II. UNE RATIONALISATION DU PARC D'HÉBERGEMENT ET DE SON PILOTAGE RENDUE NÉCESSAIRE PAR L'ÉVOLUTION DU PARCOURS VERS LE LOGEMENT
A. ADAPTER LES DISPOSITIFS D'ACCUEIL FACE À L'ÉVOLUTION DU PARCOURS DE LA RUE AU LOGEMENT
1. La fin d'un parcours « en escalier » de la rue au logement se traduit par le plan quinquennal pour le logement d'abord
a) La fin du parcours d'insertion « en escalier »
Le parcours d'insertion par le logement a été conçu pour accompagner la personne sans-abri en plusieurs étapes, selon ses besoins et son niveau d'exclusion . L'hébergement d'urgence, en centre d'hébergement d'urgence ou à l'hôtel, a vocation à apporter une réponse immédiate et temporaire aux situations de détresse. L'hébergement de stabilisation et les CHRS permettent ensuite d'accueillir la personne pour une durée plus importante afin qu'elle recouvre son autonomie sociale grâce à un accompagnement social renforcé. L'accompagnement proposé en structure d'hébergement permet en outre d'accéder à des solutions de logement pérenne : logement adapté (pensions de famille, intermédiation locative, résidences sociale) ou logement social.
Cette offre d'hébergement, de l'urgence à l'insertion, organisée en paliers, doit permettre d'adapter l'accompagnement de la personne à ses besoins. Or, ces parcours d'insertion « en escalier » ne sont aujourd'hui plus réalisables et pas toujours pertinents . Cette segmentation des parcours n'est plus réalisable en raison de la saturation du parc d'hébergement et de la faible rotation du public accueilli. Elle n'est pas toujours pertinente car de nombreuses expériences à l'étranger ont montré qu'un accès direct, ou rapide après un hébergement d'urgence, à un logement pérenne pouvait s'avérer plus efficace pour accompagner une personne sans domicile vers la réinsertion sociale et professionnelle. Par exemple, au sein du parc d'hébergement d'urgence avec accompagnement social géré par Adoma sous la forme de RHVS, 621 personnes sont sorties en 2018 : 15 % d'entre elles ont accédé à un logement autonome, 16 % à un logement accompagné, 16 % à une autre solution d'hébergement d'urgence et seulement 5 % à un hébergement d'insertion.
Dans ce contexte, le plan « logement d'abord », mis en place par le Gouvernement en septembre 2017, tente donc d'apporter une réponse pour lutter contre le sans-abrisme et adapter l'offre d'accompagnement vers le logement.
b) Le plan « logement d'abord » : une tentative de réponse qui ne mettra pas fin aux besoins d'hébergement d'urgence
Le « plan quinquennal 2018-2022 pour le logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme » a été présenté par le Président de la République au mois de septembre 2017. Il se décline en cinq priorités :
- produire et mobiliser plus de logements abordables et adaptés aux besoins des personnes sans-abri et mal logées ;
- promouvoir et accélérer l'accès au logement et faciliter la mobilité résidentielle des personnes défavorisées ;
- mieux accompagner les personnes sans domicile et favoriser le maintien dans le logement ;
- prévenir les ruptures dans les parcours résidentiels et recentrer l'hébergement d'urgence sur ses missions de réponse immédiate et inconditionnelle ;
- mobiliser les acteurs et les territoires pour mettre en oeuvre le principe du logement d'abord.
Ces axes reposent sur une l'approche dite « housing first » qui a pour objet d'orienter les personnes sans-abri en priorité vers des solutions de logements pérennes, lorsque cela est possible, plutôt que vers des dispositifs d'hébergement temporaire. Elle vise à accompagner la personne directement dans un logement pérenne, sans créer de rupture dans son parcours d'insertion par des changements de lieux d'hébergement. Cette approche a été développée et mise en oeuvre avec succès à New York dans les années 1990.
Le plan a également fixé l'objectif de développer l'offre de logements adaptés en créant 40 000 places supplémentaires en intermédiation locative, grâce à la mobilisation du parc privé, et 10 000 places en pensions de famille, grâce à l'augmentation des crédits dédiés au sein du programme 177. Cette ambition suppose de doubler le nombre de places en cinq ans, puisque les places en pensions de familles s'élevaient à 16 521 en 2017 et celle en intermédiation locative à 34 358.
Nombre de places en pensions de famille et en intermédiation locative
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2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
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Pensions de famille |
14 843 |
15 446 |
16 521 |
17 850 |
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Intermédiation locative |
25 575 |
28 656 |
34 358 |
38 900 |
Source : réponses aux questionnaires des rapporteurs
En 2018, plus de 1 300 places ont été créées en pensions de famille et 4 500 places en intermédiation locative. Il s'agit certes d'une augmentation significative mais ce rythme de création ne permettra pas d'atteindre en cinq ans l'objectif fixé sans accélérer la création de places. Il faut reconnaitre que l'accroissement des places en intermédiation locative est freiné par les difficultés de capter des logements au sein du parc privé, notamment du fait de la réticence des propriétaires pour ce type de dispositifs. Par ailleurs, l'augmentation des crédits pour un montant de 8,4 millions d'euros pour le logement adapté entre 2018 et 2019 semble assez faible par rapport aux objectifs fixés, comme l'indiquait votre co-rapporteur Jean-Marie Morisset dans son avis rendu sur les crédits du programme 177 lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019 53 ( * ) . Pour 2019, la direction générale de la cohésion sociale a fixé comme objectif de créer 2 300 places en pensions de famille et 8 850 places en intermédiation locative 54 ( * ) . Pour atteindre les objectifs fixés par le plan « logement d'abord » que vos rapporteurs soutiennent, il conviendrait donc de mieux ajuster les crédits budgétaires aux ambitions affichées.
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Proposition n° 4 : Augmenter les crédits dédiés au logement adapté pour atteindre les objectifs de création de places fixés par le plan « logement d'abord ». |
Plus largement, vos rapporteurs ont constaté que la quasi-totalité des acteurs de l'hébergement partageait les objectifs fixés par le plan « logement d'abord ». Ils visent à rationaliser l'offre d'hébergement et à la recentrer sur ses missions d'urgence. La fluidité du parc d'hébergement ne pourra toutefois se faire que grâce à un accès facilité au logement adapté ou pérenne , en renforçant l'offre de logement et l'accompagnement social. Ces objectifs figurent aussi dans le plan mais leur déploiement nécessitera d'importants moyens. Or, la mise en oeuvre du plan a du mal à être pleinement engagée , même dans les 24 territoires sélectionnés pour sa mise en oeuvre accélérée 55 ( * ) . Une grande partie de ces territoires sont des communes ou des métropoles, alors que l'hébergement est une compétence de l'État, organisée au niveau des administrations déconcentrées régionales et départementales. La coordination et la mobilisation des acteurs doit donc être renforcée pour assurer une mise en oeuvre effective du plan .
Si l'approche du logement d'abord est donc de nature à fluidifier le parc d'hébergement, à limiter sa croissance et à mieux répondre aux besoins d'insertion vers le logement, elle ne mettra pas fin aux besoins d'hébergement d'urgence .
Vos rapporteurs soutiennent l'axe du plan « logement d'abord » visant à recentrer l'offre d'hébergement d'urgence sur ses missions premières de réponse temporaire et inconditionnelle aux situations de détresse. Au regard de la demande d'hébergement, de la faible rotation du parc et du temps nécessaire à la mise en oeuvre du plan, il apparait toutefois nécessaire de consolider l'offre actuelle d'hébergement en préservant ses financements et en rationnalisant progressivement le parc généraliste.
2. Simplifier et adapter l'offre d'hébergement en fonction du public accueilli et de l'accompagnement requis
a) Des activités similaires malgré la variété des structures
Vos rapporteurs ont constaté, lors de leurs auditions et déplacements, que malgré la variété des statuts, les structures pérennes d'hébergement exerçaient des missions similaires , en offrant un accompagnement social assez proche et pour des publics accueillis relativement homogènes.
La saturation des dispositifs d'hébergement empêche d'assurer systématiquement une affectation des demandeurs au sein d'une structure adaptée à leur situation, en distinguant l'urgence de l'hébergement d'insertion. Au sein même des structures pérennes, 18 % des places de CHRS sont identifiées comme des places d'urgence. Dans le parc « hébergement d'urgence », 16 % des places sont dédiées à de l'hébergement d'insertion et de stabilisation. Le statut intermédiaire des centres d'hébergement et de stabilisation (CHS), comptabilisé dans le parc CHU et financé sous la forme de subventions, ajoute une catégorie au sein du parc sans que vos rapporteurs aient pu percevoir leur réelle spécificité.
Nombre de places « urgence » et
« stabilisation »
par type de dispositif
d'hébergement (2017-2018)
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CHRS |
CHU |
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2017 |
2018 |
2017 |
2018 |
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Nombre de places |
44 691 |
45 054 |
45 911 |
52 347 |
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dont places d'urgence |
8 182 |
8 288 |
38 759 |
43 581 |
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dont places d'insertion et de stabilisation |
36 509 |
36 766 |
7 152 |
8 766 |
Source : DGCS, enquête AHI
Plusieurs opérateurs interrogés par vos rapporteurs ont ainsi indiqué qu'ils n'étaient pas en mesure de réellement distinguer les missions exercées par les CHRS de celles des centres d'hébergement d'urgence, en termes de conditions d'accueil, de niveau d'accompagnement social et de durée de séjour. Concernant les durées de séjour , les CHRS accueillent en principe des résidents pour une durée de six mois renouvelable. Les centres d'hébergement d'urgence peuvent accueillir des personnes à la rue tant que celles-ci n'obtiennent pas d'autre solution d'hébergement plus pérenne. Les opérateurs rencontrés par vos rapporteurs ont indiqué que ces durées de séjour avaient tendance à se rapprocher et à s'allonger, en raison des difficultés d'accès au logement pour les publics accueillis. Quelques personnes résident ainsi dans un CHU ou un CHRS pendant plusieurs années. Une enquête de la DREES menée en 2012 56 ( * ) indiquait que la durée moyenne de séjour des adultes hébergés en CHRS était de 17 mois. Elle était de 16 mois pour ceux hébergés dans les autres centres d'accueil 57 ( * ) . Dans le parc de RHVS géré par Adoma, la durée moyenne de séjour des personnes qui sont sorties des dispositifs en 2018 est de 8 mois.
Si certains centres d'hébergement d'urgence continuent d'accueillir des publics pour quelques jours, en fonction des priorités définies par les SIAO, la distinction de places d'urgence et de places de stabilisation ou d'insertion ne semble plus pertinente au regard de la situation actuelle . Même au sein du l'hébergement hôtelier, les durées de séjour s'allongent progressivement. Comme évoqué précédemment, 11 % des résidents du parc hôtelier géré par le Samu social de Paris y sont hébergés depuis au moins cinq ans.
Par ailleurs, plusieurs opérateurs ont indiqué à vos rapporteurs que le coût de leurs places en CHU, CHS ou CHRS était identique pour les structures qu'ils géraient. L'enquête nationale de coûts du secteur « accueil hébergement et insertion » (AHI) a révélé qu'en Ile-de-France, le coût moyen à la place était de 40,21 euros par jour et par place dans un CHU et de 44,24 euros dans un CHRS.
b) Créer un statut unique pour l'offre généraliste
Compte tenu du rapprochement des missions des différents centres d'hébergement et des publics accueillis ainsi que des difficultés de gestion du parc constatées par vos rapporteurs, la création d'un statut unique de centre d'hébergement permettrait de rationnaliser l'offre généraliste et de simplifier le pilotage des dispositifs.
Cette unification des statuts concernerait le parc pérenne d'hébergement, qui pourrait basculer sous le statut de l'autorisation qui régit aujourd'hui les seuls CHRS. Elle présenterait plusieurs intérêts en termes de pilotage, de financements et de conditions d'accueil.
Concernant le pilotage des dispositifs, l'unification des statuts sous le régime de l'autorisation permettrait de systématiser le recours aux appels à projet pour la création de places, ce qui garantirait une sélection plus transparente des opérateurs et donnerait plus de visibilité pour la programmation des ouvertures de places. Ce statut autorisé impose en outre davantage d'exigences de contrôles avec des obligations d'évaluation interne et externe 58 ( * ) .
Concernant le financement , ce statut donne plus de visibilité pour les services de l'État sur la programmation budgétaire, puisque les établissements sont autorisés pour quinze ans et financés par une dotation globale. Il assure également des financements pérennes aux gestionnaires , leur permettant d'envisager des projets de travaux et d'aménagements sur plusieurs années. L'un des principaux gestionnaires de l'hébergement d'urgence indiquait à vos rapporteurs qu'il disposait de plusieurs établissements sous subventions, qui étaient financés depuis plusieurs années mais pour lesquels l'État ne donnait jamais l'assurance d'un financement pour une durée de plus de trois mois, ce qui empêchait tout projet d'investissement et compliquait la gestion du personnel.
Ces modalités de pilotage et de financement permettraient donc d'offrir de meilleures conditions d'accueil du public , que ce soit en termes d'équipement et d'aménagement des locaux que pour leur accompagnement social par des équipes de travailleurs sociaux.
Des mouvements de passage de places déclarées sur le statut autorisé ont déjà été effectués entre 2014 et 2016 : 1 413 places en 2014, 1 480 places en 2015 et 1 079 places en 2016.
L'article 125 de la loi ELAN 59 ( * ) comporte une disposition transitoire visant à faciliter le passage de places d'hébergement déclarées sous le statut de l'autorisation. Il prévoit que, jusqu'au 31 décembre 2022, le préfet a la possibilité de déroger à l'obligation de passer par un appel à projets pour les projets d'extension inférieure ou égale à 100 % de la capacité d'un établissement autorisé ou pour l'autorisation de structures relevant du régime de la déclaration à la date du 30 juin 2017, sous condition de l'établissement d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) avec le gestionnaire. Cette disposition met en oeuvre l'action n° 54 du plan « logement d'abord » qui prévoit de « sécuriser les dispositifs d'hébergement par un passage sous statut CHRS ».
Des travaux sont actuellement conduits par le ministère de la cohésion des territoires, en concertation avec les opérateurs, pour définir un cadre commun aux CPOM du secteur de l'hébergement. Les services du ministère ont indiqué à vos rapporteurs qu'ensuite, une enquête sur les projets de transformation sera adressée aux services déconcentrés afin de connaître leurs besoins de transformation de places. Aucun objectif de transformation n'est à ce stade fixé, en termes de nombre de places à transformer et de calendrier, car les décisions de transformation feront l'objet de négociations avec les organismes gestionnaires en fonction de priorités définies territorialement.
Pour être pleinement effective, cette mesure transitoire devrait être l'occasion pour les services de l'État d'engager une transformation de l'offre pérenne d'hébergement vers le statut CHRS en définissant des objectifs de passage sous statut autorisé par région , après recensement des besoins. Vos rapporteurs recommandent donc de réaliser une programmation chiffrée du passage sous statut CHRS.
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Proposition n° 5 : Fixer des objectifs chiffrés par région pour assurer le passage effectif sous statut autorisé des places déclarées d'hébergement d'urgence comme le prévoit le dispositif transitoire de la loi ELAN facilitant cette transformation. |
Ce mouvement de transformation doit en effet être suffisamment important pour opérer une véritable restructuration de l'offre qui doit, à terme, tendre vers un statut unique sous la forme de l'autorisation pour l'ensemble des structures pérennes du parc généraliste . Il doit en outre concerner l'ensemble des places pérennes du parc d'hébergement alors que les RHVS « hébergement d'urgence avec accompagnement social » ne sont pas concernées par le dispositif de la loi ELAN.
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Proposition n° 6 : Faire passer à terme l'ensemble du parc pérenne d'hébergement généraliste sous le statut de l'autorisation. |
Le statut de l'autorisation ne permet toutefois pas la même réactivité pour la création de places en urgence que le statut de la déclaration avec un financement sous la forme de subventions. La possibilité d'ouverture de places déclarées ne doit donc pas disparaitre . Elle devrait néanmoins se recentrer sur l'ouverture de dispositifs d'urgence et la création de places exceptionnelles, par exemple lors des périodes hivernales. Les dispositifs sous subventions, en particulier ceux qui sont pérennisés, devraient alors faire l'objet d'une évaluation : ils seraient basculés sous le régime de l'autorisation s'il est avéré qu'ils répondent à un besoin pérenne d'hébergement.
c) Améliorer l'orientation et l'accueil du public en situation administrative précaire
La saturation des dispositifs d'hébergement généraliste et la faible rotation au sein du parc est en partie due à la présence significative de personnes hébergées en situation irrégulière, qu'ils soient déboutés du droit d'asile ou hors du parcours de l'asile, sans titre de séjour ou en cours de demande de titre. Leur situation administrative les empêche d'accéder à un logement social et à l'emploi, les assignant ainsi à demeurer dans des dispositifs d'hébergement censés assurer une prise en charge temporaire du public, dans le cadre d'un parcours d'insertion vers le logement.
La nécessité de rationaliser le parc, avec la convergence progressive des différents dispositifs d'accueil vers un statut unique doit permettre de simplifier le financement et la gestion du parc d'hébergement et d'atteindre les objectifs fixés par le plan « logement d'abord ». Cependant, un statut unique de centre d'hébergement ne signifie par l'uniformisation de la prise en charge . Au contraire, cette simplification doit permettre de concentrer l'action des services de l'État et des opérateurs sur la mise en oeuvre d'un accompagnement spécifique selon les publics , pour mieux les accompagner vers la sortie de l'hébergement.
Comme évoqué précédemment, la coexistence d'un public en situation régulière et d'un public en situation administrative précaire au sein du parc généraliste complexifie l'accompagnement social des personnes. Les premiers ont besoin d'un accompagnement vers le logement et la réinsertion sociale et professionnelle. Les seconds doivent être accompagnées vers une démarche d'aide au retour ou de régularisation avec l'obtention d'un titre de séjour, préalable à toute démarche d'insertion vers le logement.
Par conséquent, au regard de la situation décrite par de nombreux opérateurs auditionnés et rencontrés sur le terrain, vos rapporteurs considèrent que le public en situation irrégulière doit faire l'objet d'un accueil et d'un accompagnement spécifique . Certains centres sont déjà dédiés à l'accueil prioritaire de publics particulièrement vulnérables tels que les femmes victimes de violences ou les sortants de détention, pour leur apporter un suivi spécifique. Dès lors, certaines structures de l'hébergement généraliste pourraient être identifiées pour l'accueil prioritaire de ce public, afin de leur assurer un accompagnement adapté.
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Proposition n° 7 : Dédier des centres d'hébergement à l'accueil prioritaire des personnes en situation administrative précaire relevant de l'hébergement généraliste, pour leur assurer un accompagnement adapté. |
L'accompagnement spécifique au sein de ces structures permettrait une évaluation du public afin de les orienter vers les démarches les plus appropriées à leur situation . D'une part, ces personnes peuvent être orientées vers les dispositifs d'aide au retour .
Le ministère de l'intérieur développe des dispositifs de préparation au retour (DPAR) situés dans chaque région, pouvant prendre en charge des personnes faisant l'objet d'une mesure d'éloignement, dans l'attente de l'effectivité de cette mesure. Ces dispositifs doivent être développées et mieux coordonnées avec l'hébergement généraliste pour améliorer la fluidité du parc.
D'autre part, ces personnes peuvent être accompagnées dans des démarches de régularisation de leur situation lorsqu'il existe des perspectives d'obtention d'un titre de séjour. Dans ce cas, ces structures dédiées peuvent par exemple développer des actions d'accompagnement en partenariat avec des associations spécialisées dans le droit des étrangers. Ces actions doivent permettre de développer un accompagnement des personnes pour leur prise de rendez-vous en préfecture, qui peut être à réaliser en ligne, et nécessiter d'attendre plusieurs mois. Comme l'indique Adoma dans son enquête sur les obstacles à la fluidité dans le parc généraliste liés à la situation administrative des hébergés, le délai pour obtenir un rendez-vous pour une première demande de séjour à la préfecture de police de Paris est actuellement d'un an. Il est en outre précisé que les préfectures mettent parfois plus d'un an à statuer sur une demande de titre de séjour. Ces démarches propres aux personnes en situation administrative précaires, qui sont longues, seraient donc facilitées par un accompagnement spécifique.
* 53 Avis n° 150 de M. Jean-Marie Morisset, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi de finances pour 2019 (2018-2019).
* 54 Instruction n° DGCS/5A/1A/5C/2019/112 du 9 mai 2019 relative à la campagne budgétaire du secteur « Accueil, hébergement et insertion » pour 2019.
* 55 24 territoires de mise en oeuvre accélérée du plan Logement d'abord ont été sélectionnés dans le cadre d'un appel à manifestation d'intérêt émis par le Gouvernement en novembre 2017.
* 56 Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, enquête ES 2012.
* 57 Les autres centres d'accueil comprennent les centres d'hébergement d'urgence, les communautés Emmaüs, les centres d'accueil pour toxicomanes et d'autres établissements d'accueil dès lors qu'ils ne sont pas conventionnés au titre de l'aide sociale de l'État.
* 58 Art. L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles.
* 59 Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.