AVANT PROPOS
L'Institut français est un établissement public industriel et commercial créé par la loi n° 2010-973 du 27 juillet 2010 et par le décret n° 2010-1695 du 30 décembre 2010 1 ( * ) , afin de concourir, en faisant appel au réseau culturel français à l'étranger, à la politique culturelle extérieure de la France. Il a démarré son activité au 1 er janvier 2011.
L'Institut français a récupéré les missions auparavant attribuées à l'association CulturesFrance, créée en 2006 par fusion de l'AFAA (Association française d'action artistique) et de l'ADPF (association pour la diffusion de la pensée française). CulturesFrance était chargé d'accompagner le développement des échanges artistiques et de soutenir le développement culturel des pays du sud. De nouvelles missions ont, en outre, été attribuées à l'Institut français, en matière de promotion de la langue française, du savoir et des idées, ainsi que pour le développement de la formation des agents du réseau culturel français.
Placé, depuis la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 2 ( * ) , sous la tutelle conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé de la culture, l'Institut français a, aux termes de la loi, les missions suivantes :
- la promotion et l'accompagnement à l'étranger de la culture française ;
- le développement des échanges avec les cultures européennes, francophones et étrangères ;
- le soutien à la création, au développement et à la diffusion des expressions artistiques du Sud, ainsi que leur promotion et leur diffusion en France et à l'étranger ;
- la diffusion du patrimoine cinématographique et audiovisuel, en concertation étroite avec les organismes compétents dans ces domaines ;
- la promotion et l'accompagnement à l'étranger des idées, des savoirs et de la culture scientifique français ;
- le soutien à une large circulation des écrits, des oeuvres et des auteurs, en particulier francophones ;
- la promotion, la diffusion et l'enseignement à l'étranger de la langue française ;
- l'information du réseau culturel français à l'étranger, des institutions et des professionnels étrangers sur l'offre culturelle française ;
- le conseil et la formation professionnels des personnels français et étrangers concourant à ces missions, et notamment des personnels du réseau culturel français à l'étranger, en liaison avec les organismes compétents.
Après l'échec de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel public à l'opérateur « Institut français » , abandonnée en 2013, l'Institut français a néanmoins fait ses preuves, en tant qu'opérateur pivot de la politique culturelle extérieure de la France . Il a su imposer une marque, symbole du rayonnement culturel de la France, et développer son action en appui à un réseau culturel public en mutation - marqué par la fusion des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et des établissements à autonomie financière (EAF) - ainsi qu'en soutien du réseau associatif des alliances françaises.
Le nouveau contrat d'objectif et de moyens confirme ce rôle et précise les modalités d'action de l'Institut français , notamment ses priorités géographiques et thématiques, avec une concentration sur ses domaines d'excellence, privilégiant la création contemporaine, l'interdisciplinarité et l'innovation.
Portant sur une durée limitée (2017 à 2019), ce COM demeure néanmoins marqué par une contrainte budgétaire forte : les objectifs assignés à l'Institut français sont clairs, mais l'incertitude demeure sur les moyens qui lui seront alloués pour les remplir. Or ces moyens sont en constante réduction depuis cinq ans , sans que l'institution en 2016 d'une double tutelle des ministères respectivement en charge des affaires étrangères et de la culture n'ait permis d'inverser la tendance.
I. UN CONTRAT D'OBJECTIFS QUI CONFIRME L'INSTITUT FRANÇAIS DANS SON RÔLE D'OPÉRATEUR PIVOT DE LA POLITIQUE CULTURELLE EXTÉRIEURE DE LA FRANCE
Vivement souhaitée à l'époque par votre rapporteur Jacques Legendre, la création de l'Institut français en 2010 devait permettre une relance de la politique culturelle extérieure de la France, grâce à la création d'un opérateur d'envergure qui aurait fédéré l'ensemble du réseau culturel public extérieur.
Malgré l'abandon de ce projet, à la suite d'une expérimentation écourtée, l'Institut français a su néanmoins trouver une voie constructive, en tant qu'interface au coeur des réseaux de l'action culturelle. Le nouveau contrat d'objectifs et de moyens le conforte dans ce rôle.
A. L'ABANDON DU RATTACHEMENT DU RÉSEAU CULTUREL PUBLIC À L'OPÉRATEUR « INSTITUT FRANÇAIS »
Le contrat d'objectifs et de moyens, soumis pour examen à votre commission, est celui d'un « jeune » opérateur créé en 2011, dont le rôle a été progressivement défini, au cours des premières années de son existence.
1. À l'origine, une nouvelle ambition pour la diplomatie culturelle française
Le rattachement du réseau culturel public à un opérateur unique visait à favoriser l'émergence d'une structure publique française portant l'image de la France à l'étranger, sur le modèle du British Council ou du Goethe Institut.
Ce rattachement était préconisé par les rapporteurs de la mission commune d'information du Sénat sur la réforme de l'action culturelle extérieure 3 ( * ) , MM. Jacques Legendre et Josselin de Rohan, dont le rapport a été adopté à l'unanimité par la commission des affaires culturelles et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
Ce rattachement aurait consisté à attribuer aux établissements culturels du réseau le statut de représentations locales d'une agence centrale nouvellement créée. Ce statut aurait permis d'accroître leur flexibilité de gestion afin de lever des fonds et d'attribuer des subventions, sans que cela ne constitue a priori un obstacle à ce que l'ambassadeur exerce son autorité sur ces structures, considérées comme les bureaux locaux d'un EPIC.
La réforme du ministère des affaires étrangères et européennes, présentée par M. Bernard Kouchner, alors en charge de ce ministère, le 25 mars 2009, prévoyait la création d'une nouvelle agence chargée de l'action culturelle extérieure : l'Institut français, mis en place par l'article 9 de la loi du 27 juillet 2010 4 ( * ) .
Prévue par l'article 11 de la même loi, une expérimentation, basée sur douze postes du réseau public, a été conduite entre 2011 et 2013, afin d'évaluer la pertinence, la faisabilité et le coût du rattachement du réseau culturel public à l'Institut français.
Parallèlement à cette réforme était engagée une rationalisation du réseau public culturel, consistant à fusionner les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) avec les établissements à autonomie financière (EAF), dans les 93 pays où ceux-ci coexistaient. Les établissements résultant de la fusion ont conservé le statut d'EAF (autonomie financière sans personnalité juridique) et été dotés d'une identité commune sous la marque « institut français », faisant ainsi pendant à la marque « alliance française » et améliorant la lisibilité globale du dispositif français de diplomatie culturelle. Débutée en 2009, la fusion des SCAC et EAF s'est achevée en 2013.
Une révision de la carte des implantations, notamment du réseau hors capitales (suppression de quatre antennes en 2016), est venue accompagner cette rationalisation. Elle se poursuit, en tenant compte de l'articulation avec les autres structures contribuant à la présence française (alliances françaises mais aussi établissements scolaires de l'AEFE...). Cette révision traduit également des priorités géographiques, en faveur des pays émergents ou en crise, ainsi que des thématiques prioritaires.
Dans les 25 postes resserrés, dits « à présence diplomatique », l'action de coopération et d'action culturelle est portée par un opérateur unique, généralement partenaire, bénéficiant d'un soutien financier modeste du MAEDI et/ou de la mise à disposition d'un agent expatrié. Seuls 4 postes de ce type ont conservé un EAF.
Au terme de cette reconfiguration, le réseau culturel se composait, en 2016 de :
- 154 SCAC ;
- 124 EAF dont 98 EAF pluridisciplinaires (dotés de 138 antennes), en majorité sous la marque « Institut français » ;
- 26 Instituts Français de recherche à l'étranger (IFRE) ;
- 819 alliances françaises dont 364 conventionnées avec les ambassades et bénéficiant ainsi du soutien financier du MAEDI et/ou de la mise à disposition de personnel.
2. Une expérimentation non concluante
À la suite de trois rapports d'évaluation du ministère des affaires étrangères, l'expérimentation du rattachement n'a toutefois pas été jugée concluante.
Un rapport d'information du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale sur l'évaluation du réseau culturel de la France à l'étranger 5 ( * ) a notamment estimé que « les conditions dans lesquelles elle s'est déroulée ne permettent pas d'en tirer des conclusions positives justifiant sa généralisation ».
Ce rapport constate :
- qu'il n'a pas été possible d'expérimenter le rattachement du réseau sur une durée significative , étant donné les délais de mise en oeuvre : « Pour débuter l'expérimentation, il a fallu attendre la création de l'Institut français, intervenue le 1 er janvier 2011. Cinq mois ont ensuite été nécessaires pour concevoir les modalités concrètes de l'expérimentation (...). Une fois l'expérimentation officiellement lancée, le 1 er janvier 2012, une dizaine de mois a encore été consacrée à la mise en place du cadre technique, sur le plan comptable notamment. Il résulte de tout ceci que malgré les vingt mois accordés à l'expérimentation, il n'a pas été possible d'observer un fonctionnement normal des douze postes rattachés », et ce alors que la loi prévoyait une durée d'expérimentation de trois ans ;
- que la clause de réversibilité prévue par la loi a obéré la possibilité d'observer les changements économiques initialement attendus ;
- et que la dissymétrie des mandats respectifs de l'Institut français et des établissements du réseau a suscité des difficultés : le périmètre d'action des postes est en effet plus large que celui de l'Institut français, les EAF étant aussi en charge de la coopération universitaire, dont l'opérateur est Campus France, et de l'expertise technique, qui relève aujourd'hui de l'agence Expertise France.
Ce rapport fait par ailleurs état d'un bilan non concluant :
- le rattachement n'a pas suscité d'amélioration notable , s'agissant de la capacité des établissements à mobiliser des fonds
- il pourrait, en outre comporter des risques liés à la personnalité juridique dont seraient dotés les EAF (celle de l'Institut français), qui les exposerait à la fiscalisation de leurs recettes et ne leur permettrait pas de bénéficier de la protection dont ils disposent au sein du réseau diplomatique ;
- le rattachement a, enfin, provoqué une inquiétude quant à un risque de marginalisation progressif du réseau associatif (alliances françaises).
La décision, formalisée par un arrêté du 9 décembre 2013, a finalement été prise de ne pas rattacher les instituts à l'opérateur Institut français.
Votre rapporteur Jacques Legendre regrette l'abandon de cette expérimentation, qui avait peu de chances de se conclure positivement, dans les conditions qui furent les siennes.
En conséquence, la structuration du réseau de l'action culturelle extérieure demeure probablement sous-optimale pour la lisibilité et l'efficacité de notre diplomatie culturelle.
Malgré cette situation, l'Institut français a su impulser, dans la mesure de ses moyens, une nouvelle dynamique à l'action culturelle extérieure.
* 1 Décret n° 2010-1695 du 30 décembre 2010 relatif à l'Institut français.
* 2 Loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (article 108).
* 3 « Le rayonnement culturel international : une ambition pour la diplomatie française », rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Josselin de Rohan, au nom de la commission des affaires culturelles et de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, n° 458 (2008-2009) du 10 juin 2009.
* 4 Loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat.
* 5 Rapport d'information de M. François Loncle et Mme Claudine Schmid, députés, sur l'évaluation du réseau culturel de la France à l'étranger, au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (n° 1591 du 28 novembre 2013).