B. LE FINANCEMENT PUBLIC DE LA POLITIQUE SPATIALE FRANÇAISE EST RÉPARTI SELON UN SCHÉMA COMPLEXE QUI FAIT INTERVENIR DIFFÉRENTES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT AINSI QUE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE
La politique spatiale, qui doit répondre simultanément aux enjeux associés à ses trois dimensions industrielles, scientifiques et stratégiques, est une politique dont la mise en oeuvre est par nature interministérielle. Une des conséquences du caractère transversal de cette politique est l'éclatement de son financement entre plusieurs missions du budget général de l'État.
Dans le cas de la politique spatiale, la complexité du circuit de financement est renforcée par le caractère partagé de la compétence spatiale qui est mise en oeuvre à l'échelle européenne par deux institutions, l'Union européenne et l'Agence spatiale européenne (ESA) dont les modes de financement diffèrent.
Pour proposer une cartographie synthétique du financement public de la politique spatiale, le rapporteur a additionné les dépenses portées par les différents vecteurs budgétaires de la politique spatiale, en ajoutant aux crédits du budget général une fraction de la contribution française au budget de l'Union européenne et en intégrant une estimation des dépenses fiscales de soutien à la recherche privée dans le secteur spatial. L'annexe 1 du présent rapport retrace les différentes voies de financement public de la politique spatiale en 2023.
Répartition du soutien public à la politique spatiale en 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
1. Les missions du budget général de l'État financent la politique spatiale à hauteur de 2 819 millions d'euros
Le caractère interministériel de la politique spatiale, dont témoigne notamment le fait que le Centre national d'études spatiales (CNES) est placé sous la triple tutelle des ministres chargés de la défense, de l'espace et de la recherche60(*), se traduit du point de vue budgétaire par la participation conjointe de plusieurs missions distinctes du budget général à la politique spatiale.
Répartition des dépenses pour la
politique spatiale
du budget général de l'État par
missions en 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
La répartition des crédits finançant la politique spatiale fait apparaître logiquement le partage entre les ministères chargés de l'industrie, de la défense et de la recherche. Il est à relever que la décision de désigner le directeur général des entreprises (DGE) comme responsable du programme 193 « Recherche spatiale » à partir du projet de loi finances (PLF) pour 2022, en cohérence avec le rattachement de la politique spatiale au périmètre de compétence du ministre de l'économie en juillet 2020, a eu pour effet de faire du ministre de l'économie et des finances le principal responsable ministériel au regard des dépenses budgétaires de la politique spatiale. En catégorisant les dépenses du budget général selon le ministère de rattachement du responsable de programme, les programmes placés sous la responsabilité budgétaire du ministère chargé de l'économie et des finances représentent les deux tiers du soutien public à la politique spatiale financé par le budget général en 2023.
Le rapporteur relève néanmoins que si le ministre chargé de la recherche représente une part réduite du soutien public à la politique spatiale au regard de la maquette budgétaire, cette fraction n'est pas nécessairement représentative de l'influence du ministère dans le domaine de la politique, eu égard notamment au fait que le ministre chargé de la recherche conserve la cotutelle du CNES et continue d'être représenté à son conseil d'administration.
Répartition des dépenses pour la
politique spatiale
du budget général de l'État par
périmètres ministériels en 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
a) La mission « Recherche et enseignement supérieur », qui comporte notamment la contribution française à l'Agence spatiale européenne (ESA) et la subvention budgétaire au Centre national d'études spatiales (CNES), est le principal vecteur de financement public de la politique spatiale française
La contribution de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au financement de la politique spatiale résulte en premier lieu du rattachement à cette mission du programme 193 « Recherche spatiale » qui sert de support budgétaire à la fois à la contribution française au budget de l'Agence spatiale européenne (ESA) et à la subvention du Centre national d'études spatiales (CNES). Ce programme est complété par les financements de certains programmes spatiaux scientifiques ou duaux, subventionnés par les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 191 « Recherche duale (civile et militaire) ».
Répartition des dépenses pour la
politique spatiale de la mission
« Recherche et enseignement
supérieur » par programmes budgétaires en
2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
(1) Le programme budgétaire 193 « Recherche spatiale » est un vecteur de financement global de la politique spatial qui excède les activités de recherche
En premier lieu, le programme budgétaire 193 « Recherche spatiale » sert de support budgétaire à la contribution française au budget de l'Agence spatiale européenne (ESA) qui transite par le budget du Centre national d'études spatiales (CNES), représentant de la France auprès de l'ESA.
En 2023, la contribution française à l'ESA a été de 1 092 millions d'euros, soit 59 % des crédits de paiement (CP) consommés par le programme 193.
En deuxième lieu, le programme budgétaire 193 « Recherche spatiale » sert de support au versement de la subvention budgétaire61(*) annuelle du Centre national d'études spatiales (CNES). En 2023, le programme 193 prévoit un montant de subvention annuelle de 680 millions d'euros en crédits de paiement (CP) pour le CNES soit 84 % de sa subvention budgétaire annuelle.
En troisième lieu, le programme budgétaire 193 « Recherche spatiale » sert de support à la contribution française à l'Organisation européenne pour l'exploitation des satellites météorologiques (EUMETSAT) qui transite par le budget de Météo-France, représentant de la France au conseil d'EUMETSAT. La contribution pour 2023 est de 64 millions d'euros qui servent à financer les investissements de long terme de l'organisation pour le développement et l'exploitation de satellites météorologiques.
Répartition des dépenses du programme 193 « Recherche spatiale » en 2023
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Il est également à relever que la loi de programmation de la recherche (LPR) du 24 décembre 202062(*) fixe une trajectoire croissante pour le programme 193 et prévoit une augmentation de 7 % des crédits de ce programme entre 2023 et 2027.
Trajectoire des crédits du programme 193
« Recherche spatiale »
prévue par la
LPR
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, d'après l'étude d'impact du projet de loi
Le rapporteur relève que, alors que cette croissance des crédits prévue par la LPR correspond aux engagements importants pris par la France dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l'ESA, il existe un risque que la cible fixée de 1 876 millions d'euros en CP pour 2024 ne soit pas atteinte en exécution eu égard au fait que la loi de finances initiale a ouvert 1 900 millions d'euros de crédits de paiement pour 2024 dont 193 millions ont été annulés par le décret du 21 février 202463(*).
(2) Les programmes budgétaires 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 191 « Recherche duale (civile et militaire) » complètent la contribution de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au financement de la politique spatiale française
En premier lieu, le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » est un véhicule de financement des activités de recherche et en particulier de nombreux laboratoires placés sous la responsabilité d'établissements publics de recherche. En 2023, il a contribué à hauteur de 26 millions d'euros au moins au financement public de la politique spatiale.
Dans le domaine de la recherche spatiale, en intégrant à la fois les sciences de la Terre et les sciences de l'univers, le programme 172 finance de nombreux laboratoires dont une partie mène des activités de recherche conjointement avec le Centre national d'études spatiales (CNES).
Pour estimer la contribution du programme 172 au financement public de la recherche spatiale, le rapporteur s'est fondé sur des questionnaires écrits adressés à deux établissements nationaux jouant un rôle structurant dans le domaine de la recherche spatiale : le Centre nationale de la recherche scientifique (CNRS) et le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). D'après les réponses transmises, le CNRS a consacré 24 millions d'euros en 2023 au financement d'activités de recherche spatiale. Le CEA n'a pas transmis de réponses écrites relatives au financement d'activités de recherche spatiale par la subvention pour charge de service public qui lui est versée annuellement. Le programme 172 contribue par conséquent à hauteur de 25,5 millions d'euros au moins en 2023 au financement public de la politique spatiale par les subventions versées au CNRS et au CEA, en tenant compte de la contribution additionnelle de 1,5 millions d'euros à la subvention du CNES transférée depuis le programme 172 vers le programme 193 depuis 2023, au titre des mesures d'attractivité dans les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) prévues par la LPR.
En second lieu, le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » constitue un vecteur de financement d'appoint qui financent des programmes de recherche ayant des applications à la fois civiles et militaires menés par deux opérateurs : le CEA d'une part et le CNES d'autre part.
En 2023, le programme 191 a financé des programmes de recherche duale dans le domaine spatial menés par le CNES à hauteur de 128 millions d'euros, en particulier pour l'étude d'une constellation de minisatellites optiques de modélisation en trois dimensions (CO3D).
Le rapporteur relève que le financement de la politique spatiale par le programme 191 a fortement décru depuis quinze ans, en passant de 161 millions d'euros en 2013 à 128 millions d'euros en 2023, soit une réduction de 20%. Il est toutefois à relever que cette réduction du financement de la politique spatiale par le programme 191 ne correspond pas nécessairement à la diminution du nombre de projets de recherche duale menés par le CNES mais à une évolution des modes de financement de ces projets, qui peuvent également être financés sur fonds publics, soit directement par la subvention budgétaire du CNES versée par le programme 193, soit indirectement à travers la délégation au CNES par la direction générale de l'armement (DGA) du ministère des armées de certains programmes spatiaux financés par la mission « Défense ».
b) La mission « Défense » représente un vecteur structurant de financement de la politique spatiale française par la commande publique
En cohérence avec la dimension stratégique de la politique spatiale, dont la défense constitue l'un des trois périmètres ministériels de rattachement, la mission « Défense » du budget général de l'État constitue un vecteur déterminant de la politique spatiale. Cette mission représente en 2023 une contribution de 800 millions d'euros soit 28 % de l'effort public du budget général en faveur de la politique spatiale.
Répartition des dépenses pour la
politique spatiale de la mission
« Défense »
par programmes budgétaires
en 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
(1) Le programme 146 « Équipement des forces » constitue un levier de commande publique essentiel au financement public de la politique spatiale
Le programme 146 « Équipement des forces », placé sous la responsabilité conjointe du chef d'état-major des armées (CEMA) et du délégué général pour l'armement (DGA), constitue le principal vecteur de financement capacitaire des forces armées, c'est-à-dire de financement des équipements et des systèmes d'armes utilisés par les forces pour exécuter leur mission.
Dans le domaine spatial, cinq sous-actions du programme 146 sont en lien direct avec les technologies spatiales64(*). Ils représentent en 2023 des dépenses de 723 millions d'euros, qui sont versées par les armées, soit au CNES au titre de la délégation de la maîtrise d'ouvrage de certains programmes, soit directement aux industriels du secteur spatial pour acquérir les systèmes.
(2) Le programme 144 « Environnement et prospective de défense » finance les études et complète la contribution des armées au financement de la politique spatiale
Le programme 144 « Environnement et prospective de défense » est un vecteur complémentaire de financement de la politique spatiale par la mission « Défense » avec une contribution de 77 millions d'euros en 2023. Sa participation repose sur deux enveloppes de financements distinctes. En premier lieu, les études amont65(*) financées par le programme dans le domaine spatial représentent 63 millions d'euros en 202366(*). En second lieu, le programme verse une subvention budgétaire de 124 millions d'euros à l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA) qui finance à hauteur de 11 %, soit 14 millions d'euros, des activités d'études et de recherche dans le domaine spatial.
c) Les missions « Investir pour la France de 2030 » et « Plan de relance » apportent un complément de financement à la politique spatiale en soutenant ponctuellement des projets dans le secteur spatial
(1) Le plan « France Relance » comporte un volet spatial de 515 millions d'euros
En premier lieu, le rapporteur relève que le Gouvernement a intégré au plan « France Relance », déployé à partir de 2021 par la création de la mission « Plan de relance » du budget général de l'État, un volet spatial dont le montant initial était de 515 millions d'euros et pour lequel le CNES a été désigné comme opérateur unique. Entre 2021 et 2023, les transferts de la mission « Plan de relance » vers le budget du CNES ont atteint un montant total de 578 millions d'euros.
Le volet spatial du plan de relance est composé de trois branches : une branche « lanceurs ESA » dont l'objet est de financer une partie de la contribution de la France à l'ESA pour tenir compte des surcoûts du programme Ariane 6 ; une branche « financement de la recherche duale en matière spatiale » dont l'objet et de se substituer au programme 191 pour le financement de la recherche spatiale duale ; une branche « Innovation France » dont l'objet est de subventionner des entreprises du secteur spatial affectées par la crise sanitaire.
La contribution du plan « France Relance » au financement de la politique spatiale a été concentrée pendant les exercices budgétaires 2021 et 2022. En 2023, seule la branche « Innovation France » continue de bénéficier d'un complément de financement à hauteur de 16 millions d'euros transférés au CNES.
Contribution de la mission « Plan de
relance » au financement public
de la politique
spatiale
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
(2) Les différents volets du programme d'investissement d'avenir (PIA) et le plan France 2030 apportent un financement complémentaire à la politique spatiale
En premier lieu, les volets successifs du programme d'investissement d'avenir (PIA) ont permis de financer des projets de soutien à l'innovation dans le secteur spatial. En particulier, le troisième volet du programme d'investissement d'avenir (PIA 3) prévoit le financement du secteur spatial67(*). En 2023, le CNES bénéfice d'une subvention de 13 millions d'euros au titre de la mise en oeuvre du PIA.
En second lieu, le plan France 2030, lancé en octobre 2021 par le Président de la République, prévoit une enveloppe initiale de 1 500 millions d'euros pour son objectif n° 9 « Prendre toute notre part à la nouvelle aventure spatiale », dont la mise en oeuvre est confiée au CNES et à la banque publique d'investissement (Bpifrance). La sélection des bénéficiaires finaux des aides du volet spatial du plan France 2030 a pris plusieurs mois et au 30 juin 2023, seulement 145 millions d'euros avait été attribué soit 10 % de l'enveloppe totale.
Par conséquent, le déploiement du volet spatial du plan France 2030 par le CNES représente 13 millions d'euros en 2023. Le rapporteur relève que cette contribution devrait augmenter dans les années à venir dans le cadre du déploiement progressif des aides du plan France 2030.
2. Le financement public de la politique spatiale est complété par un effort de 359 millions d'euros par an correspondant à la participation de la France au budget de l'Union européenne et à la fiscalité de la recherche
Si les dépenses publiques prévues par les missions du budget général constituent la principale source de financement public par la France de la politique spatiale, elles ne représentent pas l'intégralité du soutien public à cette politique. En effet, deux sources complémentaires de financement public sont notamment mobilisées au soutien de la politique spatiale : d'une part la contribution française au financement de la politique spatiale de l'Union européenne qui correspond à une fraction de la contribution française au budget de l'Union, d'autre part la mobilisation du « crédit d'impôt recherche » (CIR) au bénéfice des entreprises qui réalisent des dépenses de recherche dans le domaine spatial.
Répartition des financements publics
complémentaires
de la politique spatiale en 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
a) Le prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne (PSR-UE) finance la politique spatiale de l'Union européenne à hauteur de 302 millions d'euros
La politique spatiale constitue une compétence partagée entre la France et l'Union européenne68(*). Par conséquent, au-delà de la contribution annuelle de la France au budget de l'Agence spatiale européenne (ESA), le financement public par la France de la politique spatiale doit tenir compte de la contribution française au financement du budget de la politique spatiale de l'Union européenne.
La contribution de la France au budget de l'Union européenne, en dehors des droits de douane directement acquis à l'Union, se traduit en matière budgétaire par le vote chaque année en loi de finances d'un prélèvement sur recette en faveur de l'Union européenne (PSR-UE)69(*).
Pour l'exercice 2023, le PSR-UE, qui finance l'ensemble des politiques publiques mises en oeuvre par l'Union européenne, a été de 23 873 millions d'euros70(*).
Pour estimer le montant de la contribution française à la politique spatiale de l'Union européenne, il est à relever que pour l'exercice 2023, les dépenses du budget annuel de l'Union européenne exécutées en crédits de paiement (CP) ont été d'un montant total de 1 715 millions d'euros pour la politique spatiale, sur un montant total de 135 458 millions d'euros sur l'ensemble du budget71(*). Par conséquent, les dépenses de la politique spatiale ont représenté 1,3 % du budget de l'Union européenne en 2023.
Au regard de la proportion de la politique spatiale dans le budget de l'Union et du montant du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne, la contribution financière de la France au budget de la politique spatiale peut être estimée à 302 millions d'euros pour l'exercice 2023.
b) Les dépenses fiscales de soutien à la recherche privée dans le domaine spatial représentent un effort complémentaire de 57 millions d'euros par an
Pour mesurer le soutien public à la politique spatiale, les dépenses budgétaires doivent être complétées par les dépenses fiscales72(*) en faveur du secteur spatial, qui doivent être intégrées à l'effort public bien qu'elles ne constituent pas des dépenses supplémentaires.
Le rapporteur s'est intéressé en particulier à la contribution à l'effort public en faveur de la politique spatiale du « crédit d'impôt recherche » (CIR), qui constitue en 2023 la première dépense publique du budget de l'État avec un montant de 7 185 millions d'euros. La principale composante du CIR, le crédit d'impôt en faveur de la recherche (CIR-recherche), prévoit que les dépenses de recherche exposées par les entreprises ouvrent droit à un crédit d'impôt à hauteur de 30% jusqu'à 100 millions d'euros de dépenses puis 5 % au-delà73(*).
À partir des données de l'INSEE sur le secteur spatial et de la sous-direction des systèmes d'information et études statistiques (SIES) du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sur les dépenses intérieures de recherche et développement des entreprises (DIRDE) et le crédit d'impôt recherche (CIR), le rapporteur estime que le secteur spatial bénéfice d'un soutien public annuel de 57 millions d'euros par l'intermédiaire du crédit d'impôt en faveur de la recherche (CIR-recherche).
Cette estimation est fondée sur le montant des dépenses de recherche et développement (R&D) des entreprises dans le secteur de la construction aéronautique et spatiale qui est de 3 349 millions d'euros en 202074(*). Pour isoler les dépenses de R&D du secteur de la construction spatiale, l'hypothèse peut être faite que la répartition des dépenses de R&D entre les domaines de l'aéronautique et du spatial est proportionnelle à la répartition du chiffre d'affaires entre ces domaines. En s'appuyant sur la répartition établie par l'INSEE75(*), les dépenses annuelles de R&D du secteur de la construction spatiale peuvent être estimées à 196 millions d'euros. Enfin, en appliquant le taux moyen du CIR-recherche qui est de 29 % en France métropolitaine, la contribution des dépenses fiscales au soutien public à la politique spatiale peut être estimée à 57 millions d'euros.
Cette estimation, proposée par le rapporteur pour rendre visible la contribution du CIR au soutien à la politique spatiale, ne tient pas compte des dépenses de R&D exposées par les nombreuses entreprises de la filière spatiale qui opèrent dans le domaine des services et elle fait l'hypothèse que l'effort de recherche dans le domaine spatial est de même intensité que dans le domaine aéronautique. Des données précises sur le montant des dépenses des entreprises de la filière spatiale, dans la branche des industries manufacturières et dans la branche des services, permettrait d'affiner cette estimation.
* 60 Art. R. 331-1 du code de la recherche.
* 61 Subvention pour charges de service public (SCSP) et subvention pour charges d'investissement (SCI).
* 62 Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2023 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.
* 63 Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.
* 64 Sous-actions n°07.42, 07.43, 07.44, 07.45 et 07.46.
* 65 Les études amont sont des programmes de recherche appliquée dans le but de satisfaire un besoin militaire prévisible.
* 66 Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023, rapport annuel de performance de la mission « Défense », programme 144, sous-action 07.03, opération budgétaire « espace », p. 53.
* 67 Commissariat général à l'investissement, juin 2016, 3e programme d'investissements d'avenir, p. 43.
* 68 Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), 3. de l'article 4.
* 69 Par ex. article 129 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 pour 2023.
* 70 Projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 (PLRG 2023), art. 3.
* 71 Commission européenne, direction générale du budget, Rapport d'exécution 2023, tableau des dépenses par politiques publiques, crédits de paiement (CP).
* 72 Dispositions fiscales dérogatoires induisant un coût pour le budget de l'État.
* 73 Art. 244 quater B du code général des impôts.
* 74 Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, 2023, L'état de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation en France, p.93.
* 75 INSEE, enquête filière aéronautique et spatiale 2020.