Hébergement d'urgence : renforcer le pilotage pour mieux maîtriser les financements

Rapports d'information

Rapport d'information n° 614 (2018-2019), déposé le

B. DES DIFFICULTÉS DE GESTION SUR LE TERRAIN

1. Une clarification progressive du pilotage et de la programmation budgétaire
a) Au niveau national, une budgétisation progressivement plus sincère

La sollicitation soutenue et constante des dispositifs d'hébergement depuis plusieurs années a conduit à la sous-budgétisation chronique du programme budgétaire dédié à l'hébergement.

D'une part, la création en urgence de places d'accueil chaque année pour limiter le nombre de personnes sans abri, en particulier en période hivernale, complique la programmation budgétaire. D'autre part, les crédits ouverts pour l'année N sont inférieurs à ceux exécutés pour l'année N-1 alors que la demande d'hébergement ne se tarit pas. L'ouverture de crédits supplémentaires en cours d'année, par le biais de décrets d'avance ou à l'occasion d'une loi de finances rectificative, est ainsi devenue systématique et la résorption de cette sous-budgétisation n'a donc pas pu être réalisée .

En 2018, la loi de finances initiale 14 ( * ) a prévu l'ouverture de crédits à hauteur de 1 954 millions d'euros en crédits de paiement. Cette enveloppe s'est avérée insuffisante malgré un report de crédits de l'année 2017 sur 2018. La loi de finances rectificative 15 ( * ) pour 2018 a donc ouvert des crédits supplémentaires pour le programme 177, à hauteur de 60,2 millions d'euros , et son exécution s'est finalement élevée à 2 099 millions d'euros pour 2018 16 ( * ) .

Écarts entre crédits du programme 177 ouverts en LFI et exécutés (2014-2018)

en millions d'euros

Écart
en montant

Écart en %

LFI 2014

1 316

+ 153

+ 11,6 %

Exécution 2014

1 469

LFI 2015

1 366

+ 225

+ 16,5 %

Exécution 2015

1 591

LFI 2016

1 513

+ 238

+ 15,7 %

Exécution 2016

1 751

LFI 2017

1 742

+ 221

+ 12,7 %

Exécution 2017

1 963

LFI 2018

1 954

+ 145

+ 7,4 %

Exécution 2018

2 099

Source : commission des affaires sociales d'après les annexes budgétaires aux lois de finances

La hausse constante des crédits du programme 177 s'explique surtout par l'augmentation du financement du nombre de places d'hébergement , en particulier en centres d'hébergement d'urgence et à l'hôtel, qui a davantage progressé que l'ensemble du programme.

Évolution des crédits dédiés à l'hébergement d'urgence

(en millions d'euros ; en crédits de paiement exécutés)

Nuitées hôtelières

CHU

Programme 177

2014

212

194

1 469

2015

238

239

1 591

2016

245

350

1 751

2017

328

421

1 963

2018

354

496

2 099

Évolution 2014-2018

+ 67 %

+ 156 %

+ 43 %

Source : commission des affaires sociales d'après les annexes budgétaires aux lois de finances

Des efforts ont toutefois été conduits l'an dernier afin de construire une programmation budgétaire plus sincère. Un rebasage du programme a été effectué en 2018, appelé « BOP base zéro » (BBZ). Cet exercice devait permettre de construire un budget plus sincère et adapté aux besoins de financement régionaux. Les services déconcentrés de l'État ont été amenés à évaluer la base pérenne de leurs dépenses afin de disposer d'une vision plus fine des dépenses pérennes et reconductibles dans chaque région.

L'écart entre crédits votés et crédits exécutés en 2018 s'est déjà réduit par rapport aux années précédentes. Cette démarche est reconduite en 2019 , sous l'appellation « BBZ 2 ». Cette deuxième étape doit permettre de mettre à jour le niveau de dépenses reconductibles compte tenu de la pérennisation de 5 000 places d'hébergement à la sortie de l'hiver 2017-2018. Elle doit aussi permettre de fiabiliser le processus d'engagement de la dépense afin d'anticiper les éventuelles insuffisances des dotations régionales et de veiller à la soutenabilité de la dépense en assurant un contrôle de la conformité des montants de subventions ou dotations versées aux gestionnaires 17 ( * ) .

Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport sur Le budget de l'État en 2018 18 ( * ) , s'agissant de l'exécution 2018 du programme 177, « doit être souligné l'effort de budgétisation calibrée par rapport à la LFI 2017 qui elle-même avait déjà porté un effort substantiel de rebasage. Toutefois, il demeure insuffisant pour assurer le financement des dépenses de veille sociale et d'hébergement d'urgence qui connaissent une progression récurrente sous l'effet des annonces gouvernementales. »

S'il faut saluer ces efforts visant à une construction plus sincère de la programmation budgétaire, vos rapporteurs doutent que les crédits ouverts pour l'année 2019 suffisent à couvrir les besoins de financement . À périmètre constant, les crédits ouverts par la LFI pour 2019 s'élèvent à 1 997 millions d'euros. Ils s'établissent à 1 878 millions d'euros à périmètre courant 19 ( * ) . Hors mesure de transfert, les crédits ouverts demeurent donc inférieurs de 102 millions d'euros à ceux exécutés en 2018 . À cela s'ajoute la décision du Gouvernement de pérenniser 6 000 places d'hébergement parmi celles ouvertes lors de la période hivernale 2018-2019 20 ( * ) qui devront donc être intégrées dans les financements pérennes sur l'ensemble de l'année. Par conséquent, bien qu'en réduction, la sous-budgétisation ne sera vraisemblablement pas résorbée en 2019 .

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, votre co-rapporteur Jean-Marie Morisset avait estimé que l'exécution du programme 177 pour 2018 s'élèverait à 2 110 millions d'euros 21 ( * ) , soit une prévision proche de l'exécution constatée à 2 099 millions d'euros en crédits de paiement. Il apparait donc possible de poursuivre les efforts engagés pour mettre fin à la sous-budgétisation et d'assurer une programmation budgétaire plus réaliste sur la base de la prévision d'exécution de l'année N-1.

Proposition n° 1 : Mettre fin à la sous-budgétisation du programme 177 en poursuivant les efforts engagés pour une programmation plus sincère.

b) Au niveau local, des outils de pilotage de l'offre et de la demande
(1) Les plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées

Les plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) sont issus de la fusion, opérée par la loi « ALUR » du 24 mars 2014 22 ( * ) , des plans départementaux d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) et des plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

Pour chaque département, le plan comprend les mesures destinées à permettre aux personnes et aux familles défavorisées « d'accéder à un logement décent et indépendant ou de s'y maintenir et d'y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques, ainsi que de pouvoir bénéficier, le temps nécessaire, si elles le souhaitent, d'un accompagnement correspondant à leurs besoins. Ce plan inclut les mesures complémentaires destinées à répondre aux besoins en hébergement des personnes et familles relevant du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement 23 ( * ) ».

Le PDALHPD est établi pour une durée maximale de six ans sous la responsabilité du préfet de département et du président du conseil départemental qui coprésident un comité responsable du plan. Pour l'élaboration de ce plan, le comité associe des représentants des communes ou de leurs groupements ainsi que d'autres personnes concernées par les mesures du plan telles que les associations agissant dans le champ de l'insertion ou du logement des personnes défavorisées, les organismes qui exercent des activités de maîtrise d'ouvrage, d'intermédiation locative et de gestion locative, les caisses d'allocations familiales, les caisses de mutualité sociale agricole, les bailleurs publics ou privés.

Contenu du PDALHPD

Article 4 (IV) de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement

Le plan fixe, de manière territorialisée, en tenant compte des programmes locaux de l'habitat et des bassins d'habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées par le plan la mise à disposition durable d'un logement et pour garantir la mixité sociale des villes et des quartiers, ainsi que les objectifs à atteindre en matière d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile. À cette fin, il définit les mesures adaptées concernant :

1° Le suivi des demandes de logement et d'hébergement des personnes et familles concernées par le plan ;

2° La création ou la mobilisation d'une offre adaptée de logement et d'hébergement ainsi que, le cas échéant, une offre d'habitat adapté destinée aux personnes dites gens du voyage ;

3° Les principes propres à améliorer la coordination des attributions prioritaires de logements ;

4° La prévention des expulsions locatives, l'organisation des acteurs qui y contribuent ainsi que les actions d'enquête, de diagnostic et d'accompagnement social correspondantes ;

5° La contribution des fonds de solidarité pour le logement à la réalisation des objectifs du plan ;

6° Le repérage et la résorption des logements indignes, des logements non décents, des locaux impropres à l'habitation et, s'il y a lieu, des terrains supportant un habitat informel et des secteurs d'habitat informel ainsi que les actions de diagnostic, d'accompagnement social, d'hébergement temporaire ou de relogement adapté correspondantes ;

7° La mobilisation de logements dans le parc privé, selon des modalités concertées et cohérentes, comprenant notamment le recours aux actions d'intermédiation locative ;

8° Les objectifs de développement ou d'évolution de l'offre existante relevant du secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement vers l'insertion et le logement ;

9° L'offre globale de services d'accompagnement vers et dans le logement et de diagnostics sociaux ainsi que les modalités de répartition, entre les partenaires du plan, de leur réalisation et de leur financement. Il précise également le cadre de la coopération et de la coordination entre ces partenaires ;

10° La lutte contre la précarité énergétique.

Cet outil de programmation s'est avéré peu agile et peu opérant pour assurer un pilotage satisfaisant de l'offre d'hébergement sur le territoire . Il ne permet pas aux acteurs concernés de se réunir régulièrement, au-delà de la procédure de renouvellement du plan, pour faire des points d'étape sur la mise en oeuvre des mesures inscrites dans le plan. Il apparait en outre peu opérant dans la mesure où les objectifs qu'il contient ne sont pas obligatoirement respectés dans les décisions d'évolution du parc d'hébergement.

Afin de renforcer la portée du PDALHPD en tant qu'outil de planification territoriale de l'offre d'hébergement, l'article 125 de la loi « ELAN 24 ( * ) » du 23 novembre 2018 a rendu les PDALHPD opposables pour la délivrance des autorisations des établissements sociaux pour des activités d'hébergement 25 ( * ) . Cette modification est de nature à améliorer le pilotage des dispositifs d'hébergement sur le territoire et à rendre plus effectives les orientations définies dans les plans départementaux.

(2) Les services intégrés d'accueil et d'orientation

Pour assurer une coordination des acteurs de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion sur le territoire, une circulaire du 8 avril 2010 a créé les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) . Leur statut a été élevé au niveau législatif par la loi ALUR du 24 mars 2014 26 ( * ) , qui a prévu que « dans chaque département est mis en place, sous l'autorité du représentant de l'État, un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de de les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état. Cette orientation est assurée par un service intégré chargé d'accueil et d'orientation ».

Missions des SIAO

Aux termes de l'article L. 345-2-4 du code de l'action sociale et des familles, les SIAO exercent, sur le territoire du département, les missions suivantes :

? Recenser toutes les places d'hébergement, les logements en résidence sociale ainsi que les logements des organismes qui exercent les activités d'intermédiation locative ;

? Gérer le service d'appel téléphonique « 115 » ;

? Veiller à la réalisation d'une évaluation sociale, médicale et psychique des personnes ou familles, traiter équitablement leurs demandes et leur faire des propositions d'orientation adaptées à leurs besoins, transmises aux organismes susceptibles d'y satisfaire ;

? Suivre le parcours des personnes ou familles prises en charge, jusqu'à la stabilisation de leur situation ;

? Contribuer à l'identification des personnes en demande d'un logement, si besoin avec un accompagnement social ;

? Assurer la coordination des personnes concourant au dispositif de veille sociale

? Produire les données statistiques d'activité, de suivi et de pilotage du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement ;

? Participer à l'observation sociale.

Les SIAO jouent donc un rôle de coordination de l'offre et de la demande d'hébergement ainsi que des acteurs de la veille sociale pour assurer une évaluation des publics à la rue et leur offrir une prise en charge adaptée à leurs besoins.

Le préfet de département est compétent pour désigner l'opérateur gestionnaire du SIAO, avec lequel il signe une convention 27 ( * ) . La procédure de sélection de l'opérateur est relativement souple et peu formalisée : une circulaire du 17 décembre 2015 laisse aux préfets le soin de sélectionner les opérateurs et les incite à concerter les acteurs de terrain ainsi qu'à recourir, en tant que de besoin, à une procédure d'appel à candidatures. La plupart des SIAO sont gérés par des associations ou des groupements d'associations sous la forme de groupement de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS). Ils sont financés par l'État sous la forme de subventions annuelles.

Afin d'assurer une coordination satisfaisante du secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion, la loi ALUR a posé deux obligations pour le fonctionnement des SIAO.

D'une part, elle a prévu la désignation d'un SIAO unique par département , pour centraliser l'accueil et l'orientation des publics. Il reste toutefois quelques départements qui n'ont pas opéré la fusion de leurs SIAO. C'est le cas dans le département du Nord qui dispose de trois SIAO, comme l'ont constaté vos rapporteurs lors de leur déplacement à Lille. C'était encore le cas à Paris où, jusqu'à cette année, le volet « urgence » du SIAO était géré par le groupement d'intérêt public Samu social de Paris et le volet « insertion » par un GCSMS. Le préfet de Paris a engagé à la fin 2018 un rapprochement de ces deux SIAO. Leur fusion au sein du Samu social de Paris est effective depuis le 1 er avril 2019. Ces démarches doivent être poursuivies pour que l'obligation d'un SIAO unique prévue par la loi soit effective dans tous les départements.

En outre, la loi ELAN du 23 novembre 2018 28 ( * ) a ouvert la possibilité de créer des SIAO interdépartementaux . Dans ce cas, le gestionnaire du SIAO interdépartemental conclut une convention avec les préfets des départements concernés. Vos rapporteurs soutiennent cette mesure qui permettra aux SIAO de s'adapter aux besoins locaux. De grandes zones urbaines peuvent par exemple s'étaler sur plusieurs départements, comme c'est le cas en région parisienne. Une coordination interdépartementale peut donc s'avérer pertinente dans ces situations.

D'autre part, la loi ALUR a posé l'obligation pour les opérateurs de l'hébergement de mettre leurs places vacantes à la disposition des SIAO afin qu'ils centralisent les places d'hébergement disponibles. Aux termes de l'article L. 345-2-7 du code de l'action sociale et des familles, les gestionnaires du parc d'hébergement généraliste informent les SIAO de toutes les places vacantes ou susceptibles de l'être et mettent en oeuvre les propositions d'orientation des publics formulées par les SIAO . Les gestionnaires de dispositifs d'accueil ne peuvent pas héberger des personnes qui n'ont pas été préalablement orientées par le SIAO. Ils peuvent toutefois refuser une personne orientée par le SIAO sur la base d'un avis motivé. Les SIAO sont donc l'interface entre les professionnels de l'hébergement et le public sans-abri nécessitant un accompagnement.

Organisation du financement et de la coordination
des dispositifs d'hébergement généraliste

Source : commission des affaires sociales.

Un système d'informations commun aux opérateurs, le « SI-SIAO » a progressivement été déployé pour assurer les échanges d'informations entre les différents acteurs. Ce déploiement a été initié en 2010 et a d'abord concerné le volet « insertion » des SIAO. À partir du début de l'année 2017, une application SI-SIAO « urgence » a été déployée. Celle-ci permet de mieux connaitre les besoins et les mouvements au sein du parc, d'harmoniser les pratiques entre gestionnaires et d'apporter une meilleure réponse aux demandeurs d'un hébergement.

Le SI-SIAO, renseigné par les gestionnaires de structures, permet au SIAO de disposer en temps réel des places disponibles. L'application permet aussi de communiquer par SMS avec les personnes sans domicile, pour leur indiquer par exemple l'adresse de l'hébergement vers lequel elles sont orientées. L'agrégation des informations sur les entrées et sorties des dispositifs donne aussi aux services de l'État des indicateurs sur la fluidité du parc et les besoins d'hébergement.

Le déploiement de cette application s'est accompagné de formations pour les personnels utilisateurs, opérateurs et services de l'État. Si son utilisation continue à poser des difficultés pour certains opérateurs, elle est dorénavant quasiment généralisée , après plusieurs années de mise en place : 101 départements utilisent à ce jour le module « urgence » et 102 départements utilisent le module « insertion ».

Enfin, pour harmoniser les pratiques des différents SIAO, les préfets de région organisent une coordination des SIAO départementaux, qui peut prendre la forme d'une conférence régionale . La loi rend cette conférence régionale obligatoire pour la région Ile-de-France, sous la responsabilité du préfet de région 29 ( * ) . Une majorité de régions a organisé cette coordination sous la forme d'un comité de pilotage, d'une conférence régionale ou d'un club 30 ( * ) .

L'efficacité des SIAO dans l'orientation des publics vers des structures d'hébergement dépend toutefois de la fluidité d'un parc qui est proche de la saturation. Le taux de réponse positive du SIAO aux demandes d'hébergement s'est élevé à 34 % en 2018. Il a nettement progressé par rapport à 2017 (28,5 %) et 2016 (20 %) 31 ( * ) .

Enfin, des progrès restent à faire pour que les SIAO remplissent efficacement leur rôle de régulateur de l'offre et de la demande d'hébergement. Concernant les outils de régulation , la fusion des deux applications SI-SIAO « urgence » et « insertion » doit être engagée afin d'assurer un partage optimisé des informations sur les personnes prises en charge. Une refonte du module « insertion » doit aboutir au printemps 2020 ; elle pourrait être l'occasion d'entamer cette fusion qui faciliterait la gestion pour les opérateurs. L'accompagnement des acteurs doit en outre être poursuivi pour s'assurer de l'utilisation et du déploiement complet de ces outils.

En outre, une harmonisation des pratiques entre SIAO doit être engagée afin de fiabiliser les données sur l'ensemble du territoire. Vos rapporteurs ont constaté que la prise en compte des demandes d'hébergement non pourvues (DNP) formulées aux SIAO était inégale. Les conférences régionales des SIAO permettent déjà d'harmoniser certaines pratiques, comme l'ont constaté vos rapporteurs lors de leur déplacement à Nantes. Des harmonisations au niveau national pourraient compléter cette démarche. Elles doivent aussi permettre de renforcer le rôle des SIAO dans l'insertion vers le logement . Les SIAO mobilisent l'offre de logement adapté de façon inégale, ce qui ne permet pas une orientation satisfaisante des publics. Des groupes de travail ont été mis en place par le ministère de la cohésion des territoires pour progresser dans ce domaine. Il est en effet essentiel, pour améliorer la fluidité du parc et l'insertion vers le logement, de développer les coopérations entre les SIAO et les différents acteurs du logement adapté, des résidences sociales et du logement social.

2. L'accueil du public migrant, source de difficulté pour la gestion des dispositifs d'hébergement
a) La coexistence de l'accueil généraliste et de celui dédié aux demandeurs d'asile

L'hébergement des demandeurs d'asile fait l'objet d'une prise en charge par des dispositifs spécifiques, sous la responsabilité du ministère de l'intérieur. Le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile (DNA) comprend un parc d'hébergement dédié aux demandeurs d'asile de 86 510 places au 31 décembre 2018, réparties en diverses structures.

Pour l'accueil des demandeurs d'asile, plus de la moitié des places du parc est regroupée au sein de centres d'accueil pour demandeur d'asile (CADA) 32 ( * ) qui relèvent des établissements sociaux et médico-sociaux 33 ( * ) , soumis au régime de l'autorisation et financés par des dotations . L'autre moitié des places du parc est répartie au sein de diverses structures financées sous la forme de subventions . Parmi ces structures, certaines sont dédiées à l'accueil temporaire des demandeurs d'asile en vue de leur évaluation (centres d'accueil et d'examen de situation administrative et centres d'accueil et d'orientation). D'autres permettent l'hébergement des demandeurs d'asile pendant le temps de l'instruction de leur procédure et des personnes placées sous la procédure Dublin, le temps du traitement de leur dossier avec l'État membre responsable de leur demande d'asile. Ce parc est composé de places d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA) et de places dites « accueil temporaire service de l'asile » (AT-SA), dont 36 % se trouvent dans des hôtels. Le dispositif « programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile », qui regroupe des places au sein d'anciens hôtels transformés en RHVS gérées par Adoma, complète ce parc d'hébergement.

L'ensemble des places de ce parc est financé par le programme 303 « immigration et asile » de la mission « immigration, asile et intégration », sous la responsabilité du ministre de l'intérieur.

Enfin, les bénéficiaires d'une protection internationale les plus vulnérables peuvent, à titre temporaire, être hébergés dans un centre provisoire d'hébergement (CPH) 34 ( * ) à leur sortie du dispositif d'hébergement des demandeurs d'asile. Les CPH sont financés par les crédits du programme 104 « intégration et accès à la nationalité française » de la mission « immigration, asile et intégration ».

Structures du dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile

Source : commission des affaires sociales. Nombre de places au 31 décembre 2018 (DGEF)

Malgré l'existence de ce dispositif dédié à l'accueil des demandeurs d'asile, l'importance du flux migratoire ces dernières années a conduit à la création, souvent en urgence, de places d'hébergement pour l'accueil des migrants au sein du parc généraliste, financées par le programme 177. Ce fut notamment le cas fin 2015 avec la création des centres d'accueil et d'orientation (CAO), implantés sur tout le territoire hexagonal et financés par le programme 177 pour répondre à l'évacuation des campements de migrants dans la région de Calais.

En vertu du principe de spécialité budgétaire, des clarifications progressives ont été opérées entre le financement du parc généraliste et celui dédié aux demandeurs d'asile . Le financement des CAO a été transféré du programme 177 au programme 303 au 1 er janvier 2018. Cette année, les centres d'hébergement d'urgence pour migrants (CHUM) ont à leur tour été transférés du programme 177 aux programmes 104 et 303. Ces CHUM, d'une capacité de 10 000 places (en centres d'hébergement et à l'hôtel), avaient été créés en 2017 pour héberger des personnes évacuées de campements à Paris. Le ministère de l'intérieur prévoit de transformer ces places en HUDA (pour 8 384 places) et en CPH (pour 1 500 places) en 2019 35 ( * ) .

Les efforts de clarification budgétaire entre le parc généraliste et celui dédié aux demandeurs d'asile sont à saluer. Ils permettent une meilleure lisibilité des dispositifs et de leurs financements. Toutefois, la saturation du parc dédié aux demandeurs d'asile et le principe d'accueil inconditionnel qui gouverne l'hébergement généraliste n'ont pas fait disparaître la porosité entre les deux dispositifs .

b) L'accueil du public migrant dans le parc généraliste

La présence de personnes en situations administratives précaires (demandeurs d'asile, réfugiés, déboutés du droit d'asile) est significative au sein du parc généraliste.

D'une part, faute de places suffisantes au sein du parc DNA, certains demandeurs d'asile ou personnes ayant acquis le statut de réfugié sont hébergés dans des structures d'hébergement généraliste , alors qu'ils relèvent de la prise en charge du ministère de l'intérieur. La hausse constante du nombre de demandeurs d'asile contribue à cette porosité, comme l'explique la Cour des comptes dans son rapport sur Le budget de l'État en 2018 . Selon la Cour, la hausse des demandes d'asile « engendre des tensions sur les dispositifs d'hébergement : les demandeurs en attente de décision engorgent les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), rendant nécessaire la création de places en hébergement d'urgence. Ces ouvertures ne suffisent pas : la moitié des demandeurs d'asile n'est pas hébergée dans le dispositif dédié. L'hébergement d'urgence de droit commun, financé par les crédits du programme 177 est donc également sollicité 36 ( * ) ». Lors d'une enquête réalisée auprès des opérateurs en mars 2019 par les services du ministère de la cohésion des territoires, 11 400 demandeurs d'asile ont été comptabilisés dans l'hébergement généraliste, ce qui représente 8 % des places du parc .

D'autre part, le principe d'accueil inconditionnel conduit les structures d'hébergement généraliste à accueillir un nombre important de personnes non régularisées , qu'elles soient hors du parcours de l'asile ou déboutées d'une demande d'asile. En effet, les personnes déboutées du droit d'asile restent majoritairement en France, principalement en raison du faible taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF). La Cour des comptes estimait ainsi en 2015 que 96 % des personnes déboutées resteraient en France 37 ( * ) . Malgré le renforcement des dispositifs d'aide au retour volontaire, avec la création de centres de préparation au retour (CPAR), un faible nombre de personnes en situation irrégulière est effectivement accompagné dans une démarche de retour vers le pays d'origine. Dès lors, un nombre significatif de personnes en situation irrégulière réside sur le territoire national et relève, au regard du droit inconditionnel à l'hébergement, des structures d'accueil généraliste .

Cette difficulté dans la gestion de politiques parfois contradictoires est bien illustrée par la Cour des comptes : « il en résulte une politique publique de maintien sur le territoire national des personnes déboutées, qui paraît subie car elle n'est pas maîtrisée par l'État, pris entre le respect du principe de l'inconditionnalité de l'accueil de toute personne vulnérable, fixé à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles, et celui des conditions de séjour régulier en France, imposées par l'article L. 311-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, à l'expiration d'un délai de trois mois . 38 ( * ) »

Cette situation a été largement décrite par les personnes rencontrées par vos rapporteurs lors de leurs auditions et déplacements. À Nantes, les services de la préfecture ont indiqué qu'environ deux tiers des demandeurs d'asile de la région nantaise n'avaient pas de solution d'hébergement au sein du DNA. Environ un millier de personnes migrantes sont prises en charge par des structures du programme 177, dont 300 réfugiés en attente d'un logement et 700 personnes déboutées du droit d'asile . Ils ont indiqué que les personnes déboutées du droit d'asile étaient pour la plupart de nationalités pour lesquelles un retour dans le pays d'origine n'était pas possible au regard de la dangerosité de ces États. Les services de l'État dans le département du Nord ont indiqué qu'un nombre croissant de demandeurs d'asile était hébergé dans des dispositifs d'accueil généraliste. Au sein des places hivernales ouvertes cette année dans leur département, ils estiment que 80 % à 90 % des personnes accueillies sont soit en situation irrégulière, soit en demande d'asile . Cette situation est perçue comme une confusion croissante sur le terrain entre les dispositifs généraliste et des demandeurs d'asile.

Parmi les grands opérateurs gestionnaires de centres d'hébergement généraliste, les données recueillies sont toutes aussi significatives. Les responsables de l'association SOS Solidarités estiment que 30 % des personnes accueillies dans leurs structures sont en situation administrative précaire . Au sein du centre d'hébergement d'urgence du Pré Saint-Gervais, visité par vos rapporteurs et géré par cette association, c'est le cas de 70 % des personnes hébergées, dont certaines sont en demande d'asile. Les personnels d'Emmaüs solidarité ont estimé que 50 % de leurs places d'hébergement d'urgence et 20 % de leurs places de CHRS étaient occupées par des personnes en situation irrégulière . Les responsables d'Adoma rencontrés par vos rapporteurs ont estimé qu'au niveau national, leurs structures d'hébergement généraliste accueillent 50 % de personnes non régularisées. La direction de l'hébergement d'Adoma a réalisé une enquête au début de l'année 2019 sur les obstacles à la fluidité du parc d'hébergement généraliste lié à la situation administrative des hébergés. Il ressort de cette enquête, basée sur 17 centres Adoma représentant 1 724 places, que 70 % des personnes hébergées ont une situation administrative précaire (document de séjour précaire, demande de titre de séjour en cours ou sans titre de séjour). Parmi ces personnes, celles sans titre de séjour représentent 48 % des personnes accueillies .

c) Les conséquences pour la gestion des dispositifs d'hébergement

Il résulte de cette situation d'importantes difficultés de gestion de la politique d'hébergement des personnes vulnérables, tant pour les services de l'État que pour les gestionnaires de structures d'hébergement.

La première difficulté concerne le pilotage et le financement du parc généraliste confronté à la gestion de personnes migrantes, selon qu'elles relèvent ou non en principe du dispositif national d'accueil . Tout d'abord, les services de l'État sur le territoire doivent agir sous la responsabilité de deux tutelles : le ministre de l'intérieur s'agissant du DNA et le ministre chargé du logement pour l'hébergement généraliste. En période hivernale, les préfets de région doivent assister à une visioconférence par semaine sous l'égide du ministre du logement, pour le suivi de l'hébergement d'urgence, et répondre aux instructions du ministre de l'intérieur pour les personnes migrantes. Au sein des services déconcentrés de l'État, une centralisation est toutefois opérée par les préfectures et les directions régionales et départementales chargées de la cohésion sociale, qui ont la compétence sur l'ensemble de l'hébergement. Ces services doivent néanmoins travailler en collaboration avec les directions territoriales de l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). S'il semble qu'une coordination est opérée sur le terrain, certains responsables des services déconcentrés rencontrés par vos rapporteurs ont indiqué que les ministères de l'intérieur et du logement leur transmettaient parfois des directives contradictoires.

Au regard de la nature de ces politiques publiques, la coexistence de deux tutelles sur l'hébergement apparaît justifiée. Elle ne saurait toutefois fonctionner de manière satisfaisante sans une bonne coordination interministérielle . La loi « asile et immigration » du 10 septembre 2018 39 ( * ) a prévu que les SIAO transmettent chaque mois aux services de l'OFII la liste des demandeurs d'asile et des réfugiés hébergés au sein du parc généraliste. Ces mesures de coordination, qui vont dans le bon sens, sont donc à développer.

Par ailleurs, l'accueil de demandeurs d'asile ou de personnes ayant le statut de réfugié complexifie le financement des structures d'hébergement généraliste, au regard du principe de spécialité budgétaire . En effet, le ministère chargé du logement a fixé parmi les priorités de la campagne budgétaire pour 2019 le renforcement du respect du principe de spécialité budgétaire pour le programme 177. Les services déconcentrés sont invités à bien identifier la présence de demandeurs d'asile dans l'hébergement généraliste par le biais d'enquêtes trimestrielles. L'accueil de ce public au sein du parc généraliste devra alors faire l'objet d'un décompte précis afin que les charges constatées soient facturées au programme 303 40 ( * ) . L'identification de cette priorité par les services de l'État est souhaitable pour clarifier les financements entre le DNA et l'accueil généraliste. Ces exigences complexifient toutefois la gestion et le financement des dispositifs pour les services et les opérateurs.

La deuxième difficulté concerne l'accompagnement social de publics accueillis aux statuts divers . Les centres d'hébergement d'urgence accueillant des demandeurs d'asile doivent accompagner ces personnes dans leurs démarches auprès de l'Ofpra et, le cas échéant, de la CNDA 41 ( * ) . Ce sont autant de démarches pour lesquelles les CADA sont plus à même d'offrir un accompagnement satisfaisant. En outre, les personnes hébergées en situation régulière ne sont pas au même stade d'insertion que celles en situation administrative précaire. Les premières doivent être accompagnées dans leur démarche d'insertion vers l'emploi et le logement avec une demande de logement adapté ou de logement social. Les personnes en situation irrégulière ne peuvent prétendre à un logement social ou à un emploi ; leur accompagnement est alors plus ciblé sur des démarches de demande de titre de séjour. Le travail d'accompagnement social est dès lors rendu plus complexe pour les gestionnaires en raison de la variété des publics.

Enfin, la troisième conséquence est la saturation des dispositifs et la faible rotation des publics au sein du parc généraliste . La présence significative de personnes en situation administrative précaire freine la fluidité au sein du parc d'hébergement généraliste. Elle aboutit au recours toujours croissant à des dispositifs d'hébergement précaires tels que les nuitées hôtelières. Au sein de ces structures sont alors hébergées des personnes pour lesquelles l'accompagnement social n'est pas satisfaisant. Certaines d'entre elles pourraient pourtant prétendre à un logement social ou accompagné mais ne parviennent pas à y accéder faute de suivi et d'accompagnement social. Cette situation tend ainsi à accroître sans cesse les besoins de places d'hébergement, faute de rotation satisfaisante des publics.

Si les personnes en situation irrégulière relèvent de l'hébergement généraliste, ce n'est pas le cas des demandeurs d'asile pour lesquels un dispositif spécifique d'accueil est prévu. L'accueil des demandeurs d'asile dans le parc généraliste, qui reste une réalité sur le terrain, est une source de complexité pour les gestionnaires. Elle n'est pas davantage satisfaisante pour les publics accueillis.

Il convient donc de limiter au maximum l'accueil de demandeurs d'asile dans les dispositifs généralistes , en accroissant les capacités du parc DNA. Des appels à projet lancés par le ministère de l'intérieur devraient permettre de créer 3 500 places en CADA et HUDA et 2 000 places en CPH 42 ( * ) en 2019. Cette extension de la capacité des places du DNA reste cependant en-deçà du nombre de demandeurs d'asiles accueillis par les dispositifs généralistes.

Proposition n° 2 : Mettre fin à l'accueil de publics relevant du dispositif national d'accueil au sein du parc d'hébergement généraliste, en poursuivant l'accroissement du nombre de places dédiées aux demandeurs d'asile et en renforçant la coordination interministérielle.

3. Un pilotage complexe à l'épreuve de l'urgence
a) La gestion de l'urgence

La principale difficulté pour la gestion et le financement de la politique de l'hébergement réside dans la réponse apportée à des situations de détresse qui impose bien souvent d'agir dans l'urgence.

(1) L'ouverture de places hivernales, source d'incertitudes pour les gestionnaires

C'est particulièrement le cas en hiver où la mise à l'abri des personnes à la rue est rendue plus nécessaire encore en raison des périodes de grand froid. Lors des périodes hivernales , les services de l'État, les collectivités territoriales et les opérateurs sont mobilisés afin d' ouvrir des places supplémentaires et temporaires d'hébergement d'urgence . Ces places sont ouvertes au sein de centres d'hébergement, à l'hôtel ou dans des bâtiments mis à disposition de manière temporaire tels que des gymnases ou des bâtiments publics inoccupés, en particulier pendant les périodes de grand froid.

La gestion des campagnes hivernales est complexe pour les services de l'État et pour les opérateurs, aussi bien lors de l'ouverture des places supplémentaires que lorsque doit intervenir leur fermeture avec la décision de pérenniser un certain nombre d'entre elles.

Malgré les efforts croissants des services de l'État pour une gestion prévisionnelle des campagnes hivernales, notamment par l'identification du foncier potentiellement disponible pour accueillir des places exceptionnelles, l'ouverture des places se fait bien souvent dans l'urgence . La pression politique liée à la médiatisation du sans-abrisme pendant l'hiver conduit les services de l'État à devoir identifier en urgence des sites pouvant accueillir un grand nombre de personnes, dans des conditions précaires, qualifiées de « bas seuil ». Dans cette situation, la sélection des opérateurs pour gérer ces places se fait souvent de gré à gré , et conduit à solliciter de grands opérateurs qui ont la capacité suffisante en moyens et en personnel pour assurer la mise en place de ces dispositifs dans des délais contraints.

Cette gestion dans l'urgence a des conséquences non négligeables sur le financement des places exceptionnelles . D'une part, les opérateurs sélectionnés sont souvent amenés à procéder à l'ouverture de places avant que les financements dédiés ne soient versés voire arbitrés. D'autre part, la mobilisation de foncier en urgence nécessite souvent des aménagements coûteux à réaliser rapidement pour assurer l'accueil. En conséquence, le coût d'une place hivernale, qui doit amortir les travaux et aménagements réalisés, peut s'avérer très supérieur à celui d'une place pérenne en centre d'hébergement, alors que les conditions d'accueil sont bien moins favorables.

Les gestionnaires sont aussi confrontés à des incertitudes à la fin de chaque période hivernale . Lorsque s'achève la campagne hivernale, les gestionnaires doivent préparer la sortie des publics accueillis sans connaitre le nombre de places qui pourront être pérennisées. En effet à la mi-mars, les gestionnaires des dispositifs d'hébergement ne connaissaient toujours pas le nombre de places qui allaient être pérennisées sur les 14 000 places ouvertes pour l'hiver 2018-2019. La décision du Gouvernement de pérenniser 6 000 places n'a été rendue publique que le 1 er avril. Dans l'attente de cette décision, les opérateurs étaient donc dans l'incertitude quant aux nombre de personnes accueillies qui allaient devoir sortir des dispositifs hivernaux et s'agissant des personnels de ces gestionnaires qui pourraient être maintenus dans leurs fonctions au-delà de l'hiver. Par ailleurs, la pérennisation d'une place ne s'effectue pas forcément dans le lieu où celle-ci a été ouverte pendant l'hiver, car des bâtiments sont mobilisés pour une occupation temporaire. La pérennisation de places conduit donc les opérateurs et les services de l'État à devoir trouver du foncier disponible pour assurer la continuité de l'hébergement.

Places supplémentaires ouvertes et places pérennisées
lors des campagnes hivernales (2015 à 2019)

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Places ouvertes

8 561

10 015

12 413

14 000

Places pérennisées

2 300

4 200

5 000

6 000

Source : réponses aux questionnaires budgétaires de la commission des affaires sociales

La gestion des campagnes hivernales n'apparait donc pas satisfaisante tant pour les opérateurs que pour les publics accueillis . Certaines associations gestionnaires de dispositifs d'hébergement refusent d'ailleurs de participer aux dispositifs hivernaux, en particulier lorsqu'ils s'ouvrent dans des gymnases, en raison des conditions d'accueil et d'accompagnement proposées. En outre, le coût significatif des places hivernales fait porter une part importante des financements de l'hébergement sur ces campagnes de mise à l'abri alors qu'ils pourraient bénéficier à la création de places pérennes. L'accroissement du nombre de places pérennisées chaque année en fin d'hiver permet néanmoins de limiter cette gestion « au thermomètre » et de maintenir une solution d'hébergement pour un certain nombre de personnes. Les décisions de pérennisation gagneraient toutefois à être davantage anticipées , en concertation avec les gestionnaires, pour assurer une meilleure continuité de l'offre d'hébergement.

(2) La réduction des nuitées hôtelières, un objectif pas encore atteint

Pour répondre à la demande continue d'hébergement et face à la saturation des dispositifs, le recours aux places d'hôtels pour assurer l'hébergement des sans-abris a été une solution de facilité et peu couteuse à court terme permettant de limiter le nombre de personnes à la rue. Le nombre de nuitées hôtelières a donc connu une augmentation significative et a presque doublé en cinq ans, pour atteindre 48 706 places en 2018.

Le pilotage de ces dispositifs d'accueil n'apparait pas satisfaisant. La sélection du parc hôtelier est principalement effectuée sur des critères de coût et de localisation. La qualité des conditions d'accueil est également prise en compte, notamment car un nombre croissant de familles sont hébergées à l'hôtel. Néanmoins, le marché hôtelier ouvert à l'hébergement d'urgence est devenu captif en région parisienne . La demande de réservation de nuitées hôtelières effectuée par le Samu social de Paris est si importante, s'élevant à plus de 35 000 nuitées par jour, qu'il est contraint de saisir les places qui s'offrent à lui. Cette situation ne permet donc pas de sélectionner des places aux conditions d'accueil satisfaisantes et adaptées, par exemple pour l'hébergement de familles.

Ensuite, le coût moyen à la place est en moyenne de 19,90 euros par jour, alors que le coût en structure d'hébergement d'urgence (hors CHRS) est de 28,90 euros par jour. Toutefois, ce coût réduit implique des conditions d'accueil de faible qualité pour lesquelles peu de contrôles sont effectués . Les opérateurs chargés de réserver et de payer les nuitées d'hôtel pour le compte de l'État n'ont pas les moyens suffisants pour assurer un contrôle satisfaisant des conditions d'accueil à l'hôtel. Au sein du Samu social de Paris, qui réserve quelques 35 000 places par jour réparties dans environ 600 hôtels, seulement quinze agents effectuent des vérifications des conditions d'accueil dans les hôtels . Le Samu social a ainsi mis en place un système de pénalités pour les hôteliers qui n'assurent pas un certain nombre de prestations de base. Ces mesures sont les bienvenues pour s'assurer qu'un accueil décent est offert à l'hôtel mais les moyens pour les appliquer sont très insuffisants. Les services de l'État devraient renforcer les moyens de contrôler les hôtels, en particulier en Ile-de-France .

Ces places à l'hôtel n'offrent pas des conditions d'accueil favorables à l'accompagnement et l'insertion des publics accueillis et la durée de séjour à l'hôtel tend à s'allonger jusqu'à, pour certaines personnes, plusieurs mois voire plusieurs années. Au sein du parc hôtelier géré par la Samu social de Paris, 11 % des résidents y sont hébergés depuis au moins cinq ans .

Face à cette situation, des mesures visant à réduire le recours à l'hôtel ont été déployées mais leurs résultats sont, pour l'heure, limités. Un plan de réduction des nuitées hôtelières a été engagé en février 2015 par le Gouvernement pour une durée de trois ans. Son premier objectif était d'éviter 10 000 nuitées hôtelières par jour en trois ans par rapport au tendanciel de croissance du recours à l'hôtel. Cet objectif a été quasiment atteint puisque selon un bilan réalisé en juin 2018 par la Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL), au bout des trois années du plan, 9 061 nuitées hôtelières ont été évitées.

Ce plan n'a finalement permis que de limiter la hausse du recours aux nuitées d'hôtel, qui ont continué de progresser de 7,9 % entre 2017 et 2018. Pour autant, certains territoires sont parvenus à mettre fin au recours aux nuitées d'hôtel : c'est le cas du département du Nord dans lequel quelques nuitées sont réservées à titre temporaire mais aucune place à l'hôtel n'est ouverte à l'année. Au contraire, certains territoires ont vu leurs capacités d'hébergement à l'hôtel croître ces dernières années, en particulier en Haute-Garonne.

Le recours à l'hôtel reste ainsi une variable d'ajustement pour répondre à l'urgence . Afin qu'elle demeure une solution temporaire, les mesures d'accompagnement à la sortie de l'hôtel sont à développer. Le Samu social de Paris finance par exemple des équipes pluridisciplinaires (psychologues, travailleurs sociaux, juristes) qui ciblent les familles hébergées à l'hôtel depuis plus de quatre ans, soit environ 250 familles, afin d'identifier les freins à leur sortie de l'hôtel et de mettre en place des mesures d'accompagnement renforcé. Même si elles ne répondront pas à elles seules aux difficultés de fluidité du parc d'hébergement, ce type de mesures d'accompagnement gagnerait à être déployé , avec des financements appropriés. Le budget pour 2019 a dédié une enveloppe de 5 millions d'euros pour l'accompagnement vers la sortie de l'hôtel. Ces mesures sont bienvenues pour faciliter la sortie de ces dispositifs. D'autres mesures telles que la transformation d'hôtels en RHVS et l'accroissement de la fluidité du parc d'hébergement en développant notamment l'offre de logements adaptés permettront de limiter les entrées à l'hôtel et de tendre vers une réduction des nuitées hôtelières.

(3) Les recours pour l'effectivité du droit à l'hébergement, une difficulté supplémentaire dans la gestion des demandes d'hébergement

Dans le prolongement du droit au logement opposable 43 ( * ) (DALO) a été reconnu un droit à l'hébergement opposable (DAHO), au regard du principe d'inconditionnalité de l'accueil posé à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles. Le « recours DAHO » fait l'objet de la même procédure que le « recours DALO » : une personne qui, ayant fait une demande d'hébergement, ne reçoit pas de proposition adaptée à sa situation, peut saisir la commission de médiation placée auprès de chaque préfet de département 44 ( * ) . La commission dispose de six semaines pour instruire la demande. Si la commission émet une décision favorable au demandeur, le préfet dispose alors d'un délai de six semaines pour adresser une proposition d'hébergement au demandeur. L'éventuel défaut de proposition adaptée du préfet peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative 45 ( * ) .

Le nombre de recours DAHO a fortement augmenté dans les années 2008 à 2010 pour se maintenir depuis lors autour de 8 000 à 9 000 recours par an. En 2017, 53 % des recours ont abouti à une décision favorable pour le demandeur, taux qui est stabilisé depuis 2013 46 ( * ) .

Le Conseil d'État a par ailleurs estimé que le droit à l'hébergement d'urgence constituait une liberté fondamentale pouvant faire l'objet d'un recours en référé-liberté 47 ( * ) . À l'occasion d'une décision du 10 février 2012, le juge des référés du Conseil d'État 48 ( * ) a ainsi considéré « qu'il appartient aux autorités de l'État de mettre en oeuvre le droit à l'hébergement d'urgence reconnu par la loi à toute personne sans abri qui se trouve en situation de détresse médicale, psychique et sociale ; qu'une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette tâche peut [...] faire apparaître [...] une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour la personne intéressée ; qu'il incombe au juge des référés d'apprécier dans chaque cas les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de la santé et de la situation de famille de la personne intéressée ».

L'État peut ainsi être condamné à payer des pénalités tant qu'une solution n'est pas proposée à la personne qui a bénéficié d'une décision de justice en sa faveur. Ces procédures accroissent la pression exercée sur les services de l'État dans la gestion des demandes d'hébergement et de l'orientation des publics sans-abri face à une saturation des dispositifs.

Bien qu'elles permettent de faire respecter la loi, ces procédures peuvent aussi perturber le système d'orientation des demandeurs par la voie des SIAO et engendrer une forme de concurrence entre les publics, certains devenant prioritaires par rapport à d'autres.

b) Le pilotage et le contrôle par les services de l'État

Le pilotage de la politique d'hébergement par les services de l'État est apparu à vos rapporteurs comme étant parfois complexe et peu agile sur le terrain. La chaine hiérarchique, du niveau national à l'échelon départemental, semble assez complexe pour la conduite de la politique de l'hébergement .

Au niveau national , la politique de l'hébergement dépend de deux ministères , comme évoqué précédemment : l'accueil des demandeurs d'asile relève du ministère de l'intérieur et l'hébergement généraliste du ministère chargé du logement. Un délégué interministériel pour l'hébergement et l'accès au logement (Dihal) , placé auprès du Premier ministre, a été institué en 2010 49 ( * ) , pour assurer la coordination et le suivi des priorités de l'État en matière d'hébergement et d'accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées. Si des travaux de coordination sont conduits au niveau national, le délégué interministériel dispose d'un pouvoir limité pour coordonner effectivement l'action interministérielle en matière d'hébergement. Comme l'indiquait déjà notre collègue Philippe Dallier en 2016 dans son rapport consacré aux dispositifs d'hébergement d'urgence 50 ( * ) , le Dihal est doté de nombreuses missions et ne dispose pas de pouvoirs de pilotage et d'arbitrage. Auditionné par vos rapporteurs, le Dihal a lui-même fait part des difficultés de pilotage de la politique d'hébergement, notamment au niveau local.

En effet, au niveau local , les responsables des budgets opérationnels de programme sont les préfets de région et, par délégation, les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS). L'échelon régional procède à la répartition des crédits dédiés à l'hébergement dans chaque département. Les directions départementales chargées de la cohésion sociale (DDCS ou DDCSPP) assurent le versement des financements aux opérateurs de l'hébergement, la conduite du dialogue de gestion et le contrôle de ces opérateurs 51 ( * ) . L'articulation entre le niveau régional et le niveau départemental n'est toutefois pas toujours optimale.

Il y a une dissociation entre l'autorité de financement, la direction régionale, et l'interlocuteur des gestionnaires, la direction départementale. Selon certains responsables de services déconcentrés entendus par vos rapporteurs, les directives des directions régionales aux directions départementales ne sont pas toujours adaptées aux besoins de territoires. L'échelon régional impose des niveaux de financement par place d'hébergement qui ne sont pas forcément adaptés et qui nécessitent des allers-retours entre directions pour arrêter un niveau de tarification satisfaisant. Pour l'attribution des subventions aux opérateurs, les budgets répartis entre directions départementales sont divisés en « blocs actions » qui ne sont pas fongibles. Or les besoins ne correspondent pas toujours à la répartition des financements entre ces blocs. Une autre illustration de cette complexité se trouve dans la gestion des CHRS pour lesquels l'autorité d'autorisation est le préfet de département et celle de tarification est le préfet de région. Au total, les directions départementales disposent de peu de marges de manoeuvre pour développer des dispositifs sur le terrain alors qu'elles sont les premiers interlocuteurs des gestionnaires.

Les besoins de trésorerie en cours d'année, notamment pour faire face aux situations d'urgence, font aussi l'objet d'un dialogue entre les différents échelons. Les directions départementales doivent anticiper ces besoins pour effectuer des demandes aux directions régionales. Comme évoqué précédemment, il arrive toutefois que les directions départementales demandent l'ouverture de places à un opérateur sans avoir encore obtenu les financements correspondants. Une mesure de responsabilisation des services déconcentrés a cependant été engagée cette année en augmentant la subdélégation de crédits dès le début de l'exercice budgétaire, avec l'abaissement du taux de mise en réserve, ce qui est de nature à faciliter le pilotage sur le terrain.

Les services déconcentrés sont également amenés, de manière croissante, à faire du reporting de leur activité à l'administration centrale. Des enquêtes sur le public accueilli en hébergement sont à renseigner tous les trimestres. Certains agents de DDCS rencontrés par vos rapporteurs regrettent que le temps consacré à ces tâches de reporting soit de plus en plus important, au détriment d'autres missions plus opérationnelles ou de contrôle.

En effet, faute d'effectifs suffisants, les contrôles des services de l'État sur les opérateurs semblent assez faibles. Ils se limitent bien souvent à un contrôle comptable sur la base des comptes de résultats et des rapports d'activité des gestionnaires, en vue notamment de décider de l'affectation des éventuels excédents des opérateurs. Plusieurs interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs, exerçant des fonctions en administration centrale ou dans les services déconcentrés, ont reconnu que l'État n'effectuait pas assez de contrôles sur les opérateurs et qu' il n'existait pas suffisamment, au sein de l'administration de la cohésion sociale, de culture du résultat , fondée sur des données précises. L'administration est davantage axée sur le suivi de la prise en charge. Les effectifs des directions régionales et départementales chargées de la cohésion sociale affectés à la fonction « hébergement » représentent 400 ETP, qui assurent principalement des missions de reporting, d'animation, de gestion et de tarification. Le développement d'outils informatiques, d'enquêtes et d'objectifs, notamment dans le cadre du plan « logement d'abord », tendent toutefois à davantage orienter l'administration vers les résultats de la politique de l'hébergement, ce qui permettrait en effet de renforcer son pilotage et son efficacité.

Ces difficultés sont accentuées par une connaissance trop limitée des services de l'État sur les publics accueillis dans les dispositifs d'hébergement d'urgence . Si l'État est le financeur de la politique d'hébergement, la régulation de l'offre et de la demande d'hébergement est largement déléguée aux SIAO. La connaissance du secteur s'est améliorée avec, d'une part, le développement du système d'informations des SIAO, partagé par tous les acteurs, et d'autre part, l'obligation pour les gestionnaires de remplir chaque année une enquête nationale des coûts (ENC) 52 ( * ) destinée à mieux connaitre les besoins et les disparités de financement. Pour autant, la qualité de l'information disponible pour les services de l'État dépend de l'information demandée et de ce que renseignent les opérateurs. Certains responsables de services déconcentrés entendus par vos rapporteurs ont indiqué que les informations disponibles dans le SI-SIAO n'étaient pas suffisantes pour assurer un pilotage satisfaisant.

À cet égard, des informations plus précises sur les publics hébergés pourraient être demandées aux opérateurs. Si l'État dispose par exemple du nombre de demandeurs d'asile hébergés dans le parc généraliste, il ignore la part de personnes hébergées non régularisées (sans titre de séjour ou en demande de titre), alors que certains opérateurs ont effectué des enquêtes sur la situation administrative des publics qu'ils accueillent. D'autres gestionnaires seraient toutefois réticents à communiquer des informations sur les publics accueillis, considérant que l'inconditionnalité de l'accueil pourrait être remise en cause. Or il est nécessaire d'avoir une connaissance précise des publics accueillis pour adapter au mieux les structures d'hébergement et l'accompagnement social. Par conséquent, alors que des systèmes d'information communs sont dorénavant déployés sur tout le territoire, un travail doit être engagé par l'État et les opérateurs sur la nature et la précision des informations recueillies et sur l'harmonisation des pratiques de remontée d'informations.

Proposition n° 3 : Engager un travail entre l'État et les opérateurs visant à compléter et préciser la nature des données à recueillir pour disposer d'une meilleure connaissance des publics hébergés.

* 14 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* 15 Loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018.

* 16 Rapport annuel de performance 2018 de la mission « cohésion des territoires ».

* 17 Instruction n° DGCS/5A/1A/5C/2019/112 du 9 mai 2019 relative à la campagne budgétaire du secteur « Accueil, hébergement et insertion » pour 2019.

* 18 Cour des comptes, Le budget de l'État en 2018 (résultats et gestion) , mission « cohésion des territoires », mai 2019.

* 19 La loi de finances pour 2019 a prévu le transfert du financement des centres d'hébergement d'urgence pour migrants (CHUM) de la mission « cohésion des territoires » à la mission « immigration, asile et intégration ».

* 20 « Fin de la trêve hivernale : pérennisation de 6 000 places d'hébergement », communiqué de presse du ministère de la cohésion des territoires, 1 er avril 2019.

* 21 Avis n° 150 de M. Jean-Marie Morisset, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi de finances pour 2019 (2018-2019).

* 22 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* 23 Article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

* 24 Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* 25 Art. L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles.

* 26 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* 27 Art. L. 345-2-4 du code de l'action sociale et des familles.

* 28 Article 125 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* 29 Art. L. 345-2-9 du code de l'action sociale et des familles.

* 30 En février 2018, sept régions avaient une structure de coordination active et quatre régions étaient en cours d'élaboration d'une telle structure.

* 31 Indicateur de performance du programme 177 ; rapport annuel de performance 2018 de la mission « cohésion des territoires ».

* 32 Art. L. 348-1 à L. 348-4 du code de l'action sociale et des familles.

* 33 13° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 34 Art. L. 349-1 à L. 349-4 du code de l'action sociale et des familles.

* 35 Direction générale des étrangers en France, information du 31 décembre 2018 relative au parc d'hébergement des demandeurs d'asile et des bénéficiaires de la protection internationale.

* 36 Cour des comptes, Le budget de l'État en 2018 (résultats et gestion) , mission « immigration, asile et intégration », mai 2019.

* 37 Cour des comptes, référé, L'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile , 30 juillet 2015.

* 38 Cour des comptes, référé, L'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile , 30 juillet 2015.

* 39 Article 13 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.

* 40 Instruction n° DGCS/5A/1A/5C/2019/112 du 9 mai 2019 relative à la campagne budgétaire du secteur « Accueil, hébergement et insertion » pour 2019.

* 41 Cour nationale du droit d'asile.

* 42 Direction générale des étrangers en France, information du 31 décembre 2018 relative au parc d'hébergement des demandeurs d'asile et des bénéficiaires de la protection internationale.

* 43 Art. L. 300-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 44 Art. L. 144-1-2-3 du code de la construction et de l'habitation.

* 45 Art. L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 46 Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, comité de suivi de la loi DALO, Le DAHO en 2017 , décembre 2018.

* 47 Art. L. 521-2 du code de justice administrative.

* 48 Conseil d'État, juge des référés, 10 février 2012, n° 356456.

* 49 Décret n° 2010-817 du 14 juillet 2010 instituant un délégué interministériel pour l'hébergement et l'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées.

* 50 Rapport d'information n° 193 de M. Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances, sur les dispositifs d'hébergement d'urgence (2016-2017).

* 51 La région parisienne connait une organisation spécifique : la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL), placée sous l'autorité du Préfet de Paris, est l'administration déconcentrée unique pour l'Ile-de-France.

* 52 Art. L. 322-8-1 et L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles.

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le

Partager cette page