TRAVAUX EN COMMISSION
I. AUDITION DE M. OLIVIER DUSSOPT, MINISTRE DÉLÉGUÉ AUPRÈS DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE, CHARGÉ DES COMPTES PUBLICS, SUR LE PROJET DE DÉCRET D'AVANCE (11 MAI 2021)
Réunie le mardi 11 mai 2021 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, sur le projet de décret d'avance.
M. Claude Raynal , président . - Nous auditionnons ce soir M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics.
Vous nous avez fait parvenir jeudi dernier un projet de décret d'avance portant ouverture de 7,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour financer des dépenses urgentes.
En application de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF), ce décret doit être pris sur avis du Conseil d'État et après avis des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui disposent pour cela d'un délai de sept jours à compter de la notification qui leur a été faite du projet de décret. Aussi le rapporteur général nous exposera demain matin un projet d'avis sur lequel notre commission devra statuer.
Avant cela, vous avez souhaité venir nous présenter les motivations de ce décret d'avance, ce dont nous vous remercions. Votre audition permettra à la commission d'être pleinement éclairée sur les raisons de l'utilisation de cette procédure, qui constitue une dérogation au principe de l'autorisation parlementaire de la dépense, dérogation qui n'avait plus été activée depuis novembre 2017, pour un montant à l'époque bien plus modeste de 842 millions d'euros en crédits de paiement. Le présent projet de décret d'avance me semble d'ailleurs épuiser toute « marge de manoeuvre » offerte par cette procédure, en atteignant le plafond de ce qui est autorisé par la LOLF.
M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics . - La procédure du décret d'avance est dérogatoire, nous nous sommes gardés d'y recourir depuis 2017 et nous souhaitons lui garder son caractère exceptionnel. Le montant de 7,2 milliards d'euros correspond effectivement au plafond de 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale, lesquels atteignent 723 milliards d'euros en crédits de paiement. Face à la crise sanitaire, nous avons tenu à mobiliser des crédits par collectif budgétaire ; si nous en passons aujourd'hui par un décret d'avance, c'est parce que nous espérons être à la sortie de la crise épidémique, et c'est aussi parce qu'un collectif budgétaire est prévu dans les prochaines semaines.
Ce décret d'avance abonde le fonds de solidarité et le soutien à l'activité partielle, deux mécanismes que vous connaissez bien, pour les avoir votés à une très large majorité.
Nous vous proposons d'abonder de 6,7 milliards d'euros le fonds de solidarité ; depuis le début de l'année, ce fonds a versé 13,3 milliards d'euros sur les 20,2 milliards d'euros mis à sa disposition via une ouverture de crédits en loi de finances de 5,6 milliards et des reports de crédits à hauteur de 14,6 milliards d'euros. Le fonds de solidarité et les dispositifs spécifiques qui lui sont liés connaissent un rythme de consommation croissant : les décaissements se sont élevés à 2,7 milliards d'euros en janvier, à 2,2 milliards en février, à 4,2 milliards au mois de mars et à 3,7 milliards en avril, du fait des contraintes imposées à l'économie mais aussi de la prise en charge nouvelle des coûts fixes et du relèvement du plafond à 200 000 euros pour certains établissements.
Les demandes pour avril ayant été ouvertes jusqu'au 7 mai, nous connaitrons très prochainement le niveau de décaissement pour ce mois. Les annonces sur le calendrier pour la levée des contraintes sur l'économie nous permettent de mieux connaitre les besoins à programmer pour le prochain collectif budgétaire jusqu'à la fin de l'année.
Le décret d'avance propose également d'ajouter 500 millions d'euros pour la prise en charge du chômage partiel, sur un total de 10 milliards d'euros disponibles en tout pour aider l'activité partielle en 2020, compte tenu du report de crédits de 2,5 milliards d'euros.
Ces ouvertures de crédits sont gagées sur des annulations au programme 358 « Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire », dont les besoins identifiés nous paraissent moins élevés qu'initialement prévu, compte tenu d'une meilleure résistance des entreprises ; les quelque 3,9 milliards d'euros qui resteront sur ce programme nous paraissent suffire pour répondre aux besoins identifiés et faire face aux aléas.
Un collectif budgétaire vous sera présenté dans les prochaines semaines, pour ouvrir de nouveaux crédits sur les dispositifs d'urgence, pour prolonger jusqu'au 31 décembre 2021 la période d'aide possible aux entreprises et pour renouveler l'exonération et la défiscalisation de la prime exceptionnelle - dite prime « Macron » - que l'entreprise peut verser à ses salariés. Enfin, nous travaillons à l'accompagnement et au soutien de certaines régies publiques qui n'ont pas bénéficié, pour des raisons statutaires, des mesures de chômage partiel ni de protection face aux variations de recettes de fonctionnement versées par les collectivités. Le périmètre de ce soutien est en cours de définition et sera fonction des sollicitations et du rythme de la reprise économique.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Le Gouvernement a fait le choix, par un arrêté du 18 mars dernier, de reporter 2,5 milliards d'euros du programme 356 « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire », non consommés en 2020, vers le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » qui peut donc les utiliser en 2021. Pourquoi ce choix, alors qu'il y a des besoins importants sur l'activité partielle, au point que le projet de décret d'avance demande désormais l'ouverture de 500 millions d'euros ? Je rappelle que la LOLF prévoit que les crédits non consommés sur un programme peuvent être reportés vers le même programme ou, à la rigueur, vers un programme qui poursuit les mêmes objectifs. La question du respect du principe de spécialité budgétaire pourrait dès lors se poser.
La Cour des comptes estime, dans sa note d'exécution budgétaire sur la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », qu'il reste des besoins de financement importants à couvrir au titre de 2020 sur le programme 360, consacré aux compensations d'exonération de charges. Pourquoi, en conséquence, avez-vous reporté les crédits non consommés de ce programme vers le fonds de solidarité, au lieu de les conserver dans le même programme ? Ce programme a en effet des crédits nuls en 2021, et le projet de décret d'avance ne lui affecte pas non plus de crédits.
Enfin, plus globalement, nous savons tous qu'un collectif budgétaire devra être examiné cet été et vous n'êtes pas sans ignorer que, personnellement, j'aurais préféré un collectif dès le mois de mai, étant donné l'urgence et pour que l'autorisation parlementaire soit effective. Quel sera le montant de ce collectif et quels seront ses grands postes de dépenses ?
Enfin, je m'étonne que vous n'ayez pas avancé davantage sur la question des régies publiques, en particulier des régies thermales, car lorsque nous vous avions alerté sur leur situation lors de l'examen de la loi de finances initiale, vous nous aviez répondu qu'une solution serait trouvée rapidement.
M. Claude Raynal , président . - Les études montrent que les ménages les plus modestes sont les premières victimes de la crise, mais le décret d'avance ne prévoit rien à leur sujet, alors que les lois de finances rectificatives successives de l'année 2020 avaient institué des aides exceptionnelles de solidarité. Le Gouvernement prépare-t-il une mesure pour le collectif budgétaire qui s'annonce ? Quel est le calendrier de ce collectif ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué . - Nous disposons de 10 milliards d'euros pour soutenir l'activité partielle, répartis en deux programmes qui ont, sur ce point, la même finalité - le maintien de l'emploi. Sur ces 10 milliards, nous avons décaissé 1,8 milliard d'euros, principalement parce que l'activité s'est maintenue à un niveau plus élevé que nous l'avions craint, ce qui est une bonne nouvelle, mais aussi, accessoirement, parce que les entreprises disposent de plusieurs mois pour demander une aide, ce qui décale des dépenses dans le temps. Si nous vous proposons d'ajouter 500 millions d'euros alors qu'un peu plus de 8 milliards d'euros restent disponibles, c'est pour une raison technique simple, que des mesures spécifiques comme l'indemnité différentielle ou la prise en charge de congés payés liés au Covid-19 ne peuvent être réalisées qu'au titre de la mission « Plan d'urgence » ; nous vous proposons donc, par précaution, de recharger cette mission.
Sur les 8,2 milliards d'euros ouverts pour compenser les exonérations de charges, 3,9 milliards ont été consommés, car les exonérations de novembre et celles des travailleurs indépendants n'ont pas été comptabilisées sur l'exercice 2020, mais elles le seront sur l'exercice 2021. Nous aurons donc, lors du collectif budgétaire, à recharger le programme 360 qui est consacré aux compensations d'exonérations auprès de la Sécurité sociale.
Ces actions relevant de l'urgence, nous considérons que les transferts du programme 360 vers le programme 357 « Fonds de solidarité » ne méconnaissent pas les principes posés par la LOLF - cette opération intervenant en fin d'exercice, nous pouvons transférer 2,5 milliards d'euros pour abonder des dépenses qui doivent être faites très rapidement.
Je n'ignore pas, Monsieur le rapporteur général, que vous auriez préféré qu'un collectif budgétaire intervienne plus rapidement, au risque de devoir en examiner un autre encore avant l'automne ; ce n'est pas la voie qui a été retenue après concertation, nous avons préféré en passer par un seul collectif, ce qui nous conduit à proposer ce décret d'avance.
Quelques mots sur le collectif budgétaire en préparation. Le maintien, depuis plusieurs mois, d'une prise en charge inédite du chômage partiel, concourt au pouvoir d'achat des ménages ; c'est l'une des raisons expliquant que le pouvoir d'achat des ménages augmente de 0,6 point alors que notre pays connaît une récession de 8,2 %. L'analyse plus détaillée montre que le pouvoir d'achat reculait en fait jusqu'au troisième trimestre, mais que la suppression de la dernière tranche de taxe d'habitation payée par 80 % des ménages et la diminution de l'impôt sur le revenu pour les deux premières tranches expliquent le redressement, sans la distorsion que vous craignez puisque ces mesures ont bénéficié aux ménages modestes. Cependant, des difficultés existent bien pour les plus précaires, c'est pourquoi nous maintenons des dispositifs particuliers, par exemple pour les « permittents » avec l'indemnité différentielle.
Je ne peux guère vous répondre précisément sur le calendrier, nous travaillons avec le ministère des relations avec le Parlement, il faut prendre en compte les échéances électorales prochaines et les autres urgences parlementaires.
M. Roger Karoutchi . - Vous avez été le champion pour arrêter le « quoi qu'il en coûte » cette année, mais voici un décret d'avance, compensé par des participations de l'État dont les crédits se réduisent comme peau de chagrin, et bientôt un collectif budgétaire qui va encore creuser le déficit. M. Le Maire, en octobre dernier, claironnait un objectif de croissance de 9 % pour 2021, réduit à 6,5 % en février et, actuellement, peut-être à 3 ou 4 %... Dès lors que le ministre de l'économie et des finances a décidé de ne pas réduire les dépenses autant que vous l'auriez souhaité, quelle est votre prévision de dette et de déficit de l'État à la fin de l'année ? Tout le monde croit aux lendemains qui chantent, sans virus - mais comment compenser toutes ces dépenses ?
Mme Sophie Taillé-Polian . - Le décret d'avance peut se justifier face à l'urgence, encore faut-il regarder de plus près à quoi les fonds sont utilisés. Vous mentionnez l'aide aux permittents, sans préciser qu'elle a bénéficié à 408 000 personnes, sur près de deux millions de permittents, et qu'elle n'atteint en moyenne que 380 euros, ce qui est très faible, sans parler des difficultés pratiques d'accès pour les bénéficiaires et de gestion pour Pôle emploi.
Vous voulez prolonger l'aide aux entreprises jusqu'à la fin de l'année ; allez-vous reporter également la réforme de l'assurance chômage ?
Enfin, quels moyens déployez-vous contre la fraude aux aides aux entreprises ? Comment s'assurer que ces aides, légitimes, aillent bien aux entreprises qui en ont besoin ?
M. Michel Canévet . - Les entrepreneurs apprécient que la solidarité compense les contraintes qu'on leur impose. Vous soulignez que les décaissements varient fortement selon les mois : est-ce dû au mode de calcul de l'aide ?
Comment les choses fonctionnent-elles concrètement ? Mon collègue Vincent Delahaye me signale le cas d'un chauffeur de taxi qui, l'an passé, aurait fait 15 000 euros de chiffre d'affaires dans le mois, soit un revenu net de 7 500 euros, déduction faite de ses 5 000 euros de charges et de ses 2 500 euros d'impôts ; s'il réalise cette année 5 000 euros de chiffre d'affaires, avec toujours 5 000 euros de charges, est-il vrai qu'il sera compensé de 10 000 euros ? Si c'est le cas, il gagnera davantage que l'an passé... La compensation du chiffre d'affaire est-elle imposable ?
M. Stéphane Sautarel . - Les aides ont manqué certaines cibles, comme les groupes commerciaux familiaux, victimes d'effets de seuil parce qu'ils ne relèvent ni des petites entreprises, ni des groupes : pensez-vous pouvoir les aider avec ces crédits supplémentaires ?
Quelle sera la place des collectivités territoriales dans le plan de relance ? Nous sommes en phase de mobilisation, les collectivités présentent de très nombreux dossiers et nous constatons que les crédits de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ne vont peut-être pas suffire : prévoyez-vous un redéploiement ?
Sur les régies publiques, vous répondez à une attente forte et une demande clairement exprimée : quel sera le dispositif retenu ?
Enfin, quelle est votre stratégie pour éviter les effets de rupture dans l'accompagnement de la reprise ?
Mme Sylvie Vermeillet . - Nous avions signalé les difficultés spécifiques rencontrées par les régies publiques thermales, qui ne pouvaient être aidées du fait que les contrats y relèvent du droit public, alors qu'elles avaient obligation de fermer, et nous demandions, dès le deuxième collectif budgétaire puis en loi de finances pour 2021, des mesures particulières. Vous y venez enfin, quels en seront les contours ? Ces aides seront-elles rétroactives ? C'est important de le savoir, les collectivités concernées ont des difficultés budgétaires, les attentes sont très fortes.
M. Jérôme Bascher . - Vous voilà, Monsieur le ministre, avec un décret d'avance alors que vous n'avez eu de cesse de reporter l'an passé des crédits pour, nous disiez-vous, se passer d'un collectif... qui est devenu maintenant si urgent, qu'un décret d'avance s'impose : pourquoi ne pas avoir, comme nous vous le demandions, présenté plus tôt une loi de finances rectificative ?
Je m'inquiète, ensuite, de l'effet de votre transfert d'un programme à l'autre, sur notre niveau de déficit public au sens européen. Vous annulez 7 milliards de crédits budgétaires sur les participations financières de l'État, qui sont des dépenses en capital non comptabilisées en déficit public au sens de Maastricht, pour abonder des lignes budgétaires qui, elles, creusent ce déficit public : pouvez-vous le confirmer ?
M. Rémi Féraud . - Êtes-vous bien certain qu'en ne disposant plus que de 3,9 milliards d'euros pour les participations de l'État dans les entreprises stratégiques, vous allez disposer de marges de manoeuvres suffisantes pour investir dans la relance, ou simplement pour faire face aux défaillances d'entreprises ? Ou bien prévoyez-vous d'abonder davantage l'État stratège dans le prochain collectif budgétaire ?
M. Claude Nougein . - Les commerces dits non essentiels ont pu accéder au fonds de solidarité, c'était indispensable pour les aider à passer le cap, car leur trésorerie est exsangue. La sortie de crise inquiète les chefs d'entreprise, nous le constatons partout sur le terrain. Pensez-vous donner des instructions afin que l'aide qui leur sera versée pour avril par le fonds de solidarité soit disponible dans les plus brefs délais ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué . - Nous avons veillé à ce que les transferts entre programmes respectent l'article 15 de la LOLF : les fonds visent la même finalité, l'un des auteurs de la LOLF vient du reste de me confirmer, à l'Assemblée nationale, que nous étions conformes.
Nous avions réservé 20 milliards d'euros pour des prises de participation de l'État ; je me suis toujours refusé à indiquer les entreprises concernées, la plupart étant cotées en Bourse. Nous avons fait des opérations, qui ont bien sûr été rendues publiques, et nous considérons que 3,9 milliards d'euros suffisent, mais nous aurons deux occasions d'y revenir si cela ne suffit pas : le collectif budgétaire et la loi de finances rectificative de fin de gestion.
Le transfert de 7,2 milliards d'euros des participations financières de l'État vers, principalement, le fonds de solidarité a une conséquence potentielle sur le déficit, mais nous ne pensons pas qu'il en aura sur la dette ; il ne faut pas confondre logique budgétaire et logique « maastrichtienne ». Cela ne remet pas en cause nos prévisions de déficit budgétaire en 2021, dans la mesure où les recettes fiscales bénéficient d'une croissance économique plus importante que ce que nous imaginions. Je veux rassurer sur les perspectives économiques : une croissance à 5 % est atteignable, la note de l'INSEE publiée la semaine dernière confirme que l'acquis de croissance pourrait être de 4 % à la fin du deuxième trimestre et nous pourrons aussi tenir l'objectif de dette à 117,8 % du PIB et de déficit public à 9 %. Nous avons constaté que les recettes de TVA sur les premiers mois de l'année s'établissaient à 98,5 % de ce qu'elles étaient au début 2020, donc avant la crise sanitaire : c'est plus favorable que ce que nous avions projeté en loi de finances. Donc les crédits restant de 3,9 milliards d'euros pour le renforcement des participations financières de l'État constituent une bonne base.
Sur l'assurance chômage, le nouveau mode de calcul du salaire journalier de référence entrera en vigueur le 1 er juillet prochain, les autres dispositions sont soumises à une clause de retour à bonne fortune qui se caractérisera notamment par la succession de plusieurs trimestres de créations nettes d'emplois et l'identification de métiers en tension. L'économie française est en croissance au premier trimestre et l'Insee vient d'annoncer qu'il y a eu 57 000 créations nettes d'emplois sur la période malgré les contraintes sanitaires.
Je vous confirme que nous sommes très attentifs aux fraudes. Nous avons rétabli à quinze jours, au lieu de 48 heures, le délai pour l'agrément au dispositif de chômage partiel, car c'est là que nous avions constaté le plus de fraude et il n'y a pas meilleur contrôle qu'a priori. Nous avons aussi renforcé les contrôles a priori des versements du fonds de solidarité au-dessus de 10 000 euros par mois : nous avons recruté 250 agents pour effectuer ce contrôle, c'est déterminant - nous estimons que la vigilance aurait empêché le versement de 1,5 milliard d'euros indus, et nous continuons à contrôler a posteriori, en recensant les dossiers suspects et, lorsqu'il y a fraude délibérée, en sanctionnant comme nous devons le faire.
Les décaissements du fonds de solidarité varient effectivement selon les modalités de calcul, l'entrée en vigueur de la fiscalité à coût fixe a eu une incidence directe - sans compter que certaines aides, par exemple aux stations de ski, n'ont été autorisées que fin mars par la Commission européenne, entrainant un effet de rattrapage. Je vous confirme que les sommes touchées au titre du fonds de solidarité ne sont pas imposables, ainsi que vous en avez décidé.
Nous visons à sortir de l'urgence tout en incitant à la reprise. C'est le sens de la sortie progressive du fonds de solidarité, que nous maintenons inchangé jusqu'au mois de juin, après quoi nous le faisons évoluer sur les critères de perte de chiffre d'affaires et sur le niveau de prise en charge ; il va de soi, aussi, que nous traiterons différemment les secteurs les plus empêchés, par rapport à ceux qui ont trouvé immédiatement toute latitude d'action.
La question des groupes commerciaux familiaux est complexe, nous y travaillons et j'espère aboutir dans les meilleurs délais.
Sur le redéploiement du plan de relance, nous avons lancé des appels à manifestation d'intérêt, les sujets sont décisifs, qu'il s'agisse de la numérisation des PME, des industries du futur, du plan protéines, de la conversion agro-écologique ou encore de la prévention des calamités et des aléas climatiques.
Il n'est pas prévu de réabonder le soutien aux investissements des collectivités territoriales, car la DSIL a déjà reçu 1 milliard d'euros supplémentaires l'été dernier, c'est un effort considérable, d'autant que les recettes des collectivités territoriales ont moins diminué que d'autres et que leur épargne brute est revenue à son niveau de 2018.
Sur les régies, nous nous heurtons à des difficultés techniques : nous visons les régies qui ont un caractère industriel et commercial mais qui sont restées, pour des raisons historiques, avec des agents de droit public, ou des régies de droit public qui font travailler des agents de droit privé. Nous cherchons des solutions concernant l'application d'un financement du chômage partiel, ainsi que pour les questions qui relèvent des aides d'État, car ces régies relèvent du champ concurrentiel. Nous cherchons la rétroactivité, pour que l'aide soutienne le redémarrage.
Enfin, les délais de versement du fonds de solidarité sont très courts pour les sommes inférieures à 10 000 euros, mais le contrôle est réalisé a priori pour les sommes supérieures, ce qui entraine nécessairement des délais un peu plus longs. Et ce ne sont pas les trésoreries locales qui les paient, le versement est centralisé à l'échelon départemental et fait également intervenir une plateforme nationale.
M. Claude Raynal . - Nous vous remercions pour ces précisions.