IV. LA RECHERCHE DE NOUVELLES VOIES DE DIALOGUE
Face à l'enlisement du processus d'adhésion, la recherche d'autres « canaux de dialogue » est nécessaire. Le maintien des relations entre l'Union européenne et la Turquie est indispensable aux deux parties. Aucune ne souhaite prendre l'initiative de la rupture tant les intérêts des deux parties sont liés. Ils se concentrent aujourd'hui principalement autour de l'union douanière, de la lutte contre le terrorisme et de la gestion des flux de migrants.
Suite à leur rencontre avec M. Erdogan, le 25 mai 2017, Donald Tusk, président du Conseil européen, et Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, ont souligné leur volonté de continuer à coopérer avec Ankara.
A. LA GESTION DES MIGRANTS ET LA LIBÉRALISATION DU RÉGIME DES VISAS
1. L'accord controversé du 18 mars 2016
Face à l'arrivée massive de migrants fuyant la guerre en Syrie et en Irak pour rejoindre les côtes grecques (2 000 par jour en moyenne), il était urgent d'agir. Les États membres de l'Union ne parvenant pas à s'entendre pour apporter une réponse coordonnée et efficace à cette situation, des discussions ont été engagées avec la Turquie, pays de transit.
Un premier sommet bilatéral a eu lieu le 29 novembre 2015. L'Union européenne et la Turquie s'étaient alors accordées sur la mise en place d'un plan d'action conjoint visant à limiter le flux de migrants en provenance de Turquie. Ce plan prévoyait notamment que la Turquie empêcherait les migrants irréguliers d'atteindre les côtes européennes et conclurait des accords de réadmission bilatéraux pour permettre le retour de ces migrants irréguliers dans leur pays d'origine. En contrepartie, l'Union devait relancer le processus d'adhésion et verser la somme de trois milliards d'euros pour aider les réfugiés présents en Turquie.
Malgré cela, le nombre de personnes arrivant sur les côtes grecques n'a pas diminué.
Le 18 mars 2016, un nouvel accord a été conclu pour endiguer le flux de réfugiés et casser le modèle économique des passeurs. Cet accord prévoyait que :
- tout nouveau migrant arrivé illégalement sur les îles grecques via la Turquie, à compter du 20 mars 2016, y sera reconduit, après examen d'une éventuelle demande d'asile ;
- pour chaque Syrien renvoyé en Turquie en provenance des îles grecques, un Syrien sera installé au sein de l'Union européenne en tenant compte des critères de vulnérabilité des Nations unies ;
- la Turquie devra prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter l'ouverture de nouvelles routes de migration irrégulières, maritimes ou terrestres ;
- une aide financière de 3 milliards d'euros s'ajoutera aux 3 milliards accordés dans le cadre de l'accord du 29 novembre 2015 pour aider les réfugiés présents en Turquie.
À ces dispositions relatives à la gestion de la crise des migrants s'ajoutent deux contreparties visant à un approfondissement des relations politiques entre l'Union européenne et la Turquie :
- l'ouverture du chapitre 33 qui concerne les dispositions budgétaires et financières dans le cadre du processus d'adhésion ;
- la libéralisation du régime des visas pour autant que tous les critères énumérés dans la feuille de route du 16 décembre 2013 soient remplis.
Cet accord a fait l'objet de nombreuses critiques. Les associations venant en aide aux réfugiés ont notamment fait valoir que la Turquie n'est pas un « pays tiers sûr » pour que l'on puisse y renvoyer des migrants qui demandent l'asile. La question de sa légalité a également été soulevée devant la Cour de justice de l'Union européenne. Celle-ci a considéré qu'il s'agissait d'un engagement pris par les chefs d'État des pays membres de l'Union européenne et pas un engagement de l'Union : elle s'est donc déclarée incompétente. Enfin, il a été reproché à l'Union de se décharger de ses responsabilités sur la Turquie et de céder au chantage de celle-ci en promettant des contreparties politiques.
2. Un bilan mitigé
Une mission commune d'information du Sénat conduite par MM. Jacques Legendre et Michel Billout a présenté en octobre 2016 un rapport sur ce sujet 3 ( * ) . Il a été adopté à l'unanimité.
Il présente un bilan mitigé de cet accord. Certes, le nombre d'arrivées a considérablement diminué passant de 2 000 à 50 par jour. Mais, seuls 1 798 migrants ont été renvoyés vers la Turquie et ce en raison de l'engorgement du service d'asile grec, mais aussi de la réticence des autorités de l'asile grec à considérer la Turquie comme un « pays tiers sûr ».
Toutefois, la mission commune d'information du Sénat a estimé qu'il était de l'intérêt de l'Union européenne de préserver cet accord.
3. Les critiques turques de cet accord
Le nombre total de réinstallations depuis la Turquie en application de la déclaration du 18 mars 2016 s'élève désormais à 6 254. Ce qui pour la Turquie est insuffisant. En effet, la déclaration prévoyait un total de 72 000 réinstallations. Les autorités turques estiment ce nombre dérisoire, d'autant plus que la Turquie accueille 3 millions de réfugiés.
En outre, la Turquie juge que le versement des sommes allouées dans le cadre de la facilité tarde à se concrétiser, malgré les efforts de l'Union. 2,9 milliards ont été engagés et des contrats d'une valeur totale de plus de 1,5 milliard d'euros ont été signés, mais seulement 780 millions d'euros ont été décaissés.
La mission commune d'information du Sénat avait d'ailleurs demandé aux autorités européennes d'honorer sans tarder leurs engagements sur les volets liés à la question des réfugiés.
La situation des réfugiés en Turquie n'est certes pas parfaite. Les ONG que vos rapporteurs ont rencontrées ont indiqué que dans le cadre de l'état d'urgence, la Turquie ne pouvait être considérée comme un « pays tiers sûr ». Tout ressortissant étranger peut être expulsé au seul motif qu'il représente une menace pour l'ordre public, sans recours possible. En outre, elles ont insisté sur la nécessité de mieux contrôler l'utilisation des fonds versés au titre de la facilité qui sont davantage alloués aux associations proches du pouvoir.
Toutefois, il ne faut pas sous-estimer les efforts faits en Turquie pour offrir des conditions de vie décentes aux réfugiés, notamment en ce qui concerne l'accès à l'éducation et à la santé. Selon la Commission européenne, plus de 600 000 réfugiés en Turquie bénéficient du programme de filet de sécurité sociale d'urgence tandis que le nombre de Syriens aidés au moyen de versements directs d'espèces devrait rapidement atteindre 1,3 million. Mme Simona Gatti, chef de la coopération à la délégation de l'Union européenne, a rendu hommage aux efforts faits par la Turquie. Cette année, 150 000 enfants syriens en plus seront scolarisés grâce notamment à l'installation de préfabriqués dans les cours d'écoles. Mais on estime que 300 000 enfants restent encore en dehors du système scolaire.
Ainsi, l'effort fait par la Turquie pour accueillir les réfugiés est indéniable. Toutefois, certains membres de l'opposition turque pensent que le président Erdogan cherche à renforcer l'islam sunnite au sein de la société turque en accueillant des arabes. Ceci lui permettrait de réduire la place des minorités religieuses telles que les alévis. Ainsi, à Sivricehüyük en Anatolie, dans le sud de la Turquie où vivent quelque 3 000 Alévis, l'État turc construit un camp de réfugiés pouvant accueillir 27 000 personnes.
4. Les difficultés liées à la libéralisation du régime des visas
a) Une contrepartie conditionnée au respect de la feuille de route adoptée le 16 décembre 2013
La libéralisation du régime des visas consiste, pour la Turquie, à exempter les ressortissants turcs de l'obligation de visa pour les séjours de courte durée, soit d'une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours, dans le cadre de voyages d'affaires, touristiques ou à des fins familiales dans l'espace Schengen.
Pour parvenir à cela, un certain nombre d'étapes sont nécessaires. Tout d'abord, la Turquie doit conclure avec l'Union européenne un accord de réadmission. Celui-ci a été signé en décembre 2012. Il permettra de réadmettre les ressortissants turcs entrés illégalement sur le territoire de l'Union européenne mais aussi les ressortissants de pays tiers détenant un titre de séjour délivré par la Turquie ou détenant, lors de la demande de réadmission, un visa en cours de validité délivré par la Turquie. Celui-ci est entré en vigueur le 1 er octobre 2014 mais seulement pour les ressortissants turcs.
Suite à la signature de l'accord de réadmission, une feuille de route, avec des critères propres à chaque pays, est élaborée. Les progrès accomplis dans le but de remplir ces critères sont régulièrement évalués par la Commission européenne. Une fois ces critères remplis, la Commission doit présenter une proposition de règlement visant à modifier le règlement (CE) n° 539/2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa. Cette proposition doit être adoptée par le Conseil et le Parlement européen.
Concernant la Turquie, la feuille de route adoptée le 16 décembre 2013 énumère 72 critères se répartissant en cinq groupes thématiques : sécurité des documents, gestion des migrations, ordre public et sécurité, droits fondamentaux et réadmission des migrants irréguliers.
La Commission a présenté un premier rapport d'évaluation le 20 octobre 2014 assorti de nombreuses recommandations sur les différents thèmes.
La question de la libéralisation du régime des visas a ensuite été évoquée dans le cadre du sommet UE-Turquie du 29 novembre 2015. Celui-ci avait pour objectif de renforcer la coopération entre l'Union et la Turquie pour gérer l'afflux massif de migrants arrivant par bateau de Turquie en Grèce.
À cette occasion, il a été décidé qu'un deuxième rapport d'évaluation serait présenté début mars.
Comme convenu, le 4 mars 2016, la Commission a présenté son deuxième rapport d'évaluation soulignant les progrès importants accomplis par la Turquie et identifiant les critères restant à remplir.
L'accord du 18 mars 2016 fait de la libéralisation du régime des visas une contrepartie à la coopération turque pour réduire le flux de migrants. Cette libéralisation était prévue pour le 30 juin 2016, pour autant que tous les critères énumérés dans la feuille de route du 16 décembre 2013 soient remplis.
Ainsi, la libéralisation du régime des visas suit un processus bien défini et reste conditionnée au respect des critères définis par la feuille de route de 2013. Or, l'accord du 18 mars prévoit d'enfermer ce processus dans des délais qui ne sont pas réalistes, ce qui est source d'incompréhension et de tensions.
b) Un processus de libéralisation compromis
Le 4 mai 2016, la Commission a présenté son troisième rapport d'évaluation des progrès accomplis par la Turquie en vue de la libéralisation du régime des visas.
Elle a identifié sept critères qui n'étaient pas satisfaits. Ainsi, la Turquie doit encore :
- adopter des mesures de prévention de la corruption ;
- garantir la protection des données à caractère personnel ;
- conclure un accord de coopération opérationnelle avec Europol ;
- proposer à tous les États membres de l'Union européenne une coopération judiciaire effective en matière pénale ;
- réviser la législation visant à lutter contre le terrorisme ;
- mettre aux normes de l'Union européenne les passeports biométriques délivrés par les autorités turques ;
- mettre en oeuvre complètement les dispositions de l'accord de réadmission, notamment en ce qui concerne les ressortissants de pays tiers.
Aujourd'hui, les tensions se cristallisent sur le critère indiquant que la Turquie doit revoir sa législation visant à lutter contre le terrorisme (critère 65). La Commission estime que la définition du terrorisme donnée par cette législation est trop extensive. Le Gouvernement turc a indiqué que ce n'était pas possible de mener cette révision dans le contexte actuel, compte tenu des attaques terroristes dont la Turquie est victime. Face à cela, M. Juncker, président de la Commission européenne, et M. Schulz, alors président du Parlement européen, ont rappelé que ces critères n'étaient pas négociables.
Le 4 mai 2016, la Commission européenne a présenté un texte visant à permettre la libéralisation du régime des visas avec la Turquie mais tant que les critères ne seront pas remplis, il ne sera pas examiné.
Pour la mission commune d'information du Sénat, la libéralisation du régime des visas ne doit pas être liée à la question des réfugiés.
c) Un point fondamental pour la Turquie
Concernant la libéralisation du régime des visas, la Turquie considère que l'Union européenne ne respecte pas ses engagements.
Aux yeux des interlocuteurs turcs, il s'agit d'une question de respect : « pourquoi ce qui a été accordé à l'Ukraine et à la Géorgie ne le serait-il pas à la Turquie ? » Le député du CHP que vos rapporteurs ont rencontré, a indiqué que le refus d'accorder la libéralisation du régime des visas est vécu comme une punition par les turcs. Pour M. Mehmet Samsar, directeur général des affaires consulaires au ministère des affaires étrangères, il s'agit de réobtenir ce droit car avant le coup d'État de 1980, les citoyens turcs pouvaient voyager sans visa dans les pays européens.
Les autorités turques indiquent qu'elles fourniront prochainement une feuille de route expliquant comment la Turquie souhaite remplir les critères restant. Le responsable ministériel souligne d'ores-et-déjà que la Turquie n'appliquera l'accord de réadmission pour les ressortissants de pays tiers que lorsque le régime de libéralisation des visas sera mis en place. Il précise que depuis le 4 avril 2016, conformément à l'accord du 18 mars, la Turquie réadmet les migrants arrivés sur les côtes grecques.
Par ailleurs, M. Mehmet Samsar a tenu à expliquer à vos rapporteurs que la libéralisation du régime des visas n'entraînerait pas la venue massive de ressortissants turcs dans les pays de l'Union européenne. Tout d'abord, parmi les migrants qui fuient vers la Grèce, aucun n'est turc. De plus, seuls 6 millions de personnes possèdent un passeport en Turquie. Enfin, la Turquie a mis en place un régime des visas pour les ressortissants de certains pays tiers qui souhaiteraient entrer sur son territoire : c'est le cas pour les Algériens, les Syriens voyageant par bateau ou avion, les Libyens et les Irakiens. En effet, si officiellement la politique de « la porte ouverte » pour les Syriens et Irakiens fuyant la guerre est maintenue, dans la réalité, les autorités ne laissent entrer que les personnes ayant besoin de soins médicaux urgents. Pour notre interlocuteur, ces éléments sont de nature à rassurer l'Union européenne.
Enfin, l'Union européenne a adopté en 2016 un mécanisme de suspension du régime sans visa. Il permet d'y mettre fin temporairement avec un pays donné si la Commission constate une hausse du nombre de ressortissants de ce pays demandant l'asile.
* 3 Rapport d'information n° 38 (2016-2017).