C. SUSCITER L'IMPLICATION CITOYENNE
La troisième constante évoquée par les élus auditionnés est relative à la dimension d'implication citoyenne. En matière de transition environnementale, plus que dans les autres projets, cette dimension d'implication citoyenne semble un impératif et une condition de l'efficacité. Il faut souligner qu'elle ne se limite pas à une information, une consultation ou une participation, mais qu'elle repose sur une recherche d'implication.
Paroles d'élus
« Si on se limite à une transition environnementale purement technique, basée sur les projets, on risque de se heurter à des oppositions locales rédhibitoires ».
« On va dans le mur si on n'anime pas tout le territoire et si on n'a pas d'implication citoyenne. C'est le volet le plus difficile : aller chercher l'adhésion des habitants et ne pas se contenter de cela, il faut qu'ils participent et qu'ils soient acteurs ».
« La transition, on en a fait un atout d'attractivité et les habitants sont fiers ».
1. L'implication citoyenne, facteur de réussite de la transition
Dans son rapport intitulé « Pour une nouvelle dynamique démocratique à partir des territoires : la démocratie implicative », notre délégation mettait déjà en évidence que les sujets environnementaux se prêtaient particulièrement à l'implication citoyenne.
Cette implication citoyenne, au sens large, a plusieurs effets :
- sur le rapport à l'action publique : passer d'une logique descendante d'acceptabilité (vous êtes pour ou contre), pour envisager les choses en termes d'action collective et d'appropriation (comment je contribue et je m'approprie une action avec plusieurs gradients selon le niveau d'implication). Cela implique par exemple, l'émergence des conditions de réalisation des projets, négociées par les acteurs, dont les citoyens, et arbitrées et assumées par le personnel politique ;
- sur l'amélioration des projets par l'écoute des préoccupations et la délibération pour réellement enrichir la décision publique d'un avis collectif construit. Si les démarches de concertation peuvent être considérées comme un facteur d'allongement de la durée des projets et ont un coût, elles permettent aussi de préciser les projets, clarifier les décisions, limiter les recours et freins à leur mise en oeuvre ;
- sur les acteurs : elle génère des synergies, permet d'identifier les alliés, favorise la coordination et la mutualisation ... ;
- Elle redonne du pouvoir d'agir et permet de générer des initiatives, des idées, des engagements qui permettent d'amplifier les dynamiques ;
- Elle renforce le tissu social : interconnaissance des acteurs, apprentissage du dialogue, de la coopération, de la décision partagée et renforce donc la résilience du territoire face aux crises.
L'implication citoyenne complète le dyptique élu/technicien, comme l'illustre ce schéma réalisé par la commune de Loos-en-Gohelle.
Des politiques publiques mieux préparées
Source : Commune de Loos-en-Gohelle 106(*)
2. Les formes diverses de la démocratie implicative
Comme abordé antérieurement, l'information est le premier échelon qui permet une participation citoyenne active et l'implication de parties prenantes.
Transparence, formation et information sont donc un préalable incontournable à des démarches d'implication citoyenne, d'autant plus sur des projets de transition qui portent en eux des sujets techniques, scientifiques et qui induisent des changements intenses pour les populations. L'association Démocratie Ouverte rappelle que la recherche d'implication citoyenne est une posture, une démarche, un processus. Les propositions d'implication citoyenne peuvent être regroupées selon leur degré d'impact sur la décision publique.
Cette diversité permet de couvrir plusieurs objectifs :
a) Le quotidien et la proximité : enclencher les coopérations par le « faire ensemble »
La ville de Grenoble expérimente, par exemple, des « chantiers ouverts au public » visant à ce que les habitants s'approprient un projet, un petit « bout de ville » et aient l'envie de s'investir plus avant. La ville fournit l'expertise et les moyens de réaliser ce projet, les habitants s'impliquent dans ces réalisations concrètes et limitées dans le temps.
La commune de Loos-en-Gohelle va plus loin avec la mise en place du « fifty-fifty » qui « incarne sans doute le mieux la logique d'implication et de responsabilisation souhaitée par la municipalité ». Il s'agit de prodiguer une aide matérielle et technique à des collectifs ou à des particuliers sur des projets susceptibles d'avoir un intérêt pour la ville. L'idée est donc d'associer les habitants, non seulement au stade de la conception mais aussi lors de la réalisation des projets.
Pour inciter à végétaliser l'espace, le département du Périgord a lancé le permis de végétaliser en 2020 qui associe les habitants, les associations et commerçants, à des projets de fleurissement, d'installation de plantations près des arbres, etc.107(*) Un autre projet, « Strasbourg ça pousse » invite aussi, depuis 2017, les habitants à végétaliser la ville, à travers notamment la déminéralisation de parcelles de trottoirs ou de plantations au pied d'arbres. Cinq ans plus tard, la ville comptabilise plus de 200 petits îlots de verdure naturels.
b) Monter en compétence et délibérer : la constitution d'une aide citoyenne à la décision publique
On distingue alors 2 types d'outils : les instances pérennes (réglementaires ou non) et les dispositifs. Sur ce point, la littérature n'aide pas à se repérer, tant le vocabulaire est polysémique et utilisé de manière variable selon les contextes.
(1) Les panels
Il s'agit de dispositifs mobilisant un panel représentatif du territoire, souvent sur la base du tirage au sort, et vivant au moins 3 étapes de travail : faire groupe et s'approprier le sujet, auditionner des experts, délibérer et produire un avis. Cette modalité se retrouve dans des collectivités de tailles différentes. Elle prend des dénominations variables : convention citoyenne, conférence citoyenne, comité citoyen, jury citoyen, atelier citoyen, voire panel citoyen ou vigie citoyenne...
La ville de Clermont-Ferrand a mené sa convention citoyenne de novembre 2021 à juin 2022. Huit propositions ayant eu le plus de votes sont venues enrichir les actions en cours, telles que la végétalisation des espaces publics du centre-ville, la piétonnisation, la sécurisation des pistes cyclables, la valorisation des restes alimentaires, l'utilisation des parkings-relais...
La ville de Rouen a mis au centre de sa convention citoyenne de 2022 la question de l'adaptation de la ville aux enjeux climatiques, sanitaires et industriels. Une centaine de propositions ont émergé. Le maire considère ce type de démarche comme « un bon baromètre de nos politiques publiques, les citoyens jouent aussi un rôle d'aiguillon, qui permet de remettre le curseur au bon endroit. C'est aussi pour eux l'occasion de mieux comprendre les enjeux et le fonctionnement de la démocratie représentative, c'est un véritable temps de formation »108(*).
La Métropole Nice Côte d'Azur a lancé, début 2023, une convention citoyenne avec 100 citoyens tirés au sort au sein des 51 communes de la métropole. L'idée est de les faire prendre part au débat territorial sur les sujets liés à cette problématique planétaire. Il est attendu qu'ils établissent une stratégie visant à sensibiliser le reste de la population.
La métropole d'Orléans a mis en place une vigie citoyenne (22 citoyens tirés au sort, un par commune) qui sont formés comme une mini-convention. La vigie citoyenne suit, étudie et analyse la feuille de route métropolitaine dans l'objectif d'en faire un bilan aux agents et aux élus de la métropole. Elle représente le regard usager, la population et l'intérêt général. Elle a examiné 25 actions métropolitaines sur lesquelles elle a émis un avis et des recommandations après une étape d'acculturation préalable sur les enjeux liés aux thèmes concernés.
La région Occitanie a quant à elle mis sur pied une convention de ce type. Les propositions des 100 citoyens tirés au sort ont été soumises à une votation (20 000 votes obtenus). Toutes les propositions ont été reprises, sauf celles qui n'étaient pas du ressort de la Région.
(2) Les dispositifs liés à des projets spécifiques
En Ardèche, la commune de Champagne (600 habitants) a obtenu le label d'État EcoQuartier en 2017 pour son projet de transformation de son centre-bourg. Le maire avait souhaité recourir à cette modalité d'action afin de profiter de la méthode de participation des habitants.
La ville de Grenoble déploie de nombreux vecteurs d'implication citoyenne. L'un d'entre eux a été travaillé avec le Laboratoire Origens. En 2021, six groupes d'habitants, tirés au sort et volontaires ont construit une feuille de route qui articule les exigences de limites écologiques (au-dessus d'un seuil élevé d'équipements, de pratiques et de services, il y a un risque de dépasser les réserves naturelles de la terre) et de justice sociale (au-dessous d'un certain seuil, le manque de certains équipements ou services entraîne des inégalités sociales et économiques). Plutôt qu'une « vision moralisatrice ou dogmatique de l'écologie », il s'agit de « partir des attachements des citoyens, de ce qui leur est essentiel, pour construire des réponses adaptées ».
L'un des outils du dispositif « J'agis pour Dunkerque » de la CUD consiste en des Fabriques d'Initiatives Locales (FIL). Les FIL ont été mises en place pour « penser la ville avec les habitants » depuis 2014. Ces temps de rencontre, d'expression et de débat sont l'occasion de réfléchir avec les habitants, les acteurs locaux et les élus, pour parvenir à une décision partagée et prise collectivement. Chaque FIL a un début et un résultat final concret, qui s'appuie sur trois piliers : ouverture, coconstruction et éducation populaire. Par le biais de ces FIL, la ville « montre que le lien entre transition écologique et concertation transforme l'espace public » et en donne plusieurs exemples concrets : la FIL « Nature en Ville » a permis 10 actions concrètes (promenades, aménagements...), la FIL « Passons au vert à Rosendael » (végétalisation d'un square et la création d'un jardin collectif), la FIL « Glacis » (réaménagement des berges de canal...).
(3) Les dispositifs pérennes
La ville de Thionville a mis en place, en février 2021, un comité de transition écologique intégrant notamment des citoyens. Il a vocation à émettre des avis consultatifs et permet aux conseillers municipaux d'avoir un aperçu du ressenti des habitants afin d'en tenir compte dans leurs décisions finales. Ses 28 membres ont élaboré des propositions visant à concilier déploiement de la 5G et acceptabilité sociale (charte avec les opérateurs télécoms, maintien d'espaces naturels sans 5G...) et travaillent désormais sur de nouveaux sujets.
Le Conseil de développement et de transition écologique regroupe 60 citoyens de la commune de Mérignac. Engagés pour trois ans, ils réfléchissent ensemble aux notions de proximité et d'autonomie énergétique, thèmes qu'ils ont choisis. Ce conseil « est totalement indépendant et libre de ses choix. Ses rapports constituent pour nous une source féconde d'idées et d'inspiration » confirme l'adjoint au maire délégué à la démocratie participative109(*). Des idées citoyennes deviennent ainsi des projets collectifs.
La ville de Marseille a mis en place l'Assemblée citoyenne du futur. 111 citoyens, habitants non-inscrits sur les listes et mineurs, composent l'Assemblée pour un an non renouvelable. Elle est chargée de formuler des avis et voeux, faire des propositions concrètes, sur des sujets qui concernent le territoire marseillais, son fonctionnement, son espace public, son cadre de vie ... Ces propositions seront transmises aux élus de la collectivité.
(4) Les budgets participatifs
Il s'agit d'un outil assez répandu. Mais les montants en jeu restent modestes. Dans sa deuxième enquête sur les actions des Régions en faveur de la transition écologique, Régions de France met en avant le budget participatif « ma solution pour le climat » de la Région Occitanie qui a recueilli près de 400 projets. Environ 10 % de ces projets ont été retenus après un vote citoyen.
c) Utiliser la force collective pour accentuer l'action de la collectivité
La communauté urbaine de Dunkerque (CUD) a mis en place un seul label pour toutes les formes de participation des habitants et un seul outil « J'agis pour Dunkerque ».
La première action de la stratégie de résilience de la ville de Paris concerne les volontaires de Paris. Elle comporte désormais 37 000 membres. Les volontaires reçoivent un programme complet d'actions autour des enjeux du climat et de l'environnement, de la solidarité, de l'accessibilité ou encore de la végétalisation. Ils peuvent participer aux grands événements de la Ville, comme Nuit Blanche, les Journées du Patrimoine ou bientôt, les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Ils ont accès à des formations gratuites et qualifiantes (zéro déchet, sensibilisation à l'accompagnement des personnes en situation de handicap, balades urbaines, initiations à la réduction des risques en cas de catastrophe, des formations aux gestes de premiers secours ou encore sur la prévention et secours civiques de niveau 1...). La collectivité vient donc renforcer le pouvoir d'agir des volontaires et les mobilise au quotidien « en relais » à la gestion des crises sur un ensemble de missions variées (lutte anti-COVID, canicule et animation de salles rafraîchies, aide alimentaire, accueil des réfugiés ukrainiens, etc.).
Boite à outils pratique : les outils d'implication citoyenne (annexe 11)
Retrouvez en annexe, le « référentiel de l'implication citoyenne à Loos-en-Gohelle » issu du retour d'expérience d'une trentaine d'années de dispositifs, le guide « repères avant de (se) lancer dans une démarche de participation citoyenne » du département de la Gironde, la boussole de la participation du Cerema, la charte de la participation du public du ministère de la transition écologique, le radar citoyen de l'Association « Démocratie Ouverte » et le Centre interministériel de la participation citoyenne.
* 106 https://www.democratieouverte.org/do-theque-espace-ressources
* 107 https://perigueux.fr/actualites/vegetaliser-a-perigueux-cest-permis.html
* 108 https://www.banquedesterritoires.fr/rouen-organise-sa-premiere-convention-citoyenne-76
* 109 https://www.merignac.com/actualites/conseil-de-developpement-et-de-transition-ecologique