B. LES CONTRATS DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ, UN OUTIL À MIEUX UTILISER ET CONTRÔLER DANS LE DOMAINE DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
Si la concession est de longue date utilisée pour financer les infrastructures de transport en limitant les ressources budgétaires mobilisées, les partenariats publics-privés , outil introduit en droit français en 2004 47 ( * ) , sont jusqu'ici restés relativement peu nombreux dans le domaine des infrastructures de transport .
À ce jour, on compte, notamment, deux grands partenariats ferroviaires - la LGV Bretagne Pays de la Loire et le contournement Nîmes-Montpellier - et sept partenariats routiers , dont, pour l'État, la rocade L2 de Marseille.
La direction générale du Trésor, entendue par votre groupe de travail, a estimé que certaines caractéristiques structurelles du secteur des transports ne jouaient pas en faveur des contrats de partenariat public-privé , notant notamment que le potentiel de financement par l'usager incite naturellement à privilégier le recours à la concession lorsque cela est possible .
Elle considère toutefois que les contrats de partenariat sont un outil qui mérite d'être valorisé dans la mesure où ils peuvent permettre :
- de mobiliser la capacité d'innovation du secteur privé ;
- de valoriser les synergies entre la phase de conception et la stratégie d'entretien et de maintenance d'une infrastructure ;
- de renforcer l'effectivité du transfert de risque de construction et de performance , sécurisant ainsi les délais de livraison de l'infrastructure et les coûts pour la personne publique ;
- d'offrir une solution de contrat global à financement privé en l'absence de recours possible à la concession (en particulier lorsqu'il n'est pas possible de mobiliser le financement par l'usager).
La direction générale du Trésor estime ainsi que « sous réserve d'être correctement utilisés notamment pour des projets d'une ampleur suffisante, correctement définis, et de disposer des équipes pluridisciplinaires sachant assurer une bonne passation mais également un bon contrôle des contrats, les contrats de partenariat sont un outil permettant de répondre à des besoins spécifiques mettant à profit les compétences très développées du secteur privé spécialisé dans les infrastructures de transport , particulièrement développée en France ».
C. VERS UN CONTINUUM DANS LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRATS DE LA COMMANDE PUBLIQUE
La direction générale du Trésor relève surtout que dans le contexte économique actuel (croissance faible, inflation basse) et compte tenu de la maturité des réseaux existants 48 ( * ) , la concession pourrait devenir moins attractive pour les acteurs privés , confrontés à un risque d'exploitation (risque trafic en particulier) plus élevé .
Dès lors, pourraient voir le jour des modèles contractuels « hybrides » partageant plus finement l'allocation du risque trafic entre la personne publique et son co-contractant et combinant les logiques de la concession (versement de péages par l'usager) et du marché de partenariat (paiements publics en fonction des performances).
La récente refonte du droit de la commande publique 49 ( * ) va précisément dans ce sens, puisqu'elle a cherché à rationaliser la gamme des outils contractuels à disposition des personnes publiques , en regroupant les différents contrats existants en quelques grandes catégories (concessions, marchés publics) et sous catégories (au sein des marchés publics : marchés publics « classiques », marchés publics globaux, marchés de partenariat) précisément identifiés .
Elle étend et renforce l'approche visant à identifier le contrat le plus adapté aux caractéristiques du projet conduit par la personne publique : est ainsi consacrée l'existence d'un continuum d'outils d'achat , avec différentes combinaisons possibles dans l'étendue des missions et des risques transférés au cocontractant (contrat global ou alloti, avec ou sans financement privé, avec ou sans risque de recettes).
Dans ce schéma, il revient à la personne publique acheteuse d'identifier la meilleure formule au regard du projet qu'elle mène , des risques qu'elle souhaite assumer et du prix qu'elle est prête à payer .
* 47 Par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.
* 48 Selon la direction générale du Trésor, la rentabilité économique des nouvelles infrastructures devrait être moins forte que celle des projets passés, plus structurants, et une part croissante de la rentabilité économique des opérations pourrait se manifester à travers les réseaux existants et être difficilement « captable » par l'économie des nouveaux projets.
* 49 Ordonnance et décret « marchés publics » du 23 juillet 2015 et 25 mars 2016, ordonnance et décret « concessions » du 29 janvier et 1 er février 2016.