II. LA RÉGULARITÉ DU PROJET DE DÉCRET AU REGARD DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
Après analyse des ouvertures et annulations de crédits proposées par le présent projet de décret d'avance, il apparaît que sa conformité à la loi organique est très incertaine .
Les conditions de régularité organiques du projet de décret d'avance
Source : commission des finances du Sénat
A. DES CRITÈRES DE RÉGULARITÉ TECHNIQUES FORMELLEMENT RESPECTÉS, MAIS 40 % D'ANNULATIONS ARTIFICIELLES
1. Des ouvertures et des annulations de crédits par décret d'avance s'élevant à moins de 1 % des crédits prévus en loi de finances pour 2016
L'article 13 de la LOLF dispose que « le montant cumulé des crédits (...) ouverts (par décret d'avance) ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année », et l'article 14 que « le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article et de l'article 13 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours » .
Le présent projet de décret d'avance prévoit l'ouverture et l'annulation de 1 749 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1 735 millions d'euros en crédits de paiement. La somme des ouvertures et annulations prévues par le présent projet de décret d'avance, le décret n° 2016-732 du 2 juin 2016 et le décret n° 2016-1300 du 3 octobre 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance représente 0,77 % des autorisations d'engagement et 0,56 % des crédits de paiement ouverts par la loi de finances initiale pour 2016 .
Rapport entre les ouvertures prévues par la loi de finances initiale pour 2016 et les ouvertures et annulations de crédits du présent projet de décret d'avance et du décret d'avance de juin 2016
(en euros et en %)
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AE |
CP |
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Crédits ouverts LFI |
Budget général |
417 352 017 665 |
409 899 972 213 |
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Budgets annexes |
2 303 164 320 |
2 297 181 534 |
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Comptes spéciaux |
196 522 043 932 |
196 187 322 481 |
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Total ouvertures LFI |
616 177 225 917 |
608 384 476 228 |
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Décrets d'avance |
Crédits ouverts et annulés DA juin |
1 449 650 000 |
988 450 000 |
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Crédits ouverts et annulés DA septembre |
1 532 250 403 |
698 718 934 |
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Crédits ouverts et annulés projet de DA novembre |
1 748 716 860 |
1 735 171 935 |
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Total décrets d'avance 2016 |
4 730 617 263 |
3 422 340 869 |
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% Total DA/Total ouvertures LFI |
0,77% |
0,56% |
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Source : commission des finances, d'après la loi de finances initiale pour 2016, le décret n° 2016-732 du 2 juin 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance et le présent projet de décret d'avance
Les deux plafonds fixés par la LOLF sont donc respectés .
2. Un respect incertain de l'équilibre budgétaire : des ouvertures certes intégralement gagées par des annulations de crédits, mais des « économies » largement artificielles
Les ouvertures de crédits, aussi bien en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, doivent s'accompagner d'annulations de même montant, conformément à l'article 13 de la LOLF qui dispose que les décrets d'avance ne doivent pas porter atteinte à l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances de l'année en cours.
Le présent projet de décret d'avance ne déroge pas à cette règle : les ouvertures de crédits demandées sont compensées par des annulations à due concurrence.
Cependant, comme cela a été indiqué précédemment, 672 millions d'euros ne correspondent pas à des annulations réelles dans la mesure où l'ouverture de ces crédits est d'ores et déjà prévue par le projet de loi de finances rectificative pour 2016.
En outre, c'est la seconde fois cette année que la commission des finances est amenée à se prononcer sur un décret d'avance financé par des « économies » qui n'en sont pas : en septembre, votre rapporteur général avait déjà relevé que l'annulation de près de 900 millions d'euros en autorisations d'engagement sur le compte spécial « Participations financières de l'État » ne constituait pas une économie réelle dans la mesure où les montants inscrits sur ce compte sont largement conventionnels et se rapprochent davantage de crédits évaluatifs que de crédits limitatifs.