B. LA BOSNIE-HERZÉGOVINE SE TROUVE DANS UNE SITUATION DE BLOCAGE POLITIQUE ET INSTITUTIONNEL PERSISTANT PLUS DE VINGT-CINQ ANS APRÈS LES ACCORDS DE DAYTON
Les accords de Dayton, signé le 14 décembre 1995 à Paris, ont été négociés sur la base américaine de Dayton dans l'Ohio dans l'objectif de mettre fin à la guerre qui s'est déroulée en Bosnie entre 1992 et 1995. Le contexte historique de négociation de ces accords explique qu'ils aient été conçus dans l'objectif d'obtenir une pacification durable du pays plutôt que d'organiser un régime politique sur le long terme.
Pourtant, la constitution actuellement en vigueur en Bosnie-Herzégovine continue de correspondre à l'annexe 4 des accords de Dayton ce qui se traduit par une situation durable de blocage institutionnel sans perspective de résolution à court terme.
Pour tenir compte des rapports de force sur le terrain et prévenir toute reprise des combats, les accords de Dayton prévoyaient de diviser l'État central de Bosnie-Herzégovine, dirigé par une présidence collégiale tournante accueillant trois représentants de chaque « peuple constitutif » de la Bosnie-Herzégovine (Bosniaques, Croates, Serbes), en deux entités : la Republika Srpska (RS) de Bosnie-Herzégovine et la Fédération bosno-croate de Bosnie-Herzégovine, auxquelles s'ajoute le district de Brcko. Alors que la Republika Srpska est dirigé par un parti ethno-nationaliste qui promeut les intérêts des Serbes de Bosnie, la Fédération bosno-croate est elle-même divisée en dix cantons dont la population est à majorité bosniaque ou croate.
Cette complexité institutionnelle a deux conséquences directes. En premier lieu, le pouvoir politique en Bosnie-Herzégovine est réparti entre quatorze parlements qui contrôlent quatorze gouvernements locaux de l'échelle du canton à celle de l'État central. L'importance du nombre d'élus et de membres des pouvoirs exécutifs a eu pour conséquence de favoriser le népotisme au sein de la fonction publique qui représente le premier employeur en Bosnie-Herzégovine et au sein de laquelle les partis ethno-nationalistes disposent de leviers dont ils se servent pour alimenter un système de clientélisme installé depuis plusieurs décennies59(*).
En second lieu, toute réforme globale et substantielle du système politique est soumise à l'obtention d'un fort consensus entre les différents niveaux de représentation et entre les partis ethno-nationalistes ce qui fait obstacle à la remise en cause du système institutionnel qui profite aux partis ethno-nationalistes.
Enfin, l'architecture institutionnelle de la Bosnie-Herzégovine est complétée par la présence d'un Haut Représentant de la communauté internationale, fonction créée par les accords de Dayton, nommé par le Conseil de mise en oeuvre de la paix (Peace Implementation Council) et qui est chargé de surveiller la mise en oeuvre du volet civil des accords de Dayton, en recourant si nécessaire à des pouvoirs spéciaux, appelés « pouvoirs de Bonn », lui permettant si nécessaire d'imposer d'empêcher la mise en oeuvre de lois voire de démettre des responsables politiques bosniens élus lorsqu'ils remettent en cause les accords de paix. Alors que la Haut Représentant Paddy Ashdown avait fréquemment eu recours aux pouvoirs de Bonn entre 2002 et 2006, ils ont rarement été mobilisés après 2006 jusqu'à la nomination en 2021 du Haut Représentant actuel Christian Schmitt.
Le choix fait par le Haut Représentant d'utiliser les pouvoirs de Bonn pour modifier la loi électorale le 2 octobre 2022, soit le jour même de l'organisation des élections, a été largement critiqué dans la mesure où il participe à réduire le crédit accordé par la population bosnienne au processus électoral60(*).
Le Haut Représentant dans les accords de Dayton
« Article II.
Le Haut Représentant doit :
a. Surveiller la mise en oeuvre du règlement de paix ;
b. Maintenir des contacts étroits avec les parties afin de les encourager à se conformer à tous les aspects civils du règlement de paix ainsi qu'à assurer un niveau élevé de coopération entre elles et les organisations et organismes participant à ces aspects ;
c. Coordonner les activités des organisations et institutions civiles en Bosnie-Herzégovine pour assurer la mise en oeuvre efficace des aspects civils du règlement de paix. Le Haut Représentant doit respecter leur autonomie dans leurs sphères d'opération s'il est nécessaire de leur donner des orientations générales concernant l'impact de leurs activités sur la mise en oeuvre de l'accord de paix. Les organisations et institutions civiles sont invitées à aider le Haut Représentant dans l'exercice de ses compétences en fournissant toutes les informations pertinentes relatives à leurs opérations en Bosnie-Herzégovine ;
d. Faciliter, si le Haut Représentant le juge nécessaire, la résolution des difficultés qui surviennent dans le cadre de la mise en oeuvre civile ;
e. Participer aux réunions d'organismes donateurs, en particulier sur les questions de réhabilitation et de reconstruction ;
f. Périodiquement rendre compte des progrès dans la mise en oeuvre de l'accord de paix concernant les tâches énoncées dans le présent accord à l'Organisation des Nations unies, l'Union européenne, les États-Unis, la Fédération de Russie, et les autres gouvernements, parties et organisations intéressés ;
g. Fournir des conseils et recevoir des rapports du commissaire du Groupe international de police établi à l'annexe 11 de l'Accord cadre général.
[...] »
Accord cadre général pour la paix en Bosnie-Herzégovine du 14 décembre 1995 (accords de Dayton), Annexe 10 (accord sur la mise en oeuvre civil de l'Accord de paix), article II
Le blocage institutionnel de la Bosnie-Herzégovine a des conséquences directes sur le développement économique et social du pays qui souffre du sous-développement de ses services publics lié notamment aux oppositions fréquentes entre les partis ethno-nationalistes qui gèrent des appareils administratifs parallèles et faiblement harmonisés entre eux.
La difficulté des pouvoirs publics à développer des services publics efficaces renforce les tensions sociales comme en témoigne l'émergence en février 2014 d'un mouvement social dans la ville de Tuzla pour dénoncer la corruption des autorités publiques.
La dégradation de la situation sociale se traduit également par un phénomène massif d'exil qui concerne l'ensemble des classes sociales en Bosnie-Herzégovine qui partent majoritairement vers des pays d'Europe centrale et en particulier vers l'Allemagne et l'Autriche, certaines entreprises allemandes organisant des campagnes de recrutement directement sur le territoire de la Bosnie-Herzégovine61(*).
Alors que la population bosnienne est actuellement estimée à 3,5 millions de personnes, on estime que 2 millions de Bosniens ont quitté le territoire de la Bosnie-Herzégovine depuis la signature des accords de Dayton en 1995 dont 500 000 depuis 201362(*).
La situation de blocage institutionnel, qualifiée d'« impasse » par l'historien spécialiste des Balkans Jean-Arnault Dérens, explique le choix fait par l'Union européenne d'assortir l'octroi à la Bosnie-Herzégovine du statut de candidat à l'Union d'un rappel des quatorze priorités essentielles identifiées comme un préalable à l'ouverture des négociations d'adhésion entre l'Union européenne et la Bosnie-Herzégovine63(*).
Ces quatorze priorités essentielles, identifiées en 2019 par la Commission dans son avis relatif à la candidature de la Bosnie-Herzégovine, concernent la démocratie, l'État de droit, les droits fondamentaux et la réforme de l'administration publique64(*). En particulier, ces priorités essentielles consacrent la nécessité pour la Bosnie-Herzégovine de réformer son système institutionnel et électoral pour mettre fin à la situation de discrimination qui a fait l'objet de plusieurs condamnations par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).
Les rapporteurs relèvent enfin que le contexte de déclenchement de la guerre en Ukraine en février 2022 a renforcé les risques de déstabilisation de la Bosnie-Herzégovine du fait notamment de la proximité des pouvoirs publics russes avec l'entité de la Republika Srpska dont le dirigeant Milorad Dodik défend depuis 2021 des positions sécessionnistes qui fragilisent la cohésion institutionnelle de la Bosnie-Herzégovine.
Le caractère discriminatoire du droit électoral bosnien devant la Cour européenne des droits de l'homme : l'arrêt Sejdic-Finci
La constitution de la Bosnie-Herzégovine établit une distinction entre deux catégories de citoyens : les « peuples constituants » (Bosniaques, Croates, Serbes) et les « autres » (Ostali) qui ne peuvent pas être élus ou nommé à certaines fonctions.
La Bosnie-Herzégovine a été condamnée plusieurs fois par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) du fait du caractère discriminatoire de son droit électoral, dont en particulier par l'arrêt de grande chambre du 22 décembre 2019 Sejdic et Finci c/ Bosnie-Herzégovine par lequel la Cour de Strasbourg a estimé que la Bosnie-Herzégovine méconnaissait l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 en interdisant aux membres des minorités juive et rom de se présenter aux élections à la Chambre des peuples et à la présidence de la Bosnie-Herzégovine.
Le dialogue Belgrade-Pristina promu par l'Union européenne n'a pas permis d'apaiser les tensions diplomatiques et les risques d'affrontement entre la Serbie et le Kosovo
Depuis sa déclaration unilatérale d'indépendance (DUI) en date du 17 février 2008, le Kosovo connaît un différend avec la Serbie qui continue à ne pas reconnaître son indépendance. Postérieurement à l'avis consultatif de la Cour internationale de justice rendue en juillet 2010 qui consacre le fait que cette déclaration unilatérale d'indépendance n'a pas violée le droit international65(*), l'Assemblée générale des Nations unies a adopté une résolution le 9 septembre 2010 qui prend acte, pour s'en féliciter, de la volonté de l'Union européenne de faciliter le dialogue bilatéral entre la Serbie et le Kosovo pour consolider la paix entre les deux parties66(*).
Le dialogue Belgrade-Pristina consacré par l'Assemblée générale des Nations unies
« L'Assemblée générale (...) se félicite que l'Union européenne soit disposée à faciliter le dialogue entre les parties ; ce dialogue serait en soi un facteur de paix, de sécurité et de stabilité dans la région et aurait pour objet de favoriser la coopération, d'avancer sur le chemin menant à l'Union européenne et d'améliorer les conditions de vie des populations »
Assemblée générale des Nations unies, résolution A/RES/64/298 du 9 septembre 2010
Par conséquent, l'Union européenne joue un rôle de médiateur entre la Serbie et le Kosovo en organisant un processus de négociation, appelé « dialogue Belgrade-Pristina », qui se traduit par l'organisation depuis mars 201167(*) de nombreuses rencontres entre les équipes de négociations serbe et kosovare en présence de représentants de l'Union européenne68(*). Le dialogue Belgrade-Pristina a permis de négocier de conclure plusieurs accords techniques entre 2011 et 2013 dont notamment « l'accord de l'astérisque » conclu en février 2012 en application duquel les deux pays ne font pas obstacle mutuellement à leur participation à des programmes de coopération régionale non plus qu'à leur processus d'intégration au sein de l'Union européenne ainsi que l'accord de Bruxelles conclu en 2013 qui consacre l'objectif de « normalisation des relations entre le Kosovo et la Serbie » comme objectif du dialogue69(*).
Cependant, les concessions réciproques obtenues sur des accords techniques négociés dans le cadre du dialogue Belgrade-Pristina n'ont pas permis d'aboutir à une pacification globale et durable des relations entre la Serbie et le Kosovo et le Kosovo continue d'accueillir, sous mandat du Conseil de sécurité des Nations unies70(*), la Force pour la Kosovo (KFOR) de l'Alliance atlantique dont les 3 700 militaires (avril 2023) ont pour fonction d'empêcher les parties de reprendre les hostilités, d'instaurer un environnement sûr et de veiller au maintien de la sécurité et de l'ordre public, d'appuyer l'action humanitaire internationale et de soutenir la communauté civile internationale.
Après une interruption entre novembre 2018 et juillet 2020, le dialogue Belgrade-Pristina a été relancé en juillet 2020 par l'organisation d'un sommet à Paris sous l'impulsion du Président de la République français et de la chancelière fédérale allemande. Il s'appuie notamment sur l'implication personnelle des deux dirigeants serbe et kosovar ainsi que sur le rôle de médiateur joué par l'Union européenne à travers l'implication directe du Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Josep Borrell. Depuis avril 2020, l'Union européenne s'appuie également sur un représentant spécial de l'Union européenne pour le dialogue Belgrade-Pristina, l'ancien ministre des affaires étrangères de la Slovaquie Miroslav Lajcak71(*).
En décembre 2022, malgré la reprise du dialogue Belgrade-Pristina, de nouveaux heurts se sont déroulés dans le Nord du Kosovo à la suite de la démission en bloc des policiers d'origine serbe du Nord du Kosovo. La circulation entre le Nord du Kosovo et la Serbie a été bloquée par des camions et des engins agricoles dans le Nord du Kosovo et des attaques contre la police kosovare, déployée au Nord du Kosovo et contre la mission de l'Union européenne EULEX, ont été relevées.
En réaction à cette aggravation des tensions dans le Nord du Kosovo, les États membres de l'Union européenne ont relancé le dialogue Belgrade-Pristina et ont réussi à aboutir à un accord de normalisation le 27 février 2023 à Bruxelles, suivi par une annexe sur la mise en oeuvre de cet accord, annexe appelée « accord d'Ohrid », conclue le 18 mars 2023 après plus de douze heures de négociation lors d'une rencontre entre le dirigeant serbe A. Vucic et le dirigeant kosovar A. Kurti à Ohrid en Macédoine du Nord.
Trente jours après la conclusion de l'accord d'Ohrid, le service européen pour l'action extérieure (SEAE) a créé le 18 avril 2023 à Bruxelles un comité mixte de suivi de la mise en oeuvre de l'accord de normalisation présidé par le représentant spécial de l'Union pour le dialogue Belgrade-Pristina M. Lajcak et réunissant l'ambassadeur du Kosovo à Bruxelles Agron Bajrami et le négociateur en chef de la Serbie Petar Petkovic.
Dans le sillage de la création de ce comité de suivi, le Parlement européen a approuvé le 18 avril 2023 l'accord sur l'exemption de visa pour les Kosovars qui permettra, après son entrée en vigueur qui interviendra au plus tard le 1er janvier 2024, aux citoyens du Kosovo de se rendre dans l'Union européenne sans demander de visa pour des périodes allant jusqu'à 90 jours sur une période de 180 jours.
Les élections municipales anticipées organisées dans le Nord du Kosovo le 23 avril 2023 n'ont pas permis de régler la situation politique au regard de l'absence de candidats serbes qui a provoqué une très faible participation estimée à seulement 3,5%72(*).
Lors d'une nouvelle réunion organisée le 2 mai 2023 entre le président serbe A. Vucic et le premier ministre kosovar A. Kurti, les deux dirigeants ont conclu un nouvel accord de mise en oeuvre de la normalisation des relations entre les deux pays qui prévoit l'accélération du travail sur l'élucidation des cas non résolus pour les personnes disparues pendant la guerre du Kosovo, qui représentent 1 600 personnes sur 6 100 personnes disparues et le lancement des discussions sur l'Association des municipalités à majorité serbe (Association of Serb-Majority Municipalities ou ASMM) du Kosovo.
Source : Kosovo Force (KFOR), Key Facts and Figures, février 2016
La relance du dialogue Belgrade-Pristina a été brutalement freinée en mai 2023 après que les maires d'origine albanaise élus dans les municipalités du Nord du Kosovo se sont installés le 26 mai 2023 dans les bâtiments publics malgré la faible participation aux élections du 23 avril 2023.
Le 26 mai 2023, plusieurs rassemblements de contestation la communauté serbe du Nord du Kosovo sont organisés devant les bâtiments publics. Le 29 mai 2023, dans la ville à majorité serbe du Nord du Kosovo Zvecan, une manifestation encercle des véhicules de la police kosovare et entraine des affrontements qui provoquent une trentaine de blessés dans les effectifs de la KFOR, dont 11 Italiens du 9e régiment alpin de l'Aquila et 19 militaires hongrois.
Après le début des affrontements, la décision des autorités publiques kosovares d'installer les maires élus en dépit de la faible participation aux élections du 23 avril 2023 a été publiquement critiquée par le Secrétaire d'État américain Antony Blinken le 26 mai 2023 et par le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Josep Borrell le 28 mai 2023.
La France et l'Allemagne ont joué un rôle de médiateurs lors du sommet de la Communauté politique européenne (CPE) organisé à Chisniau en Moldavie le 1er juin 2023 par la tenue d'une réunion de négociations en présence du Président de la République Emmanuel Macron, du chancelier allemand Olaf Scholz, du Haut représentant Josep Borrell, du premier ministre serbe A. Vucic et de la présidente du Kosovo Vjosa Osmani. Cette réunion a permis l'adoption d'un plan de désescalade prévoyant l'organisation de nouvelles élections au Nord du Kosovo, la participation à ces élections des Serbes du Kosovo et le règlement en priorité de la création de l'Association des municipalités à majorité serbe du Kosovo (ASMM).
Les 6 et 7 juin 2023, le représentant spécial de l'Union européenne M. Lajcak et l'envoyé américain Gabriel Escobar se sont rendu au Kosovo et en Serbie pour rencontrer les dirigeants des deux pays et coordonner des négociations entre Belgrade et Pristina.
L'Union européenne et les États-Unis ont affiché trois objectifs communs pendant ce déplacement : la désescalade sur le terrain, l'organisation rapide de nouvelles élections locales au Nord du Kosovo et la reprise du dialogue Belgrade-Pristina pour mettre en oeuvre l'accord bilatéral de normalisation des relations entre les deux parties, en traitant en priorité la question de la création de l'Association des municipalités à majorité serbe du Kosovo (ASMM).
Plus de douze ans après sa mise en place, le dialogue Belgrade-Pristina n'a donc pas permis à moyen terme une normalisation ni même une pacification globale des relations entre la Serbie et le Kosovo. Ce manque d'efficacité du dialogue Belgrade-Pristina, qualifié « d'impasse » par le chercheur spécialiste des Balkans Florent Marciacq73(*), est liée à l'absence de stratégie globale des pays de l'Union européenne qui emploient le dialogue comme un levier de règlement des différends à court terme entre les deux pays sans plan clairement défini pour mettre fin au statu quo en adoptant un règlement global du conflit bilatéral entre la Serbie et le Kosovo74(*).
* 59 J.-A. Dérens, « La Bosnie-Herzégovine dans l'impasse ? », Études, décembre 2020
* 60 A. Cateux, « Bosnie-Herzégovine, le lent naufrage », Politique étrangère, 2022
* 61 J.-A. Dérens, « La Bosnie-Herzégovine dans l'impasse ? », Études, décembre 2020
* 62 A. Cateux, « Bosnie-Herzégovine, le lent naufrage », Politique étrangère, 2022
* 63 v. Conseil de l'Union européenne, conclusions du conseil sur l'élargissement et le processus de stabilisation et d'association, 13 décembre 2022, §78
* 64 Commission européenne, COM (2019) 261, 29 mai 2019, Avis de la Commission sur la demande d'adhésion de la Bosnie-Herzégovine à l'Union européenne
* 65 CIJ, 22 juillet 2010 (avis consultatif), Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d'indépendance relative au Kosovo
* 66 Assemblée générale des Nations unies, résolution A/RES/64/298, 9 septembre 2010
* 67 La première rencontre a été organisée à Bruxelles le 9 mars 2011
* 68 G.-M. Chenu, « Serbie-Kosovo : un dialogue incertain et déséquilibré », Esprit, mai 2011
* 69 F. Marciacq, D. Emini, « Kosovo, l'État entravé », Politique étrangère, hiver 2022
* 70 v. Conseil de sécurité des Nations unies, résolution 1244 (1999), 10 juin 1999
* 71 v. décision (PESC) 2020/489 du Conseil du 2 avril 2020 portant nomination du représentant spécial de l'Union européenne pour le dialogue entre Belgrade et Pristina et les autres questions régionales concernant les Balkans occidentaux
* 72 1 567 votants sur 45 000 citoyens en âge de voter selon la commission électorale du Kosovo.
* 73 F. Marciacq, Donika Emini, « Kosovo, l'État entravé », Politique étrangère, hiver 2022
* 74 F. Marciacq, réponses au questionnaire des rapporteurs