III. METTRE EN PLACE DES POLITIQUES DE L'EAU ADAPTÉES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE
Comme on l'a déjà souligné, un des aspects les plus impactants du changement climatique est l'effet de ciseaux qu'il entraîne sur les besoins et les ressources en eau. D'un côté, l'évapotranspiration et les changements du régime des précipitations réduisent la pluie efficace, c'est-à-dire la pluie qui alimente les cours d'eau et les nappes, tandis que, de l'autre, ils tendent à accroître les besoins de prélèvements sur la ressource hydrique, notamment pour l'irrigation et le soutien d'étiage. Sans adaptation des politiques de l'eau, tant dans leurs volets offre que consommation, de telles évolutions conduiront vers des conflits sévères et sauvages entre les usages concurrents.
Des solutions techniques existent pourtant pour éviter de tels conflits. Les obstacles à une adaptation des politiques de l'eau sont en réalité moins techniques que politiques : la question se pose en effet de savoir si les usagers de l'eau seront capables, sur chaque territoire, de faire évoluer leurs représentations et leurs usages, parfois de sortir de leurs postures, pour développer les bonnes solutions et créer des équilibres mutuellement profitables dans la gestion de cette ressource commune.
A. LES SOLUTIONS EXISTENT POUR RÉDUIRE LES TENSIONS SUR LES RESSOURCES HYDRIQUES
1. La France, un pays d'abondance hydrique
En premier lieu, il faut rappeler une évidence parfois oubliée : la France par son climat tempéré, ses nombreux fleuves et ses montagnes qui constituent une sorte de château d'eau naturel, est un pays d'abondance hydrique. C'est ainsi que le rapport Climsec de Météo-France, tout en annonçant des sècheresses extrêmes pour l'avenir, qualifie malgré tout notre pays.
Le CNRS, dans son dossier en ligne sur l'eau, va dans le même sens : « Aucun risque de pénurie globale en eau n'est à redouter dans notre pays. La France dispose, en effet, d'une capacité de stockage en eau élevée, du fait de sa pluviométrie, de ses grandes montagnes, de son réseau hydrographique étendu et de ses importantes nappes souterraines ». 47 ( * ) Le territoire métropolitain bénéficie ainsi en moyenne de 480 km 3 de pluies par an, auxquels s'ajoutent 11 km 3 provenant des fleuves transfrontaliers. Ces 491 km 3 de ressources se répartissent ensuite en 170 km 3 d'eau bleue (eau issue des précipitations atmosphériques qui s'écoule dans les cours d'eau jusqu'à la mer, ou qui est recueillie dans les lacs, les aquifères ou les réservoirs) et 321 km 3 d'eau verte 48 ( * ) . Par ailleurs, le stock des eaux souterraines est estimé à environ 2 000 milliards de mètres cubes, et celui des eaux de surface stagnantes (lacs naturels, grands barrages et étangs) à environ 108 milliards de mètres cubes. Dans le même temps, la consommation en eau, tous usages confondus, représente à peine 3 % de la ressource renouvelable.
Le paradoxe est donc que pourraient à l'avenir se développer de fortes tensions sur les ressources d'eau, alors que le niveau global des précipitations est et restera considérable en France. Cela s'explique évidemment par la non-coïncidence spatiale, et surtout temporelle, entre les besoins en eau et les ressources hydriques. Il ne pleut pas forcément où et quand on a le plus besoin d'eau. En particulier, les besoins sont sensiblement plus forts en été alors que la ressource est relativement plus abondante en hiver.
2. Les outils permettant de construire une convergence entre besoins et ressources
La non-coïncidence entre les besoins en eau et le volume des ressources hydriques n'est pas une fatalité. Il est possible de la réduire par l'utilisation combinée de plusieurs leviers :
- en encourageant des usages plus parcimonieux de l'eau ;
- en partageant la ressource entre les territoires d'abondance hydrique et ceux en situation de stress hydrique, grâce à des aménagements comme des canaux ;
- en améliorant la recharge des nappes par des solutions fondées sur la nature ou la technologie ;
- en développant le stockage hivernal en surface.
Les agences de l'eau des bassins hydrologiques français ont défini récemment des plans d'adaptation au changement climatique qui entendent jouer simultanément sur tous ces leviers.
a) Économiser l'eau
Cela doit être l'objectif prioritaire parce que c'est à la fois la voie la moins coûteuse, la plus simple techniquement et la plus aisément contrôlable pour maintenir l'équilibre entre les prélèvements et les ressources en eau. La réalisation de cet objectif passe par des actions de réduction des fuites d'eau et de recyclage des eaux, qui concernent toutes les catégories d'usagers et qui portent sur :
- l'amélioration du rendement des réseaux de distribution d'eau urbains pour réduire les fuites. Des objectifs ambitieux dans ce domaine doivent être imposés à tous les gestionnaires de réseaux ;
- l'équipement progressif en dispositifs hydroéconomes des bâtiments publics, des locaux professionnels et des logements, ainsi qu'en équipements de récupération des eaux de pluie dans les territoires en situation de stress hydrique ;
- la réduction de la quantité d'eau utilisée pour arroser les espaces verts et nettoyer les rues, notamment en développant la récupération et la réutilisation des eaux de pluie ;
- l'augmentation de la performance des réseaux d'irrigation 49 ( * ) .
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Sur les 5,6 milliards de mètres cubes d'eau de consommations nettes, 43 % sont consommés par l'agriculture, via l'irrigation ; 42 % sont liés à la consommation en eau potable par les collectivités locales ; 7 % sont consommés par les activités industrielles ; 8 % sont consommés par la production d'électricité (Source : CNRS) 50 ( * ) . |
Pour se déployer pleinement, ces actions de réduction de la consommation d'eau devront s'appuyer sur des incitations financières adéquates , ce qui renvoie à la nécessité d'une réflexion sur les mécanismes de tarification de l'eau dans un contexte de changement climatique. On peut par exemple imaginer :
- des mécanismes de tarification progressive en fonction de la quantité d'eau consommée ;
- des tarifications différenciées en fonction de la nature des usages (avec un coût moindre pour les usages classés prioritaires) ;
- des tarifications modulées en fonction d'objectifs de performances ou de l'adoption de bonnes pratiques. C'est par exemple un levier que peut utiliser un concédant pour encourager son concessionnaire à investir dans la qualité du réseau : sa rémunération peut-être indexée sur l'amélioration du réseau. C'est également un levier qu'on peut utiliser pour encourager les agriculteurs à développer des pratiques agroécologiques ou à replanter des haies : le coût de l'eau d'irrigation peut être lié à un engagement à respecter un cahier des charges de bonnes pratiques.
Pour finir sur ce point, il est important de rappeler que les agences de l'eau doivent pouvoir conserver leurs capacités techniques et financières de soutien auprès des intercommunalités et des communes. Certaines d'entre elles n'ont en effet pas toujours les moyens suffisants pour mettre à niveau leurs infrastructures d'eau potable et ont donc besoin de l'aide des agences pour protéger les captages, réduire les fuites dans les réseaux ou améliorer les dispositifs d'assainissement. L'État, qui affiche comme priorité en matière de politique de l'eau un objectif d'économie de la ressource hydrique, doit donc être cohérent dans ses choix budgétaires en veillant à préserver les moyens des agences. Dans un contexte de transition climatique, il n'est pas possible qu'il continue à ponctionner lourdement leur budget.
b) Promouvoir les politiques de l'eau fondées sur la nature
C'est le second axe majeur de l'adaptation des politiques de l'eau. Ce type de stratégie est fortement encouragé par l'Agence française pour la biodiversité (AFB) et figure en bonne place dans les plans d'adaptation des bassins hydrologiques français. Deux types de mesures « naturelles » peuvent en effet modifier les conditions du partage des précipitations entre la fraction qui ruisselle et celle qui est retenue par les sols :
- la première est la désimpérméabilisation des sols . Cette mesure peut être optimisée en étant accompagnée d'actions de réimplantation des haies, de limitation du drainage ou de maintien d'un couvert végétal - autant d'initiatives qui contribuent à limiter le ruissellement de surface. Force est de constater pourtant que, malgré leur intérêt pour la gestion de l'eau, les politiques de lutte contre l'artificialisation des sols n'ont jusqu'à présent pas véritablement porté leur fruits - la tendance à l'artificialisation n'ayant pas été interrompue malgré les efforts entrepris depuis de nombreuses années. Il faut donc réfléchir pour l'avenir aux moyens de beaucoup mieux préserver les espaces agricoles et naturels, notamment péri-urbains. Il faut également réfléchir aux possibilités de rétablir des sols perméables en ville en désartificialisant une partie des sols actuellement minéralisés, ce qu'a par exemple entrepris de faire la ville de Paris dans les cours d'écoles ;
- la seconde mesure est la préservation ou la restauration des zones humides , particulièrement en amont des bassins versants. Les zones humides sont en effet des « éponges naturelles » qui reçoivent de l'eau, la stockent et la restituent progressivement.
Il faut souligner qu'outre leurs effets bénéfiques sur le volume d'eau disponible, ces deux solutions fondées sur la nature permettent également de rendre des services essentiels pour l'homme et la nature, comme la résilience face aux risques climatiques (lutte contre les sècheresses et les inondations) ou la préservation de la biodiversité aquatique et terrestre. Ce sont donc des mesures multifonctionnelles, dont la pertinence ne se mesure pas uniquement à l'aulne de la politique quantitative de l'eau.
Pour aller plus loin dans le déploiement de telles mesures, il faudrait pouvoir disposer de données plus précises sur leurs impacts réels. Elles vont en effet indubitablement dans le bon sens, mais dans quelle mesure exactement peuvent-elles contribuer à la réduction du déséquilibre anticipé entre les besoins et les ressources en eau ? La population et les décideurs doivent savoir si elles permettront de se passer ou non d'une politique complémentaire de mobilisation de l'eau sous forme de stockage de surface ou souterrain. Quel est par exemple la conséquence sur le taux de recharge d'une nappe d'une variation de 1 % de la surface de sol artificialisée ? Quel est l'effet d'une variation de 1 % de la surface d'une zone humide sur la disponibilité de la ressource hydrique ? La réponse à ces questions mériterait d'être précisée. Cela suppose d'investir des moyens pour approfondir la connaissance du cycle de l'eau, car les phénomènes en jeu sont complexes ; ils dépendent de mécanismes généraux relatifs au cycle de l'eau, mais aussi de nombreux paramètres contingents et locaux, comme la nature et la pente des sols. Là encore, l'effort de recherche apparaît être un levier fondamental de la démarche d'adaptation au changement climatique .
c) Les réponses technologiques à la raréfaction de l'eau : le stockage
L'adaptation au changement climatique, en complément d'une action pour rendre les usages plus économes et pour développer les solutions fondées sur la nature, peut aussi consister à accroître artificiellement le volume d'eau prélevable à la saison sèche grâce à une politique de stockage souterrain ou de surface.
Le stockage de surface est un procédé ancien et techniquement maîtrisé, qui consiste à construire des retenues d'eau, plus ou moins grandes en fonction de la topographie du terrain, du volume et de la nature des besoins à satisfaire (soutien d'étiage, irrigation, production d'énergie, etc.).
Le stockage souterrain consiste à recharger artificiellement les nappes en favorisant l'acheminement de l'eau jusqu'à l'aquifère. Un aquifère peut ainsi être réalimenté à partir de deux types d'eau : les eaux de surface issues des cours d'eau et les eaux usées traitées. Les dispositifs de recharge actuellement utilisés en France emploient uniquement des eaux de surface , qui sont à la fois disponibles et de qualité. Elles peuvent être employées par injection indirecte (bassin d'infiltration) ou injection directe (via un forage). On compte une vingtaine de sites en activité. Appliquée dans plusieurs pays (autour du Bassin méditerranéen, en Australie et aux États-Unis), la réutilisation des eaux traitées n'est actuellement pas autorisée en France pour la recharge artificielle des aquifères. Le BRGM a mené deux projets de recherche jusqu'en 2011 (REGAL et RECHARGE), puis dans le cadre du projet européen FRAME. De possibles effets sanitaires sont encore à évaluer concernant les polluants dits « émergents » 51 ( * ) , ce qui plaide pour un soutien à l'effort de recherche dans ce domaine.
* 47 http://sagascience.cnrs.fr/doseau/decouv/rubrique.html
* 48 Quand il pleut, une fraction de l'eau qui atteint le sol contribue à l'eau bleue (par ruissellement superficiel et par percolation vers les nappes d'eau souterraine) : le reste constitue l'eau verte.
* 49 La consommation agricole d'eau peut bien sûr être rendue plus économe car bien d'autres moyens existent (le chapitre suivant relatif à l'adaptation de l'agriculture aux changements climatiques présente ces solutions).
* 50 http://sagascience.cnrs.fr/doseau/decouv/rubrique.html
* 51 Ils proviennent des cosmétiques, lessives, pesticides, ou encore molécules pharmaceutiques. Il s'agit de molécules nouvelles, encore non réglementées et qui ne font pas l'objet d'une surveillance suivie dans les milieux. Ils sont présents dans les eaux souterraines. Leurs impacts sanitaires lors d'expositions chroniques à faibles doses sur le long terme sont encore mal connus.