellement de même pour les projets d'accords régionaux négociés par l'État.

Surtout, le renforcement du réseau de la coopération régionale au niveau du bassin océan Indien et l'imbrication des réseaux des collectivités et de l'État (voir supra II.A.1) doit favoriser le partage d'informations et l'association naturelle à toute nouvelle initiative.

Mais l'outil le plus prometteur reste le programme-cadre (article L.4433-4-3-2 du CGCT), qui fut la principale novation de la loi « Letchimy ».

L'adoption d'un programme-cadre par la région Réunion, le département de La Réunion et le conseil départemental de Mayotte devrait être une priorité. En terme politique, le programme-cadre permet d'afficher une stratégie de long terme, concertée avec l'État. Il renforce à la fois la légitimité interne - vis-à-vis de l'État et de la société civile - et externe - vis-à-vis des États voisins. En terme opérationnel, il évite aux collectivités d'avoir à solliciter, au coup par coup, des autorisations de l'État parfois longues à obtenir.

La première étape consisterait pour les collectivités à élaborer ou mettre à jour leur stratégie de coopération régionale. Cette démarche coïnciderait avec les mesures 9 et 54 du CIOM. Mayotte dispose d'un document stratégique depuis 2017 qui mériterait d'être actualisé. La région et le département Réunion ont exprimé des priorités, mais ne les ont pas formalisées dans un document dédié.

Une fois cette stratégie arrêtée, un programme-cadre serait sollicité dans un ou des domaines déterminés pour négocier et signer, au nom de l'État, les accords internationaux nécessaires. Ce document consacre aussi une répartition des rôles et des priorités entre l'État et les collectivités, le programme-cadre pouvant s'apparenter à un mandat donné par l'État pour déployer une activité diplomatique en son nom dans des domaines prédéfinis.

En sus de ce programme-cadre, la faculté offerte à l'État par les articles L.3441-3 et L.4433-4-2 du CGCT de charger le président du Conseil départemental ou le président du Conseil régional de le représenter au sein d'organismes régionaux, avec les instructions et pouvoirs nécessaires, devrait être le mode normal de fonctionnement dans le bassin océan Indien.

La COI se prêterait bien à cet exercice. La France n'en est membre à ce jour qu'au titre de La Réunion. Par ailleurs, la coopération régionale s'appuie sur des équipes compétentes. L'engagement de la France est aussi majeur au sein de cette organisation et La Réunion gère les fonds Interreg. La seule difficulté porterait sur la répartition des rôles entre le département et la région, voire le choix à faire entre les deux collectivités. La parole territoriale sera d'autant plus facilement comprise et forte qu'elle sera unique et co-construite, ce qui oblige en contrepartie à une coordination étroite des acteurs (État, département, région). Ce mandat permanent, susceptible d'être retiré à tout instant conformément au texte constitutionnel, mettrait la collectivité compétente en position de responsabilité et l'astreindrait plus qu'aujourd'hui à définir une stratégie globale de coopération régionale. De l'autre côté, ce mandat obligerait l'État à coconstruire sa diplomatie régionale, la collectivité mandatée ne pouvant se borner à un rôle de perroquet.

Proposition : Approuver d'ici un an avec Mayotte et La Réunion des programmes-cadres de coopération régionale, conformément à la loi « Letchimy », et donner mandat aux autorités de La Réunion pour représenter la France auprès de la COI.

Afin d'ancrer cette nouvelle diplomatie des outre-mer dans les esprits (voir supra) et de porter politiquement le recours étendu aux facultés offertes par la loi « Letchimy », l'organisation des Assises de la diplomatie des outre-mer, en présence du ministre de l'Europe et des affaires étrangères et du ministre des outre-mer, serait un signe fort. Tous les deux ans par exemple. Elle s'inspirerait des Assises de la diplomatie parlementaire et de la coopération décentralisée qui se sont tenues en mars 2024 au Quai d'Orsay. Cette manifestation régulière ne se substituerait aux conférences de coopération régionale dans chaque bassin.

Proposition : Organiser des Assises de la diplomatie des outre-mer, en présence du ministre de l'Europe et des affaires étrangères et du ministre des outre-mer, conjointement aux Assises de la diplomatie parlementaire.

c) Professionnaliser les équipes des collectivités

Un des freins à une coopération régionale plus fluide et professionnelle est la formation des agents territoriaux aux usages et au fonctionnement de la diplomatie. Outre l'aspect technique, c'est un enjeu de reconnaissance par les parties tierces.

Maurice est un État souverain et traite habituellement d'État à État. Les responsables réunionnais ressentent ce décalage, les autorités mauriciennes faisant bien la différence entre l'État français et les collectivités territoriales.

Si ce décalage ne peut être entièrement gommé, il peut être estompé à la fois par les mesures précédemment exposées - en particulier le mandat donné par l'État à La Réunion pour le représenter dans les organisations régionales - et par la professionnalisation des agents territoriaux.

La convention de partenariat signée en mars 2024 entre Mayotte et le MEAE consacre un volet important au sujet de la formation, avec un objectif de montée en compétences du département de Mayotte avec l'appui direct du MEAE. La formation est essentielle dans la perspective de l'affectation d'agents de Mayotte au sein des représentations diplomatiques françaises. La formation des élus est aussi importante.

La nouvelle Académie diplomatique et consulaire (ADC), qui a succédé depuis le 20 janvier 2024 à l'École pratique des métiers de la diplomatie, doit accueillir les fonctionnaires territoriaux pour les former.

D'autres solutions de formation existent aussi. On citera le projet DCOL porté par Cités Unies France (CUF)^55(*) avec le soutien de l'AFD et la Caisse des Dépôts et Consignations.

Enfin, cette professionnalisation doit mieux s'appuyer sur les réseaux régionaux multi-acteurs (RRMA). Les RRMA existent dans toutes les régions françaises sous différentes formes (GIP, associations...) et réunissent des représentants des collectivités territoriales et des partenaires essentiels comme les instituts de recherche, les associations de solidarité internationale, les lycées agricoles, les chambres des métiers... Ils sont néanmoins peu présents dans les outre-mer, à l'exception de la Guadeloupe.

Toutefois, en mai 2024, un accord-cadre de partenariat entre la région Réunion et la Conférence Inter-régionale des Réseaux Régionaux Multi-Acteurs (CIRRMA)^56(*) a été conclu. La région Réunion attend de ce partenariat un transfert de savoirs et de compétences, le partage de bonnes pratiques et une montée en compétences de ces agents. L'accord prévoit que cette démarche doit s'étendre aux agents d'autres collectivités, ainsi qu'à des associations réunionnaises impliquées dans des actions de coopération régionale, afin de renforcer la dynamique territoriale qui tend à s'essouffler.

Le dispositif DCOL

Cités Unies France et ses partenaires (l'AFD et la Caisse des Dépôts et Consignations) mettent à disposition des collectivités territoriales françaises un dispositif d'appui à l'ingénierie en matière d'action internationale.

Cet appui se traduit par la mise à disposition d'une expertise externe, via un consultant, que le dispositif prend en partie en charge à hauteur de :

- 80 % si la collectivité est adhérente à CUF ;

- 20 % dans le cas contraire.

Ce dispositif en est à sa 10^ème édition. 43 collectivités en ont déjà bénéficié.

Trois types d'appuis sont proposés :

- Appui à l'élaboration d'une stratégie à l'international ;

- Appui au montage de projet à l'international ;

- Appui à la prise en compte des enjeux climatiques dans l'action internationale.

Des guides sont aussi mis à la disposition des collectivités.

3. Mobiliser plus efficacement les financements

a) Simplifier encore l'accès aux financements européens

Des progrès importants ont déjà été réalisés qui se traduisent notamment par un taux de consommation des crédits Interreg de près de 100 %, du moins pour le programme océan Indien, le plus ancien, géré par la région Réunion depuis plus de 20 ans. Ce résultat est d'autant plus remarquable que les crédits sont passés de 5 millions d'euros pour le PO 2000-2006 à 63,1 millions d'euros pour le PO 2014-2020.

Le taux de consommation n'est toutefois pas un indicateur suffisant pour juger de la facilité d'accès aux financements. Des porteurs de projets innovants ou prometteurs peuvent en effet être découragés du fait de la complexité rémanente pour obtenir les financements puis les gérer. La complexité peut être réelle ou supposée, dans les deux cas elle dissuade des candidats et donc fait perdre des chances de financer les meilleures idées.

Des simplifications bienvenues ont été admises pour la PO 2014-2020, lesquelles ont été amplifiées pour la PO 2021-2027 en cours. Il s'agit des options de coûts simplifiés (OCS).

Au titre des subventions européennes Interreg accordées aux bénéficiaires, la méthode du remboursement des coûts éligibles engagés par le bénéficiaire est normalement utilisée (méthode basée sur les coûts réels et qui implique que l'on doit nécessairement relier chaque euro dépensé à des pièces justificatives comptables et administratives pour retenir la dépense, aussi bien à l'instruction que lors de la demande de paiement). C'est une charge administrative lourde, aussi bien pour les services instructeurs que pour le bénéficiaire. Elle suppose aussi d'attendre la réalisation effective du projet. La lourdeur de ce système est encore plus vraie pour les petits porteurs de projet. Plus de la moitié des projets Interreg sélectionnés par la région Réunion ont un coût total inférieur à 200 000 euros.

Toutefois, il existe une autre méthode : l'option de coûts simplifiés (OCS). Cette méthode était déjà permise lors des PO 2007-2013 et 2014-2020. Sur les recommandations de la Cour des comptes européenne, elle a été encore étendue pour la période 2021-2027^57(*).

Lorsque les OCS sont utilisées, les coûts éligibles sont calculés selon une méthode prédéfinie basée sur des réalisations, des résultats ou certains autres coûts. Relier chaque euro de dépense cofinancée à des pièces justificatives individuelles n'est plus requis : c'est l'élément clé des coûts simplifiés.

Les avantages à tirer des OCS sont :

- la réduction de la charge administrative, puisqu'il n'est plus nécessaire de relier chaque euro de dépense cofinancée à des pièces justificatives individuelles ;

- la plus grande accessibilité des fonds aux petits bénéficiaires du fait de la simplification du processus de gestion ;

- la concentration des ressources humaines vers la réalisation des objectifs stratégiques, moins de ressources étant requises pour la collecte et la vérification des documents ;

- un usage plus efficace et plus juste des fonds. La Commission et la Cour des comptes européennes ont pu constater sur les périodes précédentes que les OCS permettaient de réduire le risque d'erreurs.

Dans le cadre du programme 2021-2027, le règlement induit l'obligation d'utiliser les coûts simplifiés pour les projets dont le coût total est inférieur à 200 000 euros contre 100 000 lors de la précédente programmation. Ces projets représentent plus de la moitié des projets Interreg, voire les deux tiers.

Le sixième alinéa de l'article 25 du règlement (UE) n°2021/1059 « Interreg »^58(*) va encore un peu plus loin en rendant obligatoire le recours aux OCS dans le cadre des petits projets, « lorsque la contribution publique ne dépasse pas 100 000 euros ».

Toutefois, les OCS recouvrent des modalités variables (taux forfaitaires, montants forfaitaires, coûts unitaires) qui sont source de complexité pour les autorités de gestion. Les OCS non réglementaires, nécessitant la mise en place d'une méthodologie ad hoc par l'autorité de gestion, sont d'ailleurs restés peu nombreuses en France, à la différence d'autres États membres. La complexité des OCS n'a pas été entièrement appréhendée par les autorités de gestion françaises. La région Réunion a ainsi préféré utiliser l'une des méthodes « clé en main » proposée par les règlements - et déjà utilisée sur 2014-2020 - pour financer les coûts d'administration (aussi appelés coûts indirects) du projet. Les bénéficiaires reçoivent une enveloppe calculée sur la base de 15 % de leurs frais de personnel directs éligibles.

Cette « complexité dans la simplification »^59(*) suppose une très forte mobilisation de l'autorité de gestion, ce que Wilfrid Bertile, conseiller régional de La Réunion, confirme : « nous avons ainsi créé une cellule qui accompagne les porteurs de projets. Par ailleurs, les procédures en matière de facturation sont simplifiées par la programmation 2021-2027. 3,5 % des crédits Interreg sont destinés à rémunérer du personnel qui accompagne les gens ».

Les choses s'améliorent aussi grâce à la possibilité de faire des avances sur subvention.

Il est encore trop tôt pour tirer un bilan de la programmation 2021-2027 - le premier appel à manifestation d'intérêt vient juste de s'achever -, mais une nouvelle étape de simplification des OCS sera sans doute nécessaire. L'éligibilité des TAAF au programme Interreg devra également être réexaminée (voir encadré ci-dessous).

La non éligibilité des TAAF au programme Interreg

Le programme Interreg a été conçu au bénéfice des régions ultrapériphériques. Cependant, en raison de la proximité de certains pays et territoires d'outre-mer (PTOM), de nombreux projets Interreg ont été attribués à des organisations des PTOM, la réglementation européenne laissant cette possibilité.

Toutefois, pour le PO 2021-2027, les règles en matière d'éligibilité des dépenses ont changé. L'article 37 alinéa 5 du règlement (UE) 2021/1059 précité dispose que « les PTOM ne sont pas éligibles au soutien du Feder au titre des programmes Interreg, mais peuvent participer à ces programmes dans les conditions prévues par le présent règlement ».

Les TAAF étant un PTOM, cela implique que des projets qui étaient portés par elles sur financement Interreg ne peuvent plus l'être. Lors du déplacement des rapporteurs à La Réunion, Florence Jeanblanc-Risler, préfète, administratrice des TAAF, a alerté sur les risques d'une remise en cause du plan régional de surveillance des pêches (PRSP). L'initiative de surveillance des pêches dans le sud-ouest de l'océan Indien est un projet porté par les TAAF, en partenariat avec les pays de la COI, le Mozambique, l'Inde et l'Australie. En 2022, une prolongation d'un an sur fonds Interreg V (2014-2020) avait été obtenue.

Ce ne sera plus possible. Les TAAF pourront être des partenaires impliqués dans le projet, mais ne seront plus « bénéficiaires » d'Interreg (ni portage, ni financement). Une solution consisterait à faire porter le projet par la préfecture de La Réunion.

Proposition : À partir du bilan du PO 2021-2027, poursuivre la simplification de la gestion des fonds Interreg et rétablir la possibilité pour les TAAF de bénéficier de ces financements.

b) Des crédits de l'État encore à optimiser

La loi de finances pour 2024 a acté le regroupement de plusieurs crédits dédiés à la coopération bilatérale et à la main du MEAE sous l'appellation « Fonds Équipe France ».

La coopération bilatérale directement à la main du Quai d'Orsay :
les nouveaux « Fonds Équipe France »

Le MEAE dispose d'outils de coopération bilatérale financés par le programme budgétaire 209, parmi lesquels :

- le Fonds de solidarité pour les projets innovants (FSPI - 100 millions d'euros en 2024) qui est une enveloppe permettant aux ambassades de mener des projets à impact sur le terrain. Les projets ont généralement une durée de 2 ans, pour un montant compris entre 100 000 et 1 million d'euros ;

- le FSPI « rapide » (FSPI-R) : mécanisme accéléré et simplifié d'appel à projets, pour une durée n'excédant pas un an, et un montant allant de 10 000 à 100 000 euros ;

- le nouveau Fonds Équipe France (FEF - 60 millions d'euros en 2024), qui a pour objectif de couvrir les besoins des partenaires africains par des projets pour lesquels la France a un avantage compétitif reconnu ;

- le Fonds d'appui à l'entrepreneuriat culturel (FAEC - 20 millions d'euros en 2024) qui est une enveloppe permettant de financer des projets d'appui à l'entrepreneuriat spécifiquement sur le continent africain.

Depuis le 1^er janvier 2024, afin d'assurer une meilleure lisibilité des outils, ces dispositifs sont regroupés sous l'appellation « Fonds Équipe France ».

Source : Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat. Avis budgétaire sur la mission « Aide publique au développement » du projet de loi de finances pour 2024.

Les ambassades de la région, à la suite de l'adoption de leur feuille de route pour la coopération régionale avec Mayotte et La Réunion (voir supra proposition n° ...), devraient réserver une part importante des crédits de l'ex-FSPI au profit de projets à dimension régionale en lien avec nos outre-mer. Le maintien de ces crédits et leur fléchage vers la coopération régionale sont un levier facilement et rapidement actionnable.

S'agissant du fonds de coopération régionale (FCR), la modestie des montants gérés - 2 millions d'euros sur 5 ans pour Mayotte et La Réunion réunis - interroge sur sa réelle utilité, même si ces fonds permettent ponctuellement de boucler ou compléter des opérations avec une souplesse de gestion. La gestion de ces fonds État est paritaire avec les collectivités dans le cadre d'un comité dont le secrétariat est assuré par le SGAR. Les territoires n'ont pas exprimé le souhait d'une remise en cause du FCR. Néanmoins, à défaut de rehausser les enveloppes budgétaires dans la période budgétaire actuelle, une réflexion pourrait être engagée en faveur d'un mode de gestion plus intégré, directement à la main de l'ambassadeur délégué à la coopération et dans le périmètre de la PCFOI.

c) La cohérence des financements européens : vers une stratégie « Trois Océans » pour l'UE ?

L'Union européenne dispose de trois outils financiers :

- le Feder classique pour le développement des territoires européens, y compris ultramarins ;

- le Feder Interreg pour la coopération régionale transnationale ou transfrontalière (les programmes Interreg VI océan Indien et Canal du Mozambique en sont la dernière version) ;

- le FED devenu NDICI pour l'action extérieure.

Toutefois, l'Union européenne ne s'est pas dotée de l'équivalent de la stratégie « Trois océans » de l'AFD pour veiller à la cohérence des politiques européennes au bénéfice des RUP françaises, portugaises ou espagnoles.

Pour Stéphane Bijoux, ancien député européen, « la coordination des actions des différents fonds qui interviennent dans la coopération des outre-mer (Interreg, FED devenu NDICI, programmes BEST ou Archipel) doit être approfondie, d'autant qu'ils poursuivent des objectifs communs. Le cheminement des porteurs de projets doit également être simplifié. Leur complexité éteint en effet l'initiative locale et éloigne les solutions ».

Pour y parvenir, l'Union européenne doit se doter d'une politique européenne de voisinage ultrapériphérique (PEVu) détaillée ci-dessus. Cette proposition rejoint d'ailleurs les conclusions de la dernière Conférence des Présidents de RUP, en date du 8 novembre 2023, qui a demandé à la Commission européenne « une véritable politique de grand voisinage, avec des instruments ad hoc et des ressources dédiées », comme l'a rappelé Wilfrid Bertile lors de son audition.

Un premier progrès serait de mieux coordonner et mixer les fonds NDICI et les programmes Interreg. Des travaux sont en cours, précisément dans la perspective de renforcer l'intégration régionale des acteurs ultramarins. L'AFD y concourt, forte de son expérience en termes de mixage de fonds européens et français (NDICI et programme budgétaire 209).

Des comités FED-Feder se réunissent déjà, notamment dans l'océan Indien. Ainsi, un comité FED-Feder a été organisé fin 2023 pour présenter les derniers projets soutenus, et les communications réalisées conjointement avec les Délégations de l'Union Européenne de la zone. Ce comité a été l'occasion de faire un bilan des difficultés rencontrées au cours de la période 2014-2020.

La région Réunion a présenté la configuration envisagée pour l'organisation de la coordination du dispositif NDICI et Interreg pour la période 2021-2027. Les délégations de l'Union européenne de Maurice et des Comores ont également fait un point sur les travaux relatifs aux programmes indicatifs pluriannuels (PIM), avec lesquels la région Réunion a identifié des synergies possibles avec le programme Interreg.

Le programme Interreg VI approuvé par la Commission européenne a intégré des dispositifs de coordination (point 4.3) avec un comité de coordination NDICI/Feder, héritier du comité FED/Feder.

Par symétrie, les programmes indicatifs pluriannuels (PIP), définissant les domaines de coopération prioritaires entre l'UE et les pays partenaires pour la période 2021-2027, dans le cadre du NDICI ont été adoptés en décembre 2021. Pour les pays de l'océan Indien, l'articulation avec le PO Interreg VI océan Indien est identifiée comme un point à renforcer (point 1.2.1.C).

Pour aller plus loin, une solution en cours d'expertise par l'AFD consisterait à déléguer des fonds Feder à une autorité de gestion de fonds NDICI dans les secteurs où le potentiel de mobilisation conjointe Feder Interreg et NDICI serait le plus important.

Une telle gestion mixte serait mise en place en application de l'article 53 du règlement (UE) 2021/1059 (gestion partagée pour le Feder et gestion indirecte pour le NDICI). L'autorité de gestion (la région Réunion ou le département de Mayotte) pourrait envisager une subvention globale à l'AFD sur fonds Interreg pour des thématiques ciblées telles que la santé et la sécurité alimentaire. L'AFD gérerait ces fonds en les mixant à des fonds NDICI. Une étude juridique et organisationnelle est en cours.

Proposition : Faciliter radicalement les cofinancements NDICI et Feder pour mieux orienter les crédits européens vers les projets de coopération régionale, dans le cadre d'une Politique européenne de voisinage ultrapériphérique (PEVu).

d) Accentuer la priorité outre-mer de l'AFD

La stratégie « Trois océans » a remis de la cohérence dans les actions de l'AFD dans les bassins régionaux des outre-mer. Pour autant, les crédits dédiés à des projets de coopération régionale demeurent modestes (4% environ). L'un des freins est la rigidité des instruments financiers.

L'AFD dresse un constat assez proche de celui portant sur les financements européens : une large palette d'instruments, mais qui demeurent construits en silo. L'Union européenne dispose néanmoins d'Interreg. L'assemblage des différents fonds demeure malaisé. Il manque un outil dédié permettant de construire des projets intégrés de coopération régionale. L'AFD a engagé des discussions avec les ministères concernés : MIOM, MEAE et Bercy.

La principale limite pour une intégration plus systématique des outre-mer dans les projets régionaux réside dans la conception même des instruments, puisque l'AFD doit faire appel à des programmes budgétaires différents pour ses interventions dans les outre-mer et dans les territoires étrangers : le programme 123^60(*) de la mission budgétaire « Outre-mer » pour les premiers, le programme 209^61(*) de la mission budgétaire « Aide publique au développement » pour les seconds.

Lorsqu'elle met en place des programmes régionaux dans les bassins océaniques en mobilisant des ressources du programme 209, l'AFD cherche des solutions afin de pouvoir intégrer les départements et territoires ultramarins français dans ces projets, mais cela n'est pas aisé et reste limité^62(*).

Un réexamen des mécanismes existants, voire la création d'un instrument financier national dédié à la coopération régionale insulaire qui émargerait à la fois sur des ressources des programmes 209 et 123, doit être rapidement entamé.

Par ailleurs, si le Contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2020-2022 de l'AFD est déjà doté d'un indicateur de suivi (sans cible) du nombre de projets de coopération régionale ayant des activités dans au moins un territoire ultramarin et un État étranger, et que le prochain contrat pour 2024-2026 reprend cet indicateur en l'élargissant à Expertise France, un second indicateur mériterait d'être introduit. Outre le nombre de projets, qui est un indicateur exposé au risque du saupoudrage, un second indicateur pourrait être la part des financements AFD vers des projets régionaux.

Une plus forte mobilisation des crédits du programme 209 sur des projets régionaux pourrait aussi être évaluée à l'aune de la capacité à « faire valoir les priorités stratégiques françaises dans l'aide publique acheminée par les canaux européens » qui est l'intitulé de l'objectif 3 de ce programme budgétaire.

Cet objectif vise à refléter la capacité d'entraînement de la France sur la politique européenne de développement, les contributions françaises au Fonds européen de développement (FED) représentant environ 11 % des crédits de paiement du programme 209. Cinq indicateurs évaluent cet objectif : part des versements du FED dans les pays prioritaires de la France, part des versements du FED sur l'adaptation et l'atténuation face au changement climatique, part des versements du FED pour l'éducation... Un sixième indicateur pourrait donc être la part des versements du FED (demain, des instruments de la NDICI) au profit de projets à dimension régionale impliquant des territoires ultramarins français.

Enfin, un autre levier financier possible dans la sphère de l'AFD est l'intervention de sa filiale Proparco^63(*) qui dispose désormais d'un mandat pour prendre des participations en capital dans les territoires ultramarins. Toutefois, ce mandat n'a pratiquement pas été utilisé, à l'exception d'un projet d'aménagement concerté à La Réunion. Pourtant Proparco est présente dans le bassin de l'océan Indien occidental avec des opérations dans la plupart des pays de la région. Sa nouvelle stratégie 2023-2027 ne fait aucune mention des outre-mer. Le soutien à des initiatives privées à dimension régionale, bénéficiant à nos outre-mer, devrait figurer dans les prochaines priorités stratégiques. Plusieurs projets économiques régionaux sont prometteurs : traitement des déchets, transport maritime régional, agriculture en circuit court régional, développement de la biomasse...

Proposition : Mieux mobiliser les outils financiers de l'AFD :

- en créant un mécanisme financier adapté aux projets de coopération régionale outre-mer qui mixerait des crédits des programmes budgétaires 123 (outre-mer) et 209 (Aide au développement) ;

- en inscrivant dans les priorités stratégiques de sa filiale Proparco le soutien aux initiatives privées à dimension régionale pouvant bénéficier aux outre-mer.

Le renforcement des financements directs de l'AFD au profit de la coopération régionale est important pour ne pas diluer l'effort et la visibilité de l'action de la France dans ces domaines.

En effet, la coopération régionale dans la zone sud-ouest de l'océan Indien, espace francophone rare, se fait de plus en plus dans un cadre multilatéral (COI, IORA, Union européenne). Si cette dimension nouvelle est indispensable, un équilibre doit être maintenu pour valoriser l'action de la France à son juste niveau, en particulier dans un contexte de compétitions entre les puissances mondiales.

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* ⁵⁰ Rapport d'information n° 285 (2022-2023) de Cédric Perrin, Rachid Temal, Hugues Saury, Jacques Le Nay, André Gattolin, Joël Guerriau sur « la stratégie française pour l'Indopacifique : des ambitions à la réalité », fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat.

* ⁵¹ Elle-même inaugurée le 14 mars 2022 par Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des affaires étrangères.

* ⁵² Cette page recense l'ensemble des initiatives « Team Europe » dans le monde et des programmes conjoints : https://capacity4dev.europa.eu/resources/team-europe-tracker_en

* ⁵³ Aux Comores, l'antenne de la région Réunion est intégrée à l'Équipe France ainsi qu'à l'Équipe Europe. À ce titre, elle participe à une réunion hebdomadaire à l'ambassade de France.

* ⁵⁴ Le premier alinéa de cet article concerne la région Guadeloupe et prévoit simplement une faculté de saisir la région pour l'État. Il ne s'agit pas d'une obligation. En revanche, le deuxième alinéa dispose que la région Réunion et le conseil général de Mayotte, « sont saisis dans les mêmes conditions ». Cette différence rédactionnelle s'explique par une erreur de coordination au moment de l'adoption de la loi NOTRe qui a rétabli une simple faculté pour la Guadeloupe.

* ⁵⁵ Créée en 1975, Cités Unies France est une association qui accompagne l'ensemble des collectivités territoriales françaises dans la mise en oeuvre d'une action internationale. Avec près de 300 adhérents, Cités Unies France fédère la majorité des régions, plus d'un quart des départements, presque toutes les grandes villes, un pourcentage important des villes moyennes, ainsi que de nombreuses communes de taille plus modeste. La région Réunion a adhéré récemment.

* ⁵⁶ Créée en 2018, la CIRRMA réunit 12 réseaux régionaux établis en France hexagonale et dans les outre-mer. Elle a pour rôle d'accompagner et d'appuyer, dans une logique territoriale interrégionale les territoires qui souhaitent développer des activités de coopération internationale, en tenant compte de leurs spécificités et de l'écosystème des acteurs locaux. La CIRRMA peut ainsi mobiliser l'expertise métier de ses membres. Cela concerne tout aussi bien la diffusion d'informations, l'appui au montage et au développement de projets de coopération à travers des échanges professionnels entre pairs.

* ⁵⁷ Par exemple, sur 2014-2020, les OCS étaient exclues pour les opérations intégralement mises en oeuvre via un marché public. Ce n'est plus le cas pour 2021-2027.

* ⁵⁸ Règlement (UE) 2021/1059 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2021 portant dispositions particulières relatives à l'objectif « Coopération territoriale européenne » (Interreg) soutenu par le Fonds européen de développement régional et les instruments de financement extérieur.

* ⁵⁹ Pour aller plus loin, le guide des options de coûts simplifiés 2021-2027 : eus_221028_rapportoptioncouts_vdef.pdf

* ⁶⁰ Programme 123 « Conditions de vie outre-mer ».

* ⁶¹ Programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ».

* ⁶² Par exemple, l'initiative Kiwa est abondée via les programmes 209 et 123.

* ⁶³ L'AFD détient près de 80 % du capital. Proparco (Société de promotion et de participation pour la coopération économique) est une institution financière de développement française dédiée au secteur privé. Elle intervient en faveur du développement durable en finançant et en accompagnant des entreprises, des institutions financières et des fonds d'investissement en Afrique, en Asie, en Amérique Latine et au Moyen Orient. 312 projets ont été signés entre 2017 et 2021 pour un montant de 5,5 milliards d'euros. En 2023, 94 nouveaux projets ont été autorisés, pour un montant de 2,3 milliards d'euros.