C. DES DIVERGENCES D'INTÉRÊTS CROISSANTES QUI POURRAIENT NÉCESSITER UNE ÉVOLUTION DE LA GOUVERNANCE
1. Mieux prendre en compte la spécificité de chaque championnat
La crise institutionnelle intervenue à l'été 2015 a révélé des dissensions croissantes entre les clubs de Ligue 1 et les clubs de Ligue 2, elles-mêmes conséquences d'intérêts de plus en plus divergents. Le conflit a porté, en particulier, sur le souhait de la LFP de réduire de 3 à 2 le nombre des montées et descentes de clubs entre les Ligue 1 et Ligue 2 mais, au-delà de cette question, c'est bien la gouvernance du football professionnel qui a été remise en question.
La ligue de football professionnel regroupe aujourd'hui des clubs qui n'ont plus nécessairement les mêmes objectifs :
- quelques clubs de Ligue 1 (PSG, AS Monaco, OL, OM, Saint-Etienne, Nice, Bordeaux...) se battent pour se qualifier pour les compétitions européennes de l'UEFA et cherchent à combler le déficit de compétitivité qu'ils connaissent par rapport aux géants européens ;
- les autres clubs de Ligue 1 jouent d'abord le maintien avec l'objectif de figurer le mieux possible au classement et d'obtenir un résultat dans les coupes nationales (Coupe de France et Coupe de la Ligue) ;
- les clubs de Ligue 2 ont un budget en moyenne trois fois inférieur à celui de Ligue 1, la montée dans cette dernière constitue donc pour eux une aventure sur le plan financier et leurs infrastructures ne sont pas toujours adaptées.
Dans ces conditions, la gouvernance du football professionnel, qui mêle dans une même ligue des clubs aux caractéristiques et aux moyens forts différents, n'apparaît plus nécessairement optimale puisque chaque catégorie d'acteurs a le sentiment de ne pas être suffisamment écoutée. Alors qu'ils assurent le spectacle en termes d'audiences et d'affluence dans leurs stades, les clubs de Ligue 1 peinent à accepter de ne pas être les seuls décisionnaires dans la gouvernance de la LFP. À l'inverse, les clubs de Ligue 2 peuvent avoir le sentiment que le développement de leur championnat n'est pas la priorité des équipes de la LFP qui sont fréquemment mobilisées par la Ligue 1.
Interrogée par la mission d'information, la nouvelle présidente de la LFP, Nathalie Boy de la Tour, a expliqué que la réforme de la gouvernance ne serait complète qu'avec la réunification des deux syndicats de clubs de Ligue 1 et Ligue 2. Or le président du syndicat Première Ligue, Bernard Caïazzo, a indiqué que ses membres n'envisageaient pas de réintégrer l'UCPF et a insisté sur le fait qu'il n'était plus légitime que les clubs de Ligue 2 participent aux décisions qui concernent uniquement les clubs de Ligue 1.
Par ailleurs, la création de collèges distincts pour traiter les questions relatives à la Ligue 1 et à la Ligue 2, évoquée par la présidente de la LFP, ne peut être considérée comme pleinement satisfaisante puisque les présidents de ces deux collèges ne sont pas membres du conseil d'administration de la Ligue.
Dans ces conditions, on peut aussi s'interroger sur les conséquences qu'aurait la réduction du nombre des membres du conseil d'administration de la LFP qu'appelle de ses voeux sa présidente 13 ( * ) puisque, mécaniquement, certaines parties prenantes pourraient considérer qu'elles n'ont plus voix au chapitre.
Un moyen de résoudre cette difficulté pourrait consister à s'inspirer de la pratique qui existe en Angleterre et en Italie de créer plusieurs ligues professionnelles pour tenir compte des spécificités de chaque championnat. En Angleterre, en particulier 14 ( * ) , la Premier league réunit uniquement les 20 clubs de première division tandis que la Football league comprend le Championship , la league 1 et la league 2 . La Premier league est responsable de la compétition, des règles du jeu et de la centralisation des droits de diffusion et des autres droits commerciaux.
Contrairement à ce que l'on pourrait imaginer, la multiplication des ligues n'est pas un facteur d'affaiblissement de la solidarité entre les différentes ligues anglaises . Selon une étude réalisée en 2015, la Premier league au cours de la saison 2013-2014 a contribué à hauteur de 225 millions de livres (262 M€) aux « paiements solidaires » au bénéfice des autres clubs. La solidarité n'étant pas menacée par le fait d'avoir une ou plusieurs ligues, les instances dirigeantes du football français doivent pouvoir, en toute liberté, apprécier l'intérêt de préserver la structure unique actuelle ou bien de spécialiser des ligues afin de permettre à chacune une maximisation de ses ressources.
Lors des auditions, le directeur général de la LFP, Didier Quillot, a souhaité que l'organisation actuelle ne soit pas modifiée, en rappelant que le principe de solidarité avait été inscrit dans les statuts. Il a estimé que la multiplication des ligues serait coûteuse en dépenses « support » et que les synergies seraient moindres. Il a toutefois reconnu que les clubs de Ligue 2 pouvaient penser qu'une équipe dédiée à la Ligue 2 permettrait de mieux développer ce championnat. Le président du syndicat Première ligue, Bernard Caïazzo, s'est, pour sa part, déclaré favorable à ce que plusieurs ligues puissent être créées afin de prendre en compte le fait que les problèmes ne sont pas les mêmes dans chaque ligue . Il a observé, en particulier, que le système italien qui comprend trois ligues professionnelles fonctionnait bien dans la mesure où les flux financiers étaient garantis.
La mission d'information n'entend pas se substituer à la FFF pour décider s'il convient, ou non, de créer plusieurs ligues professionnelles . Elle remarque cependant que les intérêts, au sein de la LFP, restent divergents entre les clubs de ligue 1 et de ligue 2 et qu'une façon de retrouver une organisation cohérente pourrait précisément consister - ainsi que le font déjà plusieurs pays européens - à distinguer les organisations selon les championnats afin d'éviter les affrontements.
La création de plusieurs ligues professionnelles n'étant pas aujourd'hui possible compte tenu de la rédaction du code du sport, la mission d'information vous propose d'envisager sa modification (notamment l'article L. 132-1) 15 ( * ) afin de rendre cette évolution possible, si la FFF le souhaitait.
Les dispositions actuellement inscrites dans les statuts de la FFF et de la LFP prévoyant une contribution financière unique en faveur du football amateur ainsi que celles de l'article 14 des statuts de la LFP, qui fixent l'impossibilité - sauf décision prise à l'unanimité des suffrages exprimés - de remettre en question les modalités de répartition des droits audiovisuels entre ligue 1 et ligue 2 jusqu'à la saison 2025/2026, devraient être, bien évidemment, préservées.
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Proposition n° 7 : ouvrir la possibilité pour la FFF de créer plusieurs ligues professionnelles en lieu et place de la LFP afin de mieux prendre en compte les spécificités de chaque championnat tout en conservant une solidarité forte entre les ligues à travers une convention pluriannuelle. |
2. Mieux distinguer les compétences respectives de la FFF et de la LFP
En juillet 2015, la LFP et la FFF se sont opposées à propos de l'application, dès la saison 2015-2016, de nouvelles règles concernant les montées et descentes entre Ligue 1 et Ligue 2 afin de passer de 3 à 2 clubs.
Les clubs de la Ligue 2 souhaitaient repousser à la saison 2016-2017 cette nouvelle règle, l'accompagner d'une aide à la relégation et la faire coïncider avec des dispositions similaires concernant la Ligue 2 et le championnat de National.
Le comité exécutif de la FFF a annulé la décision de la LFP au nom de l'intérêt supérieur du football, ce qui a amené la ligue à déposer un référé pour « excès de pouvoir ». La dégradation des relations entre la ligue et la fédération a presque atteint un point de « non-retour » suite à des échanges de presse virulents.
Au-delà de cette question des montées et descentes, les clubs de ligue 2 considéraient que le « coup de force » de la LFP était un ballon d'essai sur le chemin de la réduction de 20 à 18 du nombre des clubs de ligue 1, voire en direction de la constitution d'une ligue fermée. Frédéric Thiriez, ancien président de la ligue, estimait, pour sa part, que l'objectif était de « limiter si possible les accidents industriels et de sécuriser les investisseurs privés et publics qui construisent les stades » .
La crise de 2015 a trouvé son issue dans une décision du Conseil d'État du 3 février 2016 statuant au contentieux « SASP Red Star et autres vs Ligue de football professionnel et autres » . À cette occasion, la plus haute juridiction administrative a confirmé qu'en application des dispositions du code du sport « il revient à la fédération, le cas échéant, de réformer les décisions de la ligue qui seraient contraires aux statuts de la fédération ou qui porteraient atteinte aux intérêts généraux dont elle a la charge » et que, ce faisant, « le comité exécutif de la Fédération française de football a pu légalement estimer que la décision du conseil d'administration de la Ligue du 9 juillet 2015 portait atteinte aux intérêts généraux de la discipline, pris dans leur ensemble, dont la Fédération a la charge (...). » .
La reconnaissance de ce large pouvoir de réformation au bénéfice de la FFF par le Conseil d'État, dans le cadre du respect de l'intérêt général du football, a mis un terme, au moins momentanément, au débat sur le rôle respectif de la fédération et de la ligue, mais elle n'a pas éteint toute demande de précision, la ligue estimant, notamment, que ce pouvoir, aujourd'hui très large, était source d'insécurité juridique et que son encadrement pouvait être souhaitable. À l'opposé, la fédération apparaît très attachée à cette conception extensive de sa compétence et estime qu'une rédaction plus précise risquerait de créer des contentieux.
Dans ces conditions, on comprend que les préconisations dégagées au sein du rapport sur la Grande Conférence sur le Sport Professionnel Français, rendu public le 19 avril 2016, n'aient pas encore reçu de suite. La Grande Conférence a proposé quelques améliorations sur la gouvernance des fédérations et des ligues professionnelles, visant notamment à sécuriser ces dernières dans leur fonctionnement et leur rôle régulateur du sport professionnel afin de garantir la prospérité économique des championnats qui lui sont confiés, à améliorer la gouvernance des ligues et à revoir l'architecture de la répartition des compétences entre la fédération et la ligue professionnelle.
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Les propositions relatives à la gouvernance du
rapport
Parmi les nombreuses propositions faites par la Grande Conférence sur le Sport Professionnel Français au moins quatre concernent la gouvernance et donc les rapports entre la fédération et la ligue. 1. Introduire dans les compétences partagées entre la fédération et la ligue professionnelle les modalités de mise en oeuvre du principe de solidarité [préconisation n°6.1] 2. Définir les compétences de la fédération comme compétence de droit commun et consacrer son pouvoir de contrôle à l'égard de la ligue professionnelle [préconisation n°6.3] 3. Clarifier le principe de délégation accordée à la ligue professionnelle [préconisation n°6.4] 4. Permettre d' étendre la durée de la convention fédération - ligue professionnelle [préconisation n°6.5] Source : rapport de la Grande Conférence sur le sport professionnel français |
Derrière ce différend entre deux institutions et entre les personnalités qui les animent se pose en réalité une question assez classique relative aux modalités d'exercice de la « tutelle » exercée par une autorité - en l'espèce la Fédération qui bénéficie d'une compétence générale et souveraine - sur une autorité disposant d'une compétence déléguée et spécialisée - en l'espèce la ligue. Les élus locaux connaissent bien cette situation qui caractérise la décentralisation depuis ses débuts en 1982 et les difficultés qu'ont connues l'État et son administration à reconnaître l'autonomie de décision des collectivités territoriales dans la seule limite du respect des lois et règlements. Il est aujourd'hui accepté que les collectivités doivent être seules juges de l'intérêt territorial dont elles ont la charge et que l'État n'a pas à se substituer à elles dans le cadre des compétences qu'elles exercent conformément au droit.
Les membres de la mission d'information estiment que le moment est venu, dans le domaine sportif, de procéder à la même clarification quant au rôle respectif de la fédération et de la ligue, ainsi que le préconisait le rapport sur la Grande Conférence du Sport Professionnel Français.
La définition législative de la compétence des ligues professionnelles prévue par la loi du 6 juillet 2000 prévoit que, dès lors qu'elles ont été créées, les ligues professionnelles assurent « la représentation, la gestion et la coordination des activités sportives à caractère professionnel » (article L. 132-1 du code du sport).
Alors que la loi reconnaît une compétence aux ligues professionnelles exerçant une mission de service public que les fédérations ne peuvent déléguer exclusivement qu'à ces dernières (art. L. 131-9 du code du sport), que les ligues professionnelles sont reconnues comme des institutions pouvant se porter partie civile pour défendre leurs compétitions (art. L. 132-1-1 et L. 332-17), le décret n° 2002-762 du 2 mai 2002 (articles R.132-9 à R.132-17 du code du sport) définit ce qui n'est pas de la compétence des ligues professionnelles, en précisant celles qui relèvent des seules fédérations et celles qu'elles ne pourront pas exercer seules (les compétences dites exercées en commun).
Aucune compétence déléguée n'est explicitement définie pour les ligues professionnelles en déclinaison des capacités reconnues d'assurer la représentation, la gestion et la coordination des activités sportives à caractère professionnel. La définition précise des compétences des ligues professionnelles est donc renvoyée intégralement à la rédaction de la convention passée avec la fédération (article R.132-9).
Cette situation fragilise les ligues professionnelles dans leur action et nuit au développement de l'ensemble des disciplines du fait de :
- la précarité de leur existence même, qui est liée au renouvellement de la convention conclue avec la fédération ;
- l'absence de maîtrise de l'ensemble des paramètres liés à la gestion, à l'organisation, au développement des compétitions déléguées, du fait de multiples domaines qui échappent à leur compétence ;
- leur relative incapacité à commercialiser les droits d'exploitation des compétitions qu'elles organisent - qui est soumise à négociation à chaque échéance de la convention - alors même qu'il s'agit par nature de l'un des aspects centraux de leur activité ;
- l'absence de définition claire des compétences des ligues professionnelles pouvant favoriser des dysfonctionnements, un manque d'efficacité entre la fédération et la ligue professionnelle au détriment du développement et de l'image de la discipline.
Dans ces conditions, la mission d'information estime nécessaire de définir un « bloc de compétences » reconnu aux ligues professionnelles dès lors qu'une fédération aura fait le choix de la délégation . Une ligue doit en effet avoir les moyens de son action.
Les ligues doivent, en particulier, pouvoir développer une approche globale de l'organisation et de la valorisation des compétitions professionnelles et disposer, pour cela, des compétences requises pour ce faire. La capacité à organiser et réguler les compétitions professionnelles est, en effet, indissociable de la capacité à les valoriser au plan commercial. La maîtrise de la commercialisation des droits est, en effet, devenue un aspect consubstantiel d'une ligue professionnelle.
Les compétitions professionnelles exigent des approches spécifiques sur un nombre important de domaines : conditions d'accès, organisation du calendrier, organisation des matches, infrastructures, sécurité, gestion des clubs, composition des effectifs, mouvements des joueurs, régulation économique, encadrement sportif, administratif, médical, etc...
Toutefois, la mission d'information considère que la nécessaire clarification de ce bloc de compétences pour les ligues professionnelles ne devra nullement remettre en cause :
- le maintien de l'universalité des caractéristiques de la discipline qu'elle se pratique au niveau amateur ou professionnel (règles du jeu, arbitrage, éthique....) dont la fédération est garante ;
- le respect des fondements de notre modèle sportif définis en particulier par les lois et règlements (approche commune de la formation, réussite des Équipes de France, solidarité entre le monde professionnel et amateur) ;
- et le pouvoir de réforme de la fédération qui doit constituer un « dernier recours ».
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Proposition n° 8 : clarifier le pouvoir d'évocation dont bénéficie la FFF au regard des décisions de la LFP et mieux identifier le « bloc de compétences » de la ligue. |
Si plusieurs des propositions du rapport de la Grande Conférence sur le Sport Professionnel Français apparaissent difficiles à mettre en oeuvre compte tenu, en particulier, du souhait de la FFF de préserver ses prérogatives, les auditions ont montré qu'une évolution était possible sur la durée de la convention qui lie la fédération et la ligue.
Le code du sport prévoit, en effet, que les relations entre la fédération et la ligue sont fixées par une convention établie pour une durée maximale de cinq ans qui précise la répartition des compétences et les conditions d'exercice des compétences partagées (art. R. 132-11).
Or il existe un problème de cohérence temporelle entre la délégation accordée par l'État à une fédération pour quatre ans, la durée de la convention qui lie la fédération et la ligue pour cinq ans et la durée de commercialisation des droits audiovisuels qui dépasse souvent l'échéance de la convention. Ces problèmes de chevauchements de durées peuvent créer un sentiment d'insécurité juridique puisqu'en théorie l'existence de la ligue pourrait être remise en cause à l'issue de la convention. Les investisseurs sont ainsi en droit de s'interroger sur la pérennité de l'attribution des droits de retransmission télévisée des matchs de Ligue 1, de Ligue 2 et de la coupe de la Ligue puisque la durée du contrat ne coïncide pas nécessairement avec la durée de la délégation dont bénéfice la LFP.
Ces difficultés peuvent, en outre, se cristalliser en tensions lors des négociations de renouvellement de la convention lorsqu'il est question d'évoquer les modalités d'exercice des compétences partagées. La question se pose donc d'adapter la durée de cette convention pour qu'elle soit corrélée avec l'activité économique de la ligue (notamment la durée des contrats de droits d'exploitation audiovisuelle).
La Grande Conférence sur le sport professionnel français a estimé, à cet égard, que pour assurer les missions que la fédération lui a déléguées la ligue avait besoin d'un cadre stable, non susceptible d'être mis en cause trop régulièrement. Dans cette perspective, l'article R. 132-9 du code du sport pourrait être modifié selon le rapport de la Grande Conférence afin de prévoir que la durée de la convention « ne peut être inférieure à quatre ans » alors que le droit en vigueur dispose qu'elle est « établie pour une durée qui ne peut excéder cinq ans » .
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L'article R. 132-9 du code du sport sur la convention entre la FFF et la LFP « Les relations de la fédération et de la ligue professionnelle sont fixées par une convention qui précise la répartition de leurs compétences et les conditions dans lesquelles la fédération et la ligue exercent en commun les compétences mentionnées à l'article R. 132-11. « La convention est établie pour une durée qui ne peut excéder cinq ans . Elle détermine les conditions de son propre renouvellement, qui ne peut se faire par tacite reconduction ». |
Dans un souci de renforcement de la sécurité juridique, il pourrait être précisé que la durée de la convention qui ne peut être aujourd'hui supérieure à 5 ans est comprise entre 5 et 8 ans, la durée de 8 ans correspondant à deux mandats fédéraux .
Si l'accroissement de la durée de la convention a aussi pour mérite de conforter la ligue dans son existence, la mission d'information a souhaité aller plus loin sur ce point en proposant de prévoir dans le code du sport qu'une fois créée, l'existence d'une ligue ne peut être remise en cause qu'en cas de retrait de la délégation à sa fédération.
Plus de quinze ans après leur création par la loi du 6 juillet 2000 et le décret n° 2002-762 du 2 mai 2002 définissant les relations entre les fédérations et les ligues professionnelles, le moment est sans aucun doute venu de prendre acte de leur contribution incontestable au développement professionnel de leur discipline et de la nécessité de sécuriser leur régime juridique .
Le football professionnel a aujourd'hui besoin de pouvoir se projeter dans la durée afin, notamment, d'attirer des investisseurs de long terme. Dans ces conditions, il est devenu indispensable de ne plus faire dépendre l'existence de la Ligue de la durée de la convention. Comme le rappelaient devant la mission les représentants du syndicat Première Ligue : « À chaque renouvellement la question de l'existence de la ligue se pose au rythme des relations humaines et des enjeux électifs ce qui pénalise lourdement la visibilité et la sérénité du développement. Il est nécessaire de dépassionner les discussions liées aux conventions en déconnectant le maintien de la délégation confiée à la ligue de la conclusion de la convention. La délégation confiée à la ligue professionnelle et son existence ne doivent pas pouvoir être remise en cause à chaque échéance de renégociation de la convention fédération/ligue professionnelle » .
Les membres de la mission estiment que, dès lors qu'elle a été créée, une ligue professionnelle ne doit pas voir son existence remise en cause tant que sa fédération reçoit elle-même la délégation du ministère des sports . Les seules exceptions à cette règle doivent pouvoir faire l'objet d'un décret définissant les cas extrêmes dans lesquels une ligue professionnelle pourrait être dissoute.
La pérennisation de la ligue ne saurait remettre en question l'absolue nécessité de relations étroites entre ligue et fédération. C'est pourquoi il est indispensable de préserver une convention pour gérer les relations entre les instances, les compétences partagées, les flux financiers, notamment l'application du principe de solidarité, les spécificités de chaque discipline.
Cette proposition concernant la pérennisation de la LFP nécessite de modifier le code du sport, c'est pourquoi il convient d'indiquer qu'elle ne saurait se limiter au football. Toutes les disciplines seraient concernées par cette évolution.
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Proposition n° 9 : allonger la durée de la convention mentionnée à l'article R. 132-9 du code du sport qui lie la FFF et la LFP de 5 ans au maximum aujourd'hui à 5 à 8 ans, afin de sécuriser la Ligue dans son existence et prévoir dans le code du sport qu'une fois créée une ligue ne peut être remise en cause qu'en cas de retrait de la délégation à sa fédération. |
* 13 La présidente de la LFP a exprimé le souhait que le CA soit composé de 15 membres et le Bureau de 10 membres.
* 14 Voir à ce sujet en annexe l'étude de législation comparée.
* 15 L'article L. 132-1 du code du sport prévoit notamment que « Les fédérations sportives délégataires peuvent créer une ligue professionnelle, pour la représentation, la gestion et la coordination des activités sportives à caractère professionnel des associations qui leur sont affiliées et des sociétés sportives ».