C. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE À SIMPLIFIER
1. Un triple financement complexe, désincitatif pour les opérateurs des ministères et manquant de visibilité
Le circuit budgétaire du programme France services détaillé plus haut est le résultat de la stratification effectuée depuis la mise en place des MSAP. Le passage à France services et la forfaitisation n'ont pas entraîné de transformation dans la gestion .
Ce circuit est complexe, dans la mesure où les financements de l'État et des opérateurs transitent par trois fonds différents , auxquels s'ajoutent les financements directs de la Banque des territoires et les dépenses d'animation et de pilotage de l'ANCT, sans compter les dépenses de personnel ou en nature des porteurs de projet.
Le système actuel revient à mettre sur le même plan des opérateurs divers, les ministères (Justice et Intérieur) contribuant au même fonds que des organismes de sécurité sociale (CNAV ou CNAF) ou un groupe privé (La Poste) et non, comme cela aurait pu être décidé, par le biais du fonds de concours pourtant tout indiqué que constitue le FNADT. En conséquence, les ministères réticents à intégrer France services y sont d'autant moins incités que le FNFS donne un caractère plus visible et implique de passer par un mécanisme budgétaire spécifique.
En tout état de cause , l'existence d'un double circuit de financement (État - opérateurs) entraîne un manque de visibilité et surtout de prévisibilité de la dépense. Le rapporteur spécial a fréquemment entendu des demandes allant dans le sens d'une réelle garantie de financement, comme cela a pu être indiqué plus haut. Ces constats ont également été exprimés par l'IGA dans le rapport mentionné précédemment.
2. Simplifier la gestion budgétaire pour améliorer la transparence et la visibilité du programme
Le rapporteur spécial considère donc qu'il serait opportun de construire un nouveau circuit budgétaire, maintenant que le programme France services se stabilise . Le programme 112, et plus particulièrement le FNADT, constitue un support adéquat.
Le rapporteur spécial entrevoit donc trois possibilités :
- la première possibilité est celle du maintien du schéma de financement actuel . Elle n'a pas sa préférence pour les raisons exprimées plus haut ;
Schéma des modalités actuelles de contribution des opérateurs
Source : commission des finances
- la deuxième possibilité est celle d'un maintien du FNFS pour les organismes sociaux et La Poste et d'un rebasage sur le programme 112 des contributions des ministères opérateurs . Cela permettrait notamment l'inscription de crédits sur le programme 112 en loi de finances pour la contribution des ministères opérateurs, ce qui simplifierait leur gestion d'un point de vue opérationnel . En outre, dans la mesure où le nombre de ministères présents parmi les partenaires nationaux devrait être amené à croître, cette possibilité est plus indolore pour les ministères et est moins désincitative que le système actuel .
Cette option offre également l'avantage de soumettre au vote des parlementaires une vision davantage consolidée du financement du programme France services lors de l'examen de la loi de finances ;
Schéma de la contribution des opérateurs
dans l'hypothèse d'un rebasage
des contributions de l'État
sur le programme 112
Source : commission des finances
- troisième possibilité, l'ensemble des partenaires pourrait intégrer le FNADT, à l'exception de La Poste (qui contribue par le fonds de péréquation postale). S'agissant des administrations de sécurité sociale, une mesure de rebasage pourrait être prise en loi de financement de la sécurité sociale pour prélever leur contribution et la reverser au FNADT. Cela conduirait à supprimer le FNFS . En outre, l'ensemble des signataires de la convention France services (si possible renégociée tous les cinq ans comme le souhaite le rapporteur spécial), c'est-à-dire l'État et les partenaires, contribueraient par le même fonds. Cela permettrait une réelle pérennisation des crédits de nature à limiter les craintes de l'ensemble des acteurs et de leur donner une meilleure visibilité.
Schéma de la contribution des opérateurs
dans l'hypothèse d'un rebasage
des contributions publiques sur le
programme 112
Source : commission des finances
La principale difficulté de cette dernière option est celle du groupe La Poste . Pour des raisons juridiques, La Poste étant une société anonyme de droit public, il n'est pas possible d'intégrer directement sa contribution sur le FNADT . Il serait nécessaire de maintenir le fonds national de péréquation postale, sur lequel serait versée la contribution transitant actuellement par le FNFS. Cela implique cependant de renégocier avec La Poste le calcul du fonds national de péréquation postale.
Pour intéressante que puisse sembler la dernière option, elle implique une procédure complexe conjuguant loi de financement de la sécurité sociale et loi de finances . Surtout, elle a l'inconvénient de fermer la porte à toute entrée d'autres organismes de droit privé qui pourraient être amenés à devenir des partenaires nationaux à moyen ou long terme (la SNCF par exemple).
La préférence du rapporteur spécial va donc à la deuxième option, c'est-à-dire l'intégration des contributions des ministères opérateurs au programme 112, justifiée par la nature spécifique de ces derniers et le maintien du système actuel pour les autres opérateurs.
Recommandation n° 5 : Rebaser les contributions des différents ministères sur le programme 112 en mettant fin au système de transit par le fonds national France services. (Ministère de la transformation et de la fonction publiques - DGCL)