Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs : entre enthousiasme et frustrations

B. UN FINANCEMENT ENCORE INCERTAIN

1. Un malentendu lié au flou sur la nature des financements

« Il y a un malentendu de départ : il n'y a pas d'enveloppe financière dédiée sur ces programmes comme pour les dispositifs ANRU (Agence Nationale pour le Rénovation Urbaine). Cette ambivalence par rapport aux moyens a induit les élus en erreur » résume un maire auditionné qui relaie une opinion très souvent exprimée auprès de vos rapporteurs. La BdT confirme ce malentendu. Les élus ont pu croire que les programmes ACV et PVD leur donnaient accès à des enveloppes, respectivement de 5 milliards et 3 milliards d'euros, sous forme de subventions.

Or ces montants sont un prévisionnel agrégé des interventions de l'État et de ses principaux partenaires. Ils ne sont qu'un objectif de dépense, même si nous allons voir qu'il est en passe d'être atteint. Surtout, l'apport financier n'est pas prioritairement de la subvention aux projets portés par les collectivités. Cette réalité a créé une véritable déception chez les élus.

Quelle est la nature et la destination des crédits affichés ?

Schématiquement, seules les dotations de l'État sont des subventions apportant un co-financement aux projets d'investissement des collectivités (600 millions d'euros sur la durée d'ACV, et 170 millions d'euros des Ministères et autres opérateurs de l'État pour PVD). Ces subventions sont les subventions de droit commun : DETR (Dotation d'équipement des territoires ruraux), DSIL (Dotation de soutien à l'investissement local), FNADT (Fonds national d'aménagement et de développement du territoire) notamment.

La BdT apporte du financement en matière d'ingénierie et intervient sur les projets, soit sous forme de prêts, soit sous forme d'investissements dans des sociétés de projet ou de prises de participation.

AL et l'ANAH interviennent dans le secteur du logement, parfois conjointement (voir annexe 6), via des prêts et des subventions qui s'adressent aux acteurs du secteur, bailleurs sociaux, aux propriétaires privés, etc. Plus précisément, AL finance des organismes HLM dans la conduite de leurs opérations de logements (accession et locatif social) et des propriétaires bailleurs publics et privés dans la rénovation d'immeubles de logements pour en faire des logements locatifs conventionnés sur 9 ans. AL dispense aussi l'accompagnement et les conseils aux élus et opérateurs dans leurs projets de revitalisation. Par ailleurs AL dispose aussi d'offres pour les propriétaires privés occupants ou accédants et des aides aux locataires. De son côté, l'ANAH finance des études préalables et des opérations sous maîtrise d'ouvrage privée ou publique / sociale. Elle intervient auprès de propriétaires bailleurs ou futurs occupants pour de la remise sur le marché immobilier de logements anciennement vacants rénovés. Elle intervient également auprès de propriétaires et syndicats de copropriétaires pour améliorer des habitats occupés (et ainsi « fidéliser » les locataires).

Pour ACV, même si des opérations impactant la revitalisation peuvent être soutenues de manière importante, notamment sur les questions d'habitat, il n'y a pas réellement de subvention en investissement dédiée aux projets des collectivités autres que les traditionnelles dotations à l'investissement de l'État local (DSIL, DETR, FNADT...). L'ADF relaie ce point : « ACV est un dispositif « survendu » : les communes labellisées pensaient bénéficier de financements importants alors qu'au final il n'y a pas de crédits dédiés, fléchés précisément ».

La BdT signale aussi cette « persistance d'une forte logique de subventionnement dans l'expression des besoins (des collectivités) » et l'analyse même comme « l'un des freins majeurs à l'appropriation de l'offre (prêts et investissements)^81(*) ». Un verbatim issu d'une de ses directions régionales illustre ce malentendu : « On ne saupoudre pas de la subvention mais on apporte une expertise pour un besoin précis et on fait intervenir le privé pour faire émerger un cercle vertueux du développement. »

Pour PVD, l'essentiel de l'intervention consiste en du financement d'ingénierie. La capacité à transformer ensuite ces études et projets en opérations est une source de préoccupation pour les Maires.

Unanimement soulevé lors des auditions et des déplacements, ce point nourrit une réelle frustration dans les territoires, que vos rapporteurs veulent relayer car elle peut être source d'un grand mécontentement, comme le soulignent plusieurs verbatim assez sévères de Maires. Ces derniers décrivent « une machine à créer de la frustration », « une coquille vide » ou encore « une grande illusion ». Même son de cloche chez les chefs de projet : « Les personnes étaient motivées pour faire changer les choses. Aujourd'hui c'est incompréhension et frustration pour la population : `on nous a promis beaucoup, mais où sont les 5 milliards d'euros ?' ».

Pourtant de leur côté, lors de leur audition commune, les trois financeurs principaux du programme ont convenu, pour ACV, que le programme n'avait pas de difficulté de financement, au contraire. « Nous avons de quoi financer, c'est une question de projet qui ne nous arrivent pas » ont-ils déclaré collectivement en substance.

En résumé, les élus souhaitent des subventions directes et s'attendaient à cela, alors que les programmes proposent des financements de nature différente.

2. La revitalisation des villes ACV reste une politique essentiellement financée par les collectivités territoriales malgré l'affichage de 5 milliards d'euros

a) Les financements apportés dans le programme et en dehors

(1) Une intervention renforcée des trois partenaires financiers

Avant le lancement du programme ACV, les trois partenaires financiers étaient inégalement présents sur ces villes. Par exemple, la BdT suivait plutôt une logique de désengagement des villes moyennes. Avec le lancement d'ACV, elle a modifié ses référentiels d'intervention (notamment en réduisant ses attentes en matière de rentabilité de ses investissements) pour intervenir sur ces villes.

NOMBRE DE COMMUNES DANS LESQUELLES LES PARTENAIRES ÉTAIENT / SONT PRÉSENTS (AVANT LE DISPOSITIF ACV / DEPUIS SA MISE EN PLACE)

Source : sondage en ligne réalisé par l'ANCT auprès des directeurs de projets (début 2022)

Action Coeur de Ville, avec une projection de dépense de 5 milliards d'euros pour 5 ans, représente un effort d'investissement conséquent sur ces villes. Seule l'ANAH a été capable de fournir des données antérieures à 2018 (ci-dessous) qui permettent de se rendre compte de la montée en puissance de son implication financière.

PROGRESSION DES ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ANAH SUR LES VILLES ACV AVANT LE PROGRAMME (EN ORANGE 2016 ET 2017) ET DEPUIS LE PROGRAMME (EN BLEU 2018-2021)

Source : données ANAH, retraitement Sénat

(2) Une mise en place de financements complémentaires

Suite aux premiers retours de terrain, des dispositifs complémentaires ont été mis en place pour permettre la réalisation de projets de revitalisation. Ils s'inscrivent parfois dans la projection de dépense des 5 milliards d'euros, parfois en complément. Ils sont parfois ouverts à toutes les villes, parfois réservés aux villes ACV. Nous avons déjà évoqué de nombreux APP et AMI qui se sont révélés être un mode majeur de financement des projets. Nous donnons ici trois exemples illustratifs de ces instruments de financement créés au fil de l'eau :

- le fonds de restructuration des locaux d'activité (FRLA) (60 M€ pour 2021-2022) est destiné à financer les déficits d'opération des foncières territoriales menant des projets de réaménagement de l'offre commerciale en centre-ville, centre-bourg ou dans des quartiers de la politique de la ville ;

- le dispositif « 100 foncières » mis en place par l'État et la BdT en juin 2020^82(*), avec 300 millions d'euros d'investissement et 500 millions d'euros de prêts, destiné à soutenir la mise en place de ces outils dans les territoires pour rénover 6 000 petits commerces ;

- le fonds friches annoncé en septembre 2020 et successivement doté de 300 millions d'euros (2020), puis 350 millions d'euros (2021) et enfin 100 millions d'euros (2022) destiné à financer des opérations de recyclage des friches et la transformation de terrains fonciers déjà artificialisés. Ces opérations étaient identifiées par les villes comme très difficiles à financer. Le fonds friche a bénéficié à 57% des villes ACV (135 villes) et 12,8% des villes PVD (210 villes).

RÉPARTITION DES MONTANTS DU FONDS FRICHES PAR GROUPE DE VILLES
(ACV, PVD, AUCUN DES DEUX)

	Pour les villes ni ACV ni PVD	Pour les villes ACV	Pour les villes PVD	Total réellement engagé
Montant total versé en 2020 et 2021 (€)	356 522 895	163 245 181	112 674 768	632 442 844
% versé sur l'échantillon	56,4%	25,8%	17,8%	100%

Sources : données ADEME, traitement Sénat

b) La politique de revitalisation reste essentiellement financée par les collectivités

(1) Des instructions interministérielles peu précises

Vos rapporteurs ont analysé les deux principales instructions ministérielles concernées :

Les instructions, circulaires et notes d'informations relatives à la DETR^83(*) ont pour objet de guider l'attribution de la dotation au niveau local. Elles font de la revitalisation des centres-villes une « priorité nationale » dans l'emploi de cette dotation. Mais la revitalisation entendue dans un sens large n'y est mentionnée que de façon vague.

- En 2017, il est mentionné un « soutien aux espaces mutualisés de service au public, aux commerces et à la revitalisation des centres-bourgs »

- En 2021, la politique de revitalisation est globalement associée à la mise en place et à l'élargissement du réseau de maisons France Services^84(*). Le « soutien aux maisons France Services et à la revitalisation des villes, petites et moyennes » est qualifié de « catégorie d'opération prioritaire ».

Les circulaires et notes d'informations relatives à la DSIL^85(*) ne font pas de la revitalisation une priorité nationale. Il est seulement demandé de prêter une attention particulière aux « projets de redynamisation des centres des villes moyennes inscrits dans les conventions ACV au titre des autres démarches contractuelles ». Ces circulaires manquent toutefois de précision et aucune information détaillée n'y figure.

(2) L'appartenance au programme ACV ne se traduit pas par un plus grand soutien financier en matière de dotations locales

Vos rapporteurs se sont intéressés aux principales dotations de l'État mobilisables dans le cadre d'ACV : la DSIL (570 millions d'euros environ depuis 2018), la DSIL exceptionnelle (950 millions d'euros sur les années 2020 et 2021, éteinte en 2022), la DETR (environ 1 milliard d'euros) et le FNADT, 151 millions d'euros en 2021). Bien qu'il existe d'autres concours et financements ^86(*) ces fonds représentent les grandes masses.

Les chiffres antérieurs à 2018 n'étant pas disponibles auprès de la DGCL, vos rapporteurs font l'hypothèse que l'année 2018 est l'année de référence : en effet, le programme ACV est à peine lancé, les conventions sont en train d'être signées, les diagnostics débutent, etc. La répartition des fonds de l'État n'est sans doute pas encore influencée par le programme ACV. Les trois années qui suivent sont en revanche des années de déploiement du programme.

PART, EN MONTANTS ET EN POURCENTAGE, DES PRINCIPALES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES QUI BÉNÉFICIENT AUX VILLES ACV

	Année	Montant en € consommé au national	Montant en € consommé sur villes ACV	% de l'enveloppe attribuée aux villes ACV
DSIL	2018	621 781 595	91 182 156	14,66%
	2019	571 744 256	47 237 836	8,26%
	2020	540 906 001	70 020 104	12,94%
	2021	531 825 446	69 139 817	13%
	Année	Montant consommé au national	Montant consommé sur villes ACV	% de l'enveloppe attribuée aux villes ACV
DSIL Exc.	2020	574 000 000	52 608 005	9,17%
	2021	375 975 464	33 709 867	8,97%
	Année	Montant consommé au national	Montant consommé sur villes ACV	% de l'enveloppe attribuée aux villes ACV
DETR	2018	1 011 947 904	11 856 713	1,17%
	2019	1 027 188 500	15 735 861	1,53%
	2020	1 012 953 817	14 515 004	1,43%
	2021	1 013 707 028	13 723 431	1,35%
	Année	Montant en € consommé au national	Montant en € consommé sur villes ACV	% de l'enveloppe attribuée aux villes ACV
FNADT section locale	2018	121 031 868	22 054 611	18,22%
	2019	120 234 231	31 501 975	26,20%
	2020	116 458 597	22 242 363	19,10%
	2021	151 848 583	25 586 585	16,85%
	Année	Montant en € consommé au national	Montant en € consommé sur villes ACV	% de l'enveloppe attribuée aux villes ACV
Total DSIL + DSIL exc. pour 2020 et 2021 + DETR + FNADT	2018	1 754 761 367	125 093 481	7,13%
	2019	1 719 166 988	94 475 672	5,50%
	2020	2 244 318 416	159 385 478	7,10%
	2021	2 073 356 523	142 159 702	6,86%

Source : données DGCL, traitement Sénat

Vos rapporteurs en tirent trois principaux enseignements :

- La part des montants de ces dotations allant sur les villes ACV a baissé en pourcentage (7,13 % à 6,86 %). L'ANCT écrivait pourtant dans sa contribution écrite : « Ce qui est sûr, c'est que le total État pour ACV sera très supérieur à la somme indicative initiale et que l'appartenance au programme national ACV donne aux villes concernées un accès favorisé à de nombreux financements ». En matière de dotation de l'État, ce n'est pas exact ;

- Il n'y a pas d'effet d'éviction des villes qui ne sont pas dans les programmes. Malgré le fait de ne pas avoir été retenues, leur part relative dans les montants attribués progresse ;

- Si en volume cette baisse ne se constate pas (de 125 à 142 millions d'euros, entre 2018 et 2021, soit plus 17 millions d'euros), cela n'est dû qu'à l'existence de la DSIL exceptionnelle (33 millions d'euros en 2021), qui permet aux villes ACV de progresser en montant en 2021. Mais comme son nom l'indique, cette dotation n'a pas vocation à subsister. Aussi, il faudra observer si en 2022, le volume des financements ne sera pas moindre qu'en 2018.

(3) Les collectivités sont, de loin, les premiers financeurs de la politique de revitalisation

Vos rapporteurs ont analysé plusieurs plans de financement de collectivités (annexe 7). Un plan de financement regroupe toutes les opérations prévues dans le cadre du projet ACV hors ingénierie. Bien qu'ils reposent sur des éléments prévisionnels présentant encore des incertitudes sur le coût des projets et la réalité des financements qui seront collectés, et malgré leurs disparités, leur comparaison met en évidence une convergence majeure.

PLAN DE FINANCEMENT DES PROGRAMMES ACV DE 13 VILLES HORS INGÉNIERIE

(DÉPENSES - RECETTES / FINANCEMENT PRÉVISIONNEL, TTC)

Montant prévisionnel total du projet ACV		Répartition prévisionnelle du financement
		Commune	Interco	Dépt.	Région	Europe	État	BdT	ANAH	AL	Autres
		Total apports collectivités					Total apports État et 3 partenaires				Autres
Moyenne sur l'échantillon de 1 3 villes	100%	47%	11%	2%	5%	1%	9%	1%	6%	7%	10%
		67%					23%				10%

Sources : Données communiquées par les villes ACV, la BdT, l'ANAH et AL, retraitées par le Sénat

La politique de revitalisation menée dans le cadre du programme ACV est essentiellement financée par les collectivités territoriales. L'État et ses partenaires jouent sans doute un rôle d'impulsion et d'effet levier financièrement parlant, mais ils n'apportent qu'une part minoritaire des financements que l'on peut estimer entre 20 et 25% d'après les informations recueillies.

c) Les villes ACV restent dans l'attente de financements complémentaires et de visibilité pluriannuelle

LES LIMITES DU PROGRAMME ACV SOUS FORME DE NUAGE DE MOTS

VUES PAR LES ACTEURS LOCAUX (ÉLUS ET CHEFS DE PROJET)

Source : consultation et traitement Sénat

Sur les aspects financiers, les acteurs locaux formulent trois demandes claires :

- Un meilleur accès à du financement de projets d'investissement : priorisation réelle pour l'accès aux dotations, augmentation des montants, dotations dédiées... C'est bien le niveau de cofinancement sur les projets qui interroge. L'ANCT note elle-même^87(*) que les élus sont en attente d'une « augmentation des financements mobilisables en particulier sur les axes commerce, espace public, mobilité et patrimoine, relativement peu traités à la différence du volet habitat » ;

- Un besoin de visibilité pluriannuelle de ces financements. Les collectivités sont obligées de monter sans cesse des dossiers techniques administrativement lourds et de répondre à la profusion des APP ou AMI dans des délais contraints. Il existe une forme d'épuisement, les villes ne comprenant pas pourquoi, une fois retenues dans le programme, elles doivent encore défendre projet après projet alors qu'ils s'inscrivent dans la stratégie contractualisée.

- Un besoin connexe de coordination de l'ensemble des partenaires financiers d'ACV. Ce défaut de coordination contribue à « un problème de lisibilité financière particulièrement contraignante pour des opérations lourdes et exceptionnelles en coeur de ville et se concevant sur 5 à 10 ans. De plus, elles se cumulent souvent avec d'autres contractualisations et s'entrecroisent en terme de financement et calendrier et peuvent provoquer une concurrence entre les projets et/ou les programmes » synthétise Intercommunalités de France.

o Deux voies d'améliorations pourraient être explorées :

- La création d'un « guichet unique », idée proposée par l'ANCT, peut s'avérer pertinente si elle s'inscrit dans un cadre partenarial co-animé à l'échelle locale, mobilisant l'ensemble des financeurs nationaux et régionaux/départementaux des agences, collectivités, et différents partenaires (BdT, Etablissement Public Foncier, ADEME, etc.). Plus simple pour les élus, il permettrait d'échanger avec un interlocuteur unique plutôt que d'avoir à s'adresser successivement à chaque partenaire.

- Un engagement sur la pluriannualité qui pourrait prendre la forme d'une garantie de soutien dans le temps adossée à certains projets.

- Elle existe déjà partiellement pour AL et l'ANAH. Pour AL, des engagements financiers pluriannuels existent même s'ils ne concernent au 1^er juin 2022 que 63 villes pour un montant de 160 M€, assez loin des 1,5 M€ de crédits du programme. Pour l'ANAH, ses financements réalisés dans le cadre des opérations programmées (OPAH/OPAH RU) s'inscrivent dans le cadre de conventions pluriannuelles (5 ans, plus une année de prolongation possible). Le budget global de l'opération est inscrit dans la convention de programme décliné avec un phasage annuel.

- Les dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales (DSIL, DETR, FNADT), comme les outils ad hoc (Fonds Friche, FRLA) pourraient faire l'objet de programmations pluriannuelles, à l'instar du CEPER.

Recommandation n° 9 (a) : S'engager contractuellement, dans le cadre d'avenants 2023-2026 signés avec chaque collectivité, sur les deux programmes, sur une enveloppe pluriannuelle prévisionnelle de l'État et de ses partenaires à l'appui du projet de revitalisation de la collectivité.

Recommandation n° 10 : Réduire le nombre des appels à projets et des appels à manifestation d'intérêt. Pour ceux qui sont jugés indispensables, élaborer un agenda prévisionnel pluriannuel (de l'État et des opérateurs) ou au moins les centraliser dans un seul outil.

d) Une lisibilité de l'apport financier sur les villes ACV à améliorer

(1) Le montant prévisionnel du programme

Les 5 milliards d'euros constituent donc un montant prévisionnel agrégé des interventions de l'État et de ses principaux partenaires sur la durée du programme. Ils se répartissent ainsi : 1,7 milliard de la BdT, 1,5 milliard d'AL, 1,2 milliard de l'ANAH et le solde de 600 millions de l'État.

LES 5 MILLIARDS D'EUROS D'ACV : QUI FINANCE QUOI EN MILLIONS D'EUROS?

	BdT	AL	Anah	État
Ingénierie études	50
Ingénierie cofinancement de postes	50
Ingénierie missions d'accompagnement à la maitrise d'ouvrage	50	2,7
Aides directes, subventions, dotation...	0	750		600
Prêts	700 (valeur cible à atteindre et non pas montant affecté)	750
Prise de participation, investissements, sociétés de projet...	900^88(*)
Autre
Total	1 700	1 502,7	1 200	600

Source : ANCT et partenaires, retraitement Sénat (montants en millions d'euros).

En termes financiers, ACV était prévu sur 2018-2022. Une nouvelle enveloppe financière couvrant la période de la prolongation du programme (2022- 2026) est en discussion avec le Gouvernement. Elle devrait bien sûr inclure le cofinancement des postes de chefs de projet, puisque la convention État/ANAH ne couvre cette prise en charge que jusqu'à fin 2022.

(2) L'essentiel de ces crédits semble nouveau

Les programmes ACV et PVD sont intégrés dans le programme budgétaire n°112, intitulé « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « cohésion des territoires ». Cette présentation ne permet pas une visibilité sur les programmes en tant que tels. La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale relevait déjà en 2021^89(*) que les crédits n'étaient pas balisés, pas plus que leur financement. Le même constat a été dressé en 2022 pour PVD par la commission des finances du Sénat^90(*).

Interrogés par le Sénat, les partenaires et l'ANCT avancent que l'essentiel des crédits sont des crédits nouveaux.

PRÉSENTATION SCHÉMATIQUE NOUVEAUX / ANCIENS CRÉDITS

EN MILLIONS D'EUROS

	Total (millions)	Enveloppes préexistantes (millions)	Nouveau crédits (millions)
BdT	1 700	8	1 692
AL	1 502,7		1 502,7
ANAH	1 200		1 200
État	600	600	0
Total	5 052,7	608	4 394,7

Sources : ANCT et partenaires, retraitement Sénat

Même si les crédits sont essentiellement nouveaux, les élus ont le sentiment que ces derniers ne sont qu'un simple recyclage d'anciens crédits entouré de beaucoup de communication et qu'au plan financier les programmes s'appuient trop sur des moyens de droit commun.

La part des crédits anciens est mise en lumière avec une plateforme unique, véritable service public numérique, qui facilite la recherche d'aides financières et d'ingénierie pour les collectivités en regroupant toutes les offres auxquelles elles peuvent prétendre. Cette plateforme comporte une entrée « ACV » (https://aides-territoires.beta.gouv.fr/programmes/action-coeur-de-ville/).

(3) L'objectif de dépense des 5 milliards sera atteint

Les 5 M€ sont en passe d'être dépensés, puisqu'au 1^er juillet 2022 ce sont plus de 4,5 milliards d'euros qui sont engagés.

ENGAGEMENTS FINANCIERS EN EUROS PAR PARTENAIRE ET PAR AN POUR ACV (EN EUROS)

	2018	2019	2020	2021	2022 (janvier/juin)	Cumulé
BdT	71 462 990	248 415 010	520 544 000	895 155 000	476 389 000	2 211 966 000
AL	17 723 116	209 895 363	324 807 362	643 511 098	148 921 481	1 344 858 420
ANAH	102 627 922	136 317 232	134 449 104	146 582 014	24 795 565	544 771 837
État	101 247 981	146 901 104	86 047 262	75 351 561	29 425 141	438 973 049
Totaux	293 062 009	741 528 709	1 065 847 728	1 760 599 673	679 531 186	4 540 569 306

Source : ANCT

(4) D'autres financements publics conséquents ne sont pas comptabilisés

Même au-delà de ces programmes, les villes ACV reçoivent des financements de droit commun. Lors de son audition, l'ANCT a déclaré : « Nous avons une vision extrêmement partielle de ce que l'État investit sur ces villes, notamment via des dispositifs fiscaux. »

Ces financements proviennent d'abord des partenaires du programme :

- AL signale que les villes ACV, en plus d'être destinataires de l'enveloppe qui leur est dédiée dans la convention quinquennale 2018-2022 signée entre AL et l'État, « continuent de bénéficier des financements de droit commun d'AL. Et sur cette période, le financement global d'AL sur ces villes s'élève à 2,8 milliards d'euros, soit en 4 ans plus d'un 1,3 milliard d'euros de plus de ce qui était affiché sur ACV sur le programme ».

- C'est aussi le cas pour l'ANAH, qui ne comptabilise dans le programme ni les aides de dispositifs nouveaux créés postérieurement au programme ACV (comme « ma prime rénov ») mais qui profitent aussi à ces villes, ni les investissements réalisés à l'échelle des EPCI dont sont membres les villes ACV. À titre d'exemple, alors que la contribution de l'ANAH pour le programme ACV était valorisée fin 2021 par l'ANCT à hauteur de 525 047 195 euros, n'étaient comptabilisés ni les 200 998 590 euros liés à « ma prime rénov » sur les villes ACV, ni les 1 414 271 982 euros d'investissements sur les EPCI comprenant les villes ACV.

- La BdT comptabilise aussi à part l'intervention de sa filiale CDC Habitat qui prévoit pourtant d'investir 1,8 milliard d'euros sur les villes moyennes ACV (1,061 milliard d'euros réalisés). Il s'agit d'investissements contribuant à l'achat d'immeubles en VEFA auprès de promoteurs, à la production en régie de logements par CDC Habitat et à des opérations de rénovation et de réhabilitation de logements propriété de CDC Habitat.

- D'autres partenaires apportent aussi des financements non recensés dans les 5 milliards d'euros (Cerema...).

Rien que ces éléments représentent plus de 4,4 milliards d'euros d'investissements complémentaires sur les villes ACV.

Enfin, à ces montants, s'ajoutent toutes les participations financières évoquées lors de l'analyse des plans de financement : autres collectivités territoriales, acteurs privés, partenaires divers...

Ces sommes considérables ont évidemment un impact significatif sur ces villes. L'ensemble de ces éléments crée un problème de visibilité et a un impact considérable sur l'évaluation. Il n'est pas identique d'analyser l'efficacité d'un dispositif pesant 5 milliards d'euros et l'impact d'une intervention approchant le double de ce montant.

Recommandation n° 9 (b) : retracer dans un document unique public l'intégralité des financements de l'État et des principaux partenaires financiers, tous dispositifs confondus, sur les villes ACV.

3. La revitalisation des villes PVD, entre flou et inquiétudes fortes

a) Un affichage prudent de 3 milliards d'euros

(1) L'affichage d'un financement de 3 milliards d'euros

Aucun document public ne vient détailler la répartition de ces 3 milliards d'euros entre les partenaires. Interrogée sur ce point, l'ANCT a apporté les précisions suivantes.

LES 3 MILLIARDS D'EUROS DE PVD : QUI FINANCE QUOI ? (EN MILLION D'EUROS)

	BdT	Anah	Ministères et autres opérateurs de l'État	AL
Ingénierie études, expertises...	135		68	Pas d'enveloppe dédiée, mobilisation des financements d'AL au titre des dispositifs d'aide de droit commun.
Ingénierie cofinancement de postes	45	180	100
Ingénierie missions d'accompagnement à la maitrise d'ouvrage
Ingénierie type développement d'innovations et smart solutions	20
Formation et animation			2
Aides directes, subventions, dotation...		1200	959
Prêts	200 (objectif sans limite d'enveloppe)
Prise de participation, investissements, sociétés de projet...	100 (objectif sur modalités existantes)
Autre
Total	500	1 380	1 129	Sans objet
Total	3 009

Source : ANCT et partenaires

(2) La provenance incertaine des crédits

Là encore, le programme budgétaire 112 de la mission « cohésion des territoires » ne fournit aucun renseignement sur l'origine des financements. Il n'est pas possible de savoir si ce sont des crédits nouveaux ou « l'habillage » de crédits de droit commun. Seuls les éléments fournis par la BdT sont clairs : 200 millions de crédits nouveaux, 100 millions de crédits préexistants.

À défaut de constituer toujours de nouveaux crédits, le programme est ici aussi une mise en lumière de crédits anciens pas toujours connus. Le Gouvernement présente ainsi, dans un but pédagogique, les aides mobilisables dans le cadre du programme PVD : https://petitesvillesdedemain.aides-territoires.beta.gouv.fr/

b) L'inquiétude des élus locaux sur le financement des projets décuplée pour PVD

Globalement les élus sont clairs : une grande partie d'entre eux ne voit ni ce qui a concrètement évolué depuis le lancement du programme PVD, ni leurs projets bénéficier d'un meilleur accès à des financements.

Le nuage de mots est sans appel et les critiques secondaires sont à peine lisibles, tant le consensus général dénonce la faiblesse de l'accès aux financements.

LES LIMITES DU PROGRAMME PVD SOUS FORME DE NUAGE DE MOTS

VUES PAR LES ACTEURS LOCAUX (ÉLUS ET CHEFS DE PROJET)

Sources : consultation Sénat, retraitement Sénat

c) Des communes souvent incapables de financer seules le reste à charge des projets de revitalisation

Comme le mentionne le guide PVD élaboré par l'ANCT, « PVD est un cadre d'action conçu pour accueillir toutes formes de contributions, au-delà de celles de l'État et des partenaires fondateurs du programme ».

Malgré cette intention, la réalité est souvent le manque d'investissement mobilisable. Comme le déplore l'APVF, 85 % des petites villes déclarent « manquer de financements pour mener à bien leur politique de revitalisation » dans leur enquête précédemment citée.

Le reste à charge de petites communes, même dans le cas de projets cofinancés à 80%, peut s'avérer insurmontable, ce qui signifie concrètement que l'effet levier ne joue pas comme sur les communes ACV. L'enquête de l'ADCF^91(*), met en évidence que les villes PVD regrettent un manque d'implication des acteurs privés. Par ailleurs, cette enquête révèle également que l'absence de dispositif spécifique d'AL grève aussi l'intérêt du programme.

S'ajoute à cette critique sur PVD, le fait que l'État verse les subventions tardivement. Les communes PVD peuvent avoir de la réticence à engager la commune dans une situation, réelle ou apparente, d'endettement, comme l'ouverture d'une ligne de trésorerie auprès d'une banque, lorsqu'elles n'ont pas encore reçu la subvention de l'État.

Recommandation n° 7 : Créer, en complément de l'existant et hors DETR et DSIL, un fonds dédié doté de 2 milliards d'euros pour PVD et ACV, sur la durée du programme pour accroître la part des subventions dans les moyens financiers mobilisables

d) La problématique du financement pérenne de l'ingénierie

Malgré des disparités territoriales dans la mobilisation de l'offre d'accompagnement et d'ingénierie, il est manifeste qu'elle constitue un succès des programmes. Le recours à l'ingénierie internalisée, avec le financement de postes dédiés, entraine cependant une crainte sur sa durabilité.

Le financement de ces postes est assuré sur la durée des programmes, mais qu'adviendra-t-il ensuite ? Est-ce que la recommandation de positionnement des postes de chefs de projet au niveau intercommunal suggère à terme une prise de relais par cet échelon ?

La consultation des élus par le Sénat démontre à quel point ces financements sont essentiels pour les villes concernées, notamment PVD.

RÉPONSE DES ÉLUS À LA QUESTION « POUR LES POSTES D'INGÉNIERIE
(CHEFS DE PROJET, MANAGERS DE CENTRE-VILLE), DIRIEZ-VOUS QUE... ?

Sources : consultation Sénat, traitement Opinion Way

Le besoin d'accès à une ingénierie durable pour les villes, notamment petites, reste fort. Le cofinancement de postes sur quelques années ne réglera pas le problème de fond. Comme l'écrit un chef de projet : « Il y a une réflexion de fond à faire sur les moyens d'action des petites communes rurales isolées, qui n'ont pas les capacités techniques et financières de mettre en place des programmes de revitalisation ambitieux »^92(*).

e) Un suivi budgétaire en cours de construction

En un an de programme, ce sont 25 % des crédits qui ont été utilisés, soit 705 millions d'euros, ce qui laisse à penser - toutes choses égales par ailleurs - que l'enveloppe sera aussi consommée en fin de programme.

ENGAGEMENTS PVD EN MILLIONS D'EUROS SUR L'ANNÉE 2021

Partenaires	2021
BdT	5,3
ANAH	315,7
Ministères et autres opérateurs	384
TOTAUX	705

Source : ANCT

Là plus encore que pour ACV, le traçage de l'exhaustivité des montants reçus est difficile, car ces villes émargent aux dispositifs de droit commun.

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* ⁸¹ BDT, Op. cit.

* ⁸² Chaix, M. (2020, 21 juin). 100 foncières déployées partout en France pour rénover 6.000 petits commerces, Localtis, https://www.banquedesterritoires.fr/100-foncieres-deployees-partout-en-france-pour-renover-6-000-petits-commerces.

* ⁸³ Note d'information du 26 janvier 2017 relative aux opérations prioritaires pour la répartition de la dotation d'équipement des territoires ruraux en 2017. Instruction interministérielle relative aux opérations prioritaires pour la répartition de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) du 9 mars 2018, NOR : INTB1804776 2019 », NOR : TERV1906177J, non publiée au J.O. Circulaire du 14 janvier 2020, « Dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires en 2020 », NOR : TERB2000342C. Instruction du 2 février 2021 relative à la composition et règles d'emploi des dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires en 2021, NOR : TERB2103656J, non publiée au JO. Circulaire du 17 décembre 2021 non encore officiellement publiée, partiellement reprise sur le site Internet de la préfecture de l'Ardèche sur http://www.ardeche.gouv.fr/IMG/pdf/circulaire_detr-dsil_2022.pdf

* ⁸⁴ Instruction du 2 février 2021 précitée

* ⁸⁵ Note d'information relative à la dotation de soutien à l'investissement local du 24 janvier 2017, NOR : ARCC1702408J, non publiée au J.O.

Note d'information relative à la dotation de soutien à l'investissement local du 07 mars 2018, NOR : INTB1804486J,non publiée au J.O.

Circulaire du 11 mars 2019, « Dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires en 2019 », NOR : TERV1906177J, non publiée au J.O.

Circulaire du 14 janvier 2020, « Dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires en 2020 », NOR : TERB2000342C

Instruction du 2 février 2021 relative à la composition et règles d'emploi des dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires en 2021, NOR : TERB2103656J, non publiée au J.O.

Circulaire non encore officiellement publiée, accessible sur le site Internet de la préfecture de l'Ardèche sur http://www.ardeche.gouv.fr/IMG/pdf/circulaire_detr-dsil_2022.pdf .

* ⁸⁶ Il existe notamment : d'autres dotations et fonds, les différents APP et AMI, les volets territoriaux des contrats de plan État-Région dont une partie est réservée à ACV, etc. 

* ⁸⁷ ANCT. (2022). Synthèse de la consultation des villes, décembre 2021 - janvier 2022.

* ⁸⁸ 700 M€ en co-investissement sur des projets de natures diverses (transports, mobilité, énergie, aménagement, immobilier...) et 200 M€ sur la mise en place d'outils patrimoniaux pour les commerces, l'activité, le logement (sociétés de portage type SEM, SAS, SCI...).

* ⁸⁹ Rossi, L. (2021, 18 octobre). Document faisant état de l'avancement des travaux de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire relatif à la mission cohésion des territoires du Projet de loi de finances pour 2022, N° 4482, pp.29-30, https://www2.assemblee-nationale.fr/content/download/410025/4003743/version/1/file/projet_EAT_+Cohésion+des+territoires.pdf.

* ⁹⁰ Husson, J-F. (Rapporteur général), Delcros, B. (Rapporteur spécial) (2021, 18 novembre). Rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2022, Tome III - Les moyens des politiques publiques et dispositions spéciales, annexe n° 6b cohésion des territoires - aménagement des territoires, pp. 28-29, http://www.senat.fr/rap/l21-163-36-2/l21-163-36-21.pdf.

* ⁹¹ ADCF, Op. cit.

* ⁹² Sénat. (2022). Consultation des chefs de projets par la MCC.