B. LE SOUTIEN À LA PARENTALITÉ OUTRE-MER : UNE POLITIQUE PUBLIQUE QUI NE DEMANDE QU'À GRANDIR
Le soutien à la parentalité est une petite partie de la politique familiale et ne fait l'objet d'un début de structuration que depuis quelques années. La parentalité demeure le parent pauvre de la politique familiale. Pourtant, outre-mer, l'enjeu est énorme au regard des spécificités de structures familiales traditionnelles fragilisées et d'une jeunesse nombreuse dans certains territoires.
L'Unaf estime que les dispositifs de soutien à la parentalité, gratuits pour la plupart, ne touchent que 10 à 15 % des familles au niveau national. Pour elle, l'objectif de la prochaine convention d'objectifs et de gestion 2023-2027 entre l'État et la Cnaf est de porter ce taux à 40 %.
Un changement de dimension est donc nécessaire.
1. Accompagner les parents le plus tôt possible, dans tous les moments de leur vie de parent, y compris les plus difficiles
a) Déployer pleinement le programme des « 1 000 premiers jours » dans les outre-mer, en adaptant les outils
Selon Anne Morvan-Paris, sous-directrice de l'enfance et de la famille à la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), « trois ans après le lancement du dispositif des 1 000 premiers jours, on constate qu'il n'y a pas une stratégie spécifique aux DROM. Elle y est déployée de la même manière que sur le reste du territoire national. Nous sommes aujourd'hui en train d'écrire la deuxième feuille de route. Nous devons nous interroger sur une déclinaison renforcée spécifique aux DROM, en nous intéressant notamment à la déclinaison de tous les outils ».
En effet, si le programme des « 1 000 premiers jours » a bien été lancé dans les outre-mer, son rythme de déploiement demeure assez modeste.
Le programme « 1 000 premiers jours » en Nouvelle-Calédonie
La Nouvelle-Calédonie déploie sa propre politique de soutien à la parentalité, conformément à son statut.
Toutefois, elle a souhaité s'inspirer du programme « 1 000 premiers jours ». À cette fin, une convention a été signée entre l'État et la Nouvelle-Calédonie prévoyant notamment une aide de 79 000 euros.
Le plan d'action dans le cadre des 1 000 premiers jours du gouvernement de Nouvelle-Calédonie se décline en 3 axes : créer des outils afin de proposer un accompagnement personnalisé aux parents, renforcer la compréhension des enjeux liés à la santé périnatale, à la parentalité et renforcer les formations des professionnels sur les éléments clés de 1 000 premiers jours de vie.
Source : DGOM
Comme le concède le service du ministère en charge de ce programme, le bilan est en demi-teinte.
Certes, depuis 2021, l'essentiel des mesures du programme des « 1 000 premiers jours » s'applique aux DROM. Les outils d'information, en particulier le livret 1 000 premiers jours qui est envoyé aux parents qui déclarent une première grossesse, ont été théoriquement déployés. En Martinique, la CAF n'a toutefois pas encore activé cet envoi. Par ailleurs, le livret n'a pas été transcrit dans un français simplifié ou traduit dans certaines langues locales ou étrangères, alors qu'une proportion importante des populations de certains territoires maîtrise mal le français et souffre d'illettrisme.
La pratique de l'entretien prénatal précoce progresse aussi, mais avec des taux de réalisation très faibles en Guyane et à Mayotte. L'entretien post-natal précoce s'y développe également, mais le manque de moyens, en particulier des PMI, en limite les effets utiles.
La Polynésie française : un
dispositif de détection prénatale
des situations de
détresse
À la suite de l'adoption en 2016 du plan stratégique pour la mise en oeuvre d'une politique publique pour la famille (2017-2021), plusieurs actions ont été identifiées.
En mars 2019, la Caisse de prévoyance sociale de la Polynésie a notamment mis en place un dispositif de détection et de suivi des situations de détresse et de violence dans le cadre de la maternité assorti d'une allocation prénatale de 5 000 F FCP servie après un entretien prénatal précoce.
La Guyane expérimente le Référent Parcours Périnatalité avec trois autres régions hexagonales et La Réunion les Groupes Naissances. Les staffs médico-psycho-sociaux des maternités ont bénéficié de 653 000 euros supplémentaires en 2021-2022. En psypérinatalité, trois projets ont été sélectionnés en 2021 (mais aucun en 2022). Mais ces staffs médico-psycho-sociaux n'existent pas dans l'ensemble des maternités et leurs moyens sont insuffisants. Des services d'accompagnement à la parentalité des personnes en situation de handicap (SAPPH) régionaux sont en préparation depuis 2022.
Malgré leur vulnérabilité socio-économique, les DROM n'ont pas bénéficié d'enveloppes majorées pour déployer le programme « 1 000 premiers jours », la clé de répartition étant la part régionale des naissances. Les autres facteurs de vulnérabilité n'ont pas été pondérés.
On notera un point positif cependant. Le congé paternité connaît enfin outre-mer une hausse du taux de recours : celui-ci se situe entre 25 % et 69 % selon le territoire (pour un objectif de 80 % de recours). Ce résultat positif doit toutefois être pondéré par la proportion importante de pères qui ne reconnaissent pas leur enfant et qui ne peut donc pas bénéficier du congé paternité, comme évoqué précédemment.
Un coup d'accélérateur apparaît donc indispensable, alors que la deuxième feuille de route du programme « 1 000 premiers jours » est en cours de préparation. La feuille de route doit aussi être l'occasion d'ajuster le programme aux particularités de certains outre-mer. Une déclinaison différenciée est nécessaire pour toucher des publics différents.
La large diffusion du livret dans plusieurs langues, la sensibilisation des pères pour qu'ils reconnaissent rapidement leur enfant ou l'attribution de moyens renforcés aux outre-mer pour tenir compte des facteurs socio-économiques, sont trois pistes à explorer.
La question du rôle du père notamment doit faire l'objet d'une approche spécifique dans les outre-mer, la non reconnaissance étant un des faits majeurs de la parentalité, en particulier aux Antilles.
Les livrets devraient également être adaptés à l'environnement socio-culturel de chaque territoire, par exemple en valorisant les modèles de famille élargie et le rôle important des grands-parents.
Enfin, les financements doivent aller à la création des « maisons 1 000 premiers jours », guichet unique pour les jeunes parents (voir supra).
Recommandation n° 11 : Accélérer en l'adaptant le programme « 1 000 premiers jours » dans les outre-mer.
Recommandation n° 12 : Reconsidérer la place du père dans les politiques de parentalité en luttant contre les idées reçues relatives aux effets sur le bénéfice des prestations familiales d'une reconnaissance légale par le père et en associant davantage les pères aux dispositifs de soutien à la parentalité.
b) Un accompagnement médical à parfaire
Sur certains territoires ultramarins, l'éloignement des centres de soins et des maternités contraint les femmes enceintes à quitter leur domicile plusieurs jours, voire plusieurs semaines avant la date estimée ou programmée de l'accouchement. Cela engendre inévitablement des frais d'hébergement et de transport importants.
Le décret n° 2022-555 du 14 avril 2022 relatif à l'hébergement temporaire non médicalisé des femmes enceintes et à la prise en charge des transports correspondants a permis la mise en place, au bénéfice des femmes enceintes domiciliées dans des territoires isolés de plus de 45 mn en trajet motorisé d'une maternité, d'un hébergement non médicalisé de proximité et du remboursement des frais de transport. Ainsi, une femme enceinte peut bénéficier d'une prestation d'hébergement d'une durée de cinq nuitées consécutives précédant la date prévisionnelle d'accouchement appréciée par un médecin ou une sage-femme. Cette prestation peut être proposée à toute période de la grossesse en cas de grossesse pathologique et sa durée peut être prolongée sur nécessité médicale. Ces dispositions sont applicables dans l'Hexagone et outre-mer.
Le décret prévoit également, sous certaines conditions, que les limitations de durée ne sont pas applicables aux femmes enceintes résidant en Guyane afin de tenir compte des réalités territoriales avec des distances souvent très importantes (la Guyane est grande comme le Portugal mais son réseau routier est très peu développé) et des moyens de transport limités et peu performants (communes de l'intérieur reliées uniquement par le fleuve et l'avion).
Lors du déplacement à Saint-Barthélemy, la situation des femmes enceintes (une centaine par an) contrainte de quitter l'île au moins trois semaines avant le terme pour se rapprocher de la maternité de Saint-Martin ou en Guadeloupe a été soulignée. En effet, il n'existe pas de maternité sur l'île et il n'existe pas de liaisons aériennes ou maritimes la nuit, sauf organisation d'évasans complexes, stressantes et coûteuses.
Le décret du 14 avril 2022 devrait être complété afin de faire bénéficier Saint-Barthélemy des mêmes souplesses que la Guyane. Marie-Galante ou la Désirade en Guadeloupe pourrait aussi être éligible.
À moyen terme, outre la prise en charge des frais, il revient aux CAF et aux ARS de développer un parc d'hébergements non médicalisés dédiés à ce public et situés à proximité des centres de soin.
Ces hébergements pourraient aussi servir aux femmes bénéficiant d'une assistance médicale à la procréation ou aux parents de grands prématurés.
Recommandation n° 13 : Lorsque le domicile est éloigné du centre médical adapté, proposer des solutions d'hébergement temporaire pour les femmes enceintes ou bénéficiant d'une assistance médicale à la procréation et les parents de grands prématurés, et à défaut assurer une couverture complète des frais d'hébergement et de transport.
Les questions de santé amènent aussi le problème de la PMI. Dans plusieurs DROM, la PMI est sinistrée. Les rapporteurs l'ont constaté en Guadeloupe. À Mayotte, plusieurs rapports ont pointé les retards pris par le département. La PMI, qui est une compétence obligatoire des départements, doit être priorisée.
Recommandation n° 14 : Dans le champ de la parentalité et de l'enfance, s'assurer que chaque acteur assume ses compétences obligatoires avant de s'investir dans des compétences facultatives.
c) Densifier le maillage des solutions d'accueil conjoint des parents et des enfants
Le maillage territorial de la politique de parentalité est un point essentiel pour sa réussite dans les outre-mer.
Certains dispositifs sont déjà bien déployés.
Selon le ministère, en matière de maillage territorial des offres de soutien à la parentalité, le taux d'atteinte du panier de services (c'est-à-dire la présence d'au moins une action Clas, une action Reaap et un LAEP par EPCI) s'élève pour l'année 2021 à :
- 50 % pour la Guadeloupe ;
- 100 % pour la Martinique ;
- 25 % pour la Guyane ;
- 100 % pour La Réunion.
Pour Mayotte, le taux n'a pas été communiqué.
Sur l'ensemble du territoire (Hexagone et DROM), le taux d'atteinte du panier de service est de 33,2 %.
S'agissant du Fonds national parentalité, les dépenses des DROM s'élèvent à 2,5 millions d'euros en 2021. Comme pour l'Hexagone, les actions Reaap constituent l'essentiel des dépenses de ce fonds (90 %).
Les actions Clas (contrat local d'accompagnement à la scolarité) sont déployées par l'ensemble des CAF des DROM (hors Mayotte). En 2020/2021, on recense 108 actions Clas. Ce dispositif partenarial propose aux enfants et aux jeunes, en dehors du temps scolaire, l'appui et les ressources dont ils ont besoin pour s'épanouir et réussir à l'école, et qu'ils ne trouvent pas toujours dans leur environnement familial et social. Le porteur de projet doit également mettre en place des actions en direction des parents visant à :
- renforcer les relations entre les familles et l'école ;
- donner aux parents les outils nécessaires pour suivre la scolarité de leur enfant en leur offrant un espace d'information, de dialogue, de soutien et de médiation.
Cette double approche « parents-enfants » différencie le Clas des actions classiques de soutien scolaire ou d'aide aux devoirs.
S'agissant des lieux d'accueil enfant parent (LAEP), tous les DROM disposent d'au moins un LAEP sur leur territoire, sauf Mayotte (projet en cours). La Réunion est le département qui compte le plus grand nombre de LAEP : 16 en 2020. La Guyane n'en compte qu'un, à Matoury.
Le développement de ces structures représente un véritable enjeu au regard de leur plus-value pour les familles ayant de jeunes enfants : socialisation avant l'école maternelle, lutte contre l'isolement des parents en particulier pour les familles monoparentales, temps de répit, renforcement du lien parent-enfant, sensibilisation au rôle du père.
En matière de médiation familiale, tous les départements, sauf Mayotte encore une fois, disposent de services de médiation familiale et d'espaces de rencontre.
Sur les 259 services de médiation familiale financés par la Cnaf en 2021, onze sont situés dans les DROM. Toutefois, en Guyane, un seul service existe doté d'un seul ETP de médiateur familial, ce qui est insignifiant au regard des défis et de la taille de ce territoire. Le département de La Réunion fait partie des onze juridictions qui expérimentent la Tentative de médiation familiale obligatoire (Tmfpo).
Ce panorama très rapide, qui ne passe pas en revue d'autres structures essentielles comme les lieux d'accueil d'urgence en cas de violences intrafamiliales ou les hébergements temporaires en cas d'hospitalisation des enfants, fait apparaître un retard majeur de la Guyane et de Mayotte. Pourtant, ce sont les deux territoires français, pas seulement ultramarins, où la population est la plus jeune. Le maillage territorial y paraît dérisoire.
Un plan de rattrapage est urgent en Guyane, à Mayotte ou encore à Saint-Martin.
Recommandation n° 15 : Densifier les réseaux locaux de lieux d'accueil enfants-parents et les écoles des parents, en particulier en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin où des plans urgents de rattrapage sont nécessaires.
Des enfants loin de leur famille en Guyane
En 2019, sous l'impulsion de la Préfecture de Guyane un dispositif d'accompagnement de la scolarité (DRS : dispositif de rentrée scolaire) des lycéens, collégiens et de leurs familles, habitant les communes de l'intérieur de la Guyane a été développé en faveur des enfants pensionnaires compte tenu de l'éloignement de leur domicile familial.
Ce dispositif s'appuie sur des opérateurs associatifs (lien essentiel entre les familles et les administrations) et le soutien financier exceptionnel de la CAF de Guyane sur ses fonds locaux.
Les publics bénéficiaires sont en grande partie d'origine amérindienne et bushinengué. Le départ des enfants pour rejoindre l'école à Cayenne, loin du domicile familial et de leur environnement culturel, pour de longues périodes (pas de retour à la maison en fin de semaines ni durant les petites vacances scolaires pour certains enfants) est vécu comme un déracinement et dans certains cas un frein à l'épanouissement et à la réussite scolaire des enfants. L'exercice de la parentalité est quasi-impossible dans ces conditions.
Entre 2020 et 2022 plus de 430 jeunes et leur famille ont bénéficié de ce dispositif.
Cet effort nécessaire ne permet pas néanmoins de répondre entièrement aux enjeux, d'autant plus que les conditions de la continuité territoriale intérieure en Guyane tendent à se dégrader70(*).
À moyen terme, la stratégie de l'académie consiste à rapprocher les écoles des lieux d'habitation notamment dans les communes des fleuves en ouvrant des « maternelles de proximité » avec le soutien des communes. Un lycée devrait également ouvrir très prochainement à Maripasoula.
d) Ne pas se priver des mesures contraignantes d'aide éducative et de rappel des responsabilités parentales
L'accompagnement parental, les dispositifs de soutien ou la médiation sont indispensables. Pour autant, ils ne peuvent suffire et des mécanismes plus contraignants sont indispensables pour faire face à certaines situations.
Ainsi, la question du bon usage des prestations familiales se pose, au demeurant de la même manière en outre-mer que dans l'Hexagone, et la Cnaf n'assure pas de contrôles particuliers. Lors de l'audition de la Cnaf, notre collègue Annick Pétrus, sénatrice de Saint-Martin, a clairement pointé le mésusage de ces aides financières par certains parents : « L'aide de rentrée scolaire n'est pas systématiquement détournée. Pour autant, j'ai été directrice d'un établissement scolaire dans une autre vie. Je peux assurer que ces prestations ne sont pas toujours utilisées intégralement pour l'enfant. Les allocations familiales non plus, d'ailleurs. »
L'aide éducative à domicile (AED), gérée par les départements dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), est peu mise en oeuvre et les délais de prise en charge sont trop longs, comme l'ont notamment relevé les représentants de la CAF de Guyane lors de leur audition. La pénurie de professionnels dans le domaine social, et notamment de travailleurs sociaux, de techniciens de l'intervention sociale et familiale (TISF) et de psychologues, est prégnante outre-mer.
L'aide éducative à domicile (AED)
L'aide éducative à domicile permet à certaines familles, dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), la mise en place de mesures pour améliorer les relations parents/enfants. L'AED est accordée, à la demande ou avec l'accord du ou des bénéficiaires, lorsque la santé, la sécurité, l'entretien ou l'éducation des enfants le nécessitent.
Les actions pouvant être mises en place (ensemble ou séparément), dans le cadre de l'aide à domicile, sont les suivantes :
- aide d'un(e) technicien(ne) de l'intervention sociale et familiale (TISF), qui doit accompagner la famille rencontrant des difficultés éducatives et sociales ;
- aide-ménagère ;
- accompagnement en économie sociale et familiale (AESF). Celui-ci est effectué par un professionnel formé à l'économie sociale et familiale pour comprendre, avec la famille, la nature des difficultés rencontrées sur le plan financier. Il permet d'organiser la gestion du budget. Ce sont souvent des conseillers en économie sociale familiale qui interviennent ;
- versement d'aides financières exceptionnelles ou d'allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement.
À côté de ce dispositif et du soutien des associations, reposant sur le volontariat ou le consentement, il existe également des mesures contraignantes, en particulier la mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial (MJAGBF)71(*).
La MJAGBF est une mesure ordonnée par le juge des enfants dans le cadre de la protection de l'enfance. La gestion des prestations familiales est alors confiée à un tiers - un délégué aux prestations familiales - et celles-ci ne sont plus versées directement aux parents. La mesure est mise en place pour une durée de deux ans maximum.
La MJAGBF doit permettre de rétablir une bonne gestion des prestations familiales dans l'intérêt et pour les besoins de l'enfant. Il s'agit d'accompagner les parents (logement, santé, éducation et entretien) pour leur apprendre un savoir-faire, mais aussi pour éviter que leur situation financière et morale s'aggrave. La plupart des prestations entre dans le champ de cette mesure (allocations familiales, complément familial, RSA versé au parent isolé, allocations logement...).
Cette mesure ne remet pas en question l'autorité des parents sur les enfants.
Le Délégué aux prestations familiales prend les décisions pour le bon usage de ces prestations, si possible avec l'accord de la famille.
Cet instrument est souvent plébiscité, notamment par l'Unaf relativement bien implantée outre-mer. Toutefois, force est de constater que peu de mesures sont prononcées.
En 2020, on dénombre au niveau national 14 309 MJAGBF en baisse régulière depuis dix ans. Outre-mer, le bilan paraît encore plus maigre, aucun interlocuteur rencontré n'ayant cité spontanément cette mesure parmi le panel des actions conduites.
Le recours plus fréquent à ces mesures doit être affiché comme un axe d'actions, notamment dans les schémas départementaux de services aux familles. Rappelons que les maires ou le département peuvent saisir le juge des enfants d'une demande de MJAGBF. C'est donc un outil à la disposition des acteurs de terrain.
Un des points d'achoppement est le manque de délégué aux prestations familiales. Un travail avec l'Unaf et les Udaf ultramarines pourrait être engagé pour former et faire agréer des délégués aux prestations familiales. Un travail de sensibilisation et d'information est aussi indispensable, y compris auprès des juges pour enfant pour qu'ils se saisissent de cet outil qui n'est pas une sanction. Certaines idées reçues doivent être battues en brèche, notamment celles qui conditionneraient le prononcé d'une MJAGBF à l'échec préalable d'une AED. La mise en oeuvre d'une aide éducative à domicile n'est pas un préalable.
Recommandation n° 16 : Développer les mesures judiciaires d'aide éducative et d'aide à la gestion du budget familial.
Par ailleurs, d'autres dispositifs issus notamment de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance sont trop peu utilisés. C'est notamment le cas des rappels à l'ordre72(*) et du conseil pour les droits et devoirs des familles. Ces deux outils sont à la main des maires, mais ne sont utilisés qu'exceptionnellement, comme l'ont regretté plusieurs interlocuteurs lors du déplacement en Guadeloupe.
Le conseil pour les droits et devoirs des familles
En application de l'article L.141-1 du code de l'action sociale et des familles, le conseil municipal peut créer un conseil pour les droits et devoirs des familles. Il peut comprendre des représentants de l'État, des représentants des collectivités territoriales et des personnes oeuvrant dans les domaines de l'action sociale, sanitaire et éducative.
Le président du conseil pour les droits et devoirs des familles le réunit afin :
- d'entendre une famille, de l'informer de ses droits et devoirs envers l'enfant et de lui adresser des recommandations destinées à prévenir des comportements susceptibles de mettre l'enfant en danger ou de causer des troubles pour autrui ;
- d'examiner avec la famille les mesures d'aide à l'exercice de la fonction parentale susceptibles de lui être proposées et l'opportunité d'informer les professionnels de l'action sociale et les tiers intéressés des recommandations qui lui sont faites.
Le conseil est consulté par le maire lorsque celui-ci envisage de proposer un accompagnement parental.
La Polynésie : un exemple d'aide sous condition dans le cadre de sa politique de prévention des grossesses précoces
À la suite de l'adoption en 2016 du plan stratégique pour la mise en oeuvre d'une politique publique pour la famille (2017-2021), plusieurs actions ont été identifiées.
En mars 2019, la Caisse de prévoyance sociale de la Polynésie française a notamment mis en place un dispositif de prévention des grossesses rapprochées et non désirées en conditionnant le versement de l'allocation post natale à la visite du 2ème mois après l'accouchement, afin d'éviter une nouvelle grossesse immédiate.
2. Renforcer les acteurs locaux de proximité
Comme dans l'Hexagone, les acteurs associatifs et les structures intervenant de près ou de loin pour soutenir la parentalité sont foisonnants. Mais le panorama issu des travaux de la mission fait ressortir la jeunesse et la fragilité d'une majorité d'entre eux. Même les plus solides ont des difficultés à ancrer leurs actions dans le long terme (voir supra).
Jean-Marc Bedon, coordinateur de projet référent outre-mer à la Cnaf, résume ainsi la situation : « les CAF sont confrontées à un déficit d'opérateurs assis sur des modèles économiques viables et en capacité de mettre en oeuvre des offres de services d'action sociale. Ce point constitue certainement le second trait majeur caractérisant les freins au développement des politiques sociales des CAF ultramarines ».
Plusieurs leviers sont mobilisables pour remédier à ces carences.
a) Faciliter le financement par les CAF
Outre-mer, le premier obstacle des associations partenaires demeure le financement. En effet, compte tenu des moyens limités de la plupart des collectivités territoriales, l'exigence de cofinancement pour la plupart des projets est un point de blocage.
Les CAF peuvent pousser leur part de cofinancement jusqu'à 80 %, mais même à ce niveau, la participation des collectivités reste problématique, en particulier en Guyane ou à Mayotte. Cela limite de facto l'effet de levier des dispositifs de financements nationaux (aides à l'émergence de structures et prestations de service d'aide au fonctionnement) à la disposition des CAF.
Les CAF sont donc contraintes de compléter les prestations de services nationales par des apports sur leurs fonds locaux d'action sociale ou par des dispositifs ou mesures dérogatoires ponctuels validés par la Cnaf, visant à bonifier l'apport financier aux gestionnaires des équipements et services aux familles.
Ces aspects font d'ailleurs l'objet d'échanges entre la Cnaf et l'État dans le cadre de la négociation de la convention d'objectifs et de gestion (COG) de la branche Famille pour le période 2023-2027 (voir le II.B.2.e) infra). Jean-Marc Bedon, coordinateur de projet référent outre-mer à la Cnaf, a indiqué que, dans le cadre de ces discussions, la Cnaf plaide pour un financement direct plus important des structures d'accueil de la petite enfance et des services aux familles dans les départements d'outre-mer.
Aussi, il paraît indispensable de permettre aux CAF de financer des projets à 100 % lorsqu'aucune autre solution ne se dégage.
Recommandation n° 17 : Dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion (COG) entre l'État et la Cnaf en cours de discussion pour la période 2023-2027, inscrire un volet « soutien à la parentalité outre-mer », qui autoriserait notamment les CAF à financer des projets à 100 % et augmenterait les crédits disponibles pour développer les services aux familles.
b) Stabiliser les financements sur un horizon de moyen-long terme
L'autre critique récurrente des associations (voir supra) est le financement au coup par coup, projet par projet, et à des horizons courts d'un ou deux ans.
Toutefois, les conventions pluriannuelles tendent à se développer. Ainsi, les conventions d'objectifs et de financements passées entre les CAF et les associations gestionnaires de services sont souvent des conventions pluriannuelles couvrant quatre ou cinq années. La Cnaf porte le projet d'étendre à cinq ans l'ensemble des durées des conventions de partenariat et de financements.
Les CAF peuvent aussi mobiliser le Fonds public et territoire (FPT) ainsi que le Fonds national parentalité qui peuvent être utilisés sur une période pluriannuelle selon les projets.
Cette préoccupation des associations est entendue par les CAF, mais achoppe plus souvent sur les collectivités territoriales dont les faiblesses financières interdisent le cofinancement aussi bien que des engagements pluriannuels trop conséquents.
Malgré ces progrès, la pluriannualité demeure trop faible comme l'illustre le témoignage d'Idam Ahmed, directeur général de l'association Espoir et réussite à Mayotte : « Notre association, par exemple, compte sept salariés en CDI et quatre en CDD longue durée. Cependant, nous ne disposons d'aucune convention pluriannuelle signée avec nos partenaires. Malgré le soutien de l'État, de la CSSM et des collectivités locales avec qui nous travaillons depuis plus de sept ans, le fonctionnement à l'année, sans visibilité, nous empêche d'adopter une perspective de développement à moyen terme ».
Les appels à projets d'un an ou deux devraient être marginaux et limités à des projets réellement innovants faisant l'objet d'une expérimentation et d'une évaluation attentive. Les financements doivent être resserrés sur des financements structurels pour des services pérennes aux familles.
Recommandation n° 18 : Pour les associations, accroître la part des financements pluriannuels et structurels encadrés par des conventions d'objectifs et de moyens.
c) Former les personnels et les associations et leur fournir de l'ingénierie sociale et administrative
L'autre point faible des acteurs ultramarins est humain et organisationnel. Peu d'acteurs sont assez structurés et solides, avec les ressources humaines suffisantes, pour asseoir durablement des services aux familles et construire des parcours efficaces. Un important « turn over » des personnels limite la pérennisation de l'accompagnement des familles.
Ce travail de longue haleine passe par un rapprochement des fédérations nationales (voir infra) ou un conventionnement avec les CAF. En Guadeloupe, les rapporteurs ont constaté combien un partenariat avec la CAF ouvrait l'accès à des avantages (équipement logiciel, formation adaptée...) qui excède le seul soutien financier. Cet accompagnement d'ensemble facilite l'accès à un financement pluriannuel.
Une piste d'amélioration est d'encourager des labellisations sur la base de critères définis, donnant accès à des financements structurels. Ces labellisations reposent sur des cahiers des charges précis pour les structures de la parentalité. Ce socle permet une montée en compétences et une évaluation normalisée. Il convient néanmoins de s'assurer de l'adaptation de ces cahiers des charges aux spécificités de chaque territoire ultramarin.
Toutefois, le préalable à la montée en compétences est celui du recrutement. Le champ social manque de bras, en outre-mer comme dans l'Hexagone.
d) Encourager le déploiement des fédérations et associations nationales
Les fédérations nationales intervenant dans le champ social peuvent être un soutien considérable pour leurs membres grâce à la force de leur réseau et à l'appui technique qu'elles peuvent apporter ponctuellement.
Toutefois, outre-mer, le constat d'ensemble est plutôt celui d'une assez faible implantation des fédérations nationales sous réserve de quelques exceptions. Dans les collectivités du Pacifique, elles sont absentes.
Tableau de synthèse de la présence outre-mer de quelques fédérations
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Fédérations nationales |
Territoire(s) d'implantation |
Observations et actions |
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Fédération Nationale des Centres Parentaux (FNCP) |
La Réunion |
La Fédération Nationale des Centres Parentaux (FNCP) soutient les Centres Parentaux sur le territoire national. |
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Fédération Syndicale des Familles Monoparentales |
Guadeloupe, Guyane (en sommeil) |
La FSM agit pour la défense individuelle et collective auprès des pouvoirs publics et représente les familles monoparentales auprès des institutions concernées. |
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Fédération nationale des écoles des parents et des éducateurs (FNEPE) |
La Réunion, Martinique, Saint-Pierre-et-Miquelon |
Les écoles des parents et des éducateurs accompagnent les parents, les jeunes et les professionnels dans le souci de renforcer les alliances éducatives, en revendiquant une approche particulière et complémentaire de celle des acteurs du champ éducatif. Exemples d'actions : è La Réunion - Amafar EPE : programme d'éducation parentale. But de cet atelier : aider les parents à s'interroger sur les différentes attitudes et pratiques et à en analyser les conséquences afin de retenir celles qui leur paraissent plus favorables. è Martinique - Amdor : 4 actions d'animation sur les thèmes suivants : Parentalité et conjugalité, éducation et prévention auprès des jeunes, lutte contre l'illettrisme et la fracture numérique, Lutte contre les violences faites aux femmes. è Saint-Pierre-et-Miquelon - Espace médiation : organisation de médiations familiales. |
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Union Nationale des Associations Familiales (Udaf) |
Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte |
L'Unaf anime le réseau des Udaf et Uraf qui mènent dans chaque département et chaque région des missions de représentation et de services aux familles. Exemples d'actions : è Udaf Guadeloupe : Lancé en 2022, le bus de la parentalité est un bus itinérant tout équipé parcourant l'ensemble du territoire de la Guadeloupe proposant un lieu d'écoute, de rencontre, d'échange, d'entraide et de soutien aux familles grâce à la des activités diverses en partenariat avec les municipalités, CCAS, Maison de la Parentalité et autres associations. C'est un bus accessible aux personnes à mobilité réduite qui a aussi à sa disposition un point d'accès au numérique. Le but principal étant de rompre avec l'isolement et renforcer le lien social. è Udaf La Réunion : organisation de séjour de vacances en juillet et août. |
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Fédération nationale des médiations et des espaces familiaux (Fenamef) |
Guyane, Saint-Pierre-et-Miquelon, Guadeloupe |
La Fenamef a pour objectif de promouvoir le maintien, la préservation ou la restauration du lien familial, le développement de la médiation et la professionnalisation de ses acteurs. |
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Fédération Nationale des Associations de Parents d'Enfants Intellectuellement Précoces (FNAPEP) |
Non présent en outre-mer |
La FNAPEP est une fédération nationale qui regroupe des associations de parents d'enfants intellectuellement précoces. |
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Convention nationale des associations de protection de l'enfant (CNAPE) |
Guyane, Guadeloupe, Martinique, La Réunion |
La CNAPE regroupe des associations gestionnaires de services ou d'établissements qui accompagnent au quotidien des enfants, des adolescents et des jeunes adultes. |
La Direction générale de la cohésion nationale recense plusieurs grandes fédérations nationales présentes en outre-mer (Unaf, UNIOPSS, Fédération des centres sociaux et socio-culturels de France, Familles Rurales, Vacances Ouvertes, Vacances et Familles, Apprentis d'Auteuil). La Fédération Nationale des Écoles des Parents et des Éducateurs (FNEPE) déjà présente devrait davantage développer sa présence dans les outre-mer à partir de 2024.
Pour autant, elle reconnaît qu'un soutien des administrations centrales et de la Cnaf auprès des fédérations est indispensable pour inciter ces acteurs à investir les territoires ultramarins. Les fédérations nationales indiquent rencontrer en retour des difficultés pour repérer des porteurs de projet solides outre-mer. C'est un cercle vicieux.
Depuis 2018, pour agir sur la dynamisation du tissu local et des acteurs associatifs locaux, la Cnaf a d'ores et déjà soutenu 50 associations ou fédérations nationales ayant au moins une implantation (association locale adhérente ou antenne) dans au moins un département d'outre-mer.
Les partenariats d'objectifs et de financements proposés par la Cnaf aux associations nationales visent à soutenir les fonctions d'animation de réseaux, d'accompagnement de la qualité des services (formation, ressources méthodologiques, règlementaires, techniques, ...), de soutien à l'ingénierie et au déploiement de nouveaux projets. L'objectif est clairement de faire monter en compétence les acteurs associatifs ultramarins.
Exemples d'associations nationales partenaires de la Cnaf pour agir dans les territoires ultramarins
La Fédération des centres sociaux et socio-culturels de France (FCSF)
Un des projets de la FCSF soutenu par la Cnaf durant la période 2018-2022 visait le développement des structures d'animation de la vie sociale (centres sociaux et espace de vie sociale) dans les départements d'outre-mer, mais aussi la création de fédération locales en capacité de structurer et d'animer un réseau de structures d'animation de la vie sociale (AVS). La fédération a développé des moyens d'ingénierie pour accompagner la création de projets AVS dans les territoires totalement dépourvus ou faiblement couverts, notamment dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. La FCSF est en relation avec le ministère des outre-mer afin de conventionner à partir de 2023 pour un meilleur déploiement de ses actions dans les outre-mer.
L'association nationale des Centres d'entrainement aux méthodes d'éducation active (Cemea)
Le projet soutenu par la Cnaf visait le renforcement par la Cemea des coopérations de zones, notamment Antilles/Guyane et Mayotte/La Réunion. Ce projet a permis d'accompagner les associations affiliées aux Cemea et implantées en outre-mer pour notamment mutualiser les formations à l'échelle du réseau Cemea à destination des associations ultramarines (notamment Mayotte et Guyane) et favoriser l'échange de compétences par la mobilité entre les équipes.
La Croix-Rouge française (CRF)
La Cnaf a soutenu la CRF pour la mise en place d'actions ciblées visant le renforcement des acteurs locaux de la Croix-Rouge en faveur de la petite enfance, notamment par l'appui technique au développement de l'offre de service aux familles (établissements d'accueil du jeune enfant et dispositifs d'accompagnement à la parentalité)
Pour la période 2023-2027, la Cnaf propose de poursuivre la mobilisation de ses partenaires associatifs nationaux spécifiquement pour les outre-mer. L'objectif est de faire émerger, en lien avec les CAF locales, des réseaux des gestionnaires et professionnels de terrain oeuvrant dans le champ des services aux familles.
Les rapporteurs soutiennent fortement cette stratégie. La reconduite d'appels à projet en direction des fédérations nationales pour des projets en outre-mer est impérative. En sens inverse, les acteurs locaux doivent être incités à se rapprocher des fédérations et associations nationales.
Recommandation n° 19 : Inciter les associations locales, le cas échéant par des appels à projet dédiés, à s'appuyer si nécessaire sur les fédérations nationales pour monter en compétences (formation, ingénierie administrative...).
e) Des crédits d'action sociale à renforcer à l'occasion des discussions sur la prochaine COG 2023-2027 entre l'État et la Cnaf
Les crédits d'action sociale des CAF sont une source importante de financement des politiques sociales sur les territoires, en particulier dans les outre-mer.
À Saint-Pierre-et-Miquelon (voir infra), ces crédits peuvent représenter l'équivalent d'un tiers des prestations familiales légales versées. Ils permettent de financer une politique de parentalité ambitieuse depuis de nombreuses années. Le rapport entre prestations directes et services aux familles est plus équilibré en faveur de ces derniers.
Dans les départements d'outre-mer, les dotations d'action sociale sont fixées par la Cnaf, au regard des dotations passées notamment, puis elles donnent lieu à la signature d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de gestion (CPOG) avec chacune des CAF.
Sous réserve de quelques adaptations, les dotations locales ont été calculées en 2012 pour l'ensemble des CAF au prorata du montant des prestations versées par chaque CAF. Durant les années 2013-2017 conformément au cadre de la convention d'objectifs et gestion de cette période, les montants des fonds locaux des CAF ont subi une baisse de 11 %.
Depuis cette période et sur cette base les montants des fonds locaux sont stables d'une année sur l'autre.
Une réflexion a été initiée au sein de la Cnaf pour actualiser les modalités de calcul de ces dotations locales afin de prendre en compte l'évolution des territoires depuis 2012, mais aussi d'intégrer une prise en compte plus fine des ressources et faiblesses, notamment monétaires, des territoires de chaque CAF.
Les discussions en cours entre l'État et la Cnaf sur la prochaine convention d'objectifs et de gestion (COG) pour la période 2023-2027 sont une occasion pour remettre à plat plusieurs choses.
Elles doivent permettre de renforcer les crédits d'action sociale, notamment dans les outre-mer, ces crédits devant servir principalement à renforcer les services aux familles.
Plus globalement, les discussions autour de la prochaine COG doivent dessiner un volet « outre-mer » plus fort, notamment en matière de soutien à la parentalité. La COG pourrait notamment acter, outre le renforcement des crédits d'action sociale, une priorité donnée à des financements plurinannuels pour créer des réseaux pérennes d'acteurs et l'autorisation donnée aux CAF outre-mer de financer à 100 % un plus grand nombre de projets. Pour reprendre les termes de l'Unaf, la prochaine COG doit enclencher un changement d'échelle sur la politique de parentalité.
La recommandation n° 17 supra reprend l'ensemble de ces propositions.
3. Pour une politique de parentalité cohérente et lisible
a) Mieux affirmer les CAF comme pilote de la politique de parentalité
La politique de soutien à la parentalité est partagée entre de nombreux acteurs : l'État, la CAF, le département avec l'aide sociale à l'enfance, les communes au travers des CCAS. Ces quatre acteurs institutionnels, en particulier les trois premiers, se partagent des pans entiers de cette politique.
Cette multitude d'acteurs, sans compter les nombreuses associations et structures intervenant ou non pour leur compte, est à l'origine d'un flou certain sur le pilotage des politiques de soutien à la parentalité.
Lors de son audition, Gaëlle Nerbard, directrice nationale outre-mer de la Croix-Rouge française, s'est interrogée ouvertement : « en tant qu'opérateur de terrain, nous constatons que nous avons une multitude de partenaires, mais aussi de financeurs. Vous avez évoqué la CAF, l'État, les collectivités, les CCAS, la CGSS... Qui est chef de file de l'aide à la parentalité dans les territoires ? »
Signé sur une durée de six ans, le schéma départemental des services aux familles (Sdsf) est l'outil censé apporter une réponse à cette question.
Le Sdsf est la pierre angulaire du pilotage des services aux familles sur un territoire « depuis la grossesse jusqu'aux 25 ans de l'enfant, dans le respect des droits et besoins des enfants et de leurs parents »73(*). Ces services comprennent notamment l'accueil du jeune enfant et les services de soutien à la parentalité, mais peuvent également être étendus aux structures en faveur de la jeunesse et à l'animation de la vie sociale.
La gouvernance est assurée par le comité départemental des services aux familles (Cdsf) présidé par le préfet. Ce comité compte 41 membres. En revanche, c'est la CAF qui est le pilote opérationnel du Sdsf en sa qualité de secrétaire général du Cdsf.
Le Sdsf comporte un diagnostic territorialisé de l'offre et des besoins d'accueil, un plan d'actions départemental et une synthèse d'indicateurs communs à tous les départements.
Les orientations prioritaires des Sdsf sont déclinées de façon opérationnelle dans les conventions territoriales globales (CTG) signées par les CAF avec les collectivités locales. Les conventions recensent les actions à engager sur chaque territoire.
Dans les cinq départements d'outre-mer, les Sdsf ont été signés et 81 CTG ont été conclues sur quatre des cinq territoires ultramarins. En effet, la CAF de Mayotte a souhaité d'abord revoir son schéma départemental des services aux familles.
En synthèse, 30 CTG ont été signées en Guadeloupe, 17 en Guyane, 19 en Martinique et 15 à La Réunion. La majeure partie d'entre elles sont signées à l'échelon communal. Les CAF de Martinique et de La Réunion ont signés respectivement 3 et 4 CTG à l'échelon intercommunal.
Toutefois, ce tableau ne suffit pas à évacuer le reproche d'une gouvernance éclatée.
Entre l'État, le département et la CAF, un chef de file peine à se distinguer, bien que l'action des CAF soit unanimement saluée.
Lors du déplacement en Guadeloupe, cette impression de flottement de la gouvernance a été exprimée. Ainsi, selon Lucie Tetahiotupa, directrice de l'enfance, de la famille et de la jeunesse au conseil départemental, le rôle important du département en matière d'aide à la parentalité reste mal identifié par les communes qui n'ont pas de compétences obligatoires dans ce domaine.
Au niveau du comité départemental des services aux familles (Cdsf), la présidence est assurée par le préfet, mais le pilotage est assuré par la CAF.
À la suite des auditions, les CAF semblent s'affirmer comme l'acteur central le mieux reconnu à la fois par ses moyens financiers, ses compétences et son rôle d'animateur.
Cette fonction de chef de file mériterait d'être mieux affirmée dans le cadre d'une gouvernance allégée.
D'un part, les moyens dédiés à la coordination et à l'animation de la politique de soutien à la parentalité devraient être accrus.
Cela passe notamment, comme évoqué supra, par la généralisation des observatoires de la parentalité sous l'égide des CAF74(*).
S'agissant de la mission de coordination de la politique de soutien à la parentalité et d'animation de réseaux d'acteurs à l'échelle départementale, elle doit demeurer entre les mains des CAF en cohérence avec le pilotage des comités départementaux. Si nécessaire, cela doit passer par un relèvement des ETP des CAF, afin de muscler les fonctions de coordination et d'animation. Les discussions en cours entre l'État et la Cnaf sur la prochaine COG 2023-2027 devraient aborder cet obstacle au renforcement des fonctions de coordination.
Pour autant, en fonction des configurations locales et des dynamiques associatives existantes, cette mission d'animation peut aussi être partiellement confiée par les CAF à des partenaires. De telles délégations se feraient sous le contrôle des CAF, afin de garder l'indispensable vision d'ensemble.
Des associations pourraient assumer ce rôle. La Croix-Rouge ou l'Udaf par exemple ont acquis une crédibilité sur les territoires ultramarins qui pourraient leur permettre d'assumer cette mission. Cette montée en compétence et en responsabilité des équipes locales s'appuierait sur les moyens des fédérations nationales dont elles relèvent. Des crédits sont mobilisables au titre du Fonds national parentalité (FNP) de la branche famille, dont le volet 2 « animation parentalité » est prévu pour soutenir le développement de missions de coordination et d'animation. La prochaine COG devra confirmer et renforcer ce volet du FNP.
Cette nécessité de consolider la fonction d'animation des réseaux locaux est bien identifiée par la Direction générale de la cohésion sociale. Des réflexions sont en cours sur la « définition d'un socle commun de la fonction d'animation ». Ce socle sera de plus en plus nécessaire à mesure que le maillage territorial des structures de soutien à la parentalité se densifiera dans les années à venir.
À Mayotte, une mission de coordination du
schéma départemental
déjà assurée par
l'Udaf
L'Udaf déploie de nombreuses actions de soutien à la parentalité sur Mayotte. Parmi celles-ci, l'Udaf assure depuis deux ans la coordination du schéma départemental de service aux familles grâce au soutien de la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) et de la préfecture.
Un recrutement dédié a été réalisé pour assumer cette mission grâce notamment à des financements nationaux (50 000 euros sur deux ans). Ce personnel de l'Udaf est hébergé dans les locaux de la CSSM. Il a en particulier en charge l'animation des groupes de travail, la coordination du comité départemental, la rédaction de fiches actions et la mise en liaison de tous les acteurs locaux.
Ce choix d'externaliser la mission de coordination et d'animation s'explique notamment par le fait que le plafond d'ETP était atteint.
Les rapporteurs y voient aussi l'opportunité de mieux impliquer les partenaires associatifs sur des actions structurelles et pérennes.
D'autre part, la composition des comités départementaux doit être allégée.
Selon la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), l'état des lieux de l'installation des comités départementaux des services aux familles est toujours en cours75(*). Un premier constat est que la seule nomination des membres de cette instance de gouvernance locale composée de 41 membres dans son nouveau format mobilise fortement les acteurs sur les territoires, au détriment d'un travail effectif d'animation et de pilotage.
En Guadeloupe, où le comité est formellement installé, il a été indiqué aux rapporteurs qu'il ne s'était encore jamais réuni.
Comme l'a relevé devant les délégations, Anne Morvan-Paris, sous-directrice de l'enfance et de la famille à la DGCS : « les territoires ultramarins ont demandé à bénéficier d'un allègement de leur structuration, puisque ces comités sont aujourd'hui composés de plus de quarante membres, ce qui rend difficiles leur mise en place et l'organisation de réunions régulières. Nous pourrons répondre favorablement à leur demande, pour qu'ils soient les plus opérationnels possible ».
Certes, ces comités peuvent créer en leur sein des instances resserrées en fonction des sujets évoqués. Mais à l'échelle de territoires relativement restreints, les comités départementaux sont très difficiles à piloter.
Leur composition doit donc être revue pour les rendre plus opérationnels.
Recommandation n° 20 : Simplifier et renforcer la gouvernance de la politique de soutien à la parentalité :
- en identifiant clairement les CAF comme chef de file de cette politique, y compris pour centraliser les demandes de co-financement des associations ;
- en augmentant les moyens dédiés à la coordination et à l'animation des schémas départementaux de services aux familles, cette mission pouvant être déléguée par les CAF à des partenaires locaux, notamment des associations bénéficiant de l'appui d'une fédération nationale ;
- en allégeant la composition des comités départementaux de services aux familles.
La gouvernance de la politique de parentalité à Saint-Pierre-et-Miquelon
À Saint-Pierre-et-Miquelon, la politique de soutien à la parentalité est portée essentiellement par la collectivité territoriale et par la Caisse de Prévoyance Sociale (CPS) unique structure du territoire à proposer un véritable accompagnement à la parentalité. Les communes sont moins impliquées. L'État est également en retrait, à l'exception de l'Administration territoriale de santé (ATS)76(*).
En 2022, la CPS a ainsi alloué près de 600 000 euros au titre de l'action sociale pour financer des services aux familles (hors prestations légales versées aux familles pour un montant de 1,67 million d'euros). L'action sociale représente près du quart des montants affectés à la politique familiale de la CPS. Ce montant permet de financer :
- un Établissement d'Accueil du Jeune Enfant (EAJE) ;
- un Accueil de Loisirs Sans Hébergement (ALSH) ;
- 4 Espaces de Vie Sociale (EVS) ;
- un Relais d'Assistant(e)s Maternel(le)s Parents Enfants (RAMPE) qui doit migrer en Relais Petite Enfance ;
- un service de médiation familiale ;
- un service de conseil individuel et familial ;
- un service d'espace rencontre parents-enfants ;
- une Maison d'Assistants Maternels (MAM).
Cette politique s'est déployée dans le cadre du schéma territorial d'action sociale et familiale, élaboré en 2010 et finalisé en 2013. Ce schéma a ensuite été réévalué sur le volet « petite enfance » en 2018 et sur le volet « jeunesse » en 2019-2020. Si les objectifs de service aux familles fixés par le schéma de 2013 ont tous été atteints, sa dynamique initiale s'est toutefois essoufflée en raison des nombreuses thématiques couvertes (petite enfance, jeunesse, parentalité, aide au départ etc.).
Le modèle des conventions territoriales globales entre les CAF (la CPS en l'espèce) et les acteurs du territoire est regardé attentivement et pourrait servir de cadre à de nouvelles actions.
Parmi les actions remarquables conduites depuis 2013, il faut noter l'accent mis sur la médiation familiale, fortement inspirée des expériences canadiennes voisines. La CPS a d'ailleurs adhéré à la Fédération nationale des médiations et des espaces familiaux (Fenamef). Ce partenariat permet de déployer un dispositif de prestations de conseil individuel. Des médiations familiales, soutenues par la CPS, sont également mises en place en visioconférence et en présentiel par l'association Espace Médiation EPE 35 (école des parents et des éducateurs).
Des ateliers « cafés des parents », subventionnés par l'ATS et la CPS, sont régulièrement organisés sur le territoire. Ces initiatives ont pour objectifs de sensibiliser et d'accompagner les parents à la mise en place d'une parentalité positive et bienveillante.
En revanche, les échanges avec l'Éducation ne sont pas toujours aisés. La collectivité territoriale évoque des carences dans la transmission des données sur l'absentéisme et le décrochage scolaire. Des actions sont en cours avec le rectorat de Caen, dont dépend Saint-Pierre-et-Miquelon, pour bénéficier de la plateforme nationale de lutte contre le décrochage scolaire et déployer la plateforme pHARE, dédiée à la lutte contre le harcèlement.
Compte tenu de la taille du territoire, la CPS préconise de privilégier une approche globale en matière de soutien à la parentalité : « L'accompagnement à la parentalité ne doit pas cibler spécifiquement les parents d'enfants en situation de décrochage scolaire et/ou de délinquance afin d'éviter toute forme de stigmatisation ».
b) Un guichet unique pour les acteurs associatifs
Face à la multitude des dispositifs existants, très segmentés et s'adressant à des publics spécifiques, dans le cadre bien souvent d'appels à projet distincts, il n'est pas toujours aisé pour les acteurs associatifs de s'y retrouver. Les collectivités, en particulier les communes, peuvent aussi être désorientées ou ne pas connaître l'éventail des possibles.
Cela est d'autant plus le cas que beaucoup d'associations manquent de moyens pour leur fonction support et souffrent de financements erratiques (voir supra).
La meilleure coordination des acteurs de la parentalité passe aussi par une simplification des voies d'entrée dans les dispositifs.
De premières réponses ont été apportées. Ainsi, s'agissant des Clas77(*) et des actions Reaap78(*), les projets sont financés dans le cadre d'appels à projets via la plateforme Elan CAF qui constitue une « porte d'entrée » unique pour les candidats partenaires. Ces plateformes permettent aussi à la CAF d'avoir une vision exhaustive des actions à l'échelle d'un département. Cette plateforme est opérationnelle et généralisée pour l'ensemble du territoire depuis 2022, y compris pour les DOM.
Il est néanmoins nécessaire d'aller plus loin dans ce travail d'animation et de coordination. L'affirmation des CAF comme chef de file doit y contribuer.
Pour toutes les actions faisant l'objet de cofinancements, il est notamment indispensable que cette ingénierie financière soit transparente pour les porteurs de projet avec un interlocuteur unique pour le suivi des demandes et le versement des budgets.
Dans le cadre de conventions, ce guichet unique pourrait être assumé par les CAF ultramarines. La création d'un Groupement d'intérêt public (GIP) pour la politique de parentalité mériterait aussi d'être étudiée.
c) Un guichet unique pour les parents et les familles
Ce besoin de parcours simplifiés et lisibles est encore plus fort pour les parents et familles.
Lors de son audition, Alexandre Hoareau, chargé de mission de l'Observatoire de la parentalité de La Réunion, a soulevé la question de l'accessibilité aux services et aux droits, en appelant à la création d'un guichet unique pour les usagers. Il centraliserait les demandes diverses pour éviter de renvoyer les parents et les familles de guichets en guichets.
Les taux de non recours aux prestations, particulièrement élevés à Mayotte et en Guyane, sont un des symptômes de cette complexité.
C'est dans cet esprit que les « Maisons des 1 000 premiers jours » ont été imaginées.
Les CAF financent ces maisons dans le cadre du fonds national parentalité (FNP)79(*). La création de Maisons des 1 000 premiers jours était une recommandation du rapport « 1 000 premiers jours » remis en 2020. Elles visent à proposer dans un lieu unique des informations et un panel de services dédiés aux futurs parents et aux parents de jeunes enfants.
Une maison des 1 000 premiers jours est d'ores et déjà financée par la CAF de la Guadeloupe et d'autres projets seraient en cours de création. Le bilan reste toutefois très modeste outre-mer à ce jour.
Pour Anne Morvan-Paris, sous-directrice de l'enfance et de la famille à la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), « le déploiement des maisons des 1 000 premiers jours et la mise en réseau d'acteurs à échelle territoriale deviennent nécessaires. La déclinaison de ces différents outils sur les territoires ultramarins est identifiée comme l'une des priorités de la future feuille de route. »
Elles peuvent aussi être itinérantes, en particulier dans les zones peu densément peuplées et afin d'aller vers les (futurs) parents, au plus près de leurs lieux de vie. Même pour de courtes distances, ce service est utile pour les femmes enceintes et les parents se déplaçant avec leurs jeunes enfants.
Il n'existe pas de modèle unique de Maison des 1 000 premiers jours : « plusieurs types d'établissement peuvent choisir de devenir Maison des 1 000 premiers jours, pour tout ou partie de leur activité. Par exemple, un centre de PMI, un Relais Petite Enfance, une Maison des parents ou de la parentalité, un LAEP, un centre social ou espace de vie sociale (EVS), une crèche (notamment familiale ou parentale), un tiers-lieu, etc. peut devenir Maison des 1 000 premiers jours. Cela nécessite de diversifier son offre de service pour offrir ce panier de services réunis en un lieu unique qui caractérise la Maison des 1 000 premiers jours. Cela amène bien souvent à tisser des partenariats pour permettre l'usage de ses locaux par exemple à une antenne d'un centre de PMI, un LAEP, une crèche, une MAM, un Relais Petite Enfance, une médiathèque, une ludothèque, etc. »80(*).
La Polynésie française : un exemple de guichet unique
À la suite de l'adoption en 2016 du plan stratégique pour la mise en oeuvre d'une politique publique pour la famille (2017-2021), plusieurs actions ont été identifiées.
En janvier 2019, la Caisse de prévoyance sociale de la Polynésie a notamment mis en place un guichet unique des aides sanitaires gérées par la CPS et un guichet unique des aides sociales gérées par la Direction des Solidarités, de la Famille et de l'Égalité de Polynésie. Ce guichet unique assure la coordination de l'attribution des aides (sport, garderie, vacances, formations, bons alimentaires, bons vestimentaires...) en mutualisant les actions sociales et subventions.
La création de ces maisons doit figurer parmi les priorités des schémas départementaux de services aux familles. Elles ne doivent toutefois pas servir à masquer les faiblesses de plusieurs services de base dans les outre-mer, en particulier les centres de PMI. En Guadeloupe, les rapporteurs ont recueilli de nombreux témoignages sur le désengagement des PMI depuis vingt ans, faute de personnel notamment. Les maisons des 1 000 premiers jours doivent permettre d'offrir plus de services aux familles et de simplifier les parcours. Elles doivent marquer un réengagement de la politique de parentaliité, pas un simple « ripolinage ».
Une réflexion doit aussi être engagée pour étendre cette stratégie de guichet unique à l'ensemble de la politique de parentalité, laquelle ne s'arrête pas aux 1 000 premiers jours.
La recommandation n° 3 supra reprend cette priorité donnée à la simplification des parcours pour les parents et à une meilleure accessibilité des services à la parentalité.
* 70 Voir le rapport d'information n° 488 (2022-2023) sur la continuité territoriale oure-mer de Guillaume Chevrollier et Catherine Conconne fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer.
* 71 Créée par la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.
* 72 Article L.132-7 du code de la sécurité intérieure.
* 73 En Polynésie française, un plan d'orientation stratégique pour la mise en oeuvre d'une politique publique pour la famille a été adopté en juin 2016. Le pays est le principal pilote de cette politique. La caisse de prévoyance sociale délivre les prestations conformément à la politique définie par le pays. Ce plan qui contient 130 recommandations n'a pas été actualisé.
En Nouvelle-Calédonie, les grandes lignes de la politique familiale sont définies par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Le Conseil Calédonien de la Famille est chargé d'en coordonner le fonctionnement. Toutefois, les trois Provinces (Sud, Nord et Îles) sont en charge de l'essentiel de la mise en oeuvre opérationnelle à travers leurs services de Protection de l'enfance, l'Action sociale provinciale, la Protection maternelle infantile (PMI), ou encore les antennes médico-psychologique. La Caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de la Nouvelle-Calédonie (Cafat) assume les fonctions de la CAF, mais avec un rôle de pilotage moins affirmé. Elle délivre essentiellement des prestations.
À Wallis-et-Futuna, un document maître pour structurer la politique sociale, et la politique de parentalité en particulier, manque encore. Il n'y pas de schéma de coordination des acteurs. Les chefferies et la coutume demeurent le cadre principal, mais celui-ci s'érode à mesure que les structures familiales évoluent.
* 74 Les observatoires de La Réunion et de la Martinique ont été créés à l'initiative et en partenariat principal par les CAF respectives.
* 75 Trois territoires ont confirmé leur installation à La Réunion (15/03/2022), en Guyane (03/11/2022) et en Guadeloupe (13/12/2022).
* 76 L'équivalent local de l'Agence régionale de santé.
* 77 Contrat local d'accompagnement à la scolarité.
* 78 Réseaux d'Écoute, d'Appui et d'Accompagnement des Parents.
* 79 L'aide accordée dans le cadre du volet 3 du FNP pour ce type de structure est calibrée en prenant en compte 60 % des coûts de fonctionnement dans la limite d'un montant plafond de 39 470 €/an en 2022. En fonction des services proposés au sein des Maisons des 1 000 jours, le cumul avec les autres aides de la branche famille est possible notamment avec le volet 1 du FNP, la prestation de service LAEP et/ou la prestation de service Relais Petite Enfance. Des cofinancements avec d'autres acteurs locaux sont possibles, en particulier avec les ARS.
* 80 Extrait de la circulaire N° SGMCAS/2022/106 du 12 avril 2022 relative à la déclinaison pour 2022 de la politique relative aux 1 000 premiers jours de l'enfant.