N° 212
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2021
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur les crédits de l' action culturelle extérieure de l' État du projet de loi de finances 2022,
Par M. Claude KERN,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Laurent Lafon , président ; M. Max Brisson, Mme Laure Darcos, MM. Stéphane Piednoir, Michel Savin, Mme Sylvie Robert, MM. David Assouline, Julien Bargeton, Pierre Ouzoulias, Bernard Fialaire, Jean-Pierre Decool, Mme Monique de Marco , vice-présidents ; Mmes Céline Boulay-Espéronnier, Else Joseph, Marie- Pierre Monier, Sonia de La Provôté , secrétaires ; MM. Maurice Antiste, Jérémy Bacchi, Mmes Annick Billon, Alexandra Borchio Fontimp, Toine Bourrat, Céline Brulin, Samantha Cazebonne, M. Yan Chantrel, Mme Nathalie Delattre, M. Thomas Dossus, Mmes Sabine Drexler, Béatrice Gosselin, MM. Jacques Grosperrin, Jean Hingray, Jean-Raymond Hugonet, Claude Kern, Mikaele Kulimoetoke, Michel Laugier, Pierre-Antoine Levi, Jean-Jacques Lozach, Jacques-Bernard Magner, Jean Louis Masson, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Damien Regnard, Bruno Retailleau, Mme Elsa Schalck, M. Lucien Stanzione, Mmes Sabine Van Heghe, Anne Ventalon, M. Cédric Vial, Mme Mélanie Vogel .
AVANT-PROPOS
Les réseaux d'enseignement français à l'étranger et d'action culturelle ont été très durement touchés par la crise sanitaire mondiale, suscitant dès 2020 des craintes sur leur pérennité. En 2021, les perspectives s'améliorent pour de nombreux établissements, même si la situation est très contrastée d'une zone géographique à l'autre et fortement dépendante de l'évolution de la pandémie.
Le rapporteur constate que le plan de soutien au réseau d'enseignement français, voté en troisième loi de finances rectificative pour 2020, a permis d'éviter sa fragilisation structurelle . Depuis le printemps 2021, la tendance générale est au rétablissement. Certaines situations locales demeurent toutefois difficiles, en particulier au Liban, en Amérique du Sud et en Asie. Même si aucune fermeture d'établissement n'est à déplorer, certains sont dans un état plus critique que d'autres, ce qui doit inciter à la vigilance.
Dans le PLF pour 2022, l'opérateur du réseau, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), voit sa subvention stabilisée. Cette reconduction de moyens peut être vue comme positive, mais aussi comme limitante à l'heure du développement du réseau , voulu par le Président de la République. Dès 2018, le rapporteur avait pointé le caractère peu réaliste de l'objectif de doublement des effectifs à l'horizon 2030 . Celui-ci l'est encore moins depuis la survenue de la crise.
Le réseau d'action culturelle continue de connaître un fonctionnement perturbé, même si certains instituts français et certaines alliances françaises ont pu rouvrir au public. L'essor des activités linguistiques et culturelles à distance a joué un rôle d'amortisseur de la crise, mais il n'a pas pu enrayer la dégradation du bilan économique des établissements.
Pour les soutenir, le Gouvernement a fait le choix de procéder uniquement à des redéploiements de crédits. Cette gestion pragmatique est louable, mais le rapporteur doute qu'elle suffise à redresser les structures financièrement très fragilisées . La transformation numérique du réseau est également pensée comme un levier de la reprise. Si cette démarche de modernisation et de renforcement de l'attractivité du réseau culturel français par les technologies numériques a toute sa pertinence dans le contexte concurrentiel mondial, le rapporteur regrette que le ministère en fasse l'alpha et l'oméga de son action de réponse à la crise .
I. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER : UN RÉSEAU RÉSILIENT DONT LE PLAN DE DÉVELOPPEMENT NÉCESSITERAIT PLUS QU'UNE SIMPLE STABILISATION BUDGÉTAIRE
Chiffres clés, à la rentrée 2021,
du réseau de
l'Agence pour l'enseignement français à
l'étranger (AEFE)
543 établissements dans 138 pays, tous homologués par l'Éducation nationale, mais selon trois statuts aux liens plus ou moins étroits avec l'AEFE :
- 67 établissements en gestion directe (EGD) : l'Agence y affecte directement les personnels titulaires et effectue les recrutements locaux ; les projets immobiliers sont gérés par le service immobilier de l'Agence ;
- 159 établissements conventionnés qui font l'objet d'une gestion privée : l'Agence y prend en charge une partie de la rémunération des personnels titulaires de l'Éducation nationale ;
- 317 établissements partenaires, de gestion privée, qui n'ont pas conclu d'accord en matière de personnels mais recourent à certains services de l'Agence.
Au total, environ 375 000 élèves sont scolarisés dans ces établissements.
A. UN RÉSEAU TRÈS FRAGILISÉ PAR LA CRISE MAIS EN VOIE DE RÉTABLISSEMENT GRÂCE AU DÉPLOIEMENT DU PLAN DE SOUTIEN
1. Une amélioration des conditions de fonctionnement des établissements, mais des situations locales évolutives et hétérogènes
L'année scolaire 2020-2021 s'est caractérisée, pour les établissements du réseau, par une forte dépendance à l'évolution de la pandémie et une grande hétérogénéité des situations. Après une nette amélioration enregistrée en novembre 2020, le contexte s'est à nouveau dégradé en fin d'année et l'est resté jusqu'en avril 2021. Depuis cette date, la situation s'est globalement améliorée, malgré le maintien de disparités liées aux conditions sanitaires locales et aux décisions prises par les autorités des pays considérés . En fin d'année scolaire, des situations très variables étaient ainsi observées selon les zones géographiques. Si en Afrique et en Europe, le fonctionnement des établissements était quasiment revenu à la normale (98 % d'entre eux avaient recouvré le présentiel), le mode dégradé était encore majoritaire dans les Amériques (seuls 33 % des établissements étaient en présentiel), en particulier en Amérique latine. Au Maghreb et dans l'Océan indien, les conditions de fonctionnement des établissements marquaient une nette amélioration (81 % d'entre eux travaillaient en présentiel). En revanche, au Moyen-Orient et au Proche-Orient, la situation restait très compliquée (seulement 11 % des établissements étaient ouverts en présentiel). En Asie, un léger mieux était constaté (50 % des établissements ont fini l'année scolaire en présentiel contre 40 % un mois plus tôt).
À la rentrée 2021, la tendance à l'amélioration s'est confirmée , le fonctionnement en présentiel atteignant 84 % sur l'ensemble du réseau contre 65 % en juin. Certaines situations locales demeuraient toutefois difficiles, en particulier au Liban, en Amérique du Sud et en Asie . L'année scolaire 2021-2022 devrait rester compliquée dans ces zones, avec des situations locales toujours très évolutives .
Le développement de l'enseignement à distance pendant la crise
La fermeture des établissements à partir de fin janvier 2020 en Asie, puis progressivement de l'ensemble des établissements du réseau dans les mois suivants, a conduit l'AEFE à mettre en place, dans l'urgence, un dispositif d'enseignement à distance afin de permettre la continuité pédagogique et la poursuite des apprentissages par les élèves . La totalité des établissements a connu ce mode de fonctionnement au cours du premier semestre 2020. Par la suite, beaucoup ont poursuivi en 100 % distanciel (notamment en Amérique du Sud et au Moyen-Orient), tandis que la majorité a eu recours à des formules hybrides. Dans ce contexte, les outils et méthodes de travail développés au printemps 2020 ont été conservés et même améliorés.
Au plus fort de la crise, l'AEFE a impulsé et accompagné le développement de l'enseignement à distance en direction des établissements homologués, au moyen de différents leviers : envoi d'un premier vademecum fin février 2020, actualisé à trois reprises, puis d'un second en mai, centré sur les conditions de réouverture des établissements ; organisation d'actions de formation des enseignants à la maîtrise des outils numériques ; accompagnement des équipes pédagogiques par les inspecteurs de l'Agence et les enseignants formateurs du réseau.
L'AEFE poursuit sa politique de développement numérique des établissements , principalement dans le cadre de sa politique de formation des personnels.
Si, au début de la crise, la mise en place de l'enseignement à distance avait suscité des craintes et des contestations de la part de certaines familles qui considéraient que le service rendu n'était pas à la hauteur de leur contribution financière, presque deux ans plus tard, il semble que la satisfaction soit globalement au rendez-vous, les personnels enseignants ayant montré leur grande capacité de mobilisation et d'adaptation, que le rapporteur tient à saluer .
2. Une tendance générale à la reprise de la croissance des effectifs, assombrie par de fortes inquiétudes à propos de certaines zones géographiques
À la rentrée 2021, la tendance générale serait à la reprise de la croissance des effectifs (+ 2,1 % en prévisionnel, les chiffres stabilisés n'étant pas encore disponibles), après la baisse enregistrée à la rentrée 2020 (- 0,2 %), qui avait suscité de fortes inquiétudes sur l'avenir du réseau dans certaines zones géographiques.
Des différences notables selon les zones et même en leur sein sont toutefois à relever (en prévisionnel) :
• au Moyen-Orient et au Proche-Orient , une baisse globale est envisagée, à l'instar du Liban qui pourrait perdre jusqu'à 10 % de ses effectifs, la très grave crise politique, économique et sociale que traverse le pays dépassant le seul cadre de l'épidémie de Covid-19. À l'inverse, d'autres pays, comme l'Égypte ou les Émirats Arabes unis, en gagneraient ;
• en Europe , une augmentation de 1 % est prévue, laquelle devrait compenser les légères pertes enregistrées en 2020 ;
• dans l'Océan indien , une faible augmentation des effectifs est attendue, après la baisse subie l'année dernière ;
• au Maghreb , une forte progression, de l'ordre de 5 %, est escomptée, confirmant la position de la zone comme deuxième pôle de l'enseignement français à l'étranger après le Liban ;
• en Afrique , une croissance des effectifs est également projetée, portée par le dynamisme des réseaux sénégalais et ivoirien ;
• aux Amériques , les établissements d'Amérique du Nord devraient regagner des effectifs, tandis que ceux d'Amérique du Sud peineraient à conserver les leurs, la zone étant encore très affectée par la pandémie ;
• en Asie , la baisse des effectifs se poursuivrait, le fonctionnement des établissements demeurant fortement perturbé par les règles restrictives de déplacement qui ont empêché le retour de nombreux expatriés.
Des disparités sont également observables selon la nationalité des élèves : les effectifs d'étrangers dits « tiers » augmenteraient de 8,1 % (+ 5 500 élèves) et ceux des étrangers dits « nationaux » de 2,7 % (+ 3 500 élèves) - preuve du maintien de l'attractivité de l'enseignement français auprès des familles étrangères, tandis que les effectifs d'élèves français diminueraient de presque 1 % (- 1 100 élèves), essentiellement en raison du non-retour de nombreux expatriés.
Au global, l'année 2021-2022 devrait être une année de rétablissement sur le plan des effectifs, mais avec des points d'inquiétude majeurs concernant l'Amérique du Sud, l'Asie et surtout le Liban, dont la situation dramatique appelle une vigilance toute particulière , alors qu'il s'agit du premier pôle d'enseignement français à l'étranger.
Le Liban, principale source d'inquiétude pour le réseau
Les 57 établissements libanais du réseau (7 conventionnés, 4 conventionnés « temporairement » - statut spécifique destiné à aider les établissements en grande difficulté - et 46 établissements partenaires) sont confrontés à trois difficultés majeures :
- une déperdition de leurs enseignants recrutés localement, leur salaire ayant été divisé par dix ;
- une insolvabilité croissante des familles liée à la dévaluation de la livre libanaise ;
- une baisse des effectifs, ceux-ci étant passés de 61 349 en 2019 à 59 388 en prévisionnel 2021.
3. Une montée en charge du plan de soutien au réseau qui a permis d'éviter sa fragilisation structurelle
Le 30 avril 2020 , pour aider le réseau d'enseignement français à l'étranger à faire face à la crise sanitaire, le Gouvernement a annoncé un plan de soutien qui s'est concrétisé budgétairement dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative (LFR 3) du 30 juillet 2020. Le plan est composé de trois grands volets d'action :
- un accompagnement aux familles françaises en difficulté , grâce à un abondement de l'aide à la scolarité à hauteur de 50 millions d'euros sur le programme 151 (bourses scolaires), visant à élargir le nombre de bénéficiaires du dispositif (avec deux publics-cibles : les familles qui n'en bénéficiaient pas mais dont la situation s'était dégradée du fait de la crise, les familles déjà boursières via la prise en compte, à titre exceptionnel, de leurs revenus de l'année en cours) ;
- une aide aux familles étrangères en difficulté et aux établissements quel que soit leur statut (établissements en gestion directe, conventionnés ou partenaires) - avec une attention particulière portée aux établissements partenaires, particulièrement touchés par la crise -, qui s'est traduite par le versement d'une subvention supplémentaire de 50 millions d'euros sur le programme 185 ;
- une enveloppe d'un montant maximum de 50 millions d'euros d'avances de l'Agence France Trésor (AFT) sur le programme 823, permettant à l'AEFE d'aider les établissements à affronter leurs difficultés de trésorerie.
À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2022, le rapporteur a souhaité dresser un état des lieux du déploiement du plan d'urgence au réseau.
Sur les 50 millions d'euros supplémentaires destinés à l'aide aux familles françaises , un montant de 41,7 millions d'euros a, en pratique, été versé à l'AEFE en 2020 après une réévaluation à la baisse des besoins des familles.
Le dispositif de recours gracieux de l'aide à la scolarité a été assoupli à travers la prise en compte des revenus du début d'année 2020, permettant à la fois de réviser la quotité des familles déjà boursières et d'attribuer des bourses à de nouvelles familles. Le calendrier de dépôt de demande de bourses pour l'année scolaire 2020-2021 a également été aménagé et certains critères ont été revus afin de tenir compte de l'incidence de la crise sur les capacités financières des familles.
Le montant total des aides exceptionnelles accordées par l'AEFE s'est élevé à un peu plus de 1,5 million d'euros pour 2 085 boursiers , dont près de 755 000 euros au bénéfice de 1 331 élèves déjà boursiers en 2019-2020 et environ 782 000 euros pour 754 nouveaux boursiers.
Source : Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, réponse au questionnaire budgétaire
En outre, pour l'année scolaire 2020-2021, le montant total des bourses accordées a atteint 111,8 millions d'euros, soit 11,1 millions d'euros en plus par rapport à l'année scolaire précédente (+ 11 %).
Au global, ce sont 12,6 millions d'euros supplémentaires au titre des bourses qui ont pu être attribués grâce à la dotation exceptionnelle de 41,7 millions d'euros. Le solde des crédits (de l'ordre de 29 millions d'euros, sous réserve des bilans définitifs) sera, selon le ministère, mis en oeuvre pour poursuivre le soutien aux familles dans le cadre de l'année scolaire 2021-2022.
Après les réserves qu'il avait émises l'année dernière au regard de la faible consommation des crédits de cette enveloppe, le rapporteur constate une amélioration cette année, même si le nombre de rejets de dossiers a été important. Comme le lui a indiqué l'AEFE, le traitement des demandes a nécessité de trouver un équilibre entre la bienveillance attendue dans le contexte de crise et la nécessaire rigueur dans la gestion de deniers publics.
Sur les 50 millions d'euros votés en LFR 3 au titre du soutien aux familles étrangères en difficulté et aux établissements , l'intégralité de la somme a été versée à l'AEFE en 2020.
S'agissant de l'aide aux familles étrangères , des commissions d'examen locales ont été constituées dans chaque établissement demandeur d'une aide afin d'examiner la situation des familles étrangères en difficulté financière pour payer les frais de scolarité de l'année 2019-2020. Au total, l'aide engagée au bénéfice de ces familles a concerné 18 336 élèves scolarisés dans 250 établissements (142 partenaires, 78 conventionnés et 30 en gestion directe), pour un montant total de 13,4 millions d'euros .
Source : Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, réponse au questionnaire budgétaire
Le cas particulier du Liban
Compte tenu du nombre élevé d'élèves concernés au Liban, le dispositif d'aide aux familles étrangères a été adapté à la situation particulière de ce pays . L'aide a ainsi été prolongée sur l'ensemble de l'année scolaire 2020-2021 afin de stabiliser les inscriptions. Elle a bénéficié à 9 038 élèves, pour un montant d'aide total de près de 5 millions d'euros, soit une aide moyenne de 553 euros par élève.
Avec la persistance de la crise, une phase complémentaire d'aide a été lancée sous la forme d'une reconduction du dispositif de soutien aux familles étrangères dans le cadre de l'année scolaire 2020-2021, pour un montant prévisionnel de 2,9 millions d'euros (hors besoins des familles libanaises).
Le rapporteur constate que ce volet « soutien aux familles étrangères » a très bien fonctionné et qu'il a sans doute participé au maintien de la confiance accordée par ces familles au réseau d'enseignement français.
S'agissant du soutien aux établissements , une aide spécifique de près de 5 millions d'euros a été accordée aux établissements conventionnés de la Mission laïque française, particulièrement affectés par la crise sanitaire en raison de contextes locaux difficiles. En outre, un soutien de 6,8 millions d'euros a été apporté à 25 établissements d'enseignement français au Liban touchés par les explosions du port de Beyrouth le 4 août 2020.
À la suite de ces premières mesures, une deuxième étape a consisté à instaurer un fonds de soutien aux établissements pour répondre à leurs besoins dans quatre domaines prioritaires : le numérique, l'accompagnement des élèves en difficulté, l'application des protocoles sanitaires et la formation des personnels à l'enseignement à distance. Le montant des crédits accordés à ce titre s'est élevé à 17,8 millions d'euros .
Une enveloppe de 1 million d'euros a également été attribuée à des établissements partenaires en grande difficulté pour les aider à surmonter la période de crise.
Le rapporteur note avec satisfaction que, grâce à ces actions, aucune fermeture définitive parmi les 543 établissements du réseau n'est à déplorer, même si la situation financière de certains d'entre eux reste préoccupante, notamment parmi les petits établissements partenaires des zones les plus touchées par la pandémie (Amérique du Sud, Asie).
Au total, 47 millions d'euros sur les 50 millions versés ont été engagés au titre de l'aide aux familles étrangères et aux établissements . Le solde des crédits sera, selon les informations recueillies par le rapporteur, consacré à un nouveau plan de soutien aux familles étrangères des établissements du Liban.
Dans le cadre du troisième volet du plan d'urgence, l'AEFE a mobilisé une avance de trésorerie auprès de l'AFT à hauteur de 20 millions d'euros sur les 50 millions ouverts . Ce montant, destiné à 37 établissements, sera remboursé en décembre 2021.
L'Agence a par ailleurs accordé des avances à 41 établissements sur sa trésorerie propre à hauteur de 5,2 millions d'euros .
Le rapporteur constate que le court délai de remboursement (12 mois) imposé par le dispositif d'avances de l'AFT n'a pas permis une consommation plus grande de l'enveloppe dédiée. In fine, c'est surtout l'AEFE qui a été amenée à accorder des avances sur sa propre trésorerie.
L'érosion conjoncturelle du taux de
recouvrement
des droits de scolarité
Compte tenu des conséquences financières de la crise sanitaire sur les familles, les établissements en gestion directe et conventionnés ont rencontré des difficultés de recouvrement des droits de scolarité, lesquelles se sont répercutées sur leur capacité à honorer leur participation financière à l'égard de l'AEFE au titre de la rémunération des personnels résidents et des frais de scolarité. Les problèmes de recouvrement ont été particulièrement importants en Asie, au Moyen-Orient, en Afrique et au Maghreb.
Sur un volume de facturation de 252,2 millions d'euros réalisé en 2020, le montant recouvré s'est établi à 217,3 millions d'euros, soit un taux de recouvrement de 86 % . Ce taux est en baisse de 11 points par rapport à la moyenne de recouvrement des exercices précédents (sur la période 2014-2019), entraînant un déficit de financement pour l'Agence de plus de 27 millions d'euros. Cette baisse conjoncturelle du taux d'autofinancement a été compensée, en gestion et de manière provisoire, par des crédits du plan de soutien et le report de dépenses tant dans les services centraux que dans les établissements. Un redressement du taux de recouvrement est escompté à partir de 2022.