TABLEAU DE MISE EN OEUVRE ET DE SUIVI
Réduction, réemploi et recyclage des
emballages : sortir du statu quo
Les 28
propositions
11 juillet 2023
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N° de la proposition |
Proposition |
Acteurs concernés |
Calendrier prévisionnel |
Support |
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1 |
Décliner les trajectoires d'emballages réemployés mis en marché par secteur et pour certains produits. Intégrer ces trajectoires dans les cahiers des charges de la « REP emballages ménagers » et de la « REP emballages de la restauration ». |
État |
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Règlement, cahiers des charges des éco-organismes |
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2 |
Mettre en oeuvre des dispositifs de consigne pour réemploi sur les emballages en verre en vue d'atteindre les objectifs de réduction et de réemploi fixés par la loi. |
État |
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Règlement |
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3 |
Évaluer l'adéquation des éco-contributions dédiées au réemploi et aller, si nécessaire, au-delà de la part de 5 % dans les cahiers des charges de la REP « emballages ménagers » et de la REP « emballages de la restauration ». |
État |
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Cahiers des charges des éco-organismes |
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4 |
Inclure un maillage territorial des infrastructures nécessaires au réemploi dans les cahiers des charges de la REP « emballages ménagers » et de la REP « emballages de la restauration ». |
État |
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Cahiers des charges des éco-organismes |
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5 |
Accélérer le développement et la diffusion des standards d'emballages réemployables. |
État |
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Cahiers des charges des éco-organismes |
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6 |
Utiliser les modulations des éco-contributions à la hauteur de ce que permet la loi « AGEC », afin notamment d'inciter au recours d'emballages réemployables, à des emballages plus petits, moins épais, et de pénaliser les emballages inutiles. |
État |
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Cahiers des charges des éco-organismes |
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7 |
En complément de l'objectif de développement du vrac dans les commerces de vente dont la surface est supérieure ou égale à 400 mètres carrés, instaurer des objectifs et indicateurs de suivi propres au vrac dans le cahier des charges des éco-organismes. |
État |
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Cahiers des charges des éco-organismes |
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8 |
Réaliser, en 2026, un bilan à la mi-temps des agréments des éco-organismes des REP « emballages ménagers » et « emballages de la restauration » ; renforcer le niveau des modulations, si cela est nécessaire pour atteindre les objectifs, comme le prévoit la loi « AGEC ». |
État |
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Cahiers des charges des éco-organismes |
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9 |
Systématiser la mise en oeuvre de sanctions en cas de non-atteinte des objectifs ; définir, dans les cahiers des charges, le montant de ces pénalités éventuelles ; permettre, en particulier, la mise en place de sanctions pour non-atteinte des objectifs dans les outre-mer. |
État |
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Règlement, cahiers des charges des éco-organismes |
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10 |
Lancer dans les plus brefs délais une campagne nationale de grande ampleur, notamment pour permettre la montée en puissance des extensions des consignes de tri. |
État |
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Campagne de communication |
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11 |
Renforcer les moyens attribués aux collectivités par les éco-organismes pour la sensibilisation, afin par exemple de recruter un plus grand nombre d'ambassadeurs de tri. |
État, |
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Cahiers des charges des éco-organismes |
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12 |
Développer des aides pour le développement de la tarification incitative sous la forme de subventions directes de l'Ademe (fonds Économie circulaire) ou d'une atténuation supplémentaire des frais de gestion grevant la taxe d'enlèvement des ordures ménagères incitative (TEOMi). |
État, Ademe et collectivités territoriales |
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Loi |
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13 |
Autoriser la cohabitation pérenne entre TEOM et TEOMi sur un même territoire ; a minima, augmenter au-delà de 7 ans la période pendant laquelle cette cohabitation est possible. |
État |
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Loi, décision de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) |
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14 |
Permettre la mise en oeuvre d'une « tarification incitative collective », pour faciliter son déploiement dans les zones urbaines. |
État |
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Loi, décision de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) |
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15 |
Expérimenter une tarification sociale « déchets », s'inspirant de la tarification sociale sur l'eau, afin notamment de limiter les effets anti-redistributifs potentiels du passage à une tarification incitative. |
État |
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Loi, décision de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) |
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16 |
Modifier les règlements de collecte des collectivités territoriales afin d'interdire les emballages dans les ordures ménagères résiduelles. |
Collectivités territoriales |
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Décision de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) |
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17 |
Définir des sanctions administratives simplifiées en cas de non-respect de ces règles de tri, à l'instar du modèle développé en Belgique. |
État |
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Loi, décision de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) |
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18 |
Adapter les schémas de collecte aux objectifs : augmentation de la fréquence des collectes et de la taille des bacs dans les habitations lorsque cela est possible, densification des points d'apport volontaire, passage à une collecte multimatériaux... |
Collectivités territoriales |
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Décision de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) |
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19 |
Pour financer l'adaptation des schémas de collecte, augmenter le taux de couverture des coûts du SPGD. |
État |
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Règlement |
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20 |
Instaurer un bonus tendant vers une couverture intégrale des coûts (100 %), pour récompenser les collectivités territoriales menant et programmant des actions visant à améliorer le taux de collecte. |
État |
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Règlement |
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21 |
Anticiper dès à présent la généralisation, d'ici au 1er janvier 2025, de la collecte séparée pour recyclage des déchets d'emballages pour les produits consommés hors foyer. Dans le cahier des charges de la REP « emballages ménagers », fixer des objectifs d'installation de corbeilles de rue par habitant et par commune. Identifier également des financements dédiés au sein du cahier des charges. |
État |
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Cahiers des charges des éco-organismes |
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22 |
Développer ponctuellement des dispositifs de collecte séparée avec gratification, financés par les éco-organismes, en lien avec les collectivités territoriales. Expérimenter ces dispositifs à l'occasion de grands événements (Mondial de Rugby, Jeux Olympiques de 2024). |
Collectivités territoriales et éco-organismes |
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Cahiers des charges des éco-organismes, décision de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) |
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23 |
Massifier le contrôle du tri 7 flux et du tri au sein des établissements recevant du public et sanctionner systématiquement le non-respect de ces obligations. |
État |
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Circulaire |
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24 |
Dans les zones urbaines, adapter les schémas de collecte à la nature de l'habitat ; déployer des dispositifs incitatifs dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. |
Collectivités territoriales et éco-organismes |
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Cahiers des charges des éco-organismes, décision de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) |
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25 |
Dans les zones touristiques, mobiliser des moyens complémentaires financés par une part additionnelle à la taxe de séjour payée par les usagers à l'origine de ces surcoûts. |
État |
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Loi |
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26 |
Dans les territoires ultra-marins, développer les dispositifs de gratification pour encourager la collecte sélective dans les zones les plus défavorisées ou isolées. |
Collectivités territoriales et éco-organismes |
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Cahiers des charges des éco-organismes, décision de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) |
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27 |
Dans le cadre des négociations européennes, afin de tenir compte des spécificités nationales et en application du principe de neutralité technologique, laisser aux seuls États membres le choix de décider - ou pas - de mettre en place un système de consigne. |
Institutions européennes |
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Règlement européen |
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28 |
Renvoyer à 2026 le choix de la mise en place d'une consigne pour recyclage sur les emballages. |
État |
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Cahiers des charges des éco-organismes |
I. RÉDUIRE ET RÉEMPLOYER : FAIRE DE LA PRÉVENTION UNE PRIORITÉ RÉELLE ET NON THÉORIQUE
A. RÉDUIRE ET RÉEMPLOYER LES EMBALLAGES : UNE PRIORITÉ THÉORIQUE, PEINANT À SE TRADUIRE DANS LA RÉALITÉ
1. La prévention de la production de déchets, par la réduction à la source et le réemploi : une priorité affichée de la politique d'économie circulaire
a) Une priorité théorique donnée à la prévention de la production de déchets
Élaborée afin de répondre aux nombreux effets délétères de la production et de la gestion des déchets sur l'environnement - épuisement des ressources non renouvelables (métaux, minéraux...) et renouvelables (eau) ; pression sur les sols et sur la biodiversité ; pollutions diverses, notamment plastiques ; contribution à l'effet de serre - la politique nationale de prévention et de gestion des déchets a défini ses objectifs de manière à mettre en oeuvre une hiérarchie entre les modes de traitement des déchets.
Prévenir la production de déchets, notamment par la réduction à la source et le réemploi apparaît dès lors comme un objectif prioritaire du fait de cette hiérarchie. S'il n'est pas possible d'atteindre cette cible, il faut alors par ordre préférentiel, privilégier la préparation en vue de la réutilisation, puis le recyclage, puis toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique et, enfin, l'élimination.
Traduction de cette priorité, le Plan national de prévention des déchets (PNPD) fixe un double objectif général de réduction de la quantité de déchets d'ici 2030 : 15 % des déchets ménagers et assimilés produits par habitant et 5 % des déchets d'activités économiques par unité de valeur produite (L. 541-1 du code de l'environnement).
b) Des objectifs de prévention spécifiques aux emballages
Réduire la production d'emballages - qui représentent un tiers des déchets ménagers produits en France - est un pan essentiel de la politique de réduction des déchets.
Des objectifs de prévention spécifiques aux emballages ont donc été prévus par le législateur ou le pouvoir réglementaire.
Le décret relatif aux objectifs de réduction, de réutilisation et de réemploi, et de recyclage des emballages en plastique à usage unique pour la période 2021-2025 dit « décret 3R », publié en avril 2021, et la stratégie 3R, adoptée en avril 2022, prévoient des objectifs de réduction propres aux emballages plastiques à échéance 2025 :
- 20 % de réduction des emballages en plastique à usage unique, dont au minimum la moitié obtenue par recours au réemploi et à la réutilisation ;
- tendre vers une réduction de 100 % des emballages en plastique à usage unique inutiles.
À plus long terme, la France se donne pour objectif d'atteindre la fin de la mise sur le marché d'emballages à usage unique en 2040 (L. 541-10-17).
Pour les bouteilles en plastique à usage unique pour boisson, l'article 66 de la loi « AGEC » fixe un objectif de réduction de 50 % d'ici à 2030 du nombre mis sur le marché.
Enfin, l'article L. 541-1 du code de l'environnement dispose que la France se dote d'une trajectoire nationale visant à augmenter la part des emballages réemployés mis en marché par rapport aux emballages à usage unique. Les objectifs de cette trajectoire sont définis de manière à atteindre une proportion de 5 % des emballages réemployés mis en marché en France en 2023 et de 10 % en 2027.
2. Pour traduire ces objectifs, des mesures de réduction et de réemploi des emballages
Pour atteindre ces objectifs, plusieurs mesures de prévention sont prévues par la loi - principalement par la loi « AGEC » - ou les textes réglementaires pris pour son application.
Ces mesures reposent sur deux leviers complémentaires.
D'une part, la réduction du poids de chaque emballage, ce qui peut passer par des solutions techniques et par la lutte contre le « suremballage » ; d'autre part, par la réduction du nombre d'emballages mis sur le marché, qui peut notamment passer un développement du réemploi.
a) Les mesures de réduction de la production d'emballage
Les mesures de réduction de la production d'emballages sont de trois sortes : les mesures générales, les mesures sectorielles et les règles d'exemplarités en la matière dans le secteur public.
Les principales mesures générales sont les suivantes :
- l'interdiction des sacs en plastique à usage unique depuis 2021 ;
- l'obligation imputée aux éco-organismes de mettre en place des objectifs de réduction de mise sur le marché notamment d'emballages plastiques à usage unique, avec une sanction en cas de non-atteinte des objectifs. Cet objectif, pour les plastiques à usage unique, a été fixé à 20 % en 2025, dont au moins la moitié par recours au réemploi et à la réutilisation ;
- l'obligation imputée aux éco-organismes de mettre à la disposition des consommateurs un dispositif de signalement électronique des emballages excessifs ;
- la création d'éco-modulations versées par les metteurs sur le marché d'emballages aux éco-organismes en fonction de critères de performance environnementale parmi lesquels la réduction de la matière utilisée ;
- l'obligation, applicable en 2030, pour les commerces de vente au détail dont la surface est supérieure ou égale à 400 mètres carrés de consacrer à la vente de produits présentés sans emballage primaire, y compris la vente en vrac, soit au moins 20 % de leur surface de vente de produits de grande consommation, soit de mettre en place un dispositif d'effet équivalent exprimé en nombre de références ou en proportion du chiffre d'affaires.
Les principales mesures sectorielles sont les suivantes :
- la mise en place progressive jusqu'en 2026 d'une interdiction de tout conditionnement composé pour tout ou partie de plastique pour les fruits et légumes frais non transformés ;
- l'interdiction de la mise à disposition gratuite de boissons dans des bouteilles à usage unique dans les établissements recevant du public et dans les locaux à usage professionnel (depuis le 1er janvier 2021) ;
- l'interdiction de l'usage des bouteilles en plastique pour boisson à usage unique dans la restauration scolaire (depuis le 1er janvier 2020) ;
- la fin, au plus tard le 1er janvier 2025, de l'utilisation de contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en matière plastique dans les services de restauration collective des établissements scolaires et universitaires ainsi que des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans ;
- l'interdiction de l'expédition des publications de presse et de publicité sous emballage plastique.
L'État a également pris une mesure d'exemplarité sur ce sujet, à savoir l'arrêt de tout achat depuis le 1er janvier 2022 de plastique à usage unique en vue d'une utilisation sur les lieux de travail et dans les évènements qu'il organise.
b) Les mesures de soutien au réemploi des emballages
À ces dispositions s'ajoutent celles pour le réemploi des emballages.
La principale mesure sur le sujet est la mise en place progressive entre 2023 et 2027 d'une obligation pour les producteurs de mettre sur le marché une part minimale d'emballages réemployés. Cette part est fixée à 5 % en 2023 et 10 % en 2027. Le réemploi bénéficie également d'un financement des éco-organismes porté à 5 % au moins du montant des contributions qui leur est versé. Les éco-organismes devaient également, avant le 1er janvier 2022, définir des gammes standards d'emballages réemployables pour les secteurs de la restauration, ainsi que pour les produits frais et les boissons.
Des mesures sectorielles ont aussi été prises pour le réemploi dans la restauration. Depuis le 1er janvier 2023, les établissements de restauration sont tenus de servir les repas et boissons consommés sur place dans des contenants réemployables. Il en est de même pour les repas servis dans le cadre d'un service de portage quotidien à domicile.
Le secteur public a, là encore, des objectifs propres. Les biens acquis annuellement par les services de l'État ainsi que par les collectivités territoriales et leurs groupements sont issus du réemploi ou de la réutilisation ou intègrent des matières recyclées dans des proportions de 20 % à 100 % selon le type de produit.
3. À rebours des objectifs, une stagnation de la quantité d'emballages et une forte hausse des emballages plastiques
Les différents moyens déployés pour prévenir la production d'emballages et favoriser leur réemploi ont, pour l'heure, une efficacité limitée.
Sur le long terme, la quantité d'emballages produite en France est stable. Elle était de 12,5 millions de tonnes en 20104(*), contre 12,7 millions de tonnes en 20205(*).
Par ailleurs, au sein de cet ensemble, les emballages plastiques progressent fortement sur toute la période, à rebours des objectifs de lutte contre le plastique à usage unique. Le volume d'emballages plastiques mis sur le marché est ainsi passé de 2 millions de tonnes à 2,4 millions de tonnes entre 2010 et 2020, soit une augmentation de 20 %6(*). En termes relatifs, les emballages plastiques passent de 16 % à 19 % du total d'emballages mis sur le marché.
Les bouteilles en plastique pour boisson représentent un peu moins de 10 % des déchets plastiques et environ 15 % des emballages plastiques. En 2022, un volume de 361 000 tonnes de bouteilles de plastique7(*) a été mis sur le marché. S'il est difficile d'obtenir des données sur l'évolution de cette consommation - signe d'un manque de planification de la réduction des déchets - celle-ci est vraisemblablement en forte hausse sur le long terme. Depuis 2010, en effet, la consommation de bouteilles et flacons de moins de deux litres a augmenté de 30 %. La consommation de bouteilles en plastique de boisson a toutefois décru depuis 2018 où elle atteignait 400 000 tonnes, avant d'atteindre un palier entre 2020 et 2022 ; aucun signe de fléchissement n'apparaît depuis, le volume se maintenant à un niveau supérieur à 350 000 tonnes par an8(*).
Deux conclusions peuvent être tirées de la faiblesse de ces résultats.
D'une part, comme l'a souligné la Cour des comptes, bien que la prévention soit la « priorité officielle », elle est en réalité le « parent pauvre de la gestion des déchets »9(*). Les mesures en faveur de la réduction de la quantité d'emballages mis sur le marché et du réemploi restent encore éparses. En tout état de cause, les mesures concrètes tendant à réduire la quantité de déchets d'emballages ont été adoptées plus tardivement que les autres mesures d'économie circulaire - collecte, tri et celles relatives au recyclage - ce qui est de nature à ralentir l'efficacité de leur portée.
D'autre part, le recours à la réduction unitaire du poids des emballages est insuffisant, puisqu'alors même que celui-ci diminue, on observe une forme d'effet-rebond : le nombre d'emballages mis sur le marché compense intégralement et surpasse même cette réduction. Sur les dernières décennies, les emballages plastiques ont vu leur poids fortement décroître. Cette réduction atteint 40 % pour les bouteilles en plastique de boisson entre 1994 et 2012. Toutefois, ce mouvement par unité de consommation est à mettre en balance avec la multiplication générale des emballages plastiques. Or, ce second mouvement est plus important que le premier, si bien qu'entre 2010 et 2020, la production d'emballages plastiques à usage unique a crû de 20 % en France.
* 4 Ademe, 2012, La valorisation des emballages en France, données 2010, p. 3.
* 5 Ademe, 2022, La valorisation des emballages en France, données 2020, p. 6.
* 6 Ademe, 2012, La valorisation des emballages en France, données 2010, p. 3. ; Ademe, 2020, La valorisation des emballages en France, données 2010, p. 6.
* 7 Ademe, 2023, Évaluation du taux de collecte des bouteilles en plastique de boisson pour 2021 et 2022, p. 21.
* 8 Ademe, 2023, Évaluation du taux de collecte des bouteilles en plastique de boisson pour 2021 et 2022, p. 23.
* 9 Cour des Comptes, septembre 2022, Prévention, collecte et traitement des déchets ménagers : une ambition à concrétiser, p. 65.