Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs : entre enthousiasme et frustrations

II. ÉVALUATION DES PROGRAMMES ACV ET PVD : DES ÉLUS ENTHOUSIASTES SUR LA MÉTHODE MAIS DES FINANCEMENTS INSUFFISANTS ET UNE MISE EN OEUVRE TROP LOURDE ET TROP COMPLEXE

Créée par la loi du 22 juillet 2019^45(*), l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) est l'opérateur-clé pour le portage des politiques de revitalisation territoriale du fait, d'une part, de son lien avec les administrations déconcentrées de l'État - le préfet de département étant le délégué territorial de l'agence - d'autre part, des compétences qu'elle exerce.

À ce titre, l'ANCT pilote la mise en oeuvre et le suivi des programmes Action Coeur de Ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD), en lien avec ses opérateurs partenaires : Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pour les territoires urbains, Agence nationale de l'habitat (ANAH), Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), Action Logement (AL), Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), Caisse des dépôts et consignations (CDC) et sa filiale Banque des territoires (BdT).

Ces programmes, qui relèvent de l'initiative gouvernementale, sont deux politiques publiques nationales interministérielles avec une mise en oeuvre déconcentrée et décentralisée. Ils se situent dans la filiation de dispositifs antérieurs^46(*), notamment un appel à manifestation d'intérêt (AMI) « centres-bourgs »^47(*) lancée en 2014, et une expérimentation de la CDC intitulée « Centres-villes de demain »^48(*) initiée en 2016. Toutefois, ils s'en écartent par l'ambition qu'ils affichent tant en termes de nombre de villes bénéficiaires que de montants financiers dont ils sont dotés.

A. DES PROGRAMMES D`APPUI À LA REVITALISATION, NOVATEURS ET MOBILISATEURS, BIEN ACCUEILLIS PAR LES ÉLUS

1. Des programmes novateurs bien accueillis par les élus

a) Présentation synthétique des programmes

(1) Le programme ACV

ACV vise à développer l'attractivité des villes moyennes en se concentrant sur la revitalisation de leurs centres. Ce programme se veut une réponse au phénomène de dévitalisation qui a fait l'objet de nombreux rapports et études depuis les années 1990.

Le programme a été annoncé par le Premier ministre lors de la seconde Conférence Nationale des Territoires à Cahors en décembre 2017. Il a été engagé dès 2018. Le comité de pilotage du programme a retenu 222 territoires en métropole et dans les départements d'Outre-Mer correspondant à 234 communes (certaines communes voisines ont été retenues en binôme)^49(*).

Les territoires bénéficiaires sont invités à signer une convention-cadre pluriannuelle. Cette dernière repose sur un diagnostic, une stratégie, un projet et un plan d'actions. Ce projet de territoire global concerne obligatoirement cinq axes de la revitalisation :

- habitat et logement,

- développement économique et commerce,

- accessibilité, mobilité et connexions,

- cadre de vie entendu comme les formes urbaines, espace public et patrimoine,

- qualité de vie entendue comme l'accès aux équipements, aux services publics, à l'offre culturelle^50(*), aux sports et aux loisirs.

Cette convention permet de mobiliser les crédits des partenaires financiers (État national et local, BdT, ANAH, AL), ce qui représente 5 milliards d'euros sur 5 ans (2018-2022). Le programme donne accès à du cofinancement d'ingénierie et notamment des postes de chef de projet et de manager de commerce. L'État et les partenaires interviennent en appui du projet de revitalisation via des dispositifs de droit commun (fléchés) ou des dispositifs spécifiques (ACV). Le Président de la République a annoncé le 7 septembre 2021 la prolongation du programme jusqu'en 2026, bien que l'enveloppe financière de cette prolongation soit encore inconnue.

En résumé, ACV se caractérise essentiellement par :

- une démarche locale centrée sur la revitalisation des centres-villes qui vise, d'une part, à construire une stratégie globale mobilisant de façon transversale les politiques publiques, d'autre part, à lancer ou relancer une dynamique partenariale devant se concrétiser par des projets d'aménagement urbain ;

- un accès privilégié à des dispositifs de co-financement de l'ingénierie ;

- une perspective d'accès aux financements du programme.

CALENDRIER DU PROGRAMME ACV

Source : guide du programme ACV de l'ANCT

(2) Le programme PVD

Le programme PVD vise à améliorer les conditions de vie des habitants des petites communes et des territoires alentour, en accompagnant les collectivités dans des trajectoires dynamiques et respectueuses de l'environnement. Il s'agit, en quelque sorte, d'un programme complémentaire au précédent, destiné aux villes des strates démographiques de moins de 20 000 habitants.

Le programme PVD a été annoncé par le Premier ministre le 19 septembre 2019 lors du congrès annuel de l'Association des Petites Villes de France (APVF) par la signature d'une lettre d'engagement de douze partenaires. Lancé le 1^er octobre 2020, ce programme constitue une mesure de l'Agenda rural.

Le programme a retenu 1 645 villes sur tout le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer^51(*). Les préfets de département ont recueilli les candidatures. Les modalités de sélection ont été adaptées par région. Les préfets se sont notamment appuyés sur les résultats des travaux statistiques et d'analyse^52(*) ainsi que des expérimentations antérieures^53(*).

Les territoires bénéficiaires voient leur ingénierie se renforcer, notamment par le cofinancement d'un chef de projet et/ou d'un manager de centre-ville ou de commerce et/ou d'un volontaire territorial en administration. Cet appui essentiel permet la construction d'un projet de territoire et sa mise en oeuvre. Les villes du programme sont aussi mises en réseau dans un club virtuel pour échanger les expériences.

Le programme mobilise 3 milliards d'euros sur 5 ans. Une partie de l'enveloppe est consacrée au financement des actions de soutien à l'ingénierie dont la masse salariale des postes précités. Le programme permet aussi d'accéder à plus de 160 dispositifs pour se faire cofinancer ses actions du projet de territoire (« bouquet de services »). Plusieurs ministères et partenaires financeurs (Banque des territoires, ANAH, Cerema, ADEME...) peuvent intervenir.

En résumé, PVD, à ce stade, se caractérise essentiellement par :

- une démarche locale qui vise à construire une stratégie transversale centrée sur la revitalisation des centres-bourgs, les enjeux de centralité et le bien-être des habitants ;

- un accès privilégié à des dispositifs d'ingénierie de projets ;

- une promesse d'accès privilégié à des financements de projets ;

- une mise en réseau de ces villes.

CALENDRIER DU PROGRAMME PVD

Source : guide du programme PVD de l'ANCT

b) Des programmes qui reflètent une nouvelle méthode d'action publique vers les territoires

Les programmes se veulent « déconcentrés, décentralisés, différentiés et évolutifs » selon la formule de l'ANCT. La volonté de changement d'approche de l'État dans ses relations avec les collectivités se manifeste de plusieurs manières :

- une logique partenariale et coconstruite. Pour ACV, c'est une gouvernance à quatre acteurs (État, BdT, Action Logement et ANAH) qui a contribué à la définition du programme et la sélection des villes retenues en étroite concertation avec l'association représentative des villes moyennes, Villes de France^54(*), et qui participe à la gouvernance locale des projets. Pour PVD, le programme est le fruit d'une collaboration avec plus de 30 partenaires, dont l'APVF, qui continuent à le faire évoluer ;

- le souhait de construire des programmes facilitateurs de la réalisation des ambitions locales. « C'est au niveau local que sont élaborés les projets »^55(*), et les programmes proposent un cadre d'action, un accompagnement sur l'ingénierie et un « bouquet » de services. Les collectivités locales ont la liberté de s'en saisir en fonction de leurs besoins et priorités politiques. Ils reposent sur une logique de confiance plutôt que de contrôle^56(*) :

- Une écoute permanente des élus et acteurs locaux, notamment via des actions de réseau (Cf. encadré « Le travail de mise en réseau de l'ANCT sur les programmes » p.65). Les partenaires des programmes sont en phase avec ce souci d'accompagnement et de proximité. La BdT a par exemple réalisé plus de 9000 rendez-vous de travail avec les collectivités ACV en 4 ans^57(*) ;

- Une volonté de faire du « cousu main » qui se traduit par un enrichissement en continu de l'offre de services et une adaptation de cette dernière aux contextes locaux (voir annexe 3). Les deux programmes sont des « produits vivants ».

Dernier témoignage de cette méthode, l'ANCT s'appuie, pour élaborer la prolongation du programme ACV sur 2023-2026, sur une large concertation de l'ensemble des maires, présidents d'EPCI et équipes techniques des territoires bénéficiaires, ainsi que sur la consultation des associations nationales d'élus, des fédérations socio-professionnelles et des différents ministères. Cette concertation a été à la base des propositions de l'Agence remises au Gouvernement mi- juillet 2022.

c) Des programmes accueillis plutôt positivement par les élus

Les associations d'élus saluent dans leur grande majorité la philosophie de ces programmes. L'annexe 4 reprend brièvement les points positifs soulignés par ces dernières dans leurs contributions écrites.

En complément, de nombreux témoignages soulignent un changement positif dans la relation des élus avec l'État. Ils estiment que l'ANCT est à l'écoute, apprécient tout particulièrement la disponibilité et l'accessibilité de ses directeurs de programme, et reconnaissent cette volonté de se poser en facilitateur de la réalisation des ambitions locales.

Dans une consultation auprès des élus des villes ACV^58(*), l'ANCT avance des chiffres flatteurs : 91 % des élus se déclarent satisfaits du programme, dont 26 % très satisfaits ; 95 % estiment que les axes du programme sont cohérents avec les réalités du territoire ; 83 % déclarent que les partenaires financeurs ont été des facilitateurs dans le déploiement du programme, 66 % des élus estiment que le programme a atteint ses objectifs initiaux alors que cette consultation date seulement de début 2022. L'ANCT constate « de nombreuses interventions des maires de toutes tendances politiques se félicitant d'une nouvelle méthode publique d'action qui leur fait confiance ».

Pour PVD, le constat sur la méthode et les ambitions est aussi positif : « globalement, les élus des petites villes tirent un bilan positif du programme »^59(*) bien que les inquiétudes sur le financement des projets sont fortes comme vos rapporteurs s'en feront l'écho.

Ces programmes génèrent du consensus et nous verrons plus avant qu'une bonne part des critiques qui leurs sont relatives vise en réalité bien plus leur renforcement que leur remise en cause. Pour les villes ACV et PVD, c'est une demande de « plus de programme » qui s'exprime : plus de financements, plus de souplesse, plus de lisibilité, etc. Pour les villes non retenues, la critique révèle surtout une envie d'intégrer l'un des programmes, comme le relaie l'APVF : « de nombreuses communes, petites villes centres ou n'exerçant pas de fonction de centralité, ne se retrouvent dans aucun dispositif et ont le sentiment d'être laissées pour compte ».

2. Des programmes mobilisateurs pour lancer, accélérer ou structurer une dynamique de revitalisation

(1) La synthèse des atouts des programmes

LES ATOUTS DES PROGRAMMES ACV SOUS FORME DE NUAGE DE MOTS^60(*)

VUS PAR LES ACTEURS LOCAUX (ÉLUS ET CHEFS DE PROJET)

Source : consultation élus et chefs de projet et traitement Sénat

Globalement ce nuage de mots nous renseigne sur les principaux atouts ressentis par les acteurs locaux pour ACV : en premier lieu les éléments liés à la mobilisation des acteurs (dynamique, partenariat, transversalité, démarche globale, levier), la reconnaissance de l'intérêt local (attractivité, revitalisation, rénovation, mise en lumière) et les apports du programme (financement des projets, ingénierie, efficacité, accompagnement, innovation).

LES ATOUTS DU PROGRAMME PVD SOUS FORME DE NUAGE DE MOTS^61(*)

VUS PAR LES ACTEURS LOCAUX (ÉLUS ET CHEFS DE PROJET)

Source : consultation et traitement Sénat

Pour PVD, les principaux atouts ressentis par les acteurs locaux sont avant tout l'accès à l'ingénierie, puis l'accompagnement et les financements, les éléments liés à la mobilisation des acteurs (dynamique, transversalité, partenariat) et une dimension liée à une forme de reconnaissance (revitalisation, opportunité).

(2) Un marketing territorial réussi

Symboliquement, le champ lexical de ces programmes mêle du volontarisme politique - « action » - des images chaleureuses et intimes - « coeur » - et de la projection et confiance en l'avenir - « de demain ».

Ces programmes sont une politique de marketing territorial plutôt réussie. Ils marquent le retour à l'agenda politique des villes moyennes et petites et une attention renforcée à la fragilisation des centres-villes et centres-bourgs. Ils drainent des effets symboliques sur ces villes du point de vue de leur image et donc de leur attractivité. Ils s'attaquent directement au sentiment de déclassement. Comme le résume l'ANCT : « L'image des villes moyennes a changé en quelques années, ce qui n'était pas gagné. »

Ce label raisonne à plusieurs niveaux :

- pour les élus mobilisés sur ces sujets, ils sont une reconnaissance de leur engagement et de leur refus de céder à la fatalité de la dévitalisation. « Ils se sentent encouragés et se disent `nous ne sommes plus seuls' », comme le résume le sous-préfet de Lisieux évoquant PVD. Nombre d'élus locaux étaient demandeurs d'un soutien de l'État sur ces enjeux.

- pour les villes moins mobilisées sur ces questions de revitalisation, ces programmes contribuent à mettre le sujet à l'agenda et de mieux le cerner, avec une méthode, un calendrier, une série d'exercices imposés (diagnostics, convention, comités de pilotage...). Vos rapporteurs ont relevé cette formule très explicite d'un Maire : « Sans le programme PVD, nous n'aurions rien fait » ;

- ils créent aussi les conditions d'un changement de regard sur ces villes. Le label ACV a permis de susciter l'intérêt d'acteurs privés : professionnels des secteurs de la construction du commerce ou encore de l'urbanisme en mettant un « réflexe centre-ville » dans les têtes et les actes de chacun. L'ANCT note ainsi que « de plus en plus d'acteurs de la promotion immobilière ou encore de la grande distribution décident d'investir dans le coeur des villes moyennes ». La présence de la BdT, d'AL ou de l'ANAH autour de ce label crédibilise les projets et favorise l'investissement des acteurs privés.

- enfin, d'une certaine façon, ce label a même infusé auprès des habitants de ces villes. Intercommunalités de France note que le marketing territorial « a une vertu de pédagogie politique auprès de la population ». Élément confirmé par les sondages réalisés par l'ANCT : 44%^62(*) des habitants des villes moyennes bénéficiaires d'ACV ont entendu parler du programme, ce qui en fait probablement une des politiques publiques nationales les plus connues au plan local.

(3) Un accès inédit à de l'ingénierie

Les deux programmes proposent de très nombreuses possibilités d'accompagnement en ingénierie (voir encadré ci-après). Cet apport consiste notamment en du co-financement de postes : chef de projet^63(*) et managers de centre-ville^65(*). Un détail de la répartition de cette ingénierie en termes financiers est donné en annexe 5.

Les programmes prévoient un fort accompagnement en termes d'ingénierie

L'État mobilise son ingénierie locale, à travers ses services déconcentrés et notamment des Directions départementales des territoires (et de la mer) (DDT ou DDTE) -, des Directions de l'Environnement de l'Aménagement et du Logement (DEAL), ainsi que des architectes des bâtiments de France au sein des unités départementales de l'architecture et du patrimoine. L'État mobilise également les moyens techniques et financiers du Plan Urbanisme Construction Architecture (Puca) sur certaines actions (« Réinventons nos coeurs de ville », « Territoires Pilotes de sobriété foncière », le Forum des solutions...). L'ANCT déploie aussi des offres spécifiques, comme une ingénierie d'appui aux projets permettant le recours à des prestataires privés expérimentés en matière d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour une aide « sur mesure ».

Les opérateurs du premier cercle (ANRU, ADEME, ANAH, Cerema et CDC) déploient également une forte ingénierie. À titre d'exemple pour ACV, la BdT dispose d'une enveloppe de 100 M€. Elle permet le cofinancement des missions de conseils, d'expertises et d'études, dans la limite de 50% du montant total voire le financement à 100% sur des missions courtes. Sur PVD, le soutien en ingénierie est aussi très fort : avec de très nombreuses offres, dont un financement de missions d'Assistance à Management de Projet (AMP) à visée très opérationnelle.

Au niveau régional, les préfets, délégués de l'ANAH, assurent la programmation des aides de l'Agence ainsi que les politiques d'intervention sur le parc privé, avec le soutien opérationnel des Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal). L'ANAH est également présente dans chaque département à travers ses DDT. Dans le cadre de la délégation des aides à la pierre, une collectivité territoriale peut choisir d'être délégataire de compétences. AL dispose de 13 délégations régionales qui ont mis aussi leur expertise au service du programme.

Vos rapporteurs formulent quatre remarques sur cette ingénierie :

- Les programmes représentent incontestablement un accès privilégié pour ces villes à du financement pour l'ingénierie. Le tableau ci-dessous en donne une illustration parlante bien que partielle, avec les engagements de l'ANAH en matière d'ingénierie sur les villes ACV en comparaison avec un échantillon comparable de villes moyennes non ACV.

PROGRESSION DES MONTANTS D'INGÉNIERIE ENGAGÉS PAR L'ANAH SUR LES VILLES ACV EN COMPARAISON AVEC DES VILLES MOYENNES NON ACV

Source : données ANAH

À noter que les apports en ingénierie ne sont pas tous valorisés financièrement par l'ANCT. Ainsi la fourniture de certaines données par l'ANCT aux villes (données de fréquentation piétonne des centres-villes par exemple) est un apport d'ingénierie précieux qui, sans cela, resterait hors de leur portée.

- Cette ingénierie est, pour de nombreuses collectivités, une véritable clé d'entrée dans une meilleure appréhension des enjeux de revitalisation, et appréciée à sa juste valeur. « Sans ingénierie dédiée, nous n'avancerions pas. » résume un maire d'une commune PVD.

Le chef de projet : un dispositif plébiscité

Entre chef d'orchestre et « arrangeur musical » selon le terme de l'un d'entre eux, le chef de projet joue un rôle fondamental dans la mise en oeuvre des programmes aux côtés des élus. C'est particulièrement vrai dans des villes PVD de moins de 3500 habitants (plus de la moitié des villes PVD) moins dotées en compétences humaines.

Le chef de projet est la clé de la stratégie de revitalisation. Comme le résume le sous-préfet de Lisieux « Ils ont été des déclencheurs car ils maitrisent ces problématiques de revitalisation, le vocabulaire spécifique et la méthodologie de gestion de projet ».

Ils rendent possible la construction, le montage de projets, et l'accès aux financements. Le soutien en animation qu'ils effectuent est essentiel afin de mobiliser et fédérer les acteurs et projets locaux au sein d'une même stratégie. C'est aussi eux qui permettent « d'entrer dans l'opérationalité du projet. La déclinaison de la vision des élus se fait par les chefs de projet » précise Olivier PAZ, Maire de Merville-Franceville-Plage, président de la communauté de communes Normandie, Cabourg, Pays d'Auge.

En résumé, le chef de projet est un ensemblier qui va « coudre ensemble toutes les politiques publiques » pour faciliter la réalisation du projet de revitalisation des élus locaux.

- Quantitativement, le volume d'ingénierie semble confiné à la surabondance. La BdT relève elle-même dans une évaluation ^66(*) que les objectifs de déploiement sur ACV sont très élevés. Un verbatim interne déclare « nous n'arriverons jamais à bout des crédits d'ingénierie, c'est sans limite ». Elle relève des risque d'aubaine de collectivités qui se saisissent de l'offre pour faire financer l'élaboration de cahier des charges qui serviront à des projets ne relevant pas d'ACV. Les retours des chefs de projet issus de la consultation du Sénat confirment ces aspects : « On a fait des études pour faire des études, qui se trouvent au fond des placards ».

- Qualitativement, du fait de cette surabondance et de l'externalisation de cette ingénierie, elle suscite parfois des évaluations contrastées. La qualité des prestations n'est pas toujours au rendez-vous, avec des productions parfois « hors sol » de bureaux d'études qui ne connaissent pas le contexte local et n'ont pas le temps de s'en imprégner^67(*). À titre d'exemple, les élus ont souvent cité la proposition récurrente de « halles gourmandes » qui ne correspondait à aucun besoin local. De plus, ces apports d'ingénierie consistent souvent en de la méthodologie alors que nombre de collectivités ont surtout besoin de temps et de moyens pour réaliser leurs projets. Enfin, les offres ne sont pas toujours conformes aux attentes : « Le soutien à l'ingénierie territoriale est toutefois insuffisant pour accompagner la transition écologique de nos centres-villes » estime par exemple David ZOBDA, maire du Lamentin (Martinique) et président de la Société d'Économie Mixte (SEM) d'aménagement locale.

La BdT a réalisé une évaluation d'un de ses dispositifs - «l'assistance à maitrise de projet (AMP) » - qui constitue un apport renforcé d'ingénierie à des collectivités plus fragiles. Il a bénéficié à 77 villes ACV. Les enseignements de cette évaluation convergent avec les constatations de vos rapporteurs : l'efficacité du dispositif reste hétérogène et dépend fortement de l'ingénierie de la ville. « L'accompagnement spécifique proposé par la BdT aux collectivités les plus fragiles est pertinent du point de vue des bénéficiaires mais son effet sur le déploiement et l'accélération de projets n'est pas quantifiable à ce stade ».

(4) Une politique d'apprentissage qui accélère la transformation des pratiques

Ces programmes apportent quatre grands effets d'apprentissage :

- ils visent une démarche transversale. Les programmes conduisent à penser la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs comme une politique transversale. La signature de la convention ACV impose en effet de développer une vision globale autour des 5 axes précités ;

- ils visent une mobilisation partenariale collective. En d'autres termes, les acteurs se mettent autour d'une table pour se parler et travailler les projets ensemble. Le programme marque une implication parfois nouvelle de la BdT, d'AL et de l'ANAH sur ces villes ;

- ils visent une démarche structurée en mode projet soutenue, sur du moyen terme. Partir du diagnostic, réfléchir et anticiper la trajectoire du territoire, construire un projet stratégique sur des données et des études apportées par une ingénierie interne ou externe, suivre cette stratégie dans le temps plutôt que travailler par à-coup ou à l'opportunité et la traduire en plan d'actions.

Avec ces trois effets, l'objectif est d'arriver à une intégration stratégique et opérationnelle des politiques publiques : celles de l'État et de ses partenaires mais aussi celles de la ville concernée avec ses partenaires locaux, voire entre ses propres services.

- L'État vise enfin à l'apprentissage d'enjeux nationaux, particulièrement ceux de la transition environnementale, dans les projets locaux de revitalisation.

Trois verbatim illustratifs de cet effet d'apprentissage

« Ces programmes sont un véhicule pour amorcer les changements, ils permettent de transformer les pratiques, on peut tout faire passer dans ACV». Un interlocuteur d'une DDT dans une Préfecture.

« Ces programmes constituent des outils puissants pour une mise en oeuvre territorialisée des exigences législatives actuellement en vigueur (gestion économe de l'espace, étalement urbain, densification, ZAN, diversités des fonctions urbaines, mixité sociale, mobilité durable,...). » Un chef de projet.

« ACV a mis en oeuvre une forme de programmation écologique locale qui pourra être utile pour mettre en oeuvre les priorités publiques dans le domaine de l'adaptation au changement climatique et de la lutte contre l'étalement urbain avec la sobriété foncière qui seront les fils conducteurs d'ACV2 ». ANCT.

Ces apprentissages sont favorisés par le recours à l'ingénierie et les nombreux échanges avec les services locaux de l'État, les directions régionales de la Banque des Territoires, d'Action Logement, les représentants locaux de l'ANAH, ainsi que les échanges entre pairs (voir paragraphe suivant). Ce sont lors de ces échanges que les projets se modifient et s'améliorent. Par exemple, AL et l'ANAH portent des exigences de qualité d'opération : logements plus grands, balcons, espaces ouverts, qualité des matériaux, ambition architecturale... La BdT contribue aussi à intégrer de nouveaux sujets transverses et complémentaires au projet initial, à formuler des propositions techniques pour construire des projets plus qualitatifs.

De nombreux dispositifs intégrés ou connexes à ACV ou PVD ajoutent à cette dynamique. Il existe par exemple les Appels à Projets (AAP) réservés aux villes ACV tels que la consultation nationale Réinventons nos coeurs de ville^68(*), ou encore l'expérimentation Territoires pilotes de la sobriété foncière^69(*). Il existe des AAP ouverts à d'autres villes ACV, PVD ou autres, comme les dispositifs de l'ADEME, tels Bénéfriches^70(*), comme l'appel à projet (AAP) Objectif zéro artificialisation nette, ou la démarche Paysages et stratégies territoriales de transition énergétique et écologique^71(*), ou le programme Territoire engagé pour la transition écologique^72(*) ou encore les programmes Trajectoire adaptation au changement climatique des territoires^73(*).

Par ces biais, les programmes ACV et PVD amènent les collectivités à multiplier les regards extérieurs, à se laisser « entrainer sur des sujets novateurs qui initialement ne constituent jamais des priorités »^74(*), à repenser les problématiques^75(*), à comprendre les évolutions probables du commerce et des parcours résidentiels, à projeter le territoire dans les 20 ans qui viennent et à la façon dont les habitants y vivront.

(5) Cette dynamique est renforcée par la mise en réseau des villes

Ces programmes permettent aux villes de sortir d'une forme d'isolement sur ces sujets. L'ANCT contribue à promouvoir et encourager ces apprentissages croisés, qui sont un véritable pilier des programmes, particulièrement pour PVD.

Le travail de mise en réseau de l'ANCT sur les programmes

Pour ACV, l'ambition est la « création d'une communauté active »^76(*) entretenue par de nombreuses et régulières réunions et séminaires au niveau national, régional, départemental. Le temps fort du programme est constitué par la rencontre nationale des Maires ACV et des Présidents d'intercommunalités, événement annuel qui se tient à l'automne depuis 4 ans et permet des échanges directs entre les 500/600 participants à la Cité de l'architecture et du patrimoine. D`autres outils et lieux d'échanges existent : plateforme « Mon ANCT » et plateforme du CNFPT Osmose en train d'être mise en place, newsletter bihebdomadaire (2000 inscrits), page LinkedIn (4600 abonnés), Forum des solutions (espace privilégié d'échanges^77(*)), Conseil d'orientation (suivi, enrichissement, communication sur le programme).

Pour PVD, cet effet réseau est un des trois piliers du programme et très apprécié par ses acteurs. Le Club PVD^78(*) organise de nombreuses activités afin de rassembler (rencontres nationales, régionales, réunions de Clubs départementaux, plateforme nationale unique « Osmose », ...), informer (lettre d'information mensuelle ayant plus de 5000 inscrits, trentaine de webinaires thématiques, décryptages, chaine YouTube, 12 317 abonnés sur LinkedIn) et former (cycles de formation).

La consultation des chefs de projet par le Sénat confirme que les actions de mise en réseau sont plébiscitées par ces derniers.

POINT DE VUE DES CHEFS DE PROJETS SUR LES ACTIONS DE MISE EN RÉSEAU

Source : Consultation Sénat des chefs de projet

(6) Une incitation à la coopération territoriale

Ces programmes peuvent être un accélérateur de la dynamique de dialogue territorial et tout particulièrement de la coopération intercommunale. Comme le souligne l'ANCT, « C'est une valeur ajoutée du programme d'avoir favorisé ce rapprochement et cette complémentarité, avec des enjeux très sensibles à traiter en cohérence sur la périphérie commerciale et l'étalement urbain ».

(a) Trois raisons incitent mécaniquement à travailler ensemble :

- Même si ces programmes s'adressent aux villes, leur mise en oeuvre efficiente suppose un double portage, entre la commune et l'EPCI, et donc un partage d'orientations communes. Un consensus doit exister pour considérer le traitement du centre-ville comme sujet prioritaire et structurant. Il y a un engagement fort attendu des EPCI : délibération du conseil communautaire, signature du président d'EPCI (convention d'adhésion au programme ou convention ORT), participation à la gouvernance des programmes (copils et cotech). Les 1645 communes PVD représentent 791 EPCI, dont 726 qui travaillent sur leur propre périmètre et 65 qui travaillent sur un périmètre soit infra, soit supra communal.

- Le positionnement de l'ingénierie est aussi un sujet de dialogue. Les intercommunalités sont en général mieux dotées en ingénierie que les communes. Il « est conseillé - et c'est ce qui guide l'ORT- aux communes PVD (...) d'avoir une approche, une gouvernance et une maîtrise d'ouvrage à l'échelle intercommunale et mutualisée, afin d'appréhender les problématiques à des échelles de bassin de vie, de travailler dans la complémentarité plutôt que la concurrence et d'avoir à disposition des moyens humains plus conséquents » comme l'écrit l'ANAH. Aujourd'hui environ 60% des chefs de projets PVD sont rattachés à l'intercommunalité (chiffres ANCT).

- Les intercommunalités détiennent une bonne partie des compétences clé de la revitalisation : développement économique, politique de l'habitat dont l'habitat indigne, etc, en complément des compétences des communes (commerce par exemple). Ce point « amène les communes et les intercommunalités à s'engager dans une dynamique de projet » comme l'exprime simplement un chef de projet.

« Apprendre à coopérer : c'est là leur principale vertu ! » résume Patrice DUNY, DGS du pôle métropolitain Caen Normandie Métropole. C'est bien ce dialogue qui renforce une approche multi-scalaire des projets urbains.

Une des clés de la réussite des programmes est donc l'articulation entre les stratégies de revitalisation des centres villes et la stratégie intercommunale. La ville centre est encore trop souvent perçue comme un territoire concurrentiel par les autres communes membres de l'intercommunalité. C'est évidemment une stratégie globale et partagée qui permettra d'éviter une dévitalisation des centres-villes. Une stratégie intercommunale indifférente à cet enjeux, voire hostile, n'est évidemment pas un gage de réussite de ces politiques de revitalisation.

(b) L'efficacité de la coopération reste de la responsabilité des acteurs locaux

L'ANCT note que « le fonctionnement communes/ intercommunalités est globalement satisfaisant et a énormément progressé » mais reconnait qu'il « reste cependant parfois complexe, principalement en raison de divergences entre les projets et stratégies menés par ces deux échelons ». En effet, les relations entre les communes et l'intercommunalité peuvent être très variables.

La consultation du Sénat auprès des chefs de projet comportait une question ouverte sur la relation communes / intercommunalités. Les avis positifs ou neutres sur cette relation sont minoritaires (17% pour ACV, 9% pour PVD) et en revanche, une proportion élevée des répondants signalait des difficultés :

- des divergences politiques ou stratégiques (10% pour ACV et 24% pour PVD), souvent aggravées par le sentiment de dépossession ou des jalousies entres villes du programme et villes hors programme ;

- des difficultés de communication, de concertation, d'échange d'informations qui grèvent le climat de confiance entre acteurs (10% pour ACV et 26% pour PVD) ;

- des difficultés d'ordre opérationnel relatives aux compétences, à la coordination, aux calendriers... qui sont probablement les moins bloquantes mais qui sont les plus citées (29% pour ACV et 39% pour PVD).

Communes / intercommunalités : quelles bonnes pratiques ?

Plusieurs pistes peuvent être avancées pour essayer de fluidifier la mise en oeuvre des programmes :

- Travailler à une vision partagée de long terme entre élus des deux échelons. Poser un diagnostic stratégique à l'échelle collective. Questionner le futur développement local et l'aménagement du territoire. Dans ce travail, mettre en évidence l'intérêt collectif à la revitalisation des centres-villes et centres-bourg.

- Avoir des élus référents sur la revitalisation à chaque échelon.

- Faire oeuvre de pédagogie sur les objectifs et moyens des programmes et les compétences de chaque échelon auprès de tous les élus et des services. Intervenir dans les conseils communautaires.

- Poser une gouvernance claire des programmes avec des élus référents. Mettre du liant dans le quotidien en faisant circuler les informations.

- Définir un positionnement du chef de projet en fonction du contexte local. Lorsqu'il n'y a pas consensus sur un rattachement ville ou intercommunalité, il peut y avoir un service commun ou une mutualisation de ce poste entre les deux échelons. D'autres structures sont allées jusqu'à se réorganiser pour avoir un service dédié à la revitalisation du centre-ville.

- Faire cofinancer le poste par les collectivités peut être un moyen d'impliquer chacune d'entre elles.

- Rattacher le chef de projet au DGS de sa structure.

- Même en cas de non mutualisation, prévoir un temps de présence physique du chef de projet dans les deux échelons.

- Organiser une réunion de cadrage sur la mission du chef de projet entre les deux échelons.

- Élaborer un calendrier de travail annuel partagé.

- Positionner l'intercommunalité comme ensemblier au service des communes. « Chef de projet, agent de l'agglomération, mais au service des communes concernées » selon le verbatim de l'un d'entre eux.

- Renforcer l'acculturation collective à la méthodologie de projet transversal.

- Travailler les Plans Pluriannuels d'Investissement de façon concomitante.

- Mettre en place une sorte « d'offre compensatoire » intercommunale en matière d'ingénierie pour les villes non retenues dans les programmes^79(*).

- Savoir s'appuyer sur les partenaires du projet et les services déconcentrés de l'État, pour jouer parfois un rôle d'intermédiaire. Activer le levier du préfet en cas de blocage manifeste.

(7) ACV vise à créer un écosystème vertueux en rapprochant collectivités et investisseurs privés.

Enfin, le programme ACV ambitionne de créer un écosystème économique vertueux, permettant de mettre en réseau collectivité, investisseurs privés et porteurs locaux de projets au service de l'aménagement urbain selon la logique suivante :

- La présence des partenaires du programme attire d'autres financeurs, notamment privés, qui investissent dans des opérations de logement.

- Les entreprises locales du bâtiment bénéficient de ces marchés ce qui génère des retombées fiscales.

- Les investisseurs arrivent sur le territoire et rachètent des immeubles entiers afin de les réhabiliter. Les biens vacants ou peu attractifs trouvent preneurs et le marché s'en trouve redynamisé, attirant des primo-investisseurs locaux.

- Les propriétaires bailleurs non concernés par les aides sont conduits à rénover eux aussi leurs biens pour conserver leur compétitivité.

- Le retour des salariés en ville génère du flux et entretient la revitalisation commerciale.

Des outils spécifiques viennent entretenir cette dynamique comme les offres de prêts pour les acteurs et investisseurs privés, le dispositif « 100 foncières » pour soutenir ces acteurs, ou encore certains appels à manifestation d'intérêt (AMI) dédiés comme Réinventons nos coeurs de ville déjà évoqué.

3. Un rôle décisif des élus locaux dans cette dynamique

Les programmes, nous l'avons vu, font le pari de la confiance et de la responsabilisation des acteurs locaux : aux élus de se saisir de cette opportunité et de se doter de véritables stratégies, assises sur des diagnostics solides. « Si les maires ne s'engagent pas, il ne peut y avoir de revitalisation des centres-villes » affirmait Philippe Laurent, Maire de Sceaux à l'issue des Assises européennes du centre-ville organisées à Strasbourg les 28 et 29 juin 2022^80(*).

Entre les villes ACV ou PVD qui ont engagé une vraie dynamique et celles où aucun changement n'a eu lieu, c'est toujours le rôle des élus qui fait la différence : « En l'absence de portage politique, il ne se passe rien » constate la BdT.

Il faut aussi reconnaitre que de nombreux élus n'avaient pas attendu ces programmes pour se mobiliser en faveur de leur centre-ville. La consultation du Sénat révèle que, parmi les élus ayant répondu, la moitié (47%) d'entre eux mènent une politique de revitalisation alors qu'ils ne sont ni ACV, ni PVD. La consultation montre aussi que les villes membres des programmes avaient déjà très majoritairement investi le sujet.

EXISTENCE OU PAS, AVANT LE LANCEMENT DES PROGRAMMES, D'UNE MOBILISATION SUR LA REVITALISATION ET DEGRÉ DE MATURITÉ DE CETTE MOBILISATION

Source : enquête Sénat auprès des chefs de projets

En conclusion, dans leur ambition, leur intention et leur méthode, ces programmes sont bien accueillis par les élus locaux. Le volet évolutif des programmes est sans doute l'un de ses meilleurs atouts pour pouvoir, dans un dialogue permanent à plusieurs échelles, permettre les adaptations nécessaires. Le fait qu'ils produisent des effets d'apprentissage permet d'être optimiste sur leur efficacité à condition de les inscrire dans le temps long. C'est pourquoi vos rapporteurs recommandent un accompagnement stable et pérenne pour amplifier la dynamique amorcée.

Recommandation n° 6 : Prolonger les programmes ACV et PVD sur le prochain mandat municipal (2026-2032). Prolonger sur cette période l'accès à l'ingénierie et notamment le co-financement des postes de chefs de projet et de managers de centre-ville.

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* ⁴⁵ Loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires.

* ⁴⁶ Citons en particulier les contrats de villes moyennes en 1973, l'expérimentation « villes moyennes témoins » en 2007, les contrats de ville et/ou le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) en 2014.

* ⁴⁷ Cette expérimentation concernait 53 communes de moins de 10 000 habitants invitées à élaborer et mettre en oeuvre un projet de revitalisation fondé sur leurs atouts spécifiques pour améliorer le cadre de vie des habitants. Elles recevaient un accompagnement de l'État via des conventions d'aide à l'ingénierie et des conventions de revitalisation pour mettre en place différents projets.

* ⁴⁸ Destinée à la redynamisation des centres-villes fragilisés des villes de 20 à 100 000 habitants.

* ⁴⁹ Liste et carte des villes sur : https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/programme-action-coeur-de-ville

* ⁵⁰ Sur ce point, la mission insiste sur la nécessité de consacrer, dans le domaine culturel, une part des crédits d'intervention déconcentrés à des projets de revitalisation des centres-villes ou centres-bourgs ; voir en ce sens la recommandation n°12 dans de La Provôté, S., Robert, S., (2021, 3 novembre). Rapport d'information fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur la répartition territoriale des moyens alloués à la création, N° 126 (2021-2022), http://www.senat.fr/rap/r21-126/r21-126_mono.html

* ⁵¹ Liste et carte des villes sur : https://anct-carto.github.io/pvd/

* ⁵² Notamment les travaux du CGET, l'INSEE, et l'INRAE qui ont permis d'identifier les petites communes exerçant des fonctions de centralité et présentant des fragilités particulières mensurées par plusieurs indicateurs comme le taux annuel d'évolution de la population, le taux annuel d'évolution de l'emploi, le revenu médian, ou un indicateur d'éloignement par rapport au pôle de centralité similaire le plus proche. Il y a aussi eu l'étude « Petites centralités » réalisée en 2019/20 par le laboratoire CESAER (Agrosup Dijon / INRAE / Université de Bourgogne-Franche-Comté).

* ⁵³ Les préfets ont été invités à accorder une attention particulière aux villes lauréates de l'expérimentation centres-bourgs.

* ⁵⁴ Villes de France, relais des positions des élus des villes moyennes sur les différentes thématiques abordées par le programme, est régulièrement consultée par la direction nationale et associée aux COMEX interministériel et partenarial du programme.

* ⁵⁵ ANCT. (2019, mars). Guide du programme national Action Coeur de Ville - Edition 2019, https://www.entreprises.gouv.fr/files/files/directions_services/coeur-de-ville/acv-guidedeprogramme.pdf.

* ⁵⁶ « En faisant confiance aux élus et acteurs locaux, ACV déploie une méthode innovante d'action publique au service du développement durable de nos territoires. » (ANCT. (2020, 29 avril). Action coeur de ville. https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/action-coeur-de-ville-42.)

* ⁵⁷ Chiffres BdT, mai 2022.

* ⁵⁸ 160 avis recueillis entre décembre 2021 et janvier 2022.

* ⁵⁹ Belin, B. et Babary, S., Op. cit.

* ⁶⁰ Dans le cadre de consultations en ligne organisées par le Sénat, élus communaux et intercommunaux ainsi que chefs de projets ont été invités à définir par trois mots chaque programme dans ses points forts. Afin de donner de la lisibilité à l'ensemble, certains retraitements ont été faits pour amalgamer des mots synonymes et retranscrire ainsi les effets de répétition. À titre d'exemple, pour 3 entrées « une aubaine pour faire revivre le territoire », « une chance » et « une opportunité » qui expriment la même idée, il n'est conservé que le seul terme « opportunité » avec une occurrence de 3. Autre exemple : toutes les questions liées aux moyens, exprimées sous différentes formes « moyens financiers », « aides », « financements », « dotations » deviennent « financements ». Etc.

* ⁶¹ Idem.

* ⁶² Janvier 2022

* ⁶³ Pour ACV à hauteur de 50% pour un plafond de dépenses subventionnables de 80 000 € par an, et pour PVD à hauteur de 75% de son coût chargé annuel du poste avec une subvention maximum de 55 000 euros⁶⁴) Voir https://aides-territoires.beta.gouv.fr/aides/47ab-beneficier-du-co-financement-dun-poste-de-che/)

* ⁶⁵ Pour les deux programmes, cofinancement Banque des territoires, subvention forfaitaire de 20 000 € par an pendant 2 ans (dans la limite de 80% du coût du poste).

* ⁶⁶ BDT. (2020, novembre). Évaluation in itinere de l'action de la BdT dans le cadre du programme ACV, Document interne non public.

* ⁶⁷ Un verbatim de chef de projet illustrant ce point «le déploiement du bureaux d'études parisiens, dans le cadre des missions d'accompagnement en ingénierie ANCT, donne une mauvaise image du programme PVD et de l'ANCT sur les territoires. Les élus ont été déçus de cette méthode et lors de l'élaboration des CRTE sont réticents pour se voir à nouveau imposer ce fonctionnement de marché à bons de commande qui ne les a pas convaincus ni dans la méthode de travail ni dans le contenu des livrables ».

* ⁶⁸ ANCT. (2020). Réinventons nos coeurs de ville, https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/reinventons-nos-coeurs-de-ville-88

* ⁶⁹ ANCT. (2021). Territoires pilotes de sobriété foncière : Guide de la démarche, https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/territoires-pilotes-de-sobriete-fonciere-guide-de-la-demarche-560

* ⁷⁰ ADEME. (2022). Communiqué du 17 mars 2022 à propos des 22 territoires en marche pour atteindre l'objectif ZAN, https://presse.ademe.fr/2022/03/22-territoires-en-marche-pour-atteindre-lobjectif-zan.html

ADEME. (2021). Bénéfriches : un outil pour accompagner l'aménagement, https://infos.ademe.fr/magazine-mars-2021/dossier/benefriches-un-outil-daccompagnement-de-lamenagement/

* ⁷¹ Les 15 territoires lauréats bénéficieront notamment en 2022 d'un soutien technique et financier du ministère de la transition écologique.

* ⁷² ADEME. (2022). Territoire Engagé Transition Ecologique, https://territoireengagetransitionecologique.ademe.fr/

* ⁷³ ADEME. (2022). TACCT : une démarche complète pour s'adapter au changement climatique https://tacct.ademe.fr/

* ⁷⁴ Contribution écrite de la BdT

* ⁷⁵ À titre d'exemple, Valérie MANCRET-TAYLOR, directrice générale de l'ANAH déclarait lors de son audition : « Nous assistons à un changement de culture en matière de revitalisation et d'attractivité : à savoir intervenir sur des territoires existants en milieu occupé, plutôt qu'une tendance à l'expansion comme ces dernières décennies. »

* ⁷⁶ ANCT. (2021, aout). Action Coeur de Ville pour la relance territoriale et écologique, https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/sites/default/files/2021-03/ANCT_210215_Programme_ActionCoeurdeVille_.pdf

* ⁷⁷ Le Forum des Solutions valorise les projets ambitieux et innovants livrés sur des villes moyennes pour aider les désirs urbains à se formuler sur d'autres villes, libérer la créativité, démontrer que c'est possible. Il s`intéresse aux projets, aux montages économiques, à l'aspect juridique, à la gouvernance des opérations, à la mise en oeuvre de la transition écologique et enfin à la qualité architecturale et paysagère, sous tous ses aspects. Une évaluation réalisée en juillet 2021 révélait que : 59% des participants étaient satisfaits ; 26% avaient déjà pris contact avec des intervenants ; et 15% déclaraient que ces échanges les ont aidés à débloquer des situations au sein de leur collectivité.

* ⁷⁸ ANCT. (2021, octobre). Présentation du Club Petites villes de demain, https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/presentation-du-club-petites-villes-de-demain-695.

* ⁷⁹ Dupuy Le Bourdellès, M. (2022). ACV et le mikado territorial dans Demaye-Simoni, P. (dir.), La cohésion des territoires. De nouveaux mots pour panser les maux.Berger-Levrault, coll. « Au fil du débat ».

* ⁸⁰ Le Renard, S. (2022, 27 juin). « Si les maires ne s'engagent pas, il ne peut y avoir de revitalisation des centres-villes », La Gazette des communes, https://www.lagazettedescommunes.com/814723/si-les-maires-ne-sengagent-pas-il-ne-peut-y-avoir-de-revitalisation-des-centres-villes/?abo=1.