C. MIEUX ARTICULER LES AIDES DU PLAV ET LES FINANCEMENTS DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE
Le PLAV 1 mobilisait quasiment exclusivement des aides de droit commun , et en particulier les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC). La nécessité de développer davantage les aides innovantes aux agriculteurs est apparue lors du bilan en 2015, et a entraîné un renforcement des financements dans le cadre du PLAV 2. Un montant de 22 millions d'euros sur les 5 ans a donc été réservé aux aides directes aux exploitants, dont environ 5 millions par l'État (au travers de l'axe 1 de l'action 02 du PITE, et non de l'axe 5).
Ces 22 millions sont en partie consacrés à des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) et à des mesures financées dans le cadre du plan de développement rural breton (PDRB). Dans ce dernier cadre, un appel à projet spécifique aux baies algues vertes a été lancé en 2019 pour des investissements structurants dans le cadre du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAEA) financé dans le cadre du PDRB.
Les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC)
Les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) permettent d'accompagner les exploitations agricoles qui s'engagent dans le développement de pratiques combinant performance économique et performance environnementale ou dans le maintien de telles pratiques lorsqu'elles sont menacées de disparition.
Leur rémunération est fondée sur les surcoûts et manques à gagner qu'impliquent le maintien ou le changement de pratiques. Le montant d'aide calculé par hectare et par an est versé en contrepartie d'un certain nombre d'obligations définies dans un cahier des charges.
L'enveloppe de fonds européens consacrée aux MAEC au niveau national entre 2015 et 2022 est d'environ 200 millions d'euros par an. L'État apporte un cofinancement de 25 %, ce qui représente entre 2015 et 2021 près de 300 millions d'euros . Par ailleurs, d'autres financeurs apportent des cofinancements, en particulier les collectivités (Communes, Départements, Régions) ou les Agences de l'eau.
Trois types de mesures sont proposés : des mesures systèmes : le cahier des charges s'applique sur la totalité ou presque de l'exploitation ; des mesures localisées sur les parcelles où sont localisés les enjeux ; des mesures de protection des ressources génétiques pour les races menacées de disparition.
Source : site du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, 2021
Les MAEC « système » permettent d'accompagner les exploitations agricoles qui s'engagent dans le développement de pratiques limitant notamment la pression azotée . Elles fonctionnent par une contractualisation quinquennale.
Si les MAEC sont un outil relativement efficace, elles ne peuvent être le seul, ne serait-ce que parce que les MAEC utilisables dans le cadre du PLAV ne concernent pas l'ensemble des productions des baies algues vertes . En particulier, les productions légumières et l'élevage hors sol, ne disposent pas de MAEC liées à l'enjeu « nitrates ». À l'inverse, les MAEC systèmes sont plus adaptées aux productions laitières, pour lesquelles le taux de contractualisation s'élève à 30 % en moyenne en Bretagne.
Sur l'ensemble du territoire des baies algues vertes, en 2019, seule 10,5 % de la surface agricole utile (SAU) est engagée en MAEC (soit 12 677 hectares et 9 % des exploitations). Cette proportion est identique à celle de l'ensemble de la Bretagne , ce qui tend à montrer qu'il n'y a pas « d'effet baie algues vertes ».
La moitié des surfaces agricoles ayant donné lieu à une contractualisation dans le cadre d'une MAEC est située dans les baies de Saint-Brieuc et de la Lieue de Grève. Ces taux restent faibles et reflètent l'inadaptation partielle des MAEC dans le cas spécifique des baies algues vertes.
De plus, il semble que l'on ait atteint un plafond du nombre d'agriculteurs susceptibles d'adhérer, indépendamment du montant de l'enveloppe des MAEC systèmes . Les MAEC sont en effet perçues par les agriculteurs comme contraignantes, perception accentuée par une crainte de pénalités lorsque les engagements ne sont pas tenus.
En outre, les montants en jeu dans le cadre des MAEC ne constituent qu'une faible part des financements apportés par la PAC , pour la plupart d'entre eux en l'absence de toute conditionnalité environnementale. Pour la seule année 2018, la région Bretagne a bénéficié de 434 millions d'euros d'aides de la PAC , soit 6,5 % de l'enveloppe nationale.
Les aides de droit commun ne sont pas selon le rapporteur l'outil le mieux adapté à la lutte contre les algues vertes. En revanche, les aides innovantes financées pour l'instant uniquement par le PITE à hauteur de 1,7 million d'euros, apparaissent beaucoup plus adaptées , notamment les chantiers collectifs de semis précoce et le dispositif de boucle vertueuse décrit plus haut. Ces dispositifs, venant en complément des aides de droit commun, sont un succès. Leur poids dans les aides du PLAV doit être renforcé, au titre des financements apportés par l'État comme des autres partenaires financiers , et en premier lieu le conseil régional et l'agence de l'eau Loire Bretagne.
Recommandation n° 14 : renforcer la part des aides innovantes financées par le PLAV.
Le rapporteur spécial souligne par ailleurs l'intérêt de l'expérimentation en cours du dispositif Paiement pour services environnementaux (PSE) . Comme les MAEC, les PSE fonctionnent dans le cadre d'une contractualisation sur cinq ans sur base de volontariat, pendant lesquels les agriculteurs sont rémunérés par des acteurs publics, y compris des collectivités territoriales, ou privés pour des actions contribuant à restaurer ou maintenir des écosystèmes. Les paiements accordés dans le cadre d'un PSE peuvent prendre la forme d'une subvention, d'un financement direct du privé ou de contrepartie en nature.
À la différence des MAEC, dont le montant global est fixé sur cinq ans, les agriculteurs engagés dans un PSE sont évalués chaque année et sont rémunérés suivant l'effectivité du résultat, ce qui constitue selon le rapporteur spécial un élément très positif.
Une expérimentation nationale, déclinée à l'échelle de trois baies algues vertes, est en cours de déploiement par les agences de l'eau . L'intérêt a été partagé par l'ensemble des acteurs auditionnés, la chambre régionale d'agriculture ayant notamment souligné que les PSE constituent « de réelles opportunités de reconnaissance pour les agriculteurs concernant leur action en faveur de l'environnement ».
Il convient pour l'instant de tempérer les enthousiasmes, dans la mesure où ce dispositif incitatif ne bénéficie que de 150 millions d'euros pour l'ensemble du territoire national.
Si le résultat de l'expérimentation était concluant, des crédits actuellement dévolus aux MAEC pourraient être réorientés vers les PSE, mais l'enveloppe globale du PLAV devrait impérativement être accrue, les PSE devant venir en complément des aides de droit commun et non en substitution.
Recommandation n° 15 : effectuer dès que possible un suivi de l'expérimentation des paiements pour services environnementaux en cours.