B. LES ÉLUS ONT UNE IMAGE INCERTAINE ET BROUILLÉE DE L'ANCT ET DE SON OFFRE
Globalement, même lorsque l'existence de l'ANCT est connue, les élus locaux peinent à comprendre son organisation et s'approprier ses dispositifs et son offre. Seuls les élus des plus grandes structures témoignent d'une compréhension relativement correcte du fonctionnement de l'ANCT, au niveau local et national. Ce flou se manifeste par de multiples approximations et confusions.
1. Une difficulté d'identifier le statut de l'Agence : agence nationale ou délégation territoriale ?
L'ANCT repose sur un fonctionnement déconcentré. Il s'appuie sur le préfet en tant que délégué territorial (DT) de l'Agence et les services déconcentrés de l'État placés sous son autorité. Ceux-ci ont donc vocation à être, au quotidien, les représentants naturels de l'ANCT auprès des élus.
Les équipes nationales de l'Agence, qu'elles soient dans les territoires au sein des services déconcentrés ou au siège parisien, n'interviennent au service des collectivités territoriales « que faute d'une offre locale suffisante en termes d'ingénierie ou en renfort sur la gestion de projets complexes ou multithématiques » comme l'explique son vade-mecum.
Comme le mentionne l'introduction de sa feuille de route du 17 juin 2020, le « succès de l'ANCT reposera ainsi sur sa capacité à fonctionner comme une `'équipe ANCT'' » entendue comme articulation du local et du national avec pour principe de fonctionnement la complémentarité et la subsidiarité.
Ce double niveau présente une première difficulté de compréhension pour les élus.
Il existe une assez large méconnaissance du fait que les services déconcentrés de l'État représentent l'Agence au plus près des territoires. De plus, le niveau national est lui, lorsqu'il est connu, perçu comme éloigné des territoires, relativement inaccessible et trop abstrait pour avoir un impact sur les besoins concrets opérationnels des collectivités. Dans l'ensemble, les élus peinent à exprimer ce que fait l'Agence au-delà des quelques programmes bien identifiés (voir point 3).
Ce point est aussi relevé par des acteurs nationaux qui estiment que l'ANCT est un opérateur plus institutionnel que territorial : « l'ANCT est très territorialisée si on considère que les préfets en sont les délégués territoriaux. Mais, quand on compte les apports réels ... il s'agit au final de moins de 10 ETP projetés sur le terrain et in fine rattachés tout de même au siège ».
Verbatim de maires
« Qui représente l'ANCT : on ne sait pas. »
« Nous avons écrit à l'ANCT qui nous a répondu de nous adresser à la DDT. Si c'est cela, ce n'est pas la peine d'avoir créé une agence».
« Il semble difficile de s'y retrouver au niveau des interlocuteurs entre le niveau national ou départemental ». FNSCoT
2. Une difficulté d'identifier les services de l'État et le préfet comme délégation territoriale de l'Agence
Le travail avec les services déconcentrés de l'État est rarement identifié par les élus comme un échange sur les offres ou dispositifs de l'ANCT. De nombreux élus n'associent pas encore le rôle de préfet à celui de délégué territorial de l'Agence. Il est peu sollicité à ce titre.
Les missions portées par l'Agence sont assimilées à des missions des services de l'État. La contractualisation est par exemple perçue comme engageant l'État, via son préfet, mais sans référence à l'ANCT.
Pour l'assister opérationnellement dans cette mission, le préfet a la possibilité de nommer des délégués territoriaux adjoints (DTA) de l'Agence.
QUI SONT LES DÉLÉGUES TERRITORIAUX ADJOINTS ?
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Fonction |
Nombre |
|
Direction Départementale des Territoires (et de la Mer) |
87 |
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Secrétaire Général de préfecture |
46 |
|
Sous-préfet d'arrondissement |
23 |
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Direction départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations |
4 |
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Préfet délégué à l'égalité des chances |
4 |
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Autre |
5 |
Source : Anct (octobre 2022), traitement Sénat
Verbatim de maires
« Est-ce que les techniciens de la Direction Départementale des Territoires (DDT) travaillent dans le cadre de l'ANCT quand ils nous accompagnent ? Je n'en sais rien. »
« Il y a ambiguïté sur ce que fait l'État en soi, l'État en tant qu'ANCT, ce que font les autres avec le soutien de l'ANCT. »
« Personnellement on n'osera jamais déranger le préfet. On aimerait bien connaitre vers qui se tourner lorsqu'on se pose des questions sur l'ANCT ».
« On observe beaucoup de confusion sur les nouveaux rôles exercés par les préfectures (relance, ANCT, déclinaison locale de l'agenda rural) ». AMF
3. Une difficulté d'identifier la cohérence de l'agence : un acteur intégré ou une collection de labels ?
Les élus identifient bien quelques-uns des programmes ou des « produits » de l'ANCT : le duo « Action Coeur de Ville (ACV) » et « Petites Villes de Demain » (PVD), les « Maisons France service » et les « Territoires d'Industrie » sont les plus couramment cités.
Mais ils sont perçus comme une action de l'État, en ignorant bien souvent que ces dispositifs sont portés par l'ANCT.
De plus, les labels et les programmes propres à l'ANCT se croisent, s'empilent et se confondent avec d'autres qui ne sont pas portés par l'agence à l'image de « France relance », « France rénovation » ou encore « France Tiers Lieux ».
A ces programmes, s'ajoutent la gestion d'un marché à bon de commande pour des missions de conseil en ingénierie, la gestion de la politique de la ville et des missions d'observatoire, donnant un tout difficile à saisir.
Il en résulte chez les élus, un sentiment de profusion d'initiatives, de labels, de dispositifs qui alimentent l'image floue de l'agence.
Verbatim de maires
« À notre échelle il n'y a ni connaissance, ni visibilité des dispositifs : on est perdu dans les couches des programmes ACV, PVD, France Service, qui fait quoi, qui finance quoi, a qui doit on s'adresser ? »
« La multiplication des programmes, dispositifs ou labels nationaux empêche d'en dégager une cohérence d'ensemble ».
« En dehors des programmes, on est incapable de comprendre la ligne directrice ».
4. Une difficulté de saisir la nature de l'agence : administration centrale ou boite à outils à disposition des collectivités ?
L'intention du législateur lors de la loi portant création de l'agence était double : d'un côté, le respect par l'ANCT d'une dynamique « ascendante » avec l'accompagnement des projets émergents des territoires ; de l'autre, une logique « descendante » de pilotage par l'ANCT de programmes nationaux à décliner aux niveaux territoriaux.
Pourtant, il semble que cet équilibre ne se retrouve pas dans les perceptions des élus locaux.
En effet, l'ANCT est plutôt vue comme une administration centrale relai de l'État mettant en oeuvre une ambition gouvernementale. C'est le cas des programmes bénéficiant d'une communication soutenue, mais aussi d'autres actions comme la feuille de route ruralité qui est une ambition politique nationale déclinée dans les territoires.
Une partie des élus reconnait tout de même le rôle de facilitateur, d'incubateur, d'expérimentateur, « d'agitateur d'idées », d'accélérateur d'apprentissages. Mais ils considèrent que ces rôles sont un peu en retrait.
Verbatim de maires
« L'ANCT ce sont des programmes de l'État qui déroule sa logique. »
« L'ANCT nous semble d'abord être un lieu de portage de différents programmes qui s'adressent avant tout à des strates très ciblées : villes moyennes, petites villes, territoires de montagne... »
« Au niveau national : l'ANCT balance entre piloter des programmes nationaux ; produire des réflexions ; gérer des crédits spécifiques politique de la ville ; proposer une offre d'ingénierie... l'identité de l'ANCT reste floue, pas assez affirmée ».
5. Une difficulté à identifier la spécificité de l'intervention de l'agence en matière d'ingénierie, parmi celle d'autres acteurs publics et parapublics
Le vade-mecum ANCT rappelle que l'agence « facilite l'accès des porteurs de projets aux différentes formes, publiques ou privées, d'ingénierie stratégique, juridique, financière et technique, qu'elle recense localement ou met à disposition via ses partenaires opérateurs ou ses propres marchés d'ingénierie. Elle apporte un concours humain et financier aux collectivités territoriales et à leurs groupements. »
L'intervention de l'ANCT s'inscrit dans un paysage où il existe de nombreux acteurs publics aux niveaux local et national. En effet, de grandes agences proposent des solutions d'accompagnement aux collectivités : la Banque des territoires consacre environ 150 millions d'euros par an à l'appui de l'ingénierie publique locale ; le CEREMA propose plusieurs offres dont des mises à disposition gratuites d'experts ; l'ADEME accompagne les collectivités dans leur transition avec divers outils comme des formations ou des fiches actions à destination des élus ...
Le rapport « France territoires : un engagement au service des dynamiques territoriales » de juin 2018, confié par le Premier ministre au préfet Serge Morvan, commissaire général à l'égalité des territoires, était destiné à préfigurer ce que pourrait être l'ANCT. Sur la question du périmètre institutionnel, ce rapport proposait que l'ANCT résulte de la fusion du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) avec l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU), l'Agence Nationale de l'Habitat (ANAH), l'Agence du numérique et l'Établissement public de restructuration et d'aménagement des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), l'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Énergie (ADEME), le Centre d'Études et d'expertise sur les Risques, l'Environnement, la Mobilité et l'Aménagement (CEREMA), Atout France, Business France, l'Agence française de développement (AFD) et même des acteurs de production d'études territoriales (pôle développement de France stratégie, Agence des villes et territoires méditerranéens durables, etc.).
Le choix initial opéré lors de la mise en place de l'ANCT a été de fusionner le CGET, l'EPARECA et l'Agence du numérique et de maintenir les autres opérateurs de l'expertise territoriale de l'État. La loi du 22 juillet 2019 a souhaité que l'agence travaille étroitement avec cinq opérateurs partenaires (ANRU, ANAH, ADEME, Banque des Territoires et CEREMA) pour la mise en oeuvre de ses missions. Cela se traduit par 5 conventions-cadres qui fixent ces modalités de coopération. Chaque mois, les 6 opérateurs se réunissent au sein du comité national de coordination pour suivre les programmes et chantiers communs, menés dans les territoires.
Dans ce paysage institutionnel, chaque opérateur obéit à des logiques propres (dispositifs, calendriers, procédures...). Ce foisonnement soulève des difficultés du point de vue du parcours utilisateur. Il n'est pas simple pour un élu - et parfois même les opérateurs eux-mêmes - de comprendre qui fait quoi ? Qui apporte quel type d'aide ? Quelle est la cohérence des offres de chacun ? Quel est le mode d'accès à ces structures ?
L'ANCT a vocation, sur le territoire, à être le guichet unique qui permet de rediriger certaines demandes vers des opérateurs partenaires (notamment le CEREMA). Mais, en réalité, ces acteurs disposent de directions régionales, et donc d'interlocuteurs de proximité, qui sont en lien direct avec les collectivités. Les demandes qui leur sont adressées ont généralement leur circuit propre sans passer par le délégué territorial de l'ANCT. On peut imaginer que la récente réforme du CEREMA3(*) va accentuer cette tendance pour cet opérateur, quand bien même le préfet devient le délégué territorial de l'agence.
ACTEURS DE L'INGÉNIERIE
ET POSITIONNEMENT PAR RAPPORT AUX BESOINS DES COLLECTIVITÉS
Source : Anct
Il en résulte une multiplication des circuits et des offres difficilement lisible pour les principaux concernés : les élus et leurs administrations. Le système crée également de la complexité. À titre d'exemple, un interlocuteur nous a signalé qu'en 2022 « il faut passer par 8 étapes - et presque autant de mois - pour espérer voir aboutir un accompagnement d'un projet de collectivité via une convention d'appui opérationnel » c'est-à-dire via le modèle contractuel d'accompagnement des projets « ANCT » par le Cerema.
Verbatim de maires et contribution écrite
« Il faut rendre les choses plus lisibles pour l'utilisateur. »
« Pour ACV chaque partenaire dit « c'est mon action » et l'ANCT dit que c'est une action ANCT. Les élus ne savent plus trop de qui c'est l'action »
« L'ingénierie soutenue par l'ANCT est en général mal articulée avec celle apportée par les régions ou départements. L'ingénierie apportée par la CDC suit également des logiques propres. » FNAU
6. La politique de la ville qui tend à passer en arrière-plan ?
Un autre élément qui marque la perception des élus sur l'agence est une forme de mise à l'arrière-plan de la politique de la ville. Quand les élus pensent ANCT, ils pensent rarement politique de la ville. Le fait d'avoir intégré cette politique publique à l'agence semble l'avoir fait un peu disparaitre derrière des programmes nationaux qui captent toute la lumière : Petites Villes de Demain, Action Coeur de Ville... Peu d'élus, même si leur collectivité était concernée par un Quartier Prioritaire Politique de la ville (QPV) ont évoqué son intervention.
Pourtant la politique de la ville représente un quart des effectifs de l'agence (92 ETP sur 345) et une partie importante de ses financements.
Certains observateurs nationaux estiment que la politique de la ville a quelque peu disparu dans ce nouvel ensemble administratif et pointent les risques d'une comparaison, voire d'une concurrence, entre la politique destinée aux quartiers prioritaires de la politique de la ville et les dispositifs de soutien à la ruralité. Il a été noté de plusieurs sources que les discussions en Conseil d'Administration de l'ANCT concernaient rarement les enjeux de politique de la ville.
Verbatim de maire
« On a des relations avec l'ANRU mais le lien avec l'ANCT est inexistant ; pour les cités éducatives je ne sais pas qui est l'interlocuteur par exemple »
« L'ANCT c'est un ANRU canada-dry pour la politique de la ville ».
7. Des difficultés qui pèsent sur la connaissance et l'accès à ses offres
L'absence de visibilité de l'agence n'est pas en soi un problème si les élus trouvent des solutions à leurs difficultés. Il n'y a aucun intérêt à promouvoir une structure ou un label pour lui-même et par principe.
L'Inspection Générale de l'Administration estimait ainsi , dans son rapport de janvier 2022 intitulé « L'ANCT : l'État déconcentré au service de la cohésion des territoires »4(*), que cette absence peut être vue « comme un facteur de simplification de l'action publique locale, préservant le préfet comme seul interlocuteur des collectivités territoriales ». Elle peut aussi être interprétée comme un fonctionnement efficace du principe de subsidiarité : l'agence n'a pas vocation à intervenir lorsque localement des solutions préexistent. Si elle n'est parfois pas connue, ce serait parce qu'elle n'a pas vocation à l'être dans les territoires dont l'écosystème fonctionne bien. Si ces interprétations sont probablement pertinentes sur certains contextes locaux, elles ne peuvent être généralisées.
Le problème est bien, à l'image du défaut de notoriété dont souffre l'agence, que ses « produits », ses offres et ses dispositifs sont peu ou mal connus et difficilement accessibles.
Les élus partagent le sentiment que peu d'informations leur parviennent sur cette offre. Ils signalent qu'il est difficile de comprendre la cohérence des dispositifs et d'identifier ce que peut leur apporter l'ANCT.
Verbatim de maires et contributions écrites
« En préparant cette audition, j'ai découvert que l'ANCT fournissait des prestations d'ingénierie gratuites pour les communes de moins de 3500 habitants ! ». Un maire
« Il n'y a pas eu d'information relative à l'offre de l'ANCT dans notre département. » Un maire
« Les élus n'identifient pas toujours l'aide que peuvent leur apporter les services de l'État en la matière ». AMF
« Au niveau local : l'ANCT n'est pas lisible. Le lien entre préoccupations locales, demandes d'appui de la part des collectivités locales et l'agence ne fonctionne pas. Résultat : les élus locaux ne comprennent pas le rôle, l'intérêt, la plus-value de cette agence ». Intercommunalité de France
8. Une perception floue symptomatique d'une incarnation locale à géométrie variable
Les difficultés de perception analysées précédemment ne s'expliquent pas seulement du fait de la nouveauté de l'ANCT. Elles tiennent aussi au fonctionnement de l'agence en local et en central et aux interactions entre ces deux niveaux.
Pour les acteurs locaux, il existe un réel déficit d'incarnation de l'ANCT par certains préfets et/ou certains services déconcentrés.
Certains territoires demeurent en retrait des attentes et des missions qui leur sont confiées. Certains préfets se sont contentés de présenter l'agence au moment de sa création, comme un exercice imposé, sans plus investir le sujet.
Contributions écrites d'associations d'élus
« Les élus des Petites Villes font part d'un investissement très hétérogène des préfets selon les territoires. » APVF
« L'hétérogénéité entre les départements dans le portage de l'offre de l'ANCT tient beaucoup, semble-t-il, dans les capacités de développeurs territoriaux ou de simples gestionnaires du préfet. La connaissance par les préfets de l'offre de l'ANCT est une chose. Se l'approprier et développer leur propre vision territoriale en est une autre ». ADF
« Les réunions de lancement ou de suivi ont été bien souvent des séquences très descendantes, sans débat, sans décision et sans véritable valeur ajoutée ». RF
L'État déconcentré peut aussi « faire de l'ANCT sans le dire » selon les mots d'un secrétaire général de préfecture. Ils ne mettent pas forcément en avant le label ANCT. « Communiquer ANCT » n'est pas identifié comme un enjeu au niveau local. C'est même l'inverse qui se produit parfois, avec le niveau local qui rappelle que l'ANCT doit communiquer avec les symboles de l'État5(*).
Le questionnaire de la mission adressé aux préfectures comportait une question relative aux actions entreprises par la préfecture pour faire connaître les offres de l'ANCT. L'analyse des réponses reçues révèle une grande diversité de pratiques, avec plus de 20 modalités de communication différentes citées. Certains territoires6(*) ont fait l'effort de présenter l'offre de l'agence en construisant des documents ad hoc de communication : lettre d'information, brochure, information par mail ou courrier ou circulaire ... Mais ces préfectures sont assez minoritaires. L'essentiel de la communication passe par des réunions de travail, dont les CLCT (deux réunions par an grand maximum...) et par des rencontres lors de forum ou d'évènement. Il semble que la communication sur les offres de l'agence ne soit pas très formalisée.
ACTIONS DE LA PRÉFECTURE POUR FAIRE CONNAITRE LES OFFRES DE L'ANCT
|
Actions entreprises par la préfecture pour faire connaitre l'offre de l'ANCT |
Cité ... fois |
% sur l'échantillon |
|
Réunions de travail dont CLCT |
55 |
35,7% |
|
Forums, évènements, rencontres |
32 |
20,8% |
|
Documentation (brochure, plaquette, flyer ...) |
20 |
13,0% |
|
Site internet |
15 |
9,7% |
|
Circulaire ou courrier du préfet |
11 |
7,1% |
|
Lettre d'information régulière |
7 |
4,5% |
|
mail et réseaux sociaux |
6 |
3,9% |
|
Réseau professionnel |
6 |
3,9% |
|
visites de terrain |
2 |
1,3% |
Source : Enquête Sénat sur les préfectures
Ce défaut d'incarnation se traduit logiquement par un déficit d'animation sur certains territoires. Ceux-ci essayent de communiquer régulièrement, notamment via une lettre d'information ANCT. Cependant, globalement, les démarches proactives et constantes dans le temps restent rares. Certains élus soulignent le manque de transmission directe d'informations ou à intervalles trop irréguliers. Ils regrettent qu'il leur incombe d'aller chercher l'information disponible.
Par ailleurs, plusieurs témoignages relatent que le travail en transversal dans les territoires entre les services de la préfecture et les DDT n'est pas toujours fluide et parfois, le cloisonnement et les logiques de pré carré conduisent à rendre impossible toute tentative de faire exister l'ANCT dans le département.
Trois témoignages opposés de DDT
« L'ANCT c'est nous ! Cela nous donne une légitimité complémentaire dans notre rôle d'accompagnement des élus. »
« Sur le papier, le DDT est délégué territorial adjoint. En réalité ce n'est pas cela. L'animation est atone, on découvre les dossiers au dernier moment et la plupart ne nous sont pas confiés ».
« Nous DDT, nous arrivons en bout de course, sans information sur les dossiers, nous n'avons la main sur rien. Nous avons proposé de faire l'inventaire de l'ingénierie locale, les services du préfet ont refusé ».
Enfin, les circuits d'information ne sont pas toujours optimaux entre le local et le central. D'un côté, les services centraux de l'ANCT constatent que certains territoires ne font rien remonter. De l'autre, les services déconcentrés regrettent de ne pas être suffisamment associés ou informés de dispositifs qu'ils doivent ensuite porter au plus près des élus. Il nous a été remonté des situations où les préfectures précisent qu'elles ne possèdent pas toutes les informations en amont pour pouvoir éclairer les élus locaux.
* 3 En application de l'article 159 de la loi dite « 3DS », un décret du 16 juin 2022 procède à une importante réforme du statut du CEREMA. Le décret modifie l'organisation et le fonctionnement du CEREMA de façon à créer les conditions d'une relation de quasi-régie entre, d'une part, l'État et certaines collectivités territoriales ou groupements de collectivités et, d'autre part, cet établissement public.
* 4 Auteur : Bruno ACAR (IGA) - Marion PUJAU-BOSQ (IGA)
https://www.interieur.gouv.fr/fr/Publications/Rapports-de-l-IGA/Rapports-recents/L-ANCT-l-Etat-deconcentre-au-service-de-la-cohesion-des-territoires
* 5 Rapport IGA : « Plusieurs préfets ont d'ailleurs signalé qu'ils doivent veiller à ce que la contribution de l'État, matérialisée notamment par l'apposition de la Marianne tricolore (logo de la préfecture) ou du France relance, qui pourrait parfois avoir tendance à être perdue de vue, soit bien associée aux projets soutenus par l'État et figure aux côtés du logo de l'ANCT (par exemple, préfet de Sarthe) »
* 6 Voir par exemple : Hautes-Alpes, Loire Atlantique, Vosges, Haute Provence....