B. L'EXTENSION DU VOTE PAR PROCURATION : LA PÉRENNISATION DES MESURES MISES EN oeUVRE PENDANT LA CRISE SANITAIRE
À l'initiative du Sénat, le recours au vote par procuration a été étendu pour le second tour des élections municipales du 28 juin 2020 .
L'extension des procurations pour le second tour des élections municipales
En application de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 30 ( * ) , chaque mandataire pouvait détenir jusqu'à deux procurations établies en France ou à l'étranger (contre une seule habituellement). À titre d'exemple, 40 000 procurations ont été établies par les électeurs votant à Paris, parmi lesquelles 7,4 % de « doubles procurations » 31 ( * ) .
Les personnes vulnérables ont pu établir plus facilement leur procuration depuis leur domicile : elles pouvaient saisir les officiers de police judiciaire et leurs délégués par tout moyen, sans fournir un justificatif 32 ( * ) .
En complément de ces évolutions législatives, le Gouvernement a pris des mesures réglementaires 33 ( * ) pour assouplir le régime des procurations comme la possibilité, pour les agents habilités, de recueillir des procurations dans des lieux accueillant du public , dont la liste a été fixée par arrêté préfectoral. Ces lieux se sont ajoutés aux gendarmeries et aux commissariats de police, ainsi qu'aux procurations établies au domicile de l'électeur.
Ces mesures - qui étaient indispensables au regard de l'ampleur de la crise sanitaire - ont cependant été adoptées quelques jours seulement avant le scrutin, ce qui n'a pas facilité leur mise en oeuvre. Sur le terrain, « les officiers de police judiciaire et les mairies n'ont pas été suffisamment informés [du] dispositif de double procuration, tout comme les citoyens » 34 ( * ) .
Le même dispositif a été repris, très récemment, pour les élections municipales, législatives et sénatoriales partielles faisant l'objet d'un report en raison de la crise sanitaire 35 ( * ) .
À l'issue de ses travaux, la mission d'information propose de pérenniser les assouplissements du vote par procuration dans notre droit électoral . Ces mesures pourraient entrer en vigueur dès les élections régionales et départementales de 2021.
L'extension du vote par procuration est, en effet, de nature à encourager la participation des électeurs, et notamment des personnes les plus vulnérables .
La « double procuration » permettrait par exemple à un citoyen de voter au nom de ses deux parents, grands-parents ou arrières-grands-parents. Si cette limite n'était pas respectée, les procurations qui ont été dressées les premières seraient les seules valables, la ou les autres procurations étant nulles de plein droit 36 ( * ) .
L'établissement des procurations depuis le domicile réduirait les risques sanitaires, en évitant des temps d'attente dans les commissariats de police et les gendarmeries.
Il reviendrait à l'État d'organiser un véritable service public des procurations , pour permettre à chaque électeur de connaître les procédures applicables lorsqu'il ne peut pas se rendre jusqu'au bureau de vote. L'ensemble du dispositif serait placé sous le contrôle des maires, du juge de l'élection et du juge pénal.
Ces propositions semblent d'ailleurs faire consensus auprès des électeurs et des élus . Ainsi, 83,3 % des présidents de région et département ayant répondu au questionnaire de la mission d'information préconisent le rétablissement de la « double procuration » pour les prochaines élections, une position confirmée par les associations d'élus locaux au cours des auditions.
En vue des élections régionales et départementales de 2021, la mission d'information a examiné la possibilité qu'un électeur puisse donner procuration à un mandataire inscrit dans une autre commune que la sienne . À titre d'exemple, un citoyen pourrait voter pour un parent isolé qui n'habiterait pas la même commune.
En réalité, cette mesure est déjà prévue par la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 37 ( * ) . Elle n'entrera toutefois en vigueur qu'au 1 er janvier 2022, soit après les scrutins de 2021 , sa mise en oeuvre nécessitant de refondre entièrement l'architecture informatique du répertoire électoral unique (REU) , qui permet aux communes de gérer leurs listes électorales 38 ( * ) .
Lors de son audition par la mission d'information, l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) , qui gère le REU, a indiqué qu'il ne serait pas possible de mettre en oeuvre ce dispositif dès les prochaines élections régionales et départementales .
Sur le plan opérationnel, la nouvelle version du REU sera disponible en mars 2021 mais devra ensuite être contrôlée pendant une phase dite « de qualification », qui durera jusqu'en juin 2021. À compter de cette date, un délai supplémentaire de six mois sera nécessaire pour adapter les logiciels des 25 sociétés éditrices, qui fournissent aux communes les dispositifs de gestion des listes électorales.
La mission d'information prend acte de ces contraintes techniques mais regrette que la crise sanitaire n'ait pas conduit à anticiper la modification du REU . L'adaptation de la procédure électorale implique une mobilisation générale, qui n'a pas été décrétée en l'espèce.
Recommandation : La mission propose d'étendre la « double procuration » et les procurations à domicile dès les élections régionales et départementales de 2021, notamment pour les personnes qui ne peuvent pas se déplacer jusqu'au bureau de vote.
Cette facilitation du vote par procuration peut être mise en oeuvre de manière pérenne, en modifiant le code électoral à cet effet.
* 30 Loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires.
* 31 Source : audition de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF).
* 32 Alors, qu'habituellement, les procurations à domicile sont réservées aux personnes qui, certificat médical à l'appui, « ne peuvent manifestement pas comparaître » devant un officier de police judiciaire ou son délégué, « en raison de maladies ou d'infirmités graves » (article R. 72 du code électoral).
* 33 Décret n° 2020-742 du 17 juin 2020 prévoyant des dispositions spécifiques en vue du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon prévu le 28 juin 2020 et adaptant certaines dispositions du code électoral.
* 34 « Mieux organiser la Nation en temps de crise », rapport d'information n° 609 (2019-2020) fait au nom de la commission des lois du Sénat par la mission de contrôle sur les mesures liées à l'épidémie de covid-19. Voir également le communiqué de presse de la commission des lois, publié deux jours avant le scrutin (« Second tour des élections municipales : le droit de recevoir une double procuration rendu plus difficile par l'interprétation du Gouvernement »).
* 35 Projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles et projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales, définitivement adoptés le 11 décembre 2020.
* 36 La « double procuration » a existé en France jusqu'en 1988, sans soulever aucune difficulté.
* 37 Loi n° 2019-1461 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique (article 112).
* 38 À terme, le nombre de procurations détenues par un même électeur pourra être directement contrôlé à partir du répertoire électoral unique, ce qui facilitera les contrôles.