La gestion des déchets dans les outre-mer

C. UN FINANCEMENT TROP FRAGILE POUR PERMETTRE UN RATTRAPAGE RAPIDE

1. Un coût de gestion en moyenne plus élevé que dans l'Hexagone

a) Des coûts structurellement élevés ...

Les coûts de gestion du service public des déchets sont en moyenne 1,7 fois plus importants en outre-mer que ceux observés dans l'Hexagone (163 euros par habitant en outre-mer contre 93 euros par habitant dans l'Hexagone).

En 2020	France	Guadeloupe	Guyane	La Réunion	Martinique	Mayotte
Coût de gestion aidé/hab/HT	93	179	86	171	187	108 ^52 ( * )

Vos rapporteures relèvent que la connaissance des coûts de gestion a progressé en quelques années, grâce en particulier à la diffusion des études selon la méthodologie ComptaCoût® financées par l'Ademe.

Les raisons de ces surcoûts sont largement documentées : transport maritime, vie chère outre-mer, une collecte en porte à porte prépondérante, l'usure prématurée des matériels en raison du climat, le coût du foncier, parfois le manque de concurrence...

Par ailleurs, de nombreux déchets d'activités économiques se retrouvent dans les poubelles domestiques et sont de fait à la charge des agglomérations. Il convient de rediriger les flux, afin de mettre ces déchets à la charge des entreprises et des administrations qui les produisent. Cela suppose d'accroître le nombre de déchetteries professionnelles, mais aussi de mettre en place une taxe spécifique.

En Guyane, le coût de gestion est inférieur à la moyenne nationale en raison d'un niveau de service faible, une partie importante des déchets n'étant tout simplement pas prise en charge.

Ce constat sur les coûts est également partagé par les éco-organismes. Selon Cyclevia (huiles usagées), le coût à la tonne y est quatre à cinq fois supérieur . Pour Ecosystem (DEEE), le coût à la tonne est deux fois et demie plus élevé en outre-mer que dans l'Hexagone. Pour DASTRI, le coût est 1,5 fois plus élevé. Pour l'APER (bateaux de plaisance), en Martinique, il a été constaté des coûts trois fois supérieurs à ceux de l'Hexagone.

b) ... qui devraient le rester

Le principal facteur de hausse des coûts à moyen terme est l'immense besoin d'investissement en équipements structurants.

Dans une étude de 2017, le cabinet Adekwa chiffrait à environ 20 euros le coût par habitant et par an du déploiement d'un réseau robuste de déchetteries et son fonctionnement. Par ailleurs, une part important des flux échappe à ce jour à la collecte. Les outre-mer se trouvent dans une phase de transition avec simultanément une TGAP de plus en plus lourde qui pèse sur les dépenses de fonctionnement et des investissements nombreux qui ne produiront pas immédiatement leurs effets sur la TGAP. Enfin, les coûts du transport maritime ne devraient pas significativement baisser, malgré les variations importantes des tarifs (très élevés début 2022 et en net repli sur la fin de l'année).

Il existe néanmoins différents leviers pour réduire ou maîtriser les coûts. Le premier est de basculer une partie de la collecte en porte-à-porte vers des points d'apport volontaire, dont les déchetteries précisément. Un deuxième est la prévention. Un troisième, le développement de filières locales de recyclage ou de réemploi, afin de valoriser ces matières. La plus grande implication des éco-organismes est aussi nécessaire. Enfin, une gouvernance mieux structurée et resserrée peut réduire les coûts grâce à des effets d'échelle.

2. Des recettes insuffisantes

À côté des coûts, l'autre constat outre-mer est celui de recettes souvent insuffisantes. Le financement de cette politique est très fragile.

a) Une TEOM insuffisante pour équilibrer les budgets

La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) est la principale source de financement du service public des déchets dans les cinq départements d'outre-mer. En moyenne, la TEOM couvre près de 80 % des coûts du service public. Mais le taux de couverture est très variable selon les collectivités .

En Martinique, un EPCI est à l'équilibre, le second autour de 75-80 % et le dernier à 50 %. En Guadeloupe, le taux moyen dépasse 85 %. À La Réunion, 91 % selon l'Ademe.

En Guyane, la situation est très dégradée. Selon Sophie Charles, présidente de la communauté de communes de l'ouest guyanais (CCOG), « la TEOM ne couvre que 25 % du coût de la compétence, ce qui est extrêmement préjudiciable. En effet, la TEOM est basée sur la valeur locative associée à la taxe foncière. Or, la valeur locative dans les communes de la CCOG, notamment celles qui sont proches du fleuve ou dans les communes enclavées, est extrêmement faible. Cette fiscalité rapporte donc très peu et nous devons supporter directement 75 % du coût de la compétence avec nos fonds dédiés au fonctionnement. Cette situation n'est pas tenable : au fur et à mesure que se développe la collecte de déchets, la compétence coûte de plus en plus cher et la TEOM n'augmente pas ».

Dans la communauté de communes de l'est guyanais, la TEOM ne couvre que 15 % des coûts de gestion des déchets. Le cas de la commune de Camopi est le plus extrême : aucune TEOM n'y est prélevée, car le foncier appartient à l'État .

La situation financière de la communauté de communes des Savanes (CCDS) est meilleure avec un taux de couverture de 58 % du coût de la gestion des déchets. La communauté d'agglomération du centre littoral (CACL), la plus urbanisée, est pratiquement à l'équilibre (95 %).

À Mayotte, le SIDEVAM avait un taux de couverture inférieur à 50 % ces dernières années (31 % en 2021), mais en 2022, ce taux devrait atteindre 52 %, le principal EPCI membre ayant adopté de nouveaux taux de TEOM.

b) Une TEOM au plafond

Pourtant, les taux de TEOM sont déjà très élevés , en particulier pour des territoires avec un taux de pauvreté important.

Taux moyen de la TEOM (en %)

	2019	2020	2021
Guadeloupe	16,4	16,8	17,1
Guyane	14	14	14
Martinique	15,1	15,1	16
La Réunion	16,2	16,2	16,2
Mayotte	13,8	14,3	16,8
France entière	8,8	8,8	9

Source : Ministère de l'économie et des finances

En Guyane, le montant moyen de la TEOM est de 56 euros par habitant, sachant que seul 1 habitant sur 8 la paie. Dans les quartiers informels, une part grandissante de la population n'est pas imposable. Même constat à Mayotte.

Le recouvrement très imparfait, pour ne pas dire très dégradé, de la taxe foncière dans les outre-mer se répercute inévitablement sur celui de la TEOM à laquelle elle est adossée . Derrière cette difficulté majeure, il y a celle récurrente de la fiabilité du cadastre dans ces territoires, et tout particulièrement à Mayotte et en Guyane.

La responsabilité de l'État est donc directement engagée . Au niveau national, les EPCI décidant de passer à la TEOM incitative bénéficient de frais de gestion de l'État réduit (3 % au lieu de 8 % du produit de la TEOM sont prélevés par l'État). Compte tenu de la situation particulière des outre-mer et de l'impossibilité de mettre en oeuvre une TEOM incitative, ( voir ci-dessous ), et de la médiocrité du recouvrement, les outre-mer devraient bénéficier automatiquement de ce taux réduit.

Proposition n° 9 : Améliorer le taux de recouvrement de la taxe foncière dont dépend celui de la TEOM et baisser de 8 à 3 % les frais de gestion perçus par l'État sur la TEOM.

c) La TEOM incitative hors de portée

Aucun outre-mer n'a mis en place une taxation incitative (TEOMi). Seules des études sont en cours à La Réunion, sans qu'un éventuel calendrier de mise en oeuvre soit évoqué. Les raisons sont multiples.

La TEOM a un niveau d'impayé trop important, ce qui ne permet pas aux collectivités de s'orienter vers des modèles de redevance ou de taxation incitative. La taxe est concentrée sur un petit nombre de redevables.

Le niveau de pauvreté plus élevé dans les outre-mer est un autre frein. La TEOMi pénaliserait les familles pauvres et supposerait des aides sociales pour compenser.

Enfin, la crainte est qu'une telle taxe, dans un contexte où les pratiques de collecte sélective demeurent fragiles, ne pousse certains usagers à brûler leurs déchets ou à les abandonner dans la nature.

3. Des aides nationales et européennes importantes mais pas assez consommées

a) Le FEI, un outil salué par tous à renforcer

Depuis 2009, le Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) est un outil de financement apprécié des collectivités en raison de sa souplesse et de sa simplicité. Les projets en matière de gestion des déchets en ont naturellement bénéficié.

FEI - Traitement des déchets

Montants pour la période de 2009 au 30 juin 2022 en millions d'euros (M€)

	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Guadeloupe	1,70	1,39
Martinique	6,99	4,40
Guyane	10,00	5,40
La Réunion	1,85	0,90
Saint-Pierre-et-Miquelon	4,10	3,17
Mayotte	0,60	0
TAAF	0,27	0,27
Wallis-et-Futuna	2,40	1,76
Nouvelle-Calédonie	1,25	0,90
TOTAL	29,16	18,19

Source : DGOM

L'exemple de Wallis-et-Futuna, qui dispose d'une faible ingénierie, montre la pertinence du FEI facilement accessible et mobilisable. Le fonds a notamment permis de financer :

- des camions de collectes pour 350 000 euros ;

- la distribution de bacs à déchets à tous les foyers pour 300 000 euros ;

- deux camions équipés de grue de levage pour la collecte des VHU pour 419 000 euros ;

- une chargeuse polyvalente pour la gestion du centre d'enfouissement technique (CET) de Peka pour 200 000 euros ;

- des broyeurs déchiqueteurs dans les deux CET pour 300 000 euros ;

- la modernisation du CET de Wallis pour 450 000 euros.

- Enfin, un projet de méthanisation est actuellement en cours grâce à un financement de 600 000 euros du FEI.

Pour autant, la part des projets liés aux déchets et à l'économie circulaire demeure modeste dans le total des crédits FEI (depuis 2009, 930 millions d'euros en autorisation d'engagement et 613 millions d'euros en crédits de paiement).

L'idée que le FEI soit maintenu et renforcé dans les prochaines années rejoint les recommandations du rapport de Georges Patient et Teva Rohfritsch ^{53 ( * )} . Les nouvelles orientations pour 2023 vont dans le bon sens, notamment en ouvrant la possibilité de financer 100 % d'un projet dans les collectivités les plus fragiles financièrement. À Mayotte et en Guyane, c'est une nécessité, car l'absence de capacité d'investissement rend inconcevable des projets, même avec des co-financements à 80 %.

Au-delà, une réforme de la TGAP (voir le I.C.4.c) ci-après) pourrait s'appuyer sur le FEI, afin de flécher le produit de cette taxe vers les territoires au profit des projets « déchets ».

Proposition n° 10 : Augmenter les crédits du FEI et flécher vers ce fonds le produit territorialisé de la TGAP.

b) La défiscalisation

Des données chiffrées sur l'importance de la défiscalisation dans le financement des acteurs privés du secteur des déchets n'ont pu être recueillies. Toutefois, les territoires interrogés ont tous plaidé pour son maintien, afin d'encourager les investisseurs privés.

L'idée de la Fédération des entreprises d'outre-mer (FEDOM) est interessante. Lors de son audition, Hervé Mariton, président de la FEDOM, relevait que la défiscalisation « a été très largement conçu, depuis longtemps, pour des objets neufs. Dès que l'on parle de réutilisation et d'économie circulaire pour des déchets, des biens industriels ou des machines-outils, et dès que l'on essaie de garder dans le circuit ce qui pourrait facilement en sortir, il est important de poser la question d'une évolution de la défiscalisation pour mieux prendre en compte les différentes formes de réutilisation, en particulier pour les biens d'investissements ». Cette proposition, bien que complexe à mettre en oeuvre (évaluation de la valeur des biens, amortissement, contrôle...), mériterait d'être approfondie.

c) Les aides de l'Ademe, un accompagnement financier et technique indispensable

L'action de l'Ademe est bien perçue dans les outre-mer, DROM ou COM. C'est un véritable partenaire qui apporte un soutien financier, mais aussi technique pour monter en compétences .

Les effectifs de l'Ademe consacrés aux outre-mer s'élèvent à 52 personnes, dont 27 à temps plein en CDI, 16 volontaires du service civil, et plus récemment, une dizaine d'intérimaires au titre du plan de relance. Au total, 8 % des moyens humains de l'action régionale de l'Ademe sont dédiés aux outre-mer.

En 2021, 39 millions d'euros d'aides ont été versés dans les outre-mer sur des projets liés à l'économie circulaire et aux déchets . L'effet de levier est important, car ces aides permettent la réalisation de projets représentants environ le triple d'investissement. Ces crédits sont attribués dans le cadre des contrats de convergence et de transformation 2019-2022 (CCT) et hors CCT (plan de relance notamment).

On observe néanmoins que le montant total des aides allouées outre-mer varie beaucoup d'une année sur l'autre, certains grands projets comme celui d'Ileva à La Réunion en mobilisant la moitié ^{54 ( * )} .

Nicolas Soudon, directeur exécutif des territoires de l'Ademe, a souligné que l'agence « s'efforce de conserver un réflexe outre-mer et de sanctuariser certains fonds » qui sont en concurrence directe avec des projets à financer dans l'Hexagone. Ce réflexe outre-mer se traduit par des taux de financement par projet supérieurs à ceux de l'Hexagone. Par ailleurs, des projets qui ne sont plus éligibles le demeure dans les outre-mer, comme les créations ou rénovations de déchetterie ou la réhabilitation d'anciennes décharges.

En revanche, le plan France Relance a eu un impact très marginal . Seuls 4 % des aides sont issus du budget du plan en 2021, soit 2 millions d'euros pour les outre-mer sur un total de 226 millions d'euros au titre du plan France Relance en faveur des investissements relatifs à l'économie circulaire. Moins de 1 % des crédits du plan. Selon Vincent Coissard, sous-directeur des déchets et de l'économie circulaire au sein de la DGPR, le plan de relance visait « plutôt des projets déjà dans les cartons et de taille industrielle ». Les outre-mer sont passés à côté.

Il en va de même pour le plan France 2030 . Les outre-mer ne satisfont pas aux critères d'éligibilité des deux appels à projets « Recyclage des plastiques » et « Innovation, Recyclabilité et Réincorporation ». La dimension des projets et leur complexité ne sont pas à l'échelle des outre-mer.

Enfin, il faut aussi citer les contrats d'objectif déchets et économie circulaire (CODEC) et les contrats d'objectifs déchets outre-mer (CODOM). Ces contrats consolident le partenariat des collectivités avec l'Ademe sur trois ans et favorisent des stratégies d'ensemble, plutôt que des actions au coup par coup. Toutefois, dans les faits, peu de contrats ont été conclus. Un CODEC avec La Réunion et un CODOM avec Mayotte en 2016. Un CODOM serait en cours de discussion avec la Martinique.

Les financements de l'Ademe sont donc indispensables aux outre-mer. Pour autant, les montants demeurent insuffisants face à l'ampleur des besoins d'investissement .

d) Les aides européennes : des inquiétudes sur leur pérennité

Dans les départements et régions d'outre-mer, les fonds européens revêtent une importance essentielle.

Ainsi, en Martinique, ces fonds sont primordiaux. Le montant de l'enveloppe 2014-2020 pour les opérations « déchets » était de 31 millions d'euros (gestion et prévention). L'enveloppe FEDER 2021-2027 est en attente de validation par la Commission.

En Guadeloupe, les taux de co-financement ont atteint jusqu'à 80 des investissements structurants réalisés par les maîtres d'ouvrage publics pour la programmation 2014-2020.

À La Réunion, le programme opérationnel FEDER 2014-2020 a financé pour un total de 30 millions d'euros :

- la réalisation d'unités de tri des déchets et de valorisation matière pour 18,9 millions d'euros (projet Run Eva) ;

- des projets de gestion et valorisation des déchets par les EPCI pour 5 millions d'euros ;

- des projets privés de biomasse et de biogaz pour 6 millions d'euros.

En Guyane et à Mayotte, les fonds européens disponibles sont également essentiels au financement des projets. Mais la consommation des crédits demeure faible, les projets ayant du mal à sortir de terre.

Sans surprise, les aides européennes en matière de déchets font l'objet des critiques habituelles à l'encontre des aides européennes de manière générale : absence d'avances, manque de capacités administratives et financières des porteurs de projets du territoire, difficultés de cautions bancaires, longueur du processus d'attribution (entre 6 mois à un an), délais de paiement, complexité du montage des dossiers... Pour les collectivités, ces obstacles rendent les fonds européens peu mobilisables. Beaucoup d'entre elles y renoncent.

Une autre inquiétude, cette fois propre à la politique des déchets, concerne la pérennité de ces aides .

En effet, l'Union européenne est désormais pleinement engagée vers une stratégie d'économie circulaire et promeut de préférence des projets innovants et structurants en faveur du réemploi, de l'écoconception, du recyclage et de la prévention des déchets.

C'est en ce sens que la Commission européenne a, par exemple, présenté le 30 mars 2022 un nouveau « Paquet Économie circulaire » qui vise à renforcer l'écoconception des produits, en élargissant la gamme des produits et en renforçant les exigences. Ce nouveau paquet fait suite à celui de 2018 et ses quatre directives qui ont défini de nouveaux objectifs, mais aussi de nouvelles contraintes pour plus de réemploi et de recyclage et pour réduire les mises en décharge.

Dans ces conditions, les investissements en faveur des équipements structurants de base comme les centres d'enfouissement des déchets, les incinérateurs ou les déchetteries, sans même parler des outils de collecte (camions, bacs...), ne sont plus prioritaires pour l'Union européenne. Pourtant, nos territoires ultramarins, et les régions ultrapériphériques en particulier, en ont cruellement besoin.

Le règlement FEDER a été récemment révisé le 24 juin 2021 pour la programmation 2021-2027. ^{55 ( * )}

Grâce à la mobilisation des gouvernements français et espagnol, ainsi que du Parlement européen, les spécificités des RUP ont été prises en compte et ont encore fait l'objet d'adaptations comme le permet l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Ainsi, l'article 7 de ce règlement exclut normalement du champ du FEDER et du fonds de cohésion :

« f) les investissements dans l'élimination des déchets par la mise en décharge [...]

g) les investissements améliorant la capacité des installations de traitement des déchets résiduels [...] ».

Cet article dispose toutefois que ces exclusions ne sont pas applicables « dans les régions ultrapériphériques, uniquement dans des cas dûment justifiés ».

Si les fonds européens demeurent disponibles jusqu'en 2027, une inquiétude peut légitimement naître sur la prochaine période. La rédaction retenue suppose déjà de justifier la nécessité de financer de nouvelles installations de stockage ou la création d'unité de valorisation énergétique .

Une autre contrainte est celle de la « concentration thématique », c'est-à-dire l'obligation faite aux États membres et régions d'utiliser prioritairement les crédits européens sur l'objectif « transformation économique innovante et intelligente et de la connectivité régionale aux technologies de l'information et de la communication (TIC) ». Cette priorité n'est pas adaptée aux besoins de rattrapage structurel des RUP françaises .

Là encore, les RUP bénéficient encore d'une souplesse , en particulier sur les fonds issus de l'allocation spécifique supplémentaire destinée aux régions ultrapériphériques. Cette allocation de près de 2 milliards d'euros est utilisée pour compenser les surcoûts supportés dans ces régions du fait de leurs contraintes propres. La concentration thématique ne s'y applique pas. En revanche, sur les fonds de cohésion ordinaires, les RUP sont considérés comme relevant du groupe dit 3 (les régions moins développées) et doivent consommer au moins 25 % des crédits sur l'objectif « transformation économique innovante et intelligente et de la connectivité régionale aux TIC ».

Quant au taux de cofinancement maximum, qui est déterminant pour des collectivités qui n'ont pas les fonds propres nécessaires, il a également été remis en question, les propositions initiales de la commission européenne prévoyant de l'abaisser à 70 ou 75 %. Finalement, l'article 112 du règlement (UE) 2021/1060 du 24 juin 2021 ^{56 ( * )} a maintenu un taux maximal de 85 % pour les RUP, y compris la Martinique qui risquait de basculer dans la catégorie des régions en transition.

L'essentiel a donc été préservé jusqu'en 2027, mais ces adaptations exigent d'âpres négociations et elles seront de plus en plus difficiles à reconduire.

Une autre inquiétude relative à l'accès au fonds européen naît de l'impossibilité dans laquelle se trouvent les RUP pour atteindre les objectifs européens de recyclage ou de valorisation fixés par le « Paquet Économie Circulaire » de 2018 .

Par exemple, la Martinique a élaboré tôt son plan régional de prévention et de gestion des déchets dès 2019. Mais il l'a été sur la base de la réglementation en vigueur en novembre 2019, donc avant la transposition du paquet européen « Économie circulaire » par la loi Agec en février 2020. L'Union européenne demande que les plans soient mis à jour pour intégrer ces nouveaux objectifs de performance qui ne sont pas atteignables par la Martinique.

Le versement des aides pourrait donc être fragilisé par l'absence d'adaptation des directives européennes « déchets » et « Économie circulaire » et ce qui vaut pour la Martinique vaut aussi pour la Guadeloupe, la Guyane et Mayotte .

Pour rappel, les objectifs européens impliquent notamment :

- de réduire à 50 % la part des déchets non dangereux non inertes enfouis en 2025 et à 10% la part des déchets ménagers enfouis en 2035 ;

- de réduire de 15 % les déchets ménagers par habitant en 2030 par rapport à 2010 ;

- de porter à 55 % la part des déchets ménagers effectivement recyclés, 60 % en 2030 et 65 % en 2035.

Face à ces constats, qui dépassent la seule question des déchets, il convient de plaider, encore une fois, pour une application large et franche de l'article 349 du TFUE, pour adapter à la fois les objectifs de valorisation et de recyclage et les conditions d'attribution des aides européennes aux spécificités des RUP.

Proposition n° 11 : Faire du secteur des déchets et de l'économie circulaire un des champs prioritaires d'adaptations des normes et des aides européennes aux spécificités des RUP, conformément à l'article 349 du TFUE.

4. Libérer les territoires du fardeau de la TGAP

a) Une taxe présumée vertueuse

En application des articles 266 sexies et suivants du code des douanes, la TGAP sur les déchets est due par toutes les personnes stockant des déchets ou procédant à leur incinération. Les intercommunalités et les syndicats en charge du traitement des déchets ménagers ou assimilés en sont les principaux redevables.

Répondant au principe pollueur-payeur, cette taxe a été conçue pour inciter financièrement à réduire l'enfouissement des déchets, ainsi que leur incinération sans valorisation énergétique, au profit d'autres modes de traitement (réduction à la source, recyclage, réemploi...).

À cette fin, la TGAP a subi plusieurs réformes et prévoit désormais une forte hausse du barème à la tonne jusqu'en 2025. L'objectif est clair : accélérer le virage de l'économie circulaire en détournant les déchets de l'enfouissement et de l'incinération.

Le tableau ci-après donne un aperçu partiel des principaux barèmes applicables selon le type d'installations et le niveau de valorisation énergétique. Les barèmes sont en euros par tonne de déchets.

Les tarifs de la TGAP dans les outre-mer (en euros)

		2020	2021	2022	2023	2024	À partir de 2025
Installations de stockage	Hexagone	42	54	58	61	63	65
	Guyane Mayotte	10 ^57 ( * )	- 75%
	La Réunion Martinique Guadeloupe	- 25%	- 35%
Installations de stockage avec valorisation du biogaz à 75 %	Hexagone	25	37	45	52	59	65
	Guyane Mayotte	10	- 75%
	La Réunion Martinique Guadeloupe	- 25%	- 35%
Unité de valorisation énergétique à rendement élevé supérieur ou égal à 0,65	Hexagone	9	14	14	14	14	15
	Guyane Mayotte	- 60%	- 75%
	La Réunion Martinique Guadeloupe	- 25%		- 35%

Source : DSOM et BOFIP

Le barème national croit progressivement jusqu'en 2025 pour atteindre 65 euros la tonne enfouie et 15 ou 25 euros la tonne incinérée, selon l'efficacité de la valorisation énergétique.

Les outre-mer bénéficient de réfactions importantes, en particulier Mayotte et la Guyane (- 75 %).

b) Des critiques unanimes

Un constat revient unanimement de la part de tous les acteurs territoriaux rencontrés : la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est injuste et inefficace.

Vertueuse sur le papier, cette taxe est de moins en moins comprise dans les outre-mer.

En effet, l'enfouissement y demeurant à ce jour le mode de traitement prédominant, voire unique, le poids de la TGAP est devenu écrasant. Il accable des acteurs territoriaux aux équilibres financiers déjà précaires .

Conscient de cette situation, le Parlement a dû réduire, à plusieurs reprises, les barèmes de la TGAP applicables outre-mer ^{58 ( * )} .

Pour autant, ces ajustements successifs - qui peuvent donner le sentiment d'un bricolage - demeurent insuffisants et les perspectives sont inquiétantes. La charge de la TGAP va s'aggraver du fait de la hausse programmée des barèmes et la pérennisation des réfactions accordées aux outre-mer est plus qu'incertaine ^{59 ( * )} .

À titre d'exemple, le SIDEVAM, qui gère le traitement de tous les déchets de Mayotte, enfouit actuellement près de 100 % des déchets collectés. En 2021, la TGAP s'est élevée à plus d'un million d'euros et son montant devrait rapidement augmenter pour doubler en 2026, dans l'hypothèse où la réfaction de 75 %, puis 70 % à partir de 2024, serait maintenue. Le SIDEVAM, qui parvient encore à dégager une épargne brute positive, devrait à l'horizon 2025 passer dans le rouge. La capacité d'investissement sera amputée, alors que les besoins sont énormes.

En Guyane, le constat est le même. Selon la communauté de communes des Savanes (CCDS), en 2025, à son taux maximum, la TGAP pourrait représenter 50 % du coût actuel de gestion des déchets.

Comme le disait Sophie Charles, « au fil des années, nos capacités d'investissement mais aussi de fonctionnement s'en trouvent fragilisées, au moment même où nous entamons une dynamique de rattrapage structurel. La TGAP représente pour nous une vraie problématique dans la mesure où ses paramètres sont déterminés pour l'Hexagone et ne tiennent pas compte des spécificités de notre territoire. »

En Martinique, selon Myriam Zapha, directrice de l'enfouissement du SMTVD qui gère le traitement des déchets pour toute l'île, la TGAP pèse déjà pour 17 % des dépenses de fonctionnement et la tendance va s'aggraver. En Guadeloupe, l'inquiétude est identique.

À La Réunion, en 2021, le syndicat Ileva s'est acquitté de 5,6 millions d'euros, soit déjà 16,5 % des dépenses de fonctionnement. En 2022, ce sont 6,7 millions d'euros et pour 2025, les prévisions sont de 10,2 millions d'euros. La trajectoire est difficilement tenable, sauf à sacrifier les investissements vitaux. ^{60 ( * )}

Les vertus supposées de la TGAP ne peuvent fonctionner sur des acteurs trop fragiles financièrement et confrontés à l'urgence d'un rattrapage d'investissement. Au contraire, la TGAP déstabilise les acteurs du déchet outre-mer en gonflant des dépenses de fonctionnement déjà très lourdes compte-tenu des surcoûts constatés outre-mer. Certes, comme le rappelle la direction générale de la prévention des risques, l'État met en place des dispositifs d'aide significatifs, notamment au travers de l'Ademe. Mais ces aides à l'investissement, obéissant à une logique de guichet, ne sauraient compenser la ponction de la TGAP sur le budget de fonctionnement des collectivités.

Plus encore, cette taxe est incomprise, car elle n'est pas affectée au soutien de la politique des déchets, comme le principe pollueur-payeur le commanderait. Elle abonde désormais le budget général de l'État.

Enfin, ultime incompréhension, les acteurs territoriaux se voient sanctionnés pour ne pas avoir atteint des objectifs de tri et de réduction des déchets, alors que la plupart des éco-organismes sont défaillants dans les outre-mer sans être, eux, pénalisés.

c) Pour un moratoire sur la TGAP dès 2023

Ces constats appellent des mesures rapides, claires et fortes sur la TGAP pour soulager les collectivités responsables et leur offrir une visibilité, dans le cadre du plan prioritaire de rattrapage appelé de nos voeux.

Des moratoires de 5 ans pour La Réunion, 7 ans pour la Guadeloupe et la Martinique, 10 ans pour Mayotte et la Guyane rendraient des marges de manoeuvre immédiate sur les budgets de fonctionnement, sans alourdir la tuyauterie des aides existantes . Ils permettraient de planifier sur des horizons de temps réalistes les investissements nécessaires pour sortir du tout enfouissement. Au terme de ces moratoires, des relèvements par pallier convergeraient vers le barème national - à hauteur d'un dixième par an par exemple.

Il est essentiel de soulager les budgets de fonctionnement , et non de se limiter, comme actuellement, à attribuer des aides qui vont essentiellement à l'investissement.

Le coût exact de ce moratoire est incertain, compte tenu des projections et des données disponibles.

Produit de la TGAP perçu dans les outre-mer depuis 2017

	2017	2018	2019	2020	2021
Montant en millions d'euros	23,79	24,28	21,31	13,12	16,99

Source : DGOM

Mais sur la base d'un produit de TGAP outre-mer d'environ 17 millions d'euros en 2021, le manque à gagner annuel pour le budget de l'État peut être estimé à 30 millions d'euros environ par an à partir de 2024. Ce manque à gagner doit être relativisé, car par construction, le produit de la TGAP est censé disparaître.

Dans le cadre d'un plan prioritaire de rattrapage, cette bouffée d'oxygène autoriserait les intercommunalités et les syndicats mixtes à muscler leur capacité d'ingénierie, à accélérer les investissements et à développer la prévention.

Si toutefois un tel moratoire était écarté, une solution a minima serait de flécher le produit de la TGAP vers les territoires pour soutenir des projets de prévention, de recyclage ou de valorisation. Le FEI, avec une enveloppe dédiée à la gestion des déchets, pourrait en être le véhicule.

Proposition n° 12 : Exonérer de TGAP La Réunion pour 5 ans, la Guadeloupe et la Martinique pour 7 ans et la Guyane et Mayotte pour 10 ans.

5. Imaginer d'autres financements dans les outre-mer

Le financement de la gestion des déchets outre-mer a peu de marges de manoeuvre. La TEOM atteint déjà des taux très élevés et pèse sur des populations en difficultés économiques. Certains éco-organismes sont encore peu présents. Quant aux aides diverses de l'État ou de l'Union européenne, elles ne peuvent pas faire office de source de financement pérenne. Une réflexion doit être engagée sur des financements complémentaires. Quelques exemples tirés des collectivités du Pacifique, qui exercent la compétence fiscale, peuvent servir d'inspiration.

a) L'exemple de la taxe « antipollution » en Nouvelle-Calédonie

Créée en 2003 par la Nouvelle-Calédonie, la taxe de soutien aux actions de lutte contre les pollutions (TAP) s'applique aux importations de biens et produits considérés comme polluants et difficiles à traiter en fin de vie. À ce jour, huit catégories de produits entrent dans le champ de la taxe, mais seules cinq d'entre elles ont été activés (les batteries, piles, accumulateurs, certaines huiles lubrifiantes, les pneumatiques) ^{61 ( * )} .

Le produit de cette taxe alimente un fonds géré par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, afin de financer les projets portés par les communes, les provinces ou le gouvernement en matière de déchets. Un comité représentant toutes ces parties prenantes émet un avis sur les demandes formulées.

Depuis 2013, la TAP rapporte environ 1,6 million d'euros par an et apporte des compléments de financement important sur certaines opérations, y compris des aides au transport des déchets. Elle demeure néanmoins limitée à un faible nombre de biens polluants et son produit reste modeste.

La TAP est perçue comme un outil simple et efficace de financement complémentaire par les collectivités calédoniennes , en particulier les communes. Elle peut être comparée à une forme de FEI local ciblé sur la gestion des déchets.

b) En Polynésie, des écotaxes inabouties

En Polynésie française, deux taxes sont aussi assimilables à des écotaxes.

La première est la taxe d'environnement pour le recyclage des véhicules (TERV). Cette taxe forfaitaire est prélevée lors de la première mise en circulation d'un véhicule, donc sur chaque véhicule importée. Pour une voiture particulière, la taxe est de 15 000 francs Pacifique CFP, soit 125 euros. Elle monte à 90 000 francs Pacifique CFP (754 euros), pour un camion. En 2019, elle a rapporté 245 millions de francs Pacifique CFP (2,05 millions d'euros).

La seconde est la taxe pour l'environnement, l'agriculture et la pêche (TEAP). Créée en 2001 pour participer, « en partenariat avec les communes, au financement de la filière de traitement des déchets », cette taxe frappe l'ensemble des produits importés au taux de 2 %. Elle rapporte chaque année environ 2,9 milliards francs Pacifique CFP, soit plus de 24 millions d'euros.

Ces deux taxes sont toutefois versées au budget général du pays, sans être fléchées vers la gestion des déchets ou redistribuées aux communes qui pourtant assume l'essentiel de la compétence « déchets ».

c) Le beau succès de l'écotaxe à Wallis-et-Futuna

Le code de l'environnement de Wallis-et-Futuna contient déjà plusieurs dispositifs fiscaux pour financer la collecte et le traitement des déchets : une taxe intérieure de 10 % sur les batteries, huiles lourdes et pesticides ainsi qu'une taxe parafiscale de propreté reversée aux circonscriptions ^{62 ( * )} en charge de la collecte des ordures ménagères. Toutefois, les résultats du tri sélectif étant médiocre, l'Assemblée territoriale a innové avec la création d'une écotaxe à compter du 1 ^er juillet 2017 .

Ce dispositif hybride combine écotaxe, consigne et gratification du tri.

Chaque cannette en aluminium ou petite bouteille en plastique ou en verre est taxée à hauteur de 5 francs Pacifique CFP (0,04 euro) l'unité. Les bouteilles de plus de 75 cl sont taxées de 10 francs Pacifique CFP (0,08 euro) par unité.

Le produit de cette éco-taxe alimente ensuite un mécanisme de gratification.

En effet, toute personne rapportant au centre d'enfouissement technique de l'île reçoit 5 francs Pacifique CFP ou 10 francs Pacifique CFP par unité, selon la taille d'une bouteille.

Les résultats ont été immédiats et les volumes collectés ne cessent de croître ^{63 ( * )} , malgré la crise du Covid qui a mis à l'arrêt la collecte pendant quelques mois. En 2021, plus d'1,3 million de contenants collectés sur l'année, contre 214 000 au cours du second semestre 2017.

Les avantages sont multiples : développement du tri, point d'apport volontaire préféré à la collecte en porte à porte, complément de revenus pour des familles, diminution des déchets abandonnés, perspectives pour des filières locales.

Les autorités wallisiennes réfléchissent à étendre l'écotaxe et à revoir la clé de reversement de l'éco-consigne. Actuellement, 100 % est reversée au collecteur. À l'avenir, une partie de l'éco-consigne pourrait être reversée aux actuelles ou futures filières de traitement ou de valorisation, ce qui permettrait de financer ces filières.

d) Une écotaxe sur les importations outre-mer ?

Dans les outre-mer, l'équation est presque parfaite : un produit importé est un déchet pour demain. Par ailleurs, les points d'entrée sur les territoires sont simples à contrôler et les productions locales limitées.

Le modèle wallisien pourrait ainsi être repris en Polynésie française qui exerce la double compétence fiscale et environnementale et qui est confrontée au défi du tri dans des archipels isolés. Les filières à responsabilité limitée n'étant pas implantées en Polynésie, la question de la cohabitation de l'écotaxe et de l'écoparticipation ne s'y pose pas. Saint-Martin pourrait aussi y trouver un intérêt, notamment lorsque la collectivité aura obtenu le transfert de la compétence environnement.

Dans les départements d'outre-mer, le modèle wallisien pourrait faire l'objet d'une expérimentation dans les territoires où le geste de tri est le moins développé, la pauvreté importante et la collecte en porte-à-porte difficile. Deux territoires s'y prêtent particulièrement : la Guyane et Mayotte .

Cela suppose néanmoins d'y articuler l'écotaxe avec les filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) ^{64 ( * )} .

De manière plus modeste, l'écotaxe pourrait être expérimentée sur quelques produits particulièrement polluants, comme les batteries automobiles ou les pneus.

Dans un cadre plus large de réflexion, l'octroi de mer comme outil de prévention et de financement de la gestion des déchets est une autre piste à approfondir.

Lors de son audition devant la délégation le 7 octobre 2022, Jean-François Carenco, ministre délégué en charge des outre-mer, a affirmé que « l'enjeu principal de l'octroi de mer est de créer de la valeur économique et écologique . » Une réflexion sur la fiscalité dans les outre-mer est en cours.

Dans ce cadre, l'octroi de mer régional pourrait devenir le support d'une écotaxe , la région ayant vocation à amplifier ses missions d'impulsion et de pilotage de la politique des déchets. Les autorités européennes ne devraient pas s'y opposer, sous réserve d'une taxation identique des productions locales et des importations. La nomenclature détaillée de l'octroi de mer permettrait de cibler les biens générant les déchets les plus complexes ou dommageables, en particulier ceux ne relevant pas d'une filière REP.

L'octroi de mer jouerait en quelque sorte le rôle de la TGAP amont qu'a appelée de ses voeux Nicolas Garnier, délégué général d'Amorce, lors de son audition.

e) Le cas particulier des territoires touristiques

Le tourisme génère des quantités importantes de déchets supplémentaires et donc des coûts.

Comparaison des quantités de DMA et d'ordures ménagères résiduelles (OMR) en kg/hab/an selon l'intensité de l'activité touristique

	Moyenne nationale	Communes touristiques	Communes très touristiques (ex : région PACA)	Collectivité de Saint-Barthélemy
DMA	529	669	713	684 ^65 ( * )
OMR	249	356	372	510 ^66 ( * )

Afin de diversifier les sources de financement du service public des déchets, la Cour des comptes dans son rapport précité de septembre 2022 sur les déchets ménagers propose la création d'une part additionnelle à la taxe de séjour qui serait perçue par les EPCI, et non aux offices du tourisme.

Proposition n° 13 : Créer une part additionnelle à la taxe de séjour au profit des EPCI en charge de la gestion des déchets.

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* ⁵² Chiffres 2021 pour une population estimée de 292 000 habitants au 1 ^er janvier 2022.

* ⁵³ Rapport d'information n°727 (2021-2022) « Le fonds exceptionnel d'investissement outre-mer » de MM. Georges Patient et Teva Rohfritsch, au nom de la commission des finances, déposé le 22 juin 2022.

* ⁵⁴ 34 millions d'euros en 2019 (dont 21 millions d'euros pour La Réunion), 23 millions d'euros en 2020 et 39 millions d'euros en 2021 (dont 26 millions d'euros pour La Réunion).

* ⁵⁵ Règlement (UE) 2021/1058 du Parlement européen et du conseil du 24 juin 2021 relatif au Fonds européen de développement régional et au Fonds de cohésion.

* ⁵⁶ Règlement (UE) 2021/1060 du Parlement et du Conseil du 24 juin 2021 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion, au Fonds pour une transition juste et au Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile, migration et intégration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l'instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visa.

* ⁵⁷ 3 euros la tonne pour les installations de stockage non accessible par la voie terrestre en Guyane.

* ⁵⁸ Le montant de TGAP collecté outre-mer est passé de 23 millions d'euros en 2017 à 13 millions d'euros en 2020. Données DGOM.

* ⁵⁹ La dernière modification importante est intervenue avec la loi °2021-1549 du 1 ^er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 qui a porté de 25 % à 35 % la réfaction de la TGAP pour La Réunion, la Guadeloupe et la Martinique. Mais cette réfaction est provisoire. Le taux de 25 % sera de nouveau applicable au 1 ^er janvier 2024. Quant à la réfaction de 75 % dont bénéficient la Guyane et Mayotte, elle passera à 70 % au 1 ^er janvier 2024. Au-delà de 2025, la visibilité est nulle pour les acteurs.

* ⁶⁰ La DGOM a procédé à une estimation du coût du service public de gestion des déchets. Il en ressort un ordre de grandeur de 350 millions d'euros par an sur le périmètre des DROM. Cette estimation inclut les charges de structures, communication, prévention, pré-collecte et collecte, transport, traitement. Avec 17 millions d'euros en 2021, la TGAP représente près de 5 % de ce coût total. La dynamique de cette taxe la porterait à près de 9 % à l'horizon 2025.

* ⁶¹ Il s'agit d'une taxe ad valorem (5 %). Pour les huiles lubrifiantes, la taxe est de 7 francs/kg.

* ⁶² L'équivalent des communes.

* ⁶³ Face au succès, l'écotaxe a été étendue en 2020 à l'importation de tous les contenants rigides de plus de 200 ml, notamment les boites de conserves.

* ⁶⁴ Voir le II.B.5).

* ⁶⁵ Ce tonnage est minoré, car il n'inclut pas les déchets ménagers collectés en déchetterie.

* ⁶⁶ Ce tonnage inclut les cartons et plastiques des ménages, ces matériaux ne faisant pas l'objet d'une collecte sélective à Saint-Barthélemy. Ils sont incinérés.