C. UNE MISE EN oeUVRE DU DISPOSITIF QUI NÉCESSITE DES ÉVOLUTIONS CONCERNANT LA DURÉE, LES DOCUMENTS DE SUIVI ET LA COMMUNICATION
Le dispositif COROM est piloté de manière très intéressante par la DGOM. Ainsi, l'articulation entre un comité de suivi local et un comité de suivi national permet un double niveau d'analyse et permet au niveau national d'avoir une position rigoureuse notamment concernant le versement des subventions au regard du respect des engagements de la commune.
Il a, par ailleurs, été indiqué, par les élus locaux comme par les DRFIP que les échanges instaurés dans le cadre des COROM développent une plus grande confiance entre le niveau communal, le comptable public et l'administration centrale.
Pour autant, des points nécessitent d'être améliorés voire développés dans la mise en oeuvre du dispositif afin d'en améliorer l'efficacité.
1. Des clauses de revoyure à intégrer pour adapter la durée des contrats aux situations réelles des communes contractantes
Il ressort de l'analyse financière et des auditions des 9 communes contractantes, des contributions écrites des préfectures et des directions régionales des finances publiques que si la démarche des COROM est incontestablement utile, elle doit, dans certains cas, s'inscrire dans un temps long supérieur à la durée de contractualisation de trois ans actuellement mise en oeuvre.
En effet, les COROM sont une démarche utile dès lors qu'ils s'inscrivent dans le temps long, dans la mesure où les collectivités s'engagent sur des évolutions structurelles pour équilibrer leur situation financière qui nécessitent de revoir les procédures de gouvernance, la mise en place d'une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEEC) ou encore la mise en place d'inventaire de l'actif avec des résultats progressifs et s'inscrivant dans le temps long.
Ces actions ne peuvent se réaliser que sur des durées relativement longues, notamment celles concernant la structure des employés avec des recrutements nécessaires et, surtout, des non remplacements de départ à la retraite.
Il en résulte que si certains effets sont quasi immédiats comme la baisse du niveau des dettes fournisseurs en raison de la subvention versée par l'État, d'autres sont très progressifs notamment pour les communes les plus en difficulté présentant des déficits d'une telle ampleur qu'ils ne peuvent être résorbés en trois ans.
La période prévue pour le contrat, 3 ans, est à cet égard trop courte. Une période de 5 ans voire 6 ans ou 7 ans, dans certains cas, pourrait être souhaitable.
Dans ce contexte, concernant les neuf contrats déjà signés, une clause de revoyure doit être intégrée pour les communes dont il est évident qu'elles ne pourront revenir à l'équilibre d'ici la fin du contrat initial.
Recommandation n° 4 : insérer dans les contrats existants une clause de revoyure permettant de prolonger au-delà de la durée initiale de 3 ans du contrat pour les communes les plus en difficulté qui ne peuvent respecter la trajectoire définie malgré les efforts réalisés (DGOM).
Concernant les nouveaux contrats qui seront signés avec les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2023, il conviendra d'adapter la durée initiale du contrat pour tenir compte de la situation de chaque commune sans s'interdire d'aller au-delà de 3 ans.
Les clauses de revoyure devront également y être systématisées notamment pour tenir compte de mesures gouvernementales susceptibles d'impacter la trajectoire de départ. À titre d'exemple la revalorisation du point d'indice à 3,5 % qui impacte la trajectoire des contrats.
Recommandation n° 5 : pour les nouveaux contrats, adapter la durée en fonction de la situation réelle de la commune au besoin en prévoyant des durées initiales supérieures à 3 ans et systématiser les clauses de revoyure permettant de tenir compte, en cours d'exécution des contrats, des aléas de gestion exogènes impactant la trajectoire (DGOM).
2. Une meilleure prise en compte des situations initiales et des atouts et contraintes des collectivités lors du diagnostic qui conditionne la trajectoire
Les premiers retours d'expérience sur les COROM tendent à démontrer qu'il apparait nécessaire :
- de systématiser la mise à disposition de l'assistance technique avant la signature de contrat (ce qui n'est pas toujours le cas actuellement) afin de pouvoir établir un diagnostic financier exhaustif qui permettra la définition d'une trajectoire réaliste. En effet, dans le cas des neuf communes actuellement contractantes, des factures non payées ou des marchés non liquidés ont été découverts après la signature du contrat, rendant ainsi la trajectoire initiale biaisée. La mise à disposition d'un assistant technique, en amont de la signature du contrat avec la ville de Fort-de-France, a permis de renforcer la fiabilité de la trajectoire, la sincérité des cessions envisagées, l'identification de dettes cachées et le réalisme des mesures de redressement et a ainsi démontré l'utilité d'une assistance technique précoce.
- de tenir compte, au-delà de la seule situation financière de la commune, de ses atouts ou handicaps : attractivité touristique particulière, état de son patrimoine et possibilité de cessions d'actifs à court ou moyen terme, existence de contrats de concession défavorables, situation démographique et géographique, nature des charges incompressibles...
Recommandation n° 6 : systématiser la mise à disposition de l'assistance technique avant la signature de contrat (DGOM, AFD).
La mise en oeuvre de cette recommandation permettra sans nul doute d'améliorer la qualité du diagnostic préalable et ainsi de rendre, au moins partiellement, caduque la recommandation n° 1.
3. Des moyens complémentaires à développer pour les cas les plus problématiques
Comme vu supra, la situation initiale de certaines communes est tellement détériorée que les moyens mis à disposition paraissent largement insuffisants.
Au-delà des recommandations précédentes sur la durée des contrats et sur le montant de la subvention exceptionnelle, devraient pouvoir être envisagés des moyens complémentaires aidant au redressement de la situation financière.
À titre d'exemple, des moratoires sur les taxes foncières sur le bâti communal pourraient être envisagés. En effet, concernant la commune d'Iracoubo, la DRFIP a demandé le paiement de taxes foncières de sorte que l'aide versée pour résorber l'encours de dettes de 129 000 euros (en sus de la subvention exceptionnelle) a servi au paiement de ces taxes au détriment du remboursement des dettes à l'encontre des organismes sociaux et des fournisseurs privés.
Des prêts de restructuration permettant de regrouper plusieurs prêts à un taux unique et sur une durée unique pourraient également être envisagés. À cet égard, l'agence France locale (AFL) pourrait être sollicitée.
Enfin, des cessions de terrains appartenant à l'État aux communes contractantes sont aujourd'hui prévues (à Iracoubo) afin que la ville procède ensuite à leur revente à des agriculteurs demandeurs. Pour autant, les arrêtés de cessions n'ont toujours pas été pris par la DRFIP. Ces actions pourraient être développées et accélérées.
D'autres pistes sont envisageables : il convient de les analyser plus finement avant de les mettre en oeuvre. Ces moyens complémentaires pourraient être réservés aux communes contractantes les plus en difficulté.
Recommandation n° 7 : mettre en place un groupe de travail commun entre la DGOM, la DGCL et la DGFIP relatif aux moyens qui pourraient être développés en complément des subventions et de l'assistance technique (DGOM, DGCL, DGFIP).
4. Des documents de suivi à améliorer
Pour mener à bien leurs travaux les rapporteurs spéciaux ont demandé la communication de nombreux documents : les contrats, les diagnostics préalables, les indicateurs de résultat intermédiaires, les comptes de gestion, les budgets primitifs et les décisions modificatives, la liste des actions correctrices demandées en cours de contrat, les comptes rendus des comités de suivi...
Concernant les documents budgétaires des communes, tous n'ont pas été transmis, certaines années étant manquantes pour certaines communes.
Concernant les contrats, les diagnostics préalables y figurant ne partent pas tous de la même année (2018, 2019 ou 2020) et présentent également la partie prospective jusqu'au terme du contrat pour certains voire jusqu'en 2026 pour d'autres.
Par ailleurs, les ratios mentionnés ne sont pas toujours les mêmes de sorte que dans certains diagnostics et trajectoires n'apparait pas le solde cumulé des deux sections, indicateur essentiel pour juger d'un retour à l'équilibre.
Les engagements de la commune ne sont pas tous présentés de la même manière ni avec le même degré de précisions.
Les fiches actions ne concernent pas toutes les communes.
Parmi les documents transmis tous n'étaient pas datés ou ne mentionnaient pas le nom de la commune concernée si bien que certains documents n'ont pas pu être exploités faute de savoir à quelle commune ils se référaient.
Les documents de suivi intermédiaires sont différents d'une commune à l'autre.
Il en résulte que si les comptes rendus des comités locaux et nationaux retracent les évolutions de la situation financière en général et de certains ratios en particulier, il est difficile, à la lecture des documents, d'appréhender les réformes structurelles mises en place et leur état d'avancement par rapport à la feuille de route initiale. Cet aspect doit être développé.
Il s'agit là uniquement de quelques exemples. Si les rapporteurs spéciaux comprennent et encouragent, c'est d'ailleurs même un des objectifs et une des vertus de ces contrats, une analyse individualisée des situations pour tenir compte des spécificités de chaque commune contractante, il parait indispensable d'améliorer le formalisme des documents et leur homogénéité dans la forme ce qui en simplifierait la lecture et la comparaison notamment pour les services centraux qui ont une vision globale des 9 communes
Ce besoin de formalisation apparait d'autant plus nécessaire avec l'entrée de nouvelles communes dans le dispositif.
Recommandation n° 8 : formaliser et homogénéiser les documents de suivi, systématiser leur datage, nommage et classement et élaborer des tableaux de diagnostic et de trajectoire communs à toutes les communes quand bien même seuls certains ratios sont suivis (DGOM, préfectures).
5. Une sensibilisation des communes éligibles à développer
Les COROM sont un outil d'accompagnement des collectivités dans une démarche partagée. Cependant, certaines communes potentiellement intéressées et éligibles ne souhaitent pas s'engager dans une telle démarche parfois perçue comme une mise sous tutelle qui ne porterait pas ce nom et trop lourde de contraintes.
Si les contraintes sont intrinsèques à cette contractualisation, elles ont pour objectifs de redonner, à terme, des marges de manoeuvre financières aux communes contractantes et l'assistant technique n'a pas vocation à opérer un contrôle d'opportunité sur les choix de gestion des ordonnateurs et sur la libre administration des communes.
De surcroit, les COROM offrent la possibilité d'avoir des taux de subventionnement à hauteur de 100 % en provenance du FEI.
Les COROM viennent, par ailleurs, s'ajouter à d'autres subventions d'investissement comme la DETR ou la DSIL avec des majorations de taux de subvention.
Il semble donc important aux rapporteurs spéciaux d'améliorer la communication concernant ce dispositif auprès des élus afin de ne pas les décourager.
Recommandation n° 9 : sensibiliser les élus locaux potentiellement concernée par les COROM en améliorant la communication sur ce dispositif parfois perçu, à tort, comme une mise sous tutelle (DGOM, préfectures).