II. DEUX DÉFIS À COURT-TERME : PÉRENNISER LE SUCCÈS DE L'APPRENTISSAGE ET REVALORISER LE LYCÉE PROFESSIONNEL
Au-delà des tendances de fond et des obstacles structurels à l'adaptation de l'offre de formation initiale évoqués plus haut, la France fait face à deux défis à court-terme.
D'une part, comment soutenir la dynamique réelle en faveur de l'apprentissage, alors que son modèle de financement n'est aujourd'hui pas pérenne ? L'apprentissage a en effet fait ses preuves tant auprès des entreprises qui y recourent et le plébiscitent, qu'auprès des jeunes comme vecteur de transmission des compétences et d'insertion professionnelle.
D'autre part, comment revaloriser le rôle et l'image du lycée professionnel, encore trop peu attractif pour les élèves vis-à-vis des voies générales ou techniques, et dont les entreprises doutent de la capacité à répondre à leurs besoins de compétences ?
A. LA RÉNOVATION DE L'APPRENTISSAGE EST UN SUCCÈS, MAIS SON AVENIR DOIT ÊTRE ASSURÉ
1. L'apprentissage depuis 2018, un succès dans les chiffres et dans les têtes...
Parmi les objectifs majeurs de la loi « Avenir professionnel » figurait l'ambition de réformer en profondeur le modèle français de l'apprentissage.
S'appuyant sur le constat des bonnes performances de l'apprentissage en termes d'insertion professionnelle, la loi visait à simplifier sa mise en oeuvre pour le rendre plus attractif tant pour les élèves que pour les entreprises et à rénover son mode de financement.
En cela, elle avait largement repris les propositions portées par la délégation aux Entreprises et formulées dans la proposition de loi visant à développer l'apprentissage comme voie de réussite, présentée par Élizabeth Lamure et Michel Forissier, qui préconisait notamment de développer la co-construction des diplômes entre État et branches professionnelles ; de permettre la libre création de centre de formations d'apprentis par des personnes privées ; ou encore de dispenser des classes de préparation à l'apprentissage en 4e et en 3e118(*).
Quatre mesures majeures ont ainsi été adoptées dans le cadre de la loi « Avenir professionnel », puis mises en oeuvre progressivement entre 2018 et 2020 :
· l'élargissement du public cible et l'ajout de souplesses procédurales, avec un assouplissement des conditions applicables : possibilité d'entrer en apprentissage de 16 à 29 ans (contre 25 auparavant) et tout au long de l'année, durée minimale réduite par deux (d'un an à six mois) et durée totale variable selon le niveau de l'apprenti ; dépôt du contrat auprès de l'opérateur de compétences (OPCO, nouvellement créés) ;
· la libéralisation de l'offre de formation, en permettant à l'implantation de centres de formations d'apprentis (CFA) de se faire librement, sans autorisation spécifique des Régions, dès lors qu'ils obtiennent une certification qualité et qu'ils respectent un certain nombre de règles de base ;
· un financement des contrats d'apprentissage selon un « niveau de prise en charge » (NPEC) : ce sont les OPCO qui perçoivent le produit des contributions dues par les entreprises, puis financent chaque contrat en fonction du NPEC déterminé par les branches professionnelles mais sous le contrôle de France compétences ;
· enfin, une plus grande lisibilité des aides à l'apprentissage : l'ensemble des aides versées par les Régions, l'aide à l'emploi d'apprentis handicapés, et le crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage ont été regroupées sous forme d'une « aide unique », réservée aux entreprises de moins de 250 salariés et aux apprentis préparant des formations de niveau infra-Bac.
La loi « Avenir professionnel » a indubitablement conduit à un essor de l'apprentissage en France. D'environ 450 000 entre 2012 et 2018, le nombre d'apprentis s'établissait fin 2022 à 980 000, soit plus du double en cinq ans. Environ 1500 CFA ont été créés depuis 2018 pour les accueillir et les former, soit 55 % du total des centres existant à la date de rédaction du rapport.
Constatée dans toutes les régions, la hausse du nombre d'apprentis a également touché tous les secteurs. Elle a aussi contribué à développer l'apprentissage dans des secteurs qui y avaient traditionnellement moins recours, tels les secteurs du tertiaire.
Si le nombre d'apprentis a augmenté pour l'ensemble des niveaux de qualifications, la hausse a toutefois été plus faible dans les formations de niveau baccalauréat ou inférieur. Certains estiment qu'il s'agit là d'un échec de la réforme, alors que beaucoup de métiers en forte tension relèvent de qualifications de niveau baccalauréat ou inférieur, et que les difficultés d'accès à l'emploi sont dans le même temps souvent concentrées autour de ces niveaux de qualification.
NOMBRE DE CONTRATS D'APPRENTISSAGE EN FRANCE ENTRE 2012 ET 2022
Source : Données de la DARES, « Le contrat d'apprentissage », 3 mars 2023
RÉPARTITION DES CONTRATS D'APPRENTISSAGE
PAR NIVEAU DE DIPLÔME PRÉPARÉ
(2012-2021)
Source : Données de la DARES, « Le contrat d'apprentissage », 3 mars 2023
Par exemple, l'économiste Pierre Cahuc exprimait récemment dans les Échos que : « il s'agit d'une véritable aubaine pour les établissements d'enseignement supérieur, dont les coûts de formation sont pris en charge par l'État s'ils créent des CFA », tandis que « l'apprentissage améliore les perspectives d'emploi pour les jeunes peu qualifiés, jusqu'au niveau du bac professionnel, mais n'a pas d'impact significatif au-delà ».119(*)
Selon le METI, « l'apprentissage n'est pas exempté des problématiques d'accès aux compétences recherchées. Cela concerne notamment les niveaux de qualification pré-bac : les ETI, surtout industrielles, témoignent d'importantes difficultés à pourvoir leurs postes d'alternants à ce niveau de qualification »120(*). L'U2P a alerté les rapporteurs sur le fait que « l'effort doit porter sur les niveaux infra-Bac ».121(*) Les syndicats représentatifs des salariés entendus par les rapporteurs ont dans l'ensemble partagé cette appréciation, la CFE-CGC rappelant notamment qu'« il y a dix ans, 75 % des apprentis préparaient un diplôme équivalent au baccalauréat ou inférieur, contre moins de 40 % aujourd'hui ». Cette dernière recommande notamment de faire porter un effort particulier sur l'apprentissage au niveau BTS, démontrant de meilleurs taux d'insertion et de maintien en emploi122(*).
Les rapporteurs estiment nécessaire de poursuivre les efforts de promotion et de développement de l'apprentissage au niveaux de qualification inférieurs au baccalauréat, à la fois en sensibilisant les jeunes à cette voie de formation efficace, et en encourageant les entreprises à accueillir des apprentis. Le développement de l'apprentissage au sein des lycées professionnels, en dépit des difficultés organisationnelles qu'il peut entraîner, sera un levier important pour toucher un public plus large.
Recommandation n° 11 :
Poursuivre les efforts en faveur du développement de l'apprentissage dans le cadre des formations de niveau baccalauréat ou inférieur, notamment en facilitant les passerelles entre apprentissage et enseignement professionnel.
Il n'en reste pas moins que la popularité de l'apprentissage dans le supérieur (y compris dans les grandes écoles), a certainement contribué à revaloriser son image auprès des jeunes Français. La crise sanitaire et les chocs économiques liés au Covid-19 n'ont eu, d'ailleurs, aucune influence notable sur la dynamique favorable de l'apprentissage, puisqu'aucun « creux » de vague ni d'inversion n'a été constaté : la tendance semble bien s'inscrire dans la durée.
2. ... mais dont le modèle de financement n'est pas pérenne
Le succès de l'apprentissage repose toutefois, à l'heure actuelle, sur un modèle de financement fragile, peu compatible avec une augmentation durable du nombre d'apprentis.
L'apprentissage devait initialement bénéficier de trois sources principales de financement :
· L'aide unique, aide ciblée versée par l'État aux employeurs d'apprentis, pour un montant total d'environ 214 millions d'euros en 2021. Il s'agit d'une aide d'un montant maximal de 6 000 euros, octroyée la première année du contrat, pour les contrats d'apprentissage au sein des entreprises de moins de 250 salariés et préparant un diplôme ou titre professionnel de niveau baccalauréat ou moins ;
· Le financement des contrats d'apprentissage, reversé par France compétences aux OPCO. Ce financement se répartit en deux enveloppes : une enveloppe d'attribution initiale, et une enveloppe complémentaire de péréquation interbranches. Il représentait environ 5,9 milliards d'euros en 2021 ;
· Une enveloppe complémentaire, reversée par France compétences aux Régions, afin que celles-ci apportent un investissement complémentaire dans les centres de formation d'apprentis lorsque les besoins d'aménagement du territoire et de développement économique le justifient. Son montant était de 310 millions d'euros en 2021.
Dès 2020 toutefois, de nouvelles aides ont été mobilisées afin d'éviter que les contrats d'apprentissage ne pâtissent de la crise liée au Covid-19. Une aide exceptionnelle a donc été mise en place, financée par l'État, au champ d'application plus étendu que l'aide unique. En 2023, sa reconduction a été annoncée.
De plus, face à la forte hausse du nombre d'apprentis constatée dès les premières années de mise en oeuvre de la réforme, les ressources de France compétences se sont rapidement avérées trop réduites pour répondre à l'ensemble des besoins de financement au titre du coût-contrat. En 2022, les seuls besoins de financement de l'apprentissage par France compétences étaient estimés entre 8 et 10 milliards d'euros. Les recettes totales de France compétences n'étaient dans le même temps que de 9,6 milliards d'euros, devant pourtant couvrir également le financement du CPF (2,6 milliards d'euros), la formation des demandeurs d'emploi (1,7 milliard d'euros) et d'autres postes de montant plus réduit.
En conséquence, France compétences s'est retrouvée contraint à recourir plusieurs fois à l'emprunt, ainsi qu'à des abondements issus du budget général de l'État. Depuis 2020, le montant de ces « rallonges » a dépassé les 14 milliards d'euros.
Comme l'avait déjà signalé en 2022 le rapport de la commission des affaires sociales du Sénat intitulé « France compétences face à une crise de croissance », « l'équilibre financier est l'impensé absolu de la loi de 2018 ». Il est en effet d'autant plus difficile de maîtriser la hausse des dépenses publiques relatives à l'apprentissage que les trois principales dépenses en sa faveur répondent toutes à une logique de « guichet » (tout contrat d'apprentissage éligible en bénéficie automatiquement), par nature imprévisible.
FINANCEMENTS SUPPLÉMENTAIRES À
FRANCE COMPÉTENCES DEPUIS 2020
(EN MILLIARDS)
Source : Délégation aux Entreprises du Sénat
3. Les entreprises attendent une sécurisation du financement de l'apprentissage et une meilleure prévisibilité
L'absence de visibilité à moyen-terme sur le modèle de financement de l'apprentissage fait peser de réels risques sur la dynamique favorable enregistrée depuis 2018.
En effet, on peut craindre que pour maîtriser la croissance de la dépense publique en faveur de l'apprentissage, l'État ne cède à des tentations délétères :
· Premièrement, la suppression de l'aide exceptionnelle, en vue de dégager des moyens budgétaires additionnels. Cette aide s'est avérée essentielle pour éviter la chute du nombre d'apprentis durant la crise liée au Covid-19. Mais les représentants des entreprises entendus par les rapporteurs ont aussi rappelé qu'elle joue un rôle de « déclencheur psychologique » très important, qui convainc de nombreuses entreprises de « sauter le pas » pour embaucher un apprenti. Sa suppression serait un très mauvais signal, en particulier dans un contexte économique toujours tendu. À cet égard, la promesse du Gouvernement de prolonger jusqu'à la fin du quinquennat de l'aide exceptionnelle doit être tenue. De même, son périmètre actuel, qui permet d'englober notamment les ETI, doit être stabilisé. Selon l'U2P, entendu par les rapporteurs, l'État doit « prendre sa part du financement de l'apprentissage, qui ne peut reposer sur les seules contributions des entreprises [...] car il s'agit d'un cursus de formation initiale »123(*) ;
· Deuxièmement, le renvoi systématique à la contraction de dettes par France compétences. Les opérateurs de compétences ont alerté la mission sur une situation qui devient désormais difficilement tenable : au vu des nombreux crédits contractés au cours des dernières années et de l'incapacité de France compétences à tenir un budget équilibré, les banques sont de plus en plus réticentes à lui accorder des prêts. La charge de la dette pourrait bientôt atteindre 16 millions d'euros par an. Il faut briser ce cercle vicieux et assurer à l'établissement un fonctionnement plus sain et prévisible ;
· Troisièmement, la hausse de la contribution des entreprises à l'apprentissage. Il n'est pas souhaitable de modifier à nouveau l'état du droit, moins de cinq ans après la réforme de la taxe d'apprentissage par la loi « Avenir professionnel ». Les augmenter, alors que les entreprises françaises souffrent déjà d'un poids de la fiscalité plus élevé qu'ailleurs en Europe, serait un mauvais signal pour l'attractivité et la compétitivité, surtout en période d'inflation et de fragilité économique. Mais de manière plus générale, les entreprises, par l'apprentissage, jouent un rôle fondamental dans la formation initiale des jeunes Français. Elles ne sauraient porter seules le financement de l'apprentissage, qui sert des missions d'intérêt général.
À ce titre, les rapporteurs soulignent que plusieurs secteurs d'activités, catégories d'employeurs ou zones géographiques bénéficient d'exonérations ou de réductions de taux de taxe d'apprentissage, alors même qu'ils accueillent des apprentis. Comme la commission des affaires sociales du Sénat l'avait déjà relevé dans son rapport relatif à France compétences, il conviendrait, à terme, d'éteindre ces spécificités dans objectif de plus grande équité fiscale entre employeurs d'apprentis.124(*) Cette nécessité a notamment été rappelée par l'U2P125(*).
· Quatrièmement, le rattrapage sur les autres financements transitant par France compétences et intervenant en appui des branches professionnelles. Les OPCO ont alerté les rapporteurs sur les incertitudes qui entourent leurs budgets annuels, France compétences le percevant comme une « variable d'ajustement » et le révisant chaque année en fonction des contraintes budgétaires. Or, les financements en faveur des entreprises transitant par France compétences ne peuvent être vus comme des vases communicants : il est nécessaire de sanctuariser les montants versés aux OPCO et dédiés, par exemple, à l'appui aux PME dans la gestion de leurs compétences ou aux actions en faveur de l'attractivité des métiers, car ces missions sont essentielles ;
· Cinquièment, enfin, le pilotage par la baisse déraisonnée des niveaux de prise en charge du coût-contrat. Alors que les NPEC ont déjà connu une révision depuis leur première fixation, et qu'une seconde révision est annoncée pour septembre 2023, il convient de prendre garde à ne pas réduire la prise en charge des contrats à des niveaux insoutenables à seules fins de pilotage budgétaire global. Certes, il est important d'assurer la cohérence et la pertinence des financements des contrats. Mais plusieurs CFA rencontrés par les rapporteurs ont exprimé de fortes inquiétudes quant à la méthode de fixation de ces NPEC et à une trajectoire toujours baissière.
Le contexte d'inflation et les forts besoins d'investissement dans les CFA pour les adapter aux enjeux d'aujourd'hui appellent à un travail plus nuancé, afin de garantir la pérennité et la qualité de la formation par apprentissage. Par exemple, les chambres de métiers et de l'artisanat ont indiqué aux rapporteurs que : « l'application d'une démarche paramétrique indifférenciée ne peut permettre en effet de prendre en compte la spécificité et l'impact des formations. [...] France compétences doit construire une nouvelle manière d'aborder la prise en charge des contrats d'apprentissage [...] et se concentrer sur le renouvellement de la méthode ».
En particulier, elles appellent à prendre en compte différents facteurs comme le niveau de la formation, l'organisation pédagogique, l'implantation du CFA, les difficultés de recrutement du secteur ou encore les effectifs accueillis, mais aussi les réalités locales (comme l'accessibilité du centre).126(*) Les syndicats représentatifs des salariés ont aussi insisté sur l'enjeu de ne pas affaiblir le modèle économique des petits CFA moins rentables, en particulier dans la ruralité, par une baisse inconsidérée des NPEC127(*).
Les annonces récentes du ministre de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique Bruno Le Maire, lors des Assises du Travail, impliquant une baisse des niveaux de prise en charge des contrats d'apprentissage, sont donc source d'inquiétude pour la capacité des CFA à soutenir la forte dynamique de l'apprentissage.
Recommandation n° 12 :
Préserver et stabiliser le financement de l'apprentissage en :
pérennisant l'aide exceptionnelle aux employeurs d'apprentis pour soutenir la dynamique de croissance de l'apprentissage ;
provisionnant, dans les projets de loi de finances annuels, une dotation budgétaire au bénéfice de France compétences, pour anticiper plus sincèrement les besoins de financement liés à la dynamique de l'apprentissage ;
faisant évoluer la méthode de fixation des NPEC pour mieux prendre en compte les particularités des branches professionnelles, les besoins d'investissement des centres de formation, et garantir des niveaux de prise en charge soutenables.
De plus, le Gouvernement n'a pas, à la date de rédaction du présent rapport, pris le décret prévu par la loi « Avenir professionnel » (article 39), qui doit permettre de moduler le NPEC à la baisse lorsque l'établissement de formation bénéficie d'autres sources de financement public. En particulier, les lycées professionnels ou les établissements publics de l'enseignement supérieur, déjà financés sur le budget général de l'État, bénéficient d'un NPEC plein. Si la loi avait prévu, à l'initiative du Sénat, la possibilité de moduler ces financements, on peut s'interroger sur l'absence d'application de cette mesure qui pourrait pourtant être source d'économies pour le modèle de financement de l'apprentissage, en particulier au vu de la dynamique de l'apprentissage dans l'enseignement supérieur. Selon l'U2P par exemple, le fait que cet abattement n'ait jamais été mis en place est une « anomalie »128(*).
* 118 Texte n° 394 (2015-2016) de Mme Élisabeth Lamure, M. Michel Forissier et plusieurs de leurs collègues, déposé au Sénat le 10 février 2016, visant à développer l'apprentissage comme voie de réussite.
* 119 Article paru dans Les Échos le 27 juin 2023, intitulé « Réforme de l'apprentissage : un succès en trompe-l'oeil » par Pierre Cahuc.
* 120 Réponses du METI au questionnaire de la délégation.
* 121 Réponses de l'U2P au questionnaire de la délégation.
* 122 Réponses de la CGT et de la CFE-CGC aux questionnaires de la délégation.
* 123 Réponses de l'U2P au questionnaire de la délégation.
* 124 Rapport d'information n° 741 (2021-2022) de Mmes Frédérique Puissat, Corinne Féret et M. Martin Lévrier, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 29 juin 2022, intitulé « France compétences face à une crise de croissance ».
* 125 Réponses de l'U2P au questionnaire de la délégation.
* 126 Réponses des CMA au questionnaire de la délégation.
* 127 Réponses de FO et de la CGT aux questionnaires de la délégation.
* 128 Réponses de l'U2P au questionnaire de la délégation.