LISTE DES PROPOSITIONS
LES RECOMMANDATIONS POUR GARANTIR LE
RESPECT
DES PRINCIPES DE LA RÉPUBLIQUE
Sur le respect de la laïcité dans l'administration
Proposition n° 1 - Prévoir pour chaque fonction publique un collège sur le modèle du collège des sages de la laïcité constitué au sein de l'Éducation nationale, chargé d'animer le réseau des référents laïcité, de suivre l'organisation des formations et de centraliser la remontée du nombre de saisines et les éventuelles questions posées.
Proposition n° 2 - Sensibiliser les collectivités territoriales à leur obligation de nomination d'un référent laïcité et se donner les moyens d'un recensement exhaustif des nominations effectuées dans les territoires.
Proposition n° 3 - À court terme, prioriser la poursuite des faits de séparatisme visés à l'article 433-3-1 du code pénal par l'édiction d'une circulaire de politique pénale. À moyen terme, envisager la modification de la rédaction de ce délit afin d'en élargir les critères.
Sur les obligations et le contrôle des collectivités territoriales
Proposition n° 4 - Encourager les associations d'élus à prendre des positions communes en matière de défense contre les atteintes à la neutralité du service public et contre les pratiques associatives contraires aux principes de la République.
Proposition n° 5 - Intégrer pleinement les atteintes à la laïcité aux priorités prises en compte dans le contrôle de légalité et systématiser le recours au « déféré-laïcité » en présence d'un acte problématique.
Proposition n° 6 - Envisager la désignation dans chaque département d'un sous-préfet chargé des missions relatives aux valeurs de la République et au lien avec les associations cultuelles. Nommer un sous-préfet exclusivement dédié à cette tâche lorsque le contexte départemental le justifie.
Sur la lutte contre le séparatisme dans le champ associatif
Proposition n° 7 - Faire du contrat d'engagement républicain un document indépendant de la demande de subvention, afin de mieux traduire l'engagement consenti par l'association ou la fondation.
Proposition n° 8 - Systématiser la transmission par les collectivités territoriales au préfet des demandes de subventions des associations dont le contrôle est jugé prioritaire en matière de lutte contre le séparatisme.
Proposition n° 9 - Faire aboutir au plus vite la création d'un nouveau régime de dévolution des biens des associations dissoutes et envisager celle d'un régime de gel des avoirs applicable à leurs membres.
LES RECOMMANDATIONS POUR
ACCÉLÉRER
LA RÉFORME DE L'ORGANISATION DES CULTES ET
ASSURER
LE LIBRE EXERCICE DU CULTE
Sur la réforme du régime des cultes
Proposition n° 10 - Conformément au vote du Sénat lors de la discussion du projet de loi, introduire plus de souplesse lors du renouvellement des demandes des associations dont la qualité cultuelle aura déjà été reconnue pour une première période de cinq ans :
- Si, informée de la volonté d'une association de voir la reconnaissance de sa qualité cultuelle prolongée pour cinq nouvelles années, l'administration ne lui répond pas, la prolongation sera automatique par tacite reconduction ;
- Si, à l'inverse, l'administration souhaite disposer de plus d'informations pour exercer son contrôle, elle peut décider de soumettre à nouveau l'association à la procédure de déclaration, et se réserve ainsi le moyen de former opposition au vu du nouveau dossier qui lui sera soumis.
Proposition n° 11 - Publier au plus vite les textes réglementaires et fiches pédagogiques nécessaires à la bonne appropriation par les associations cultuelles de leurs nouvelles obligations.
Proposition n° 12 - Répondre, en lien avec la sous-direction en charge des cultes et les ministères concernés, aux difficultés liées à l'utilisation des dons pour la rénovation des bâtiments, à la location des immeubles et aux activités sociales des associations cultuelles.
Proposition n° 13 - Publier dans les plus brefs délais la composition du Forum de l'Islam de la France et garantir la transparence de son fonctionnement.
Proposition n° 14 - Faire évoluer la clause « anti-putsch » afin de clarifier la possibilité pour le préfet de refuser l'enregistrement d'actes problématiques.
Sur le traitement des infractions à la législation sur les cultes
Proposition n° 15 - Encourager par le biais d'une circulaire conjointe des ministres de l'intérieur et de la justice la judiciarisation des infractions à la police des cultes afin d'éviter un traitement purement administratif de ces questions.
Proposition n° 16 - Intégrer à l'article 31 de la loi de 1905 l'aggravation des peines voulue par le Sénat dans le cas où un membre de la famille force la participation à un culte.
I. DES OUTILS VISANT À GARANTIR LE RESPECT DES PRINCIPES DE LA RÉPUBLIQUE ENCORE MÉCONNUS ET SOUS-UTILISÉS
A. LA LAÏCITÉ DANS L'ADMINISTRATION : DES OBJECTIFS QUANTITATIFS PLUTÔT SATISFAITS, POUR DES RÉSULTATS INCERTAINS SUR LE TERRAIN
1. Un réseau de référents laïcité qui se construit progressivement mais qui gagnerait à être mobilisé plus activement
a) L'obligation pour les administrations publiques de désigner un référent laïcité
L'article 3 de la loi CRPR impose aux administrations publiques de désigner un référent laïcité, chargé « d'apporter tout conseil utile au respect du principe de laïcité à tout agent public ou chef de service qui le consulte » et « d'organiser une journée de la laïcité le 9 décembre de chaque année ».
Cette obligation est désormais codifiée à l'article L. 124-3 du code général de la fonction publique (CGFP).
Les administrations concernées
par
l'obligation de désignation d'un référent
laïcité
La liste des administrations concernées par l'obligation de désigner un référent laïcité est fixée par l'article L. 124-3 du CGFP et comprend :
- les administrations de l'État ;
- les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes ;
- les établissements publics de l'État ;
- les collectivités territoriales et leurs établissements publics ;
- les établissements publics de santé ;
- les centres d'accueil et de soins hospitaliers11(*) ;
- les établissements publics locaux accueillant des personnes âgées12(*) ;
- les établissements publics locaux mettant en oeuvre des mesures de protection de l'enfance ou d'aide sociale à l'enfance13(*) et les autres établissements non dotés de la personnalité morale relevant des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance ;
- les établissements publics locaux et établissements non dotés de la personnalité morale gérés par des personnes morales de droit public autres que l'État et ses établissements publics prenant en charge des mineurs ou adultes handicapés, présentant des difficultés d'adaptation ou atteints de pathologies chroniques14(*) ;
- les établissements publics locaux et établissements non dotés de la personnalité morale gérés par des personnes morales de droit public autres que l'État et ses établissements publics prenant en charge des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ou des demandeurs d'asile15(*).
Ce faisant, la loi CRPR a consacré au niveau législatif, tout en la généralisant, une pratique existante. La fonction de référent laïcité préexistait en effet à la loi CRPR, de même que l'obligation d'en nommer un dans certaines administrations.
Dès 2011, une circulaire du ministère de l'intérieur16(*) prévoyait ainsi la désignation, dans chaque préfecture, d'un correspondant laïcité, supposé devenir « le référent des élus et des chefs de service de l'État sur l'ensemble des questions liées à l'application du principe de laïcité et notamment de la mise en oeuvre du principe de neutralité du service public à l'égard des opinions religieuses ».
Des correspondants chargés des questions de laïcité et de pratique religieuse ont également été nommés dans les établissements hospitaliers, à compter de 201117(*).
La désignation d'un référent laïcité a en outre été rendue obligatoire dans les administrations de l'État, à compter de 2017. À la suite de l'introduction par une disposition législative expresse de l'obligation, pour chaque fonctionnaire, de respecter le principe de laïcité18(*), une circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique a en effet introduit l'obligation, pour chaque administration de l'État, de désigner un référent laïcité clairement identifié.
Les référents laïcité avant la loi CRPR : l'exemple de l'éducation nationale
Dès l'année 2018, le ministère de l'éducation nationale a mis en place un dispositif spécifique et complet pour assurer la bonne transmission du principe de laïcité dans les écoles et les établissements et pour accompagner le personnel dans la mise en oeuvre de ce principe.
Ce dispositif s'articule autour de trois équipes : une équipe au niveau académique, une équipe au niveau national et un conseil des Sages de la laïcité.
Au niveau académique, un référent laïcité est placé auprès du recteur. Accompagné d'une « équipe académique laïcité et fait religieux » placée sous l'autorité du recteur, il est chargé de :
- former les personnels de l'éducation nationale sur les questions de laïcité pour prévenir les atteintes à la laïcité ;
- recueillir les signalements des directeurs d'écoles et d'établissements, qui font office de référents de proximité, en cas d'atteinte au principe de laïcité et, le cas échéant, transmettre les alertes les plus graves à une cellule interministérielle de veille et d'alerte ;
- accompagner les personnels de l'éducation nationale en cas d'atteinte au principe de laïcité, pour proposer une réponse adaptée à la gravité des faits signalés ;
- recenser et analyser les atteintes au principe de laïcité, pour permettre l'établissement d'un état des lieux général, sur l'ensemble du territoire national. Un bilan est transmis chaque trimestre à l'équipe nationale.
Au niveau national, une équipe nationale « valeurs de la République », placée sous l'autorité du secrétaire général du ministère et réunissant des experts (juristes, psychologues, etc.), est chargée d'animer le réseau des référents laïcité, de recueillir les bilans transmis par les équipes académiques pour établir un état des lieux national et d'élaborer un programme national de formation du personnel de l'éducation nationale.
Il existe par ailleurs, au niveau national, une cellule interministérielle de veille et d'alerte, chargée d'accompagner les académies en cas de faits graves.
Enfin, un conseil des Sages de la laïcité, placé auprès du ministre de l'éducation nationale et composé d'experts et de personnalités qualifiées est chargé de préciser la position de l'institution scolaire en matière de laïcité et constitue ainsi le garant d'une doctrine claire, unifiée et cohérente.
b) Les missions assurées par les référents laïcité
Les missions des référents laïcité ont été détaillées par le décret n° 2021-1802 du 23 décembre 2021 relatif au référent laïcité dans la fonction publique.
Les référents laïcité sont ainsi chargés :
- de conseiller les agents publics et les chefs de service pour la mise en oeuvre du principe de laïcité, qu'il s'agisse de conseils sur des situations individuelles ou sur des questions d'ordre général, étant précisé que le chef de service reste seul décisionnaire ;
- de promouvoir le principe de laïcité et de sensibiliser les agents publics à ce sujet, notamment en assurant la diffusion d'informations régulières relatives à la laïcité au sein de l'administration concernée ;
- de s'assurer, en lien avec le service des ressources humaines compétent, du suivi de la formation obligatoire à la laïcité par les agents publics relevant de son périmètre, afin d'atteindre l'objectif de 100 % d'agents publics formés d'ici 2025, fixé par le Comité interministériel de la laïcité (CIL) ;
- d'organiser la journée de la laïcité le 9 décembre de chaque année ;
- d'établir un rapport annuel d'activité dressant un état des lieux de l'application du principe de laïcité, recensant les éventuelles atteintes constatées à ce principe, rendant compte des actions de promotion de la laïcité menées au cours de l'année écoulée et faisant état du suivi de la formation obligatoire à la laïcité des agents publics relevant de son périmètre.
Un référent laïcité ministériel, désigné dans chaque département ministériel par le ministre compétent, est chargé de coordonner l'action des référents laïcité, d'assurer la transmission des règles et pratiques en matière de laïcité et de recenser les informations transmises par le réseau des référents laïcité.
La journée de la laïcité
Chaque année depuis 2015, année correspondant au 110e anniversaire de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État, une journée de la laïcité à l'école de la République est organisée le 9 décembre - ce jour correspondant à la date de promulgation de la loi précitée. L'objectif de cette journée était d'inviter la communauté éducative à organiser, « dans les écoles et dans les établissements scolaires, la tenue de débats ou de conférences [et de prendre] toutes les initiatives pédagogiques susceptibles de mobiliser la réflexion des élèves et l'action collective en vue de la mise en valeur du sens et du bénéfice du principe de laïcité19(*) ».
Depuis l'entrée en vigueur de la loi CRPR, cette journée, organisée par les référents laïcité, a été institutionnalisée et généralisée à l'ensemble de la fonction publique. Cette journée donne également lieu à la remise du prix de la laïcité de la République française.
c) Un premier bilan contrasté de l'action des référents laïcité
(1) Un réseau de référents laïcité en cours de déploiement
Le réseau des référents laïcité se construit progressivement. Ainsi, l'ensemble des référents ministériels, chargés de coordonner l'action des référents laïcité désignés au sein des directions et des services déconcentrés relevant de leur département ministériel, avaient été nommés à l'issue du premier semestre 2022.
Par ailleurs, le réseau des référents laïcité ministériels, animé par le ministère de la transformation et de la fonction publiques et par le ministère de l'intérieur et des outre-mer, a été officiellement lancé le 10 mars 2022.
S'agissant de l'ensemble des référents laïcité, les dernières données communiquées aux rapporteures font état de près de 17 000 référents laïcité nommés en février 2024 dans les administrations de l'État, dont 14 000 au ministère de l'éducation nationale. L'ensemble des agences régionales de santé (ARS) ont également désigné leurs référents, y compris dans les délégations départementales.
Le rythme des nominations de référents laïcité semble également s'être accéléré sur la période récente : ainsi, sur un total d'environ 1 300 référents devant être désignés, 700 d'entre eux avaient été nommés à l'été 2023 et les dernières données transmises font état de 1 200 nominations au 1er mars 2024.
Référents laïcité
nommés par département ministériel
au 1er
mars 2024
|
Périmètre ministériel |
Référents laïcité nommés |
|
Ministère de l'agriculture |
33 |
|
Ministère des armées |
6 |
|
Ministère de la transition écologique |
1 |
|
Ministère de la culture |
83 |
|
Ministère de l'économie et des finances |
17 |
|
Ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse |
14 000 |
|
Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche |
72 |
|
Ministère de l'Europe et des affaires étrangères |
174 |
|
Ministère de la justice |
136 |
|
Ministères sociaux |
1 050 |
|
Ministère de l'intérieur et des outre-mer |
1 203 |
Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique
Le bilan apparaît encore plus contrasté, selon les administrations considérées. L'appropriation de cette obligation par les collectivités territoriales semble notamment plus laborieuse. À titre d'exemple, seules trois communes iséroises sur un total de 512 communes avaient désigné un référent laïcité à la fin de l'année 2022.
Par ailleurs, le recensement des référents nommés est lacunaire et ne permet pas d'avoir une vision d'ensemble du respect de cette obligation. Il est par exemple complexe, selon la direction générale de l'offre de soins (DGOS), d'obtenir une cartographie fine du respect de cette obligation dans les établissements et services de santé et médico-sociaux. En effet, si les ARS disposent des listes des référents désignés dans chaque établissement, celles-ci ne sont pas systématiquement communiquées à la DGOS. Aussi, la DGOS ne dispose pas de chiffres précis sur l'évolution du nombre de référents laïcité dans ces établissements depuis l'entrée en vigueur de la loi CRPR20(*).
(2) Une articulation avec le référent déontologue qui n'a pas été suffisamment pensée en amont
Selon les données communiquées aux rapporteures, de nombreuses administrations ont fait le choix de confier la fonction de référent laïcité à leur référent déontologue, déjà désigné.
Cette possibilité avait été ouverte dès 2017 : une circulaire du 15 mars 2017 du ministre de la fonction publique avait ainsi prévu que « selon les spécificités des missions et l'organisation de chaque administration, les conseils [en matière de laïcité] pourront être apportés soit par un correspondant ou un référent laïcité dédié, soit par le référent déontologue créé par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. »
S'agissant par exemple des communes, 70 % des centres de gestion ont confié ce poste à leur référent déontologue et ne disposent ainsi pas de référent laïcité spécifique.
Le référent déontologue
Créé par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, le référent déontologue a pour mission d'apporter aux agents publics (qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels) « tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques21(*) ».
Ces principes déontologiques recouvrent par exemple les obligations de dignité, d'impartialité, d'intégrité, de probité ou encore de neutralité.
Si ce choix s'explique partiellement par les difficultés à trouver les profils et les compétences requises pour exercer cette fonction, il a également été présenté comme une manière de disposer d'une vision d'ensemble et transversale des questionnements déontologiques des fonctionnaires.
La fusion des postes de référent laïcité et de référent déontologue pose toutefois plusieurs difficultés. Dans certaines administrations, les référents sont confrontés à des difficultés pour accomplir véritablement les deux missions et peuvent ainsi se voir contraints de délaisser leur rôle en matière de laïcité pour se concentrer sur les questions relatives à la mobilité dans la fonction publique et aux liens avec le secteur privé.
Les administrations centrales craignent donc que des postes identifiés comme référent laïcité au sein de certains établissements ne soient en fait qu'une mise en conformité nominale, sans mise en oeuvre réelle des missions prévues par la loi, ce qui interroge sur l'efficacité réelle du dispositif.
Pour autant, les rapporteures considèrent que le choix de nommer une même personne aux deux fonctions peut se justifier, eu égard aux nécessités de faciliter l'identification de l'interlocuteur pertinent pour les agents et de faire le meilleur usage possible des ressources humaines disponibles.
(3) Des résultats encore limités
Sur le fond, les bénéfices résultant de l'action des référents laïcité nommés sont à ce jour encore peu perceptibles.
Si les agents publics sont plutôt demandeurs de conseils en matière d'application du principe de laïcité, à ce stade, les référents laïcité semblent avoir essentiellement fait remonter à l'administration centrale quelques interrogations sur les nouvelles dispositions prévues par la loi CRPR ou sur les contours du principe de neutralité.
Leur rôle de conseil semble en revanche être encore peu mobilisé au sein des services, de même que leur rôle en matière de remontée des éventuels manquements constatés au principe de laïcité ou de suivi de la formation des agents publics en matière de laïcité.
Malgré la généralisation et la consécration au niveau législatif de l'obligation, pour l'administration, de désigner un référent laïcité, la situation semble finalement n'avoir que peu évolué depuis 2021. En effet, dès cette année-là, durant l'examen de la loi CRPR22(*), les rapporteures avaient constaté un nombre de saisines des référents très faible ainsi qu'une trop faible identification de ces référents par les agents publics.
(4) Un dispositif qui doit encore être conforté pour être pleinement efficace
En résumé, si la construction du réseau de référents laïcité se fait à un rythme globalement satisfaisant, il importe désormais de garantir l'efficacité de ce dispositif.
S'agissant des remontées d'informations ayant trait aux nombres de saisines, aux éventuels manquements constatés, aux types de questions formulées auprès des référents ou au suivi des formations, le rapport annuel d'activité prévu par l'article 7 du décret n° 2021-1802 du 23 décembre 2021 relatif au référent laïcité dans la fonction publique devrait être prochainement établi pour la première fois au titre de l'année 2023 et permettra de disposer, à terme, de ces éléments.
La mission considère toutefois qu'il est possible d'aller plus loin pour assurer une remontée rapide des informations recueillies par les référents laïcité, en instaurant, dans chaque fonction publique, un collège sur le modèle du collège des Sages de la laïcité au sein de l'Éducation nationale, qui serait chargé de construire une doctrine claire et unifiée en matière de laïcité ainsi que d'animer le réseau des référents laïcité et de centraliser le recueil des informations en termes de suivi du nombre d'agents ayant bénéficié de la formation obligatoire en matière de laïcité par exemple.
Proposition n° 1 : Prévoir pour chaque fonction publique un collège sur le modèle du collège des sages de la laïcité constitué au sein de l'Éducation nationale, chargé d'animer le réseau des référents laïcité, de suivre l'organisation des formations et de centraliser la remontée du nombre de saisines et les éventuelles questions posées.
Par ailleurs, si le nombre global de référents laïcité désignés et le rythme de leur nomination apparaissent satisfaisant, d'importantes disparités demeurent entre les différentes fonctions publiques, notamment dans la fonction publique territoriale, comme mentionné supra. Les rapporteures préconisent donc que les préfets mettent en place une action de sensibilisation auprès des collectivités territoriales s'agissant de cette obligation.
Des marges de progrès demeurent également s'agissant du suivi des nominations de référents laïcité, notamment dans les établissements de santé et dans les établissements médico-sociaux. Pour s'assurer du respect de l'obligation introduite par la loi CRPR, il apparaît pourtant indispensable d'assurer un recensement exhaustif des nominations effectuées sur l'ensemble du territoire national.
Proposition n° 2 : Sensibiliser les collectivités territoriales à leur obligation de nomination d'un référent laïcité et se donner les moyens d'un recensement exhaustif des nominations effectuées dans les territoires.
2. Une formation des agents publics à grande échelle qui a atteint son rythme de croisière
a) L'obligation de formation à la laïcité des agents publics introduite par la loi CRPR
L'article 3 de la loi CRPR a également introduit une obligation de formation à la laïcité des agents des trois fonctions publiques. Codifié à l'article L. 121-2 du CGFP, celui-ci prévoit que l'agent public « exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s'abstient notamment de manifester ses opinions religieuses. Il est formé à ce principe ».
Selon la direction générale de l'administration et de la fonction publiques (DGAFP), entendue par les rapporteures, l'objectif poursuivi par cette mesure est de favoriser l'appropriation de ce principe par les agents publics, qui en sont, au quotidien, les premiers garants.
À l'issue de cette formation, les agents publics doivent plus précisément, selon les référentiels de formation établis au niveau interministériel :
- comprendre les principes de laïcité et de neutralité, connaître leur origine historique et les références juridiques en la matière et appréhender leurs enjeux et objectifs ;
- connaître le sens et la portée du principe de laïcité dans les services publics afin de leur permettre d'identifier les difficultés en situation professionnelle et d'adopter un positionnement adéquat ;
- confronter ou comparer l'application du principe de laïcité dans différents contextes professionnels afin d'en analyser les spécificités et consolider son intervention dans son contexte professionnel propre.
Avant l'introduction de cette disposition, certains ministères avaient déjà déployé ce type de dispositifs. C'était notamment le cas du ministère de l'éducation nationale ou encore du ministère de la justice. Le 14 juin 2021, tirant les conséquences de l'assassinat de Samuel Paty en 2020, le ministre de l'éducation nationale Jean-Michel Blanquer avait par ailleurs lancé officiellement un vaste plan de formation à la laïcité sur quatre ans pour tout le personnel de l'éducation nationale, incluant les enseignants, les chefs d'établissement, les conseillers principaux d'éducation ou encore les inspecteurs.
La loi CRPR a donc avant tout généralisé une pratique dont certains départements ministériels s'étaient déjà saisis.
b) Pour atteindre l'objectif de formation de 100 % des agents publics d'ici 2025, un plan de formation à grande échelle a été mis en place
Avant même l'entrée en vigueur de la loi CRPR, le comité interministériel de la laïcité (CIL) avait fixé un objectif de formation de 100 % des agents publics d'ici au 9 décembre 2025.
Selon les éléments transmis aux rapporteures par la DGAFP et la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), pour atteindre cet objectif, un dispositif de formation inter-fonctions publiques reposant sur des référentiels de compétences et de formations communes a été déployé au niveau de l'État. Cette stratégie interministérielle de formation à la laïcité s'appuie sur un socle de formation composé :
- d'un module de formation à distance intitulé « Les fondamentaux de la laïcité », obligatoire pour tous les agents publics23(*), d'une durée de deux heures et accessible sur la plateforme interministérielle « Mentor ». Ce module combine des exercices théoriques et pratiques, avec en particulier des études de cas reprenant des situations auxquelles sont régulièrement confrontés les agents publics ;
- d'un atelier « analyse et pratique », obligatoire seulement pour les publics prioritaires, c'est-à-dire ceux les plus exposés aux problématiques de la laïcité tels que les agents au contact du public, les encadrants et les agents des services de ressources humaines. Cet atelier vise à approfondir le module commun évoqué supra et consiste en l'analyse de situations rencontrées par les agents pendant l'exercice de leurs fonctions ou des études de cas ;
- d'une formation de deux jours en présentiel, conçue par la DLPAJ et destinée uniquement aux référents laïcité, qui ont besoin d'une formation spécifique pour exercer leur mission ;
- de modules spécifiques, non obligatoires, qui seront proposés notamment aux personnels des services de ressources humaines et aux personnels d'encadrement.
c) Une formation des agents publics qui progresse à un rythme trop lent pour atteindre l'objectif fixé par le comité interministériel de la laïcité et dont le caractère indiscriminé interroge
(1) Sur le plan quantitatif, un rythme de formation trop lent pour atteindre l'objectif de formation de 100 % des agents publics d'ici 2025
La stratégie de formation mise en oeuvre depuis l'entrée en vigueur de la loi CRPR a permis de former de nombreux agents publics au principe de laïcité. Selon les données communiquées aux rapporteurs, 505 000 agents publics ont été formés dans ce cadre au 1er mars 2024 - dont 380 000 au ministère de l'éducation nationale. Il n'existe en revanche pas de données agrégées au niveau des collectivités territoriales, ce qui ne permet pas de disposer d'une réelle vision d'ensemble du nombre d'agents publics formés.
Ce nombre important d'agents publics formés s'accompagne, selon les informations transmises aux rapporteures, de retours généralement positifs de la part des agents publics en ayant bénéficié, qui soulignent le caractère adapté de l'approche à la fois théorique et pratique qui leur est proposée, avec en particulier des études de cas adaptées aux situations qu'ils rencontrent au quotidien.
Toutefois, le rythme de formation des agents publics demeure encore trop lent pour atteindre l'objectif fixé par le CIL. S'il n'est pas négligeable en volume, le chiffre de 505 000 agents formés ne représente en effet que 10 % des effectifs totaux de la fonction publique.
La mission d'information estime ainsi que l'objectif de formation de 100 % des agents publics d'ici le 9 décembre 2025 est hors de portée.
(2) Sur le plan qualitatif, des formations dont le caractère indiscriminé interroge
Sur un plan qualitatif, la mission d'information s'interroge également sur le caractère indiscriminé de ce plan de formation, qui s'impose à l'ensemble des agents publics.
En effet, le risque est relativement maîtrisé s'agissant des agents publics qui se sont de longue date approprié les obligations de neutralité et de respect du principe de laïcité inhérentes à l'exercice de leurs fonctions.
Les cas signalés d'atteintes à la laïcité par des agents publics sont peu nombreux, même s'ils ne doivent pas être sous-estimés.
Ce constat a par exemple été illustré par le rapport rendu en mars 2022 par Patrick Pelloux sur la prévention et la lutte contre la radicalisation des agents exerçant au sein des établissements de santé. Il y relève que « les auditions [conduites dans le cadre de la mission] ont souligné un faible nombre de signalements de radicalisation d'agents hospitaliers, bien que le phénomène soit toutefois en augmentation depuis une dizaine d'années ». Les cas signalés concernent le plus souvent « des cas de prosélytisme ou d'atteintes à la laïcité dans les services hospitaliers », avec par exemple des cas de non-respect de l'interdiction du port du voile ou de discrimination par certains soignants du patient en fonction de son genre, pouvant conduire jusqu'à un refus de soins.
Le rapport de Patrick Pelloux sur la
prévention et la lutte
contre la radicalisation des agents
exerçant au sein des établissements de santé
Le rapport de Patrick Pelloux remis au ministre des solidarités et de la santé le 3 mars 2022 dresse un état des lieux des manquements au principe de laïcité rencontrés dans les établissements de santé.
Le rapport souligne la croissance lente des phénomènes de radicalisation, de prosélytisme et d'atteinte à la laïcité parmi les agents hospitaliers, alors que ces phénomènes étaient quasiment inexistants avant les années 1990. Les cas d'intervenants extérieurs tels que les aumôniers, outrepassant leur mission pour effectuer du prosélytisme auprès des personnels de santé et des patients, apparaissent aussi en augmentation.
Face à ce constat, le rapport formule 19 recommandations visant à rendre la politique de prévention et de lutte contre la radicalisation dans les établissements de santé plus efficace et préconise notamment de :
- rendre obligatoire la signature de la charte de la laïcité lors de l'embauche de tout agent exerçant dans un établissement de santé ;
- renforcer la formation initiale et continue sur la laïcité et le fait religieux pour les personnels soignants, techniques et administratifs ;
- renforcer le contrôle des personnels hospitaliers par un meilleur partage d'informations sur les profils à risque et la possibilité d'enquêtes administratives avant leur embauche ;
- renforcer l'encadrement des associations intervenant dans les établissements de santé et médico-sociaux.
Selon les données transmises par la DGAFP, pour l'année 2021, seules sept sanctions ont été prononcées à raison de manquements à la neutralité religieuse ou au principe de laïcité commis par un agent dans le cadre de ses fonctions. Les faits sanctionnés concernent essentiellement des comportements de prosélytisme, discriminatoires ou irrespectueux.
Concernant plus spécifiquement les établissements de santé et médico-sociaux, selon le « baromètre Laïcité » des ministères sociaux24(*), 64 atteintes à la neutralité par des agents publics ont été signalées par l'ensemble des ARS au cours du troisième trimestre 2022, concernant également principalement des faits de prosélytisme ou de port de signes religieux - plus rarement des faits de prière ou des problématiques liées au régime alimentaire.
Selon la DGAFP, ce nombre peu élevé de faits signalés et de sanctions prononcées « s'explique par le fait que le respect de la neutralité religieuse, ancienne, est bien assimilé par les agents publics et leurs responsables hiérarchiques ».
Dès lors que le principe de neutralité est bien assimilé par la plupart des agents publics, il semble indispensable de concentrer au maximum les efforts sur les agents qui en ont le plus besoin et en particulier ceux qui sont en contact avec le public.
3. Une protection des agents publics qui demeure à parfaire
a) Les agents publics sont régulièrement confrontés à des situations problématiques s'agissant du respect des principes de la République
La mission d'information renouvelle un constat établi de longue date par les différents travaux sur le sujet : les agents publics sont régulièrement confrontés à faits d'atteinte à la laïcité.
Cela concerne notamment le secteur hospitalier. Comme cela est souligné par Patrick Pelloux dans son rapport précité, des alertes sont régulièrement remontées au niveau national concernant des médecins choisis par les patients en fonction de leur sexe ou relatifs à des refus de soins lorsque le médecin n'est pas de la même religion.
Le secteur de l'éducation nationale est également fortement exposé à des manquements au principe de laïcité. Outre le port de signes religieux ostensibles, les enseignants sont confrontés à la contestation croissante des contenus d'enseignement, tels que la théorie de l'évolution ou encore l'éducation à la sexualité25(*). Certains élèves refusent également de participer à des sorties scolaires obligatoires ou de se rendre à leurs cours d'éducation physique et sportive (EPS) au motif qu'ils seraient contraires à leurs convictions religieuses. Selon une enquête réalisée par l'IFOP en 202226(*) :
- 56 % des enseignants interrogés ont affirmé s'être déjà autocensurés dans leur enseignement pour éviter un éventuel incident - soit une hausse de 20 points depuis 2018 ;
- 60 % des enseignants du secteur public ont été confrontés à une contestation des enseignements scolaires au cours de leur carrière, pour des raisons liées à la religion.
Face à la croissance de ces contestations, le ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse a d'ailleurs publié, en décembre 2023, une version mise à jour du vademecum sur la laïcité à l'école27(*), contenant des fiches ressources permettant aux enseignants de réagir face à ces situations.
Extraits du vademecum sur la laïcité à l'école
b) La création du délit de séparatisme par la loi CRPR n'a pas permis de mieux protéger les agents publics confrontés à ce type de situations
(1) Le délit de séparatisme
Pour tenter de mieux protéger les agents publics confrontés à des situations problématiques s'agissant du respect des valeurs de la République, la loi CRPR a créé un délit de séparatisme. Son article 9 introduit ainsi un article 433-3-1 au sein du code pénal afin de punir de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende « le fait d'user de menaces ou de violences ou de commettre tout autre acte d'intimidation à l'égard de toute personne participant à l'exécution d'une mission de service public, afin d'obtenir pour soi-même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service ».
Le même article 433-3-1 impose par ailleurs au représentant de l'administration ou à la personne de droit public ou de droit privé à laquelle a été confiée la mission de service public de déposer plainte, lorsqu'il a connaissance de tels faits.
L'article 9 de la loi CRPR prévoit par ailleurs la possibilité de prononcer une interdiction du territoire français, soit à titre définitif, soit pour une durée maximale de dix ans, à l'encontre de tout étranger coupable d'un délit de séparatisme28(*).
S'il existait déjà des incriminations générales, prévues en particulier par l'article 433-3 du code pénal, permettant de réprimer les menaces et actes d'intimidation commis contre les personnes exerçant une fonction publique, il n'existait en revanche pas, avant l'entrée en vigueur de la loi CRPR, d'incrimination permettant de tenir compte de l'intention ayant animé l'auteur de ces faits.
Comme cela est souligné dans le rapport de la commission spéciale de l'Assemblée nationale sur la loi CRPR29(*), l'objectif de la création de ce délit de séparatisme était de permettre de mieux protéger les agents publics, par exemple face au « refus d'un parent que son enfant fasse du sport en présence d'un enfant d'un autre sexe ».
(2) Un dispositif dont l'efficacité n'est pas prouvée
Malgré la création du délit de séparatisme, force est de constater que les faits de menaces, de violence ou d'intimidation visant à obtenir une exemption ou une application différenciée des règles régissant le fonctionnement du service public sont encore aujourd'hui relativement peu poursuivis.
Selon le préfet de l'Isère, entendu par les rapporteures, aucune procédure n'a été engagée sur ce fondement dans son département et aucun fait de ce type ne lui a été rapporté depuis l'entrée en vigueur de la loi.
Également entendu par les rapporteures, le préfet de Seine-Saint-Denis a quant à lui identifié trois dossiers engagés sur ce fondement entre le 1er septembre 2021 et le 30 juin 2023, dont les audiences ne s'étaient pas encore tenues, sans être en mesure d'expliciter les faits allégués.
De façon générale, la DGAFP a indiqué aux rapporteures ne pas disposer de données sur la mobilisation de ce dispositif.
Le délit de séparatisme introduit par la loi CRPR semble donc être resté un instrument largement théorique. À l'épreuve de la pratique, il ne permet pas de répondre entièrement aux situations rencontrées par les agents publics dans l'exercice de leurs missions. La DGAFP a notamment attribué cet échec à la rédaction jugé trop restrictive du dispositif.
En premier lieu, le champ des faits pouvant donner lieu à un dépôt de plainte de la part de l'employeur apparaît trop restrictif. Il est en effet nécessaire, pour pouvoir effectuer ce dépôt de plainte, de constater des faits de menaces, de violences ou d'intimidation visant à bénéficier d'une exemption ou d'un traitement différencié. Comme l'indiquae la DGAFP, bien que ce périmètre soit plus large que celui initialement retenu, qui visait les seules atteintes à la laïcité, il demeure trop restrictif et pourrait être élargi.
En deuxième lieu, le champ des personnes pouvant bénéficier de cette mesure apparaît également trop restreint. L'article 433-3-1 du code pénal vise, en l'état du droit, les personnes participant à l'exercice d'une mission de service public, ce qui exclut les personnes exerçant des missions au service du public, sans qu'il s'agisse d'une mission de service public au sens propre, comme c'est le cas pour les professionnels de santé n'intervenant pas dans un contexte hospitalier. Le délit de séparatisme pourrait donc utilement être étendu aux personnes exerçant des missions au service du public.
En troisième lieu, le dispositif apparaît trop restrictif en ce que le dépôt de plainte par l'employeur présente un caractère obligatoire. L'état du droit peut impliquer de passer outre l'accord d'une victime qui ne souhaiterait pas déposer de plainte, ce qui n'encourage pas le recours à ce dispositif. Si le dépôt de plainte n'était pas obligatoire, l'employeur aurait a contrario le choix, soit de déposer plainte si elle estime l'infraction constituée et après avoir obtenu le consentement de la victime, soit, le cas échéant, de faire un signalement au titre de l'article 40 du code de procédure pénale.
Si à court terme, une circulaire de politique pénale mérite d'être édictée rapidement afin d'encourager la poursuite de ces faits, la mission d'information estime que la rédaction de l'article 433-3-1 du code pénal gagnerait donc à être modifiée en ce sens à moyen terme.
Proposition n° 3 : À court terme, prioriser la poursuite des faits de séparatisme visés à l'article 433-3-1 du code pénal par l'édiction d'une circulaire de politique pénale. À moyen terme, envisager la modification de la rédaction de ce délit afin d'en élargir les critères.
* 11 Article L. 6147-2 du code de la santé publique.
* 12 6° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, à l'exception de ceux rattachés au centre communal d'action sociale de la ville de Paris.
* 13 1° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 14 2°, 3°, 5° et 7° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 15 8° et 13° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 16 Circulaire NOR/IOCK1103788C du 21 avril 2011 relative à la désignation d'un correspondant laïcité dans chaque préfecture et installation d'une conférence départementale de la liberté religieuse.
* 17 Circulaire DGOS/RH4 n° 2011-356 du 5 septembre 2011 relative à la charte des aumôneries dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
* 18 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
* 19 Circulaire n° 2015-182 du 28 octobre 2015 du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
* 20 Selon la DGOS, moins d'un tiers des établissements et services médico-sociaux avaient désigné un référent laïcité en 2015.
* 21 Article L. 124-2 du code général de la fonction publique.
* 22 Rapport n° 454 (2021-2023) de Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien sur le projet de loi confortant le respect des principes de la République, 18 mars 2021.
* 23 Ce module a été conçu dans le cadre d'un groupe de travail interministériel par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) et le bureau de la laïcité de la direction générale des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ). Il s'adresse aux trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) et à l'ensemble des agents publics de catégorie A/B/C, mais également aux hauts fonctionnaires et aux magistrats
* 24 https://www.fonction-publique.gouv.fr/etre-agent-public/mes-droits-et-obligations/laicite-et-neutralite-de-la-fonction-publique
* 25 L'éducation à la sexualité fait partie des enseignements obligatoires en application de l'article L. 312-16 du code de l'éducation.
* 26 https://www.ifop.com/publication/les-enseignants-face-a-lexpression-du-fait-religieux-a-lecole-et-aux-atteintes-a-la-laicite/
* 27 https://eduscol.education.fr/document/1609/download
* 28 Article 433-23-1 du code pénal.
* 29 Rapport n° 3797 de Florent Boudié, Laëtitia Avia, Anne Brugnera, Nicole Dubré-Chirat, Sacha Houlié, Éric Poulliat et Laurence Vichnievsky sur le projet de loi confortant le respect des principes de la République, 25 janvier 2021.