B. DÉPLOYER DES MOYENS ADAPTÉS À L'ÉTAT DE LA MENACE
Le déploiement de moyens adéquats est la conséquence du renversement de philosophie défendue par la commission d'enquête pour les territoires ultramarins.
1. Doter les services répressifs d'outils techniques adaptés
a) Mettre en place un bouclier pour protéger les territoires ultramarins
Un bouclier a deux fonctions : il permet de protéger mais aussi de repousser. La stratégie du bouclier défendue par la commission d'enquête doit à la fois se traduire par une protection du territoire européen contre l'entrée de stupéfiants, mais aussi et surtout par le repoussement des flux qui tentent de se servir des collectivités d'outre-mer comme de lieux de stockage et de transit des stupéfiants.
Ce deuxième volet, négligé jusqu'ici, repose sur la mobilisation d'outils techniques adaptés. Si des annonces ont été faites par le Gouvernement dans ce domaine, leur déploiement effectif au cours de l'année 2024 est un impératif de premier ordre. En audition, le directeur général des douanes par intérim, Jean-François Dutheil, a en effet reconnu que « la baisse capacitaire a, objectivement, constitué un handicap aux Antilles »655(*).
(1) Scanners et sécurisation portuaire
Aux Antilles comme en Guyane, forces de sécurité intérieure et magistrats appellent de leurs voeux le déploiement des scanners dans les ports, où trop peu de conteneurs sont contrôlés.
La douane a obtenu un cofinancement européen de 15 millions d'euros656(*) pour doter les principaux ports français de nouveaux moyens de contrôle, des camionnettes scanners, qui permettent de scanner un conteneur en deux minutes. Deux seront déployés dans les ports de Fort-de-France et de Jarry (Guadeloupe). Un autre sera affecté au port de Dégrad des Cannes (Guyane), d'ici 2025 seulement.
Le déploiement de ces moyens de détection mobiles suppose la mise en place de zones dédiées aux contrôles au sein des terminaux, des zones clôturées, obturées et vidéosurveillées afin d'empêcher les soustractions et de « protéger » le contrôle douanier. Les manutentionnaires doivent être pleinement impliqués dans la mise en place de ces zones, quitte à ce que le Gouvernement s'invite autour de la table lorsque les négociations patinent - comme cela semble être le cas en Martinique. À défaut, c'est la lutte contre le narcotrafic qui en pâtit : plus les moyens de détection mettent du temps à être pleinement opérationnels, plus les trafiquants parviennent à écouler leurs marchandises illicites. Au regard de l'urgence de la situation, il est difficilement « entendable » que la mise en oeuvre des deux scanners dans les ports de Fort-de-France et de Jarry ait déjà connu un premier report d'un an, tout comme celui de Dégrad des Cannes657(*).
Enfin, et ce point sera abordé dans la partie dédiée, la sécurisation plus globale des infrastructures portuaires est un impondérable de la stratégie du bouclier contre le narcotrafic. Les importantes failles en matière de sûreté-sécurité des ports antillais et guyanais - gestion des accès, cybersécurité, périmétrie, vidéosurveillance - offrent des facilités aux organisations criminelles qu'elles n'espéraient pas. Dans les ports antillais, une méthode fréquemment utilisée est celle du switch off658(*) : la drogue est transférée d'un conteneur en statut « non-Union européenne » à un conteneur de statut « Union européenne » et donc déjà dédouané, ce qui limite la probabilité des contrôles659(*).
Les failles signalées par les services sont d'autant plus inquiétantes que des projets d'agrandissement sont en cours. Pour citer les propos de la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Fort-de-France : « Nous sommes censés constituer un bouclier pour l'Hexagone et l'Europe, mais nous sommes une passoire. Le projet d'extension du port, qui deviendrait un hub pour toute l'Amérique du Sud, ne peut qu'inquiéter »660(*).
(2) Radars
Après avoir été annoncé depuis plus de dix ans, le déploiement de radars est attendu pour l'année 2024, bien qu'il soit probable que le dispositif reste incomplet à moyen terme. Ces radars doivent permettre de rehausser les moyens de détection à disposition des forces de sécurité intérieure pour constituer un rideau de surveillance et d'interception permanent autour de la Martinique et de la Guadeloupe. Les innombrables plages, propices au débarquement de marchandises illicites, en particulier la nuit, sont insuffisamment surveillées.
Le trafic inter-îles ainsi qu'en provenance des côtes sud-américaines est plus particulièrement visé par ce système de détection. En Martinique, la priorité est de couvrir le canal de Sainte-Lucie, à la fois pour dissuader et pour intercepter les embarcations suspectes661(*). Or, aujourd'hui, la capacité de détection s'arrête à environ 15 kilomètres des côtes martiniquaises et reste soumise aux aléas climatiques. La localisation de nuit et au large des zones côtières est également difficile faute de moyens techniques et matériels, avant même que ne se pose éventuellement la question de l'intervention des forces de sécurité pour les navires battant pavillon étranger.
Comme l'ont souligné les représentants de la Marine nationale lors de leur audition662(*), le déploiement de la chaîne de radars dans les Antilles doit permettre d'améliorer les conditions de surveillance du trafic inter-îles. Des travaux sont également en cours pour accroître la détection satellitaire, et nourrir ainsi le projet Anais (voir infra).
(3) Moyens aéromaritimes
Les services répressifs ne sauraient se satisfaire de moyens aéromaritimes vétustes et sous-dimensionnés par rapport à leur doctrine d'intervention et aux besoins spécifiques de la lutte contre le narcotrafic dans les archipels antillais ou polynésiens. Les avions de surveillance maritime sont par exemple plus efficaces que les bâtiments maritimes, puisqu'ils sont plus adaptés à l'agilité des trafiquants. Ils doivent dès lors constituer une priorité d'investissement.
Le parc opérationnel est par ailleurs vieillissant, en particulier dans les Antilles, et la modernisation prend du temps. À titre d'illustration, la douane a tout juste commencé à traiter la problématique des premières obsolescences affectant ses avions et a désormais fait le choix de louer des heures de vol en hélicoptère dans la zone. La commission des finances du Sénat avait par le passé regretté ce choix, qui limite l'exploitation opérationnelle de ces appareils qui, n'étant pas des aéronefs de l'État, sont soumis aux règles plus contraignantes de l'aviation civile663(*). Elle avait donc appelé à mutualiser les procédures d'achat pour les équipements aéronautiques. La location doit constituer une solution de « secours » ou d'appui opérationnel et non venir pallier l'absence d'anticipation des directions et du Gouvernement. En l'espèce, les hélicoptères de la douane ont plus de 30 ans et il est certain que leur renouvellement aurait pu être davantage anticipé.
Enfin, les brigades nautiques doivent être développées, que ce soit au sein de la gendarmerie, de la police ou des douanes. Elles interviennent notamment dans le cadre de l'action de l'État en mer, mais leurs moyens sont vétustes. En Martinique, le renouvellement des vedettes côtières de la gendarmerie se fait attendre, pour des raisons budgétaires. En Guadeloupe, la police nationale ne dispose d'aucune brigade nautique, sa création supposerait a minima de disposer de 20 effectifs supplémentaires et de trois bateaux semi-rigides664(*).
À court terme, pour pallier les aléas techniques et l'étirement du calendrier de renouvellement des équipements, la mutualisation semble devoir être privilégiée. Elle doit permettre à l'État de pouvoir se projeter dans l'ensemble des territoires ultramarins : en l'espèce, pour ne pas reproduire les errances passées et laisser de nouveaux territoires devenir des lieux de transit et stockage des stupéfiants, il importe que des moyens aéromaritimes puissent aussi être déployés à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, dans le cadre également de la coopération avec les Pays-Bas dans la zone. La France doit demeurer un partenaire de confiance dans la lutte contre le trafic de stupéfiants.
(4) Drones
La direction nationale garde-côtes des douanes (DNGCD) s'est dotée au mois de septembre 2023 d'un centre d'expertise Drone. Les drones doivent permettre de cibler les véhicules et les navires, de sécuriser les contrôles mais aussi de cribler les moyens logistiques665(*). Ils peuvent notamment permettre de disposer d'informations sur la signature thermique des conteneurs et des navires, sur des mouvements anormaux d'individus ou de marchandises ainsi que sur d'éventuels drop-off en amont de l'arrivée dans la zone portuaire.
Douze drones sont opérationnels dans les Antilles. Au regard de la zone à couvrir, c'est-à-dire à la fois les infrastructures sensibles (ports, aéroports) et les zones côtières, le parc apparaît encore sous-dimensionné par rapport aux besoins exprimés par les services sur place, notamment dans le cadre du déploiement de la stratégie de détection et d'interception des embarcations en provenance des îles voisines.
Une difficulté technique reste également à résoudre s'agissant de l'emploi des drones : les matériels dont dispose la DNGCD se prêtent peu à des décollages/appontages depuis les moyens maritimes, ce qui apparaît particulièrement pénalisant dans des archipels...
b) Remettre à niveau les équipements déployés dans les aéroports ultramarins
(1) L'échographe, l'arlésienne
S'agissant des équipements nécessaires dans les aéroports, la commission d'enquête s'est tout d'abord intéressée à une piste évoquée de longue date, celle de l'installation d'un échographe à l'aéroport Félix Éboué et, par extension, aux aéroports de Martinique et de Guadeloupe.
Les déboires de l'échographe
Les documents obtenus par la commission d'enquête montrent que l'opportunité d'installer un échographe dans l'enceinte de l'aéroport de Cayenne est étudiée depuis 2016, les avis et les recommandations ayant varié ces huit dernières années. L'option d'un scanner corporel, qui aurait permis de visualiser l'intérieur du corps et donc les boulettes éventuellement ingérées, a quant à elle était rapidement écartée, les scanners de sûreté dits ionisants étant interdits au niveau européen666(*).
En 2020, la mission d'information du Sénat sur le trafic de stupéfiants en provenance de Guyane rappelait qu'un échographe avait bien été acheté par l'État en 2017. Installé dans l'enceinte de l'aéroport Félix Éboué de Cayenne, il n'a toutefois jamais été utilisé, du fait de l'absence de locaux adéquats, du manque de praticiens hospitaliers pour l'actionner et du coût dissuasif des prestations médicales associées, de l'ordre de 500 euros par heure.
D'après les informations dont dispose la commission d'enquête, d'autres difficultés ont justifié la décision de ne pas recourir à l'échographe :
· des incertitudes sur son efficacité ;
· des incertitudes liées au consentement des passagers et à leur niveau d'exposition à la radioactivité. L'utilisation de ce scanner peut en effet s'apparenter à un acte médical intrusif, qui nécessite à la fois la présence d'un personnel médical et l'accord du passager contrôlé ;
· le risque d'un allongement considérable des délais de contrôle des passagers ;
· le faible nombre de chambres carcérales médicalisées dont dispose l'hôpital de Cayenne667(*).
La commission d'enquête entend l'absence de preuve formelle quant à l'efficacité d'un échographe aux départs des aéroports de Guyane et des Antilles. Elle s'étonne toutefois que l'appareil acquis en 2017 n'ait jamais été véritablement expérimenté : si tel avait été le cas, si le Gouvernement avait réagi un peu plus rapidement, nous aurions pu disposer d'un bilan objectif des avantages et des inconvénients de cette technologie.
La seule mise en place d'un échographe sans capacité supplémentaire de prise en charge des personnes ayant ingéré de la drogue serait par ailleurs vaine. Une telle installation suppose une augmentation en parallèle des places en chambre carcérale et/ou l'installation de telles chambres dans l'enceinte de l'aéroport. Pour reprendre l'exemple néerlandais, l'échographe a été installé dans l'enceinte de l'aéroport de Schiphol, qui dispose également d'un personnel et de chambres médicales dédiés. En France aujourd'hui, si une personne est interpellée dans un aéroport parisien et soupçonnée d'avoir ingéré de la drogue, elle doit être acheminée vers l'Hôtel-Dieu, en plein centre de Paris, ce qui se traduit par de longs temps de trajet et l'immobilisation de trois à quatre personnes sur une demi-journée, le plus souvent des douaniers.
Pour ne pas saturer les capacités médicales et pour en limiter le coût, le recours à l'échographe pourrait n'intervenir qu'en cas de suspicion de drogue ingérée. À Schiphol, si une personne est soupçonnée de transporter de la drogue in corpore, les services lui proposent de passer à l'échographe. Si elle refuse, elle peut être placée en retenue pour suspicion d'infraction à la législation antistupéfiants. La retenue ne s'achève alors qu'en cas de trois passages à la selle sans traces de substances illicites.
(2) Les scanners de bagages, une systématisation nécessaire
L'aéroport de Cayenne a enfin été doté, en 2022, d'un scanner à rayons X pour les bagages. Le calendrier laisse songeur : l'utilisation du vecteur aérien comme point de convoyage de la cocaïne vers l'Europe est connue de longue date et, faut-il le rappeler, le Gouvernement avait fait de la question de la lutte contre les « mules » en provenance de Guyane une « priorité » dès 2019, dans le cadre du plan interministériel lancé à cet effet.
Les aéroports parisiens doivent eux aussi être suffisamment dotés en moyens techniques. La commission d'enquête ne peut qu'une nouvelle fois s'étonner que l'aéroport d'Orly, qui dispose pourtant de liaisons quotidiennes avec la Guyane et les Antilles, ne bénéficie pas encore du même matériel de détection que Roissy. Aucun des deux aéroports ne pratique non plus le scan systématique des bagages à l'arrivée des vols.
C'est d'autant plus dommageable que le volume le plus important d'affaires ne concerne pas des individus transportant de la drogue in corpore mais à corps et dans leurs bagages668(*). Le déploiement de scanners pour les bagages, dans les aéroports guyanais, antillais mais aussi métropolitains, est donc nécessaire pour assurer une détection plus efficace des stupéfiants à l'embarquement comme au débarquement. À cet égard, les délais d'autorisation d'utilisation des scanners par les autorités de santé et de sûreté nucléaire doivent être raccourcis : il n'est pas normal que jusqu'à un an soit parfois nécessaire avant d'obtenir l'agrément669(*).
2. Rehausser les moyens humains et accroître l'attractivité des postes
La commission d'enquête ne peut qu'appeler le Gouvernement à augmenter significativement les effectifs de la police, de la gendarmerie, des douanes et de l'autorité judiciaire dans les territoires ultramarins frappés de plein fouet par le trafic de stupéfiants, et en particulier en Guyane et dans les Antilles. Le déploiement de nouveaux moyens techniques n'aura qu'une efficacité limitée si, dans le même temps, les moyens humains ne sont pas augmentés à due concurrence : il est nécessaire que les services d'enquête et l'autorité judiciaire soient en mesure de traiter des dossiers qui seraient mécaniquement amenés à s'accroître à court et moyen terme. Pour prendre un seul exemple, le déploiement effectif de la chaîne de radars n'aura aucun effet dissuasif si les services ne sont pas en mesure d'assurer une permanence en mer pour intercepter les personnes et les produits et qu'ensuite les juridictions ne peuvent pas traiter les dossiers.
Sur ce sujet, le ministère de l'intérieur et des outre-mer a indiqué au rapporteur que l'antenne de l'Ofast en Guyane serait renforcée de quatre officiers de police judiciaire à compter du mois de février 2024, ce qui apparaît à la fois tardif au regard de l'embolie des services répressifs constatée depuis la mise en oeuvre du plan de lutte contre le phénomène des mules et insuffisant au regard de l'activité criminelle sur place. Encore une fois, le Gouvernement semble privilégier le traitement des mules à l'aéroport, et pas le démantèlement des filières et la protection du territoire guyanais en lui-même. Dans le même temps, la direction territoriale de la police nationale de Guadeloupe estime les besoins, pour la seule antenne de l'Ofast Caraïbe, à 10 enquêteurs supplémentaires670(*), sans renfort à ce stade.
Par ailleurs, alors que la direction générale des outre-mer a souligné que la sous-dotation des Cross ultramarines nuisait à l'efficacité de ce dispositif, pourtant clé pour le partage de renseignements et l'échange d'informations entre tous les acteurs impliqués dans la lutte contre le narcotrafic671(*), aucune action spécifique n'a été menée en la matière.
Au-delà de la nécessité de disposer de moyens humains supplémentaires dans les outre-mer, les services d'enquête et les juridictions se heurtent également au manque d'attractivité des postes qui sont proposés et qui restent vacants. Rehausser le plafond des emplois n'aura donc aucun effet si une réflexion n'est pas engagée en parallèle sur l'attractivité.
L'illisibilité et l'inefficacité des dispositifs destinés à favoriser l'attractivité des emplois publics en outre-mer
Les compléments de rémunération accordés aux fonctionnaires servant en outre-mer ont été mis en place dans les années 1950 afin : 1° de compenser le différentiel de coût de la vie entre la métropole et les territoires ultramarins ; 2° de couvrir les frais liés à l'installation et prendre en compte les sujétions propres à la vie outre-mer (conditions de vie, éloignement, isolement) ; 3° de développer l'attractivité des emplois.
Le coût de ce dispositif est évalué à 1,5 milliard d'euros par an. Derrière ce coût élevé, se cache un dispositif en réalité complexe, générateur d'inégalités entre les agents et ne répondant qu'imparfaitement à ses objectifs initiaux.
Il apparaît donc nécessaire de faire évoluer le dispositif et de prendre en compte l'ensemble des facteurs d'attractivité (éloignement et isolement, sécurité, accès au logement, scolarisation des enfants, système de santé, valorisation du séjour outre-mer dans le parcours de carrière, etc.).
Source : Cour des comptes, Référé relatif aux compléments de rémunération des fonctionnaires outre-mer, 8 juin 2023
La direction générale des outre-mer avait travaillé sur une charte à destination de l'ensemble des ministères pour renforcer l'attractivité de leurs postes situés dans ces territoires. Aucune suite n'a été concrétisée, repoussant de fait encore un peu plus la problématique de l'attractivité des postes dans les collectivités ultramarines. Le contrat de mobilité développé par le ministère de la justice pourrait constituer une piste intéressante, avec la possibilité, pour le jeune diplômé affecté en premier poste en Guyane, de pouvoir émettre cinq voeux d'affectation à son retour en métropole672(*).
Enfin, la stratégie du bouclier défendue par la commission d'enquête et le renversement de la philosophie en faveur de la protection des territoires ultramarins contre l'entrée des stupéfiants impliquent de ne laisser aucun territoire abandonné. Les moyens doivent bien entendu être adaptés et différenciés selon l'état de la menace et du trafic, mais adaptation et différenciation, ce n'est pas abandon. La Polynésie française, qui fait face à la montée du trafic d'ice, et Saint-Martin et Saint-Barthélemy, où le trafic de cocaïne augmente, doivent disposer d'une présence suffisante des services de l'État sur leurs territoires.
Recommandation n° 10 de la commission d'enquête : déployer des moyens adaptés à l'état de la menace dans les outre-mer
· Accroître les moyens humains octroyés aux services d'enquête, aux douaniers et aux juridictions, en ciblant en priorité les Antilles et la Guyane et en incluant une révision des dispositifs destinés à accroître l'attractivité des postes ouverts dans les territoires ultramarins ;
· Déployer effectivement les moyens matériels promis (radars, scanners mobiles et bagages), accroître leur nombre (scanners, drones, radars) et remédier à l'obsolescence du parc aéromaritime des services répressifs ;
· Tester l'usage d'échographes dans les aéroports de Guyane et des Antilles ainsi que dans les aéroports parisiens, en construisant des chambres carcérales médicales au sein des enceintes aéroportuaires ;
· Procéder à une remise à niveau des infrastructures portuaires ultramarines en matière de sûreté-sécurité (badge, vidéoprotection, sécurisation des plateformes).
* 655 Audition à huis clos de Jean-François Dutheil, directeur général des douanes et des droits indirects par intérim, 25 mars 2024.
* 656 80 % du coût total.
* 657 Direction générale des outre-mer, « Suivi de la stratégie nationale de sûreté des ports contre le trafic de drogue », 28 novembre 2022. Les scanners étaient annoncés pour 2023 en Guadeloupe et en Martinique et pour 2024 en Guyane et à La Réunion.
* 658 Ou switch method.
* 659 Direction générale des outre-mer, Webinaire consacré à la lutte contre le trafic de stupéfiants par conteneurs maritimes et territoires ultramarins, en lien avec la direction générale des douanes et des droits indirects, 20 octobre 2023.
* 660 Table ronde des magistrats des Antilles, 18 décembre 2023.
* 661 Réponse de la gendarmerie de Martinique au questionnaire du rapporteur.
* 662 Audition en format rapporteur de représentants de la Marine nationale, 30 janvier 2024.
* 663 Rapport d'information n° 45 (2022-2023) Donner à la douane les moyens d'accomplir sa mission dans la lutte contre le trafic de stupéfiants fait par Albéric de Montgolfier et Claude Nougein au nom de la commission des finances, déposé le 12 octobre 2022.
* 664 Réponse de la direction territoriale de la police nationale de Guadeloupe au questionnaire du rapporteur.
* 665 Selon les éléments transmis par la direction générale garde-côtes des douanes lors du déplacement de la commission d'enquête au Havre, le 18 janvier 2024.
* 666 Règlement d'exécution (UE) 2015/1998 de la Commission du 5 novembre 2015 fixant des mesures détaillées pour la mise en oeuvre des normes de base communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile.
* 667 Source : rapport d'information n° 707 (2019-2020), fait par Antoine Karam au nom de la mission d'information relative au trafic de stupéfiants en provenance de Guyane, déposé le 15 septembre 2020 ; documents transmis à la commission d'enquête par la direction générale des outre-mer et par la direction régionale des douanes de Guyane.
* 668 Direction des affaires criminelles et des grâces, « Septième bilan de la mise en oeuvre du protocole interministériel d'action renforcée contre les mules », 2022.
* 669 Audition du ministre de l'intérieur et des outre-mer, Gérald Darmanin, du 10 avril 2024.
* 670 Réponse de la direction territoriale de la police nationale de Guadeloupe au questionnaire du rapporteur.
* 671 Direction générale des outre-mer, « Évolution du plan de lutte contre le trafic de stupéfiants », mai 2022.
* 672 Table ronde des magistrats de Guyane, intervention de Mahrez Abassi, président du tribunal judiciaire de Cayenne, 20 décembre 2023.