Rapport d'information n° 858 (2015-2016) de MM. Vincent CAPO-CANELLAS , Yvon COLLIN , Mme Marie-Hélène DES ESGAULX , MM. Thierry FOUCAUD , Roger KAROUTCHI , Mme Fabienne KELLER , MM. François PATRIAT et Daniel RAOUL , fait au nom de la commission des finances, déposé le 28 septembre 2016
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET
PROPOSITIONS DE VOTRE GROUPE DE TRAVAIL
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AVANT-PROPOS
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PREMIÈRE PARTIE - METTRE EN PLACE UNE
VÉRITABLE PROGRAMMATION ET UNE SÉLECTION PLUS RIGOUREUSE DES
PROJETS D'INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
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I. DES CARENCES EN MATIÈRE DE PROGRAMMATION
DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT SUSCEPTIBLES D'ENTRAÎNER DE GRAVES
PROBLÈMES DE SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE
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A. L'ABSENCE DE STRUCTURE PERMANENTE DE
CONCERTATION ET DE PROGRAMMATION DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
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B. LES DERNIERS EXERCICES DE PROGRAMMATION DES
INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT ONT CONNU DES RÉSULTATS
CONTRASTÉS
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C. S'ASTREINDRE À UNE PLANIFICATION
NATIONALE RIGOUREUSE, ASSOCIANT LE PARLEMENT ET LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
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A. L'ABSENCE DE STRUCTURE PERMANENTE DE
CONCERTATION ET DE PROGRAMMATION DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
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II. LES ÉVALUATIONS SOCIO-ÉCONOMIQUES
DES PROJETS D'INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT RESTENT TROP OPTIMISTES ET LEURS
PLANS DE FINANCEMENT TROP TARDIFS
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A. UNE GESTATION DES PROJETS TRÈS LONGUE, UN
BOUCLAGE FINANCIER QUI INTERVIENT TROP TARDIVEMENT
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1. Des projets souvent annoncés avant
même la réalisation de toute étude et qui deviennent
progressivement irréversibles
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2. Les obligations qui pèsent sur les
porteurs de projets sont nombreuses et exigeantes, parfois au risque d'allonger
démesurément le temps de préparation des projets
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3. La définition du plan de financement des
projets intervient souvent à un stade très tardif, ce qui peut
mettre en péril leur soutenabilité
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1. Des projets souvent annoncés avant
même la réalisation de toute étude et qui deviennent
progressivement irréversibles
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B. SI LA FRANCE DISPOSE D'UNE SOLIDE
EXPÉRIENCE EN MATIÈRE D'ÉVALUATION SOCIO-ÉCONOMIQUE
DES INVESTISSEMENTS D'INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, CERTAINES MARGES
D'AMÉLIORATIONS EXISTENT
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1. Le rapport Quinet de 2013, dernière mise
à jour des méthodes d'évaluation socio-économique
des grands projets d'infrastructures en France
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a) Une longue tradition d'évaluation
socio-économique (coûts-bénéfices) des
investissements publics en matière de transport
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b) Des évaluations qui souffrent encore trop
souvent d'un biais optimiste et qui doivent mieux prendre en compte les risques
pesant sur les projets d'infrastructures
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(1) Des coûts de construction
sous-estimés en moyenne de 10 % à 20 %
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(2) Si les estimations des trafics routiers sont
réalistes, celles des trafics ferroviaires demeurent
systématiquement trop optimistes
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(3) La nécessité de choisir des
hypothèses plus raisonnables pour les scenarii de
référence
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a) Une longue tradition d'évaluation
socio-économique (coûts-bénéfices) des
investissements publics en matière de transport
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2. Les contre-expertises du Commissariat
général à l'investissement apportent une réelle
plus-value aux dossiers des projets examinés et mériteraient
d'être étendues aux projets antérieurs à 2014
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3. Les rapports LOTI permettent une
évaluation a posteriori des infrastructures de transport sans
équivalent dans l'OCDE
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1. Le rapport Quinet de 2013, dernière mise
à jour des méthodes d'évaluation socio-économique
des grands projets d'infrastructures en France
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A. UNE GESTATION DES PROJETS TRÈS LONGUE, UN
BOUCLAGE FINANCIER QUI INTERVIENT TROP TARDIVEMENT
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III. LES CONCESSIONS ET LES MARCHÉS DE
PARTENARIAT, DES OUTILS PERFORMANTS MAIS À MANIER AVEC PRÉCAUTION
ET SANS ABANDONNER LA MAÎTRISE D'OUVRAGE PUBLIQUE
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A. LES CONTRATS DE CONCESSION, UN MODÈLE
ANCIEN QUI A FAIT SES PREUVES MAIS N'EST PAS EXEMPT DE CERTAINES
DÉRIVES
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1. Les résultats mitigés des
concessions ferroviaires
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2. Les concessions autoroutières, un
système efficace en dépit des polémiques sur la
rentabilité excessive des sociétés d'autoroutes
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a) Les concessions autoroutières ont permis
de doter la France d'un réseau de plus de
9 000 kilomètres d'autoroutes
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b) Des interrogations qui persistent sur la
rentabilité des concessions
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c) Des plans de relance des investissements
autoroutiers financés par des allongements des durées des
concessions : un système opaque qui présente peu de
garanties
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a) Les concessions autoroutières ont permis
de doter la France d'un réseau de plus de
9 000 kilomètres d'autoroutes
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1. Les résultats mitigés des
concessions ferroviaires
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B. LES CONTRATS DE PARTENARIAT
PUBLIC-PRIVÉ, UN OUTIL À MIEUX UTILISER ET CONTRÔLER DANS
LE DOMAINE DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
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C. VERS UN CONTINUUM DANS LES DIFFÉRENTS
TYPES DE CONTRATS DE LA COMMANDE PUBLIQUE
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D. LE RISQUE D'UN AFFAIBLISSEMENT DE LA
MAÎTRISE D'OUVRAGE PUBLIQUE EN CAS DE RECOURS SYSTÉMATIQUE AU
SECTEUR PRIVÉ
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A. LES CONTRATS DE CONCESSION, UN MODÈLE
ANCIEN QUI A FAIT SES PREUVES MAIS N'EST PAS EXEMPT DE CERTAINES
DÉRIVES
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I. DES CARENCES EN MATIÈRE DE PROGRAMMATION
DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT SUSCEPTIBLES D'ENTRAÎNER DE GRAVES
PROBLÈMES DE SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE
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DEUXIÈME PARTIE - LA
PRÉFÉRENCE POUR LES INFRASTRUCTURES NOUVELLES AU DÉTRIMENT
DE LA MODERNISATION : UN FACTEUR DE RISQUE POUR LES FINANCES
PUBLIQUES
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I. LA FRANCE EST TRÈS BIEN
ÉQUIPÉE EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT MÊME SI SA
SITUATION RELATIVE SE DÉGRADE
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II. LA MAINTENANCE ET LA
RÉGÉNÉRATION DES RÉSEAUX EXISTANTS DOIVENT DEVENIR
LES PRIORITÉS ABSOLUES POUR LES QUINZE PROCHAINES ANNÉES
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A. DES RÉSEAUX DONT LE VIEILLISSEMENT EST
ALARMANT
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1. Si les sociétés d'autoroutes ont
l'obligation de restituer les infrastructures en bon état au terme des
concessions, le réseau routier national, pour sa part, est
confronté à une dégradation marquée
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2. Le vieillissement du réseau ferroviaire
français demeure très préoccupant, plus de dix ans
après la remise à la SNCF de l'audit Rivier
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1. Si les sociétés d'autoroutes ont
l'obligation de restituer les infrastructures en bon état au terme des
concessions, le réseau routier national, pour sa part, est
confronté à une dégradation marquée
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B. DES TRAVAUX CONSIDÉRABLES À MENER
SUR LES QUINZE PROCHAINES ANNÉES POUR RATTRAPER PLUSIEURS
DÉCENNIES DE SOUS-INVESTISSEMENTS CHRONIQUES
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1. Si le Gouvernement a annoncé deux plans
en faveur du réseau routier à quelques mois d'intervalle, sa
remise à niveau exigera un effort financier important et durable
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2. Les investissements en faveur des voies
navigables demeurent insuffisants
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3. Le renouvellement du réseau
ferré, chantier majeur des quinze prochaines années
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a) L'audit Rivier a provoqué une prise de
conscience et une montée progressive des moyens en faveur du
renouvellement du réseau existant
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b) Les moyens consacrés au renouvellement
du réseau structurant demeurent insuffisants et resteront difficiles
à réunir sans suspension des financements accordés aux
nouveaux développements du réseau et aux lignes les moins
fréquentées
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a) L'audit Rivier a provoqué une prise de
conscience et une montée progressive des moyens en faveur du
renouvellement du réseau existant
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1. Si le Gouvernement a annoncé deux plans
en faveur du réseau routier à quelques mois d'intervalle, sa
remise à niveau exigera un effort financier important et durable
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A. DES RÉSEAUX DONT LE VIEILLISSEMENT EST
ALARMANT
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III. LES NOUVEAUX PROJETS DOIVENT ÊTRE
SÉLECTIONNÉS SELON DES CRITÈRES DE RENTABILITÉ
SOCIO-ÉCONOMIQUE TRÈS EXIGEANTS MÊME SI CELA IMPLIQUE DE
RENONCER À DES PROJETS DÉJÀ ANNONCÉS
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A. DES LIGNES LGV DONT LA RENTABILITÉ
SOCIO-ÉCONOMIQUE EST TRÈS FAIBLE, APPARAISSENT COMME DES
INVESTISSEMENTS EXCESSIFS À L'HEURE OÙ L'ARGENT PUBLIC EST RARE
ET DOIT ÊTRE MOBILISÉ EN FAVEUR DE L'ENTRETIEN DES RÉSEAUX
EXISTANTS
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1. La grande vitesse ferroviaire, un modèle
qui connaît aujourd'hui des difficultés
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2. Les lignes LGV actuellement en cours de
gestation présentent, pour certaines, des faiblesses
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a) Le grand projet du Sud-Ouest aurait le
mérite de mieux relier Toulouse au reste du réseau ferroviaire
mais n'a pas la pertinence qui était celle des premières lignes
à grande vitesse
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b) Le Conseil d'État a donné un coup
d'arrêt à la ligne LGV Poitiers-Limoges, jugeant son
utilité publique insuffisante
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a) Le grand projet du Sud-Ouest aurait le
mérite de mieux relier Toulouse au reste du réseau ferroviaire
mais n'a pas la pertinence qui était celle des premières lignes
à grande vitesse
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3. Construire de nouvelles LGV qui ne sont pas
prioritaires, alors que toutes les ressources devraient être
mobilisés en faveur du réseau structurant, serait une
erreur
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1. La grande vitesse ferroviaire, un modèle
qui connaît aujourd'hui des difficultés
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B. L'ÉTAT S'EST
D'ORES-ET-DÉJÀ ENGAGÉ À FINANCER PLUSIEURS PROJETS
D'INFRASTRUCTURE DE TRANSPORT D'AMPLEUR CONSIDÉRABLE ET NE POURRA PLUS
SOUSCRIRE DE NOUVEAUX ENGAGEMENTS AVANT LONGTEMPS
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1. Le Lyon-Turin, un ambitieux projet dont la
rentabilité socio-économique est controversée, mais qui
est pris en charge à 40 % par l'Union européenne
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2. Le canal Seine-Nord Europe, projet fragile pris
en charge à 42 % par l'Union européenne
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3. Le Grand Paris express, le grand chantier
français du XXI siècle
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1. Le Lyon-Turin, un ambitieux projet dont la
rentabilité socio-économique est controversée, mais qui
est pris en charge à 40 % par l'Union européenne
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A. DES LIGNES LGV DONT LA RENTABILITÉ
SOCIO-ÉCONOMIQUE EST TRÈS FAIBLE, APPARAISSENT COMME DES
INVESTISSEMENTS EXCESSIFS À L'HEURE OÙ L'ARGENT PUBLIC EST RARE
ET DOIT ÊTRE MOBILISÉ EN FAVEUR DE L'ENTRETIEN DES RÉSEAUX
EXISTANTS
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I. LA FRANCE EST TRÈS BIEN
ÉQUIPÉE EN INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT MÊME SI SA
SITUATION RELATIVE SE DÉGRADE
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TROISIÈME PARTIE - FINANCER LES
INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE
CONTRAINT
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I. DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE TRÈS
CONTRAINT POUR LE BUDGET DES TRANSPORTS ET POUR L'AFITF, L'ÉTAT VA
DEVOIR FAIRE DES CHOIX DRASTIQUES
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A. UN NIVEAU D'INVESTISSEMENT EN INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORT D'ENVIRON 1 % DU PIB
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B. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE
L'ÉTAT PARAISSENT TROP LIMITÉS POUR FAIRE FACE AU FINANCEMENT DE
TOUS LES PROJETS DÉJÀ ANNONCÉS
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1. Les crédits budgétaires
consacrés par l'État aux infrastructures de transport sont
relativement stables depuis une dizaine d'années
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2. Les montants accordés par l'État
aux infrastructures de transport dans le cadre des contrats de plan
État-région (CPER) pour la période 2015-2020 seront
analogues à ceux de la période 2007-2014
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3. L'AFITF, un outil qui manque toujours de
transparence
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4. L'AFITF ne pourra pas mener à bien dans
les années à venir sa mission de financement des infrastructures
de transport pour le compte de l'État sans augmentation substantielle de
ses recettes
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1. Les crédits budgétaires
consacrés par l'État aux infrastructures de transport sont
relativement stables depuis une dizaine d'années
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C. LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA SNCF, QUI
A ÉTÉ BEAUCOUP TROP SOLLICITÉE POUR LA CONSTRUCTION
D'INFRASTRUCTURES NOUVELLES, DOIT CESSER DE SE DÉGRADER
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1. Une dette en pleine dérive
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2. Le Gouvernement refuse pour le moment toute
reprise, même partielle, de la dette de SNCF Réseau
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3. Une « règle d'or »
déjà inopérante avant même son entrée en
vigueur et une trajectoire financière toujours pas
annoncée
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4. La dette de SNCF Réseau doit être
allégée pour permettre à l'entreprise de retrouver des
marges de manoeuvre
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1. Une dette en pleine dérive
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D. DES FINANCEMENTS EUROPÉENS SUBSIDIAIRES
MAIS INDISPENSABLES POUR LA RÉALISATION DES GRANDS PROJETS
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A. UN NIVEAU D'INVESTISSEMENT EN INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORT D'ENVIRON 1 % DU PIB
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II. LE NÉCESSAIRE
RÉÉQUILIBRAGE DU FINANCEMENT DES TRANSPORTS ENTRE CONTRIBUABLE ET
USAGER
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I. DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE TRÈS
CONTRAINT POUR LE BUDGET DES TRANSPORTS ET POUR L'AFITF, L'ÉTAT VA
DEVOIR FAIRE DES CHOIX DRASTIQUES
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EXAMEN EN COMMISSION
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
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ANNEXE I
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ANNEXE II - CONTRIBUTIONS DE GROUPES
POLITIQUES