B. L'INTÉRÊT DES OUTILS DE DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE POUR RAPPROCHER LES ÉLUS ET LES CITOYENS AU NIVEAU LOCAL
L'intérêt que présente la démocratie participative pour dynamiser la vie citoyenne, dans la diversité des procédures qui se sont développées au cours de la période récente, est particulièrement éclairant au niveau local.
1. Une grande diversité de dispositifs
Divers outils apparus de manière spontanée au niveau local dans les années 1980, à la faveur de la décentralisation, ont été progressivement institutionnalisés depuis les années 1990, comme le rappelle l'encadré ci-après. La période récente est caractérisée par l'apparition de processus de consultation plus spontanés et moins encadrés.
Exemples d'outils de
participation
développés depuis les années
1990
339
(
*
)
- Commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL), créées par la loi du 6 février 1992 relative à l'organisation territoriale de la République 340 ( * ) ;
- conseils de développement, formalisés par la loi du 25 juin 1999 pour l'aménagement et le développement durable du territoire 341 ( * ) , dite « Voynet », et étendus par la suite ;
- conseils de quartier, institués par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, dite « loi Vaillant » ;
- conseils citoyens, issus de l'article 7 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et prévus dans chaque quartier prioritaire de la politique de la ville ;
- comités d'usagers, librement institués par les collectivités territoriales pour évaluer tel ou tel service public local ;
- enquêtes publiques, en amont de l'élaboration des projets d'infrastructure, dans le cadre d'enquêtes publiques dont le champ d'application s'est élargi notamment avec la loi dite « Bouchardeau » du 12 juillet 1983 ;
- procédures mises en oeuvre avec la Commission nationale du débat public (CNDP), créée par la loi « Barnier » du 2 février 1995 ;
- référendum local 342 ( * ) (ouvert désormais à toutes les collectivités, mais initialement réservées aux communes), consultation des électeurs et pétition ont reçu une consécration constitutionnelle en 2003 ;
- consultation locale (demande d'avis ne liant pas juridiquement la collectivité territoriale qui en a pris l'initiative), parfois initiée par les électeurs eux-mêmes sous certaines conditions ; la décision d'organiser la consultation appartient toutefois à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale concernée ;
- consultations intercommunales ;
- consultation portant sur la création d'une collectivité territoriale ou la modification de son organisation (article 72-1 de la Constitution) ;
- droit de pétition dans les collectivités territoriales (article 72-1 de la Constitution) pour demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence ;
- dispositifs participatifs moins normés, relevant d'une « co-élaboration » des décisions entre les citoyens et les élus : réunions publiques ou de rue, forums ouverts, sondages et pétitions en ligne ;
- budgets participatifs (processus par lequel les citoyens peuvent décider de l'affectation d'une partie des fonds d'une collectivité territoriale, généralement alloués à des projets d'investissement.
Source : Décider en 2017 : le temps d'une démocratie « coopérative » (rapport d'information n° 556, 2016-2017)
La diversité des mécanismes de démocratie participative souligne la pertinence d'un guide de bonnes pratiques à l'usage des collectivités territoriales.
Le cadre juridique s'imposant aux collectivités territoriales pour la mise en oeuvre des consultations locales se révèle complexe. Celui que prévoit le code général des collectivités territoriales est strict (l'article L. 1112-17 impose, par exemple, la convocation des électeurs aux urnes 343 ( * ) ). La jurisprudence a reconnu possible pour les collectivités de s'appuyer sur les dispositions, plus souples, de l'article L. 131-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) 344 ( * ) .
Dès lors que la consultation ne porte pas sur un projet formel de décision, le juge autorise à se fonder sur l'article L. 131-1 du CRPA, qui fixe trois règles : rendre publiques les modalités de la procédure, mettre à disposition des personnes concernées les informations utiles et leur assurer un délai raisonnable pour y participer et veiller à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics.
Cependant, la souplesse du dispositif de l'article L. 131-1 peut être source de difficultés puisque le juge conjugue ces règles avec d'autres obligations s'imposant aux collectivités pour évaluer la légalité des consultations qui lui sont déférées. Dans la décision précitée du Conseil d'État du 19 juillet 2017, il est indiqué, par exemple, que les dispositions de l'article L. 131-1 du CRPA ne font pas obstacle à l'application du principe d'égalité tel qu'il découle, notamment, de l'article L. 100-2 du même code et que ce dispositif ne peut s'appliquer qu'au public tel qu'il est défini par l'article L. 100-3 du CRPA 345 ( * ) .
2. La pertinence de l'échelon local pour dynamiser la participation citoyenne
Force est de constater que le dynamisme de la démocratie participative dépend étroitement de la volonté des élus. Les témoignages adressés à la mission d'information dans le cadre de la consultation qu'elle a effectuée sur la plateforme du Sénat en janvier-février 2022 346 ( * ) le confirment. Les informations transmises par l'Association des départements de France (ADF) soulignent ainsi le dynamisme des départements en matière de consultations locales et de pétitions.
a) Les témoignages d'élus locaux sur la plateforme du Sénat : une nette disparité selon les collectivités en matière de consultation
La mission a interrogé les élus locaux sur les consultations qu'ils ont mises en oeuvre via le questionnaire qui leur était destiné sur la plateforme du Sénat. Il en ressort que 49 % des élus ayant répondu à la consultation menée par la mission d'information sur la plateforme du Sénat déclarent avoir mis en place au moins une consultation au cours des dix dernières années 347 ( * ) .
Lorsque ces consultations ont eu lieu, elles ont généralement porté sur la création d'infrastructures, l'environnement, les sujets culture-sport-jeunesse, le social et l'éducation.
Qu'il s'agisse des modalités de ces consultations, de leur durée ou des moyens qui y sont consacrés, on relève une nette disparité selon les collectivités, comme le montre l'encadré ci-après.
À l'actif des consultations locales, on note une meilleure connaissance des besoins des habitants (elles permettent de prendre la « température générale » de la population), une plus grande acceptabilité des décisions, car ces consultations « (libèrent) la parole » et « (apaisent) les tensions », et une meilleure compréhension des enjeux des décisions.
Des difficultés récurrentes sont néanmoins fréquemment mentionnées : les consultations sont très chronophages pour les organisateurs, ce qui rend difficilement envisageable d'y recourir plus fréquemment, y compris en amont de la prise de décisions importantes ; les méthodes, les outils et le format les plus adaptés font l'objet de questionnements (ainsi, les outils en favorisent la participation des plus jeunes au détriment de celle des personnes plus âgées) ; les élus témoignent de l'écueil que constitue la déception liée à l'absence de prise en compte de toutes les idées proposées par les habitants ( « Il semble parfois difficile d'expliquer qu'en démocratie, la majorité l'emporte ! » ).
Des élus soulignent les limites de l'exercice. Les consultations ne parviennent pas toujours à toucher un public varié : certains élus font le constat d'un intérêt qui « retombe vite » . La participation est souvent faible, ce qui est paradoxal car certaines demandes de consultation émanent parfois des citoyens. Certains élus rencontrent des difficultés pour attirer au-delà d'une « minorité d'opposition » . Plus largement, les élus regrettent le désintérêt des citoyens pour l'action locale et évoquent une « majorité muette [qui] somnole toujours ».
Face à ces écueils, des élus partagent les bonnes pratiques suivantes : varier les outils et les formats pour varier les publics ; mieux expliquer, en amont de la consultation, le processus de décision et les suites qui seront données afin d'éviter toute frustration de la part des citoyens consultés.
Certains élus indiquent avoir organisé des consultations ciblées par tranche d'âge, avec des outils différenciés selon le public ( « sondages papier auprès de la tranche de la population âgée de plus de 65 ans pour la création d'une résidence séniors » et « enquête internet (mails et réseaux sociaux) auprès des jeunes de moins de 18 ans pour recueillir des pistes d'amélioration de l'accueil et de l'accompagnement de la jeunesse sur la commune » ).
Enfin, dans plusieurs collectivités locales, le tirage au sort a permis de constituer des conseils de citoyens appelés à travailler sur différents projets.
Le déroulement des consultations selon les
élus locaux :
des modalités et des moyens
variables
Des modalités de consultation diverses : réunions publiques (réunions d'échange avec les autorités locales ou de groupes de travail citoyens encadrés, le cas échéant, par des professionnels), questionnaires au format papier (mise à disposition de cahiers d'observations dans les locaux de la mairie, distribution de questionnaires dans les boîtes aux lettres des citoyens) ou en ligne (questionnaires en lignes, plateformes ou applications de consultation, mail adressé aux citoyens) ; plus rarement, recours au vote, physique ou à distance. Deux élus précisent avoir organisé un référendum local dans leur collectivité. D'autres mentionnent l'organisation de visites de la ville ou de l'établissement faisant l'objet d'un projet local en vue de recueillir l'avis des habitants. Certains indiquent aller à la rencontre de leurs citoyens, que ce soit par le porte-à-porte ou la réalisation de « micros-trottoirs ».
Des durées de consultation variables , s'étendant en moyenne sur plusieurs semaines (plusieurs mois quand elles font l'objet, en amont, de réunions publiques d'information et, en aval, de réunions de restitution).
De fortes disparités de moyens selon le type de collectivité : certaines, comme Nanterre ou Grenoble Alpes Métropole, disposent d'une plateforme de consultation en ligne, d'un service informatique ou de personnel dédié aux consultations locales, contrairement aux plus petites collectivités où n'existent pas les moyens humains, financiers ou matériels permettant de mobiliser leurs citoyens via des outils numériques ( « Dans une petite commune (- de 200 habitants) comme la mienne, le matériel est réduit : papier, stylo et PC » ; « pas de moyens numériques suffisants » ), d'où un recours privilégié aux contributions au format papier et aux réunions publiques. Selon certains témoignages, outre son coût modéré, le support papier offre le plus de retours (« récupération et autorisation [de] communication [via l'] adresse mail : 10 % de réponse / papier : 50 % de réponse ») .
b) Outils de participation mis en place par des départements : quelques exemples de bonnes pratiques
Les travaux conduits par la mission d'information confirment l'efficacité et le dynamisme des consultations locales. Ils montrent combien l'échelon territorial est adapté à ces initiatives et soulignent le dynamisme des outils de participation mis en oeuvre par certains départements 348 ( * ) .
En matière de consultation citoyenne , le cas de la Haute-Garonne est cité en exemple puisque, depuis 2015, ce département a multiplié les démarches de ce type dans les domaines de l'insertion et de l'éducation, avec le projet d'amélioration de la mixité sociale dans les collèges, de la mobilité avec la création d'aires de covoiturage ou encore l'environnement avec la consultation autour de la gestion des ressources en eau via « Garon'Amont », qui est « le site du dialogue citoyen sur le projet de territoire Garonne Amont » 349 ( * ) .
D'autres départements se sont également illustrés à travers des consultations citoyennes. L'opération « Penser la Nièvre » a, par exemple, permis de mettre en oeuvre « deux mois de débats, d'échanges et d'ateliers en cours jusqu'en mai 2022 » 350 ( * ) .
L'ADF fait également état de la mise en place de budgets participatifs . Ces mécanismes ont été mis en place dans plus de 18 départements, 40 % concernent l'environnement et les budgets alloués, proportionnés au nombre de participants, vont d'un euro à quarante-cinq euros par personne. L'ADF considère ce dispositif comme « simple d'utilisation et de participation » et qu'il s'agit d'un « outil de pédagogie budgétaire qui permet d'obtenir des résultats concrets à court terme, aussi satisfaisants pour les citoyens, les services que les élus » . L'exemple du Gers est notable puisque ce département y consacre 3 % de son budget d'investissement, depuis 2018, et peut compter sur la participation du quart de sa population
Les départements mettent également en place un certain nombre de plateformes collaboratives en lien avec les politiques publiques qui ont trouvé un nouvel essor avec la crise sanitaire. Certaines ont été créées à cette occasion pour structurer l'entraide au sein de la population puis conservées depuis. Comme l'ADF le rappelle, « au coeur de la crise sanitaire, des plateformes de solidarité en ligne ont vu le jour dans de nombreux Départements pour rompre l'isolement des plus fragiles et épauler ceux sur le front, en facilitant les gestes de solidarité entre les habitants : faire les courses pour ses voisins âgés, coudre des masques, prêter son appartement aux soignants, maintenir le lien avec les personnes isolées. « Mon voisin 06 a du coeur », « Entraide Calvados », « Corrèze Entraide solidaire », « Lozère Entraidons-nous » ... ».
Enfin, la crise a permis de donner une dimension prospective de long terme à la consultation citoyenne, à travers des concertations portant sur l'action et la solidarité sociale, compétence centrale des départements.
L'émergence de concertations citoyennes en matière sociale :
Des exemples d'initiatives départementales
Cette crise a nouvellement ouvert aux concertations citoyennes un domaine jusqu'ici écarté ; celui de l'action et de la solidarité sociale pour préparer « le nouveau monde » :
- « les nouvelles solidarités, j'en parle » dans les Landes en juin 2020 pour analyser la situation économique des habitants, réévaluer et réorienter la politique de solidarité du département, en lien avec un diagnostic départemental porté par les acteurs institutionnels.
- La Seine-et-Marne a créé une plateforme de consultation des citoyens sur les solidarités humaines (2021).
- Consultation numérique mise en place par le département de l'Aude , suivie par un comité issu d'instances participatives, au moment de l'épidémie de Covid-19 afin d'envisager le monde de demain sur plusieurs thèmes (mobilités douces, circuits courts, télétravail, démocratie participative, tourisme).
Source : contribution écrite de l'ADF
3. Les technologies citoyennes : un savoir-faire français à soutenir et valoriser
« Fer de lance d'une démocratie 2.0 » 351 ( * ) , les civic techs (pour civic technology ), ou technologies citoyennes, qui recouvrent les « procédés et plateformes numériques permettant d'améliorer les liens entre les gouvernements et les citoyens » 352 ( * ) , sont devenues des actrices incontournables du jeu démocratique.
Les travaux conduits par la mission d'information ont confirmé l'importance de ces nouveaux outils. Selon Clément Mabi, chercheur et spécialiste du sujet, l'engouement pour les civic tech , apparu après l'élection de Barack Obama aux États-Unis puis importé en France, « repose sur la croyance profonde que les technologies vont permettre de « réparer » la démocratie et de remettre les citoyens au centre du débat. Il s'agit de casser les blocages qui les éloignent de la décision » 353 ( * ) .
Cette analyse est corroborée par le représentant de Change.org, qui indique avoir pour mission de « permettre à toute personne de s'exprimer, d'agir pour changer les choses. Pour ce faire, nous mettons à disposition des citoyens une plateforme technologique, accessible et ouverte pour lancer une pétition assez facilement [...] la notion d' empowerment est au coeur de notre mission. Il s'agit de donner aux citoyens non seulement des outils et des connaissances, mais aussi la confiance nécessaire pour prendre la parole dans la sphère publique et porter ses idées » 354 ( * ) .
Pour le cofondateur et président de Civicpower : « La crise de confiance des citoyens envers le politique est à l'origine de la création de Civicpower . [...] Nous cherchons à résoudre cette crise de confiance en nous appuyant sur la technologie de la blockchain , qui vise à structurer la donnée pour l'empêcher d'être modifiée et à la distribuer sur plusieurs serveurs, que nous ne maîtrisons pas » 355 ( * ) .
D'autres démarches se centrent sur l'amélioration de l'information du citoyen au travers des outils numériques afin de le rapprocher des institutions. C'est notamment le cas de l'application Noslois, qui informe ses utilisateurs des projets et propositions de loi examinés par les deux chambres du Parlement, et de l'association Parlement et citoyens , dédiée à une « méthode collaborative d'élaboration des lois ». À cet égard, selon le porte-parole de Civicpower « les citoyens sont à la recherche d'informations plus factuelles, plus régulières, qu'ils ne trouvent pas sur les réseaux sociaux. Il s'agit de créer le ciment de la confiance en établissant un lien, un contact, avec le travail du Parlement. En s'informant, on peut aussi s'impliquer et faire connaître son avis aux parlementaires. C'est de cette manière qu'on peut ramener les citoyens vers la chose publique et combler le déficit démocratique » 356 ( * ) .
Aujourd'hui, les civic techs ont toute leur place dans le paysage institutionnel ; elles parviennent à une phase de maturité que Clément Mabi appelle le « temps du réalisme » . La question n'est donc plus de savoir si les civic techs doivent exister, mais comment les utiliser correctement ; d'ailleurs « les politiques commencent aussi à mieux comprendre les forces et les faiblesses de ces outils » 357 ( * ) .
La Commission nationale informatique et liberté (CNIL) a conduit des travaux pour répondre aux enjeux fondamentaux posés par les civic techs afin que leur développement vienne « assoir (leur) légitimité et aider à réformer durablement les institutions et le processus démocratiques » 358 ( * ) . Ces travaux soulèvent des problématiques exogènes relatives à l'écosystème numérique, tel que la réduction de la fracture numérique ou la protection des données personnelles, ou des enjeux plus spécifiques aux civic tech , et plus particulièrement leur articulation avec les institutions et les autres acteurs de la vie démocratique, pour éviter l' « ubérisation » de la démocratie ou « l'écueil d'une démocratie numérique froide et décentralisée » 359 ( * ) .
Malgré ces interrogations, force est de constater que les civic tech françaises forment aujourd'hui un pôle d'excellence reconnu, comme l'indique le président de Cap collectif : « La France dispose d'une filière d'excellence, à la pointe de l'innovation. Beaucoup des formats de participation en ligne que nous avons créés sont devenus des normes et des standards » 360 ( * ) .
* 339 Source : Décider en 2017 : le temps d'une « démocratie coopérative », op. cit., pp. 41 et s.
* 340 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'organisation territoriale de la République.
* 341 Loi n° 99-532 du 25 juin 1999 pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
* 342 Le projet soumis à référendum local est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et si les votes favorables réunissent la majorité des suffrages exprimés. Si cette dernière condition est remplie, le référendum vaut décision que la collectivité locale organisatrice doit juridiquement suivre. Dans le cas contraire, le référendum n'a que la portée d'un avis consultatif.
* 343 Voir les points 11 à 15 de la décision du Conseil d'État, Assemblée, du 19 juillet 2017, n° 403928 ainsi que l'article « Référendum et consultation du public : oui, mais en respectant la loi », d'Yvon Goutal, publié le 20 octobre 2021 dans La Gazette des communes .
* 344 En tant que ce code s'applique à elles et à leurs groupements en application de l'article L. 100-3 du CRPA.
* 345 Sur l'articulation des dispositions du CRPA et du CGCT, voir, notamment, l'article du professeur Christophe Testard, « Les procédés d'association du public aux décisions prises par les administrations locales », L a Semaine juridique Administrations et Collectivités territoriales, LexisNexis , 2018, n° 42.
* 346 Voir en annexe la synthèse de ces réponses.
* 347 11,9 % des répondants ont procédé à une telle consultation plusieurs fois par an ; 15,5 % au moins une fois par an ; 16,8 % au moins une fois au cours des cinq dernières années ; 4,8 % au moins une fois au cours des dix dernières années.
* 348 Contribution écrite de l'ADF.
* 349 Présentation issue du site internet.
* 350 Contribution écrite de l'ADF. Les citations ci-après sont issues de ce document.
* 351 Décider en 2017 : le temps d'une « démocratie coopérative », op. cit., p. 39.
* 352 Décider en 2017 : le temps d'une « démocratie coopérative », op. cit., p. 38.
* 353 Compte rendu du 23 mars 2022.
* 354 Compte rendu du 23 mars 2022.
* 355 Compte rendu du 23 mars 2022.
* 356 Compte rendu du 23 mars 2022.
* 357 Compte rendu du 23 mars 2022.
* 358 Compte rendu du colloque co-organisé par la Cnil et le Cese « Les civic tech bousculent-elles vraiment la démocratie ? », 9 décembre 2019 (site internet de la Cnil).
* 359 Colloque précité « Les civic tech bousculent-elles vraiment la démocratie ? ».
* 360 Compte rendu du 23 mars 2022