III. LES CONCESSIONS ET LES MARCHÉS DE PARTENARIAT, DES OUTILS PERFORMANTS MAIS À MANIER AVEC PRÉCAUTION ET SANS ABANDONNER LA MAÎTRISE D'OUVRAGE PUBLIQUE
Si en définitive, le financement d'une infrastructure de transport repose toujours sur le contribuable, local ou national, ou sur l'usager, il existe trois grands types de montages financiers qui permettent de financer un projet d'infrastructure de transport :
- la concession ;
- le contrat de partenariat public-privé (aussi appelée contrat ou marché de partenariat) ;
- la maîtrise d'ouvrage publique (MOP).
Les similitudes entre la concession et le contrat de partenariat public-privé, sont nombreuses . Dans les deux cas, la personne publique qui y a recours confie à son co-contractant privé une mission globale portant sur la conception, la réalisation, le financement, total ou partiel, l'entretien et la maintenance d'une infrastructure publique .
La seule différence entre ces deux types de contrat réside dans les modalités de rémunération du co-contractant privé de la personne publique.
Dans le cas de la concession, la rémunération est substantiellement assurée par l'exploitation commerciale de l'infrastructure et les recettes versées par les usagers . Elle est donc exposée à un risque d'exploitation , le risque de trafic . Pour que le co-contractant accepte de s'exposer à un tel risque, le contrat encadre précisément les déterminants-clés de l'exploitation de l'infrastructure, et notamment le tarif (péage) dont devra s'acquitter l'usager . Une fois celui-ci conclu, la personne publique n'est plus en mesure de déterminer le tarif librement, sauf si elle prévoit une compensation pour son cocontractant.
Dans le cas du contrat de partenariat, la rémunération est assurée par des paiements (loyers) versé par la personne publique , généralement assis sur des objectifs de performance. La personne publique conserve la maîtrise discrétionnaire de la politique commerciale de l'infrastructure et notamment des éventuels tarifs payés par les usagers.
L'externalisation au secteur privé est donc plus importante dans le cas de la concession qu'elle ne l'est pour le contrat de partenariat.
Historiquement, de nombreuses infrastructures de transport ont été conçues en France grâce à des concessions . Les personnes publiques ont pour le moment moins eu recours aux contrats de partenariat , plus récents.
A. LES CONTRATS DE CONCESSION, UN MODÈLE ANCIEN QUI A FAIT SES PREUVES MAIS N'EST PAS EXEMPT DE CERTAINES DÉRIVES
La concession est un outil auquel les pouvoirs publics ont traditionnellement recours depuis le XIX siècle. Elle a été en particulier très utilisée pour assurer le développement du réseau autoroutier français .
Des contrats de concession ont également été conclus pour étendre le réseau ferroviaire français, comme dans le cas de la ligne Perpignan-Figueras et de la LGV Sud Europe Atlantique (SEA), avec des succès variables.
1. Les résultats mitigés des concessions ferroviaires
a) Le contrat de concession Lisea pour la construction et l'exploitation de la ligne SEA a connu de fortes tensions en raison d'interrogations récurrentes sur le risque de trafic
Les travaux de construction de la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique (SEA) entre Tours et Bordeaux comprennent la réalisation de 302 kilomètres de lignes nouvelles , 39 kilomètres de raccordements et la seconde phase de résorption du bouchon ferroviaire de Bordeaux .
Le coût d'investissement du tronçon central Tours-Bordeaux s'établit à environ 6,7 milliards d'euros 37 ( * ) . Le taux de rentabilité socio-économique du projet, évalué lors de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique en 2007, est compris entre 7,7 % et 8,4 % .
À la suite de la déclaration d'utilité publique de la section Angoulême-Bordeaux survenue le 18 juillet 2006 puis à celle de la section Tours-Angoulême intervenue le 10 juin 2009, un contrat de concession , publié au Journal officiel le 30 juin 2011, a été conclu entre SNCF Réseau (ex-Réseau ferré de France RFF ) et la société Lisea pour une durée de 50 ans (soit de 2011 à 2061).
Une convention de financement liant l'État, les collectivités territoriales et SNCF Réseau avait permis de confirmer la mise à disposition de subventions publiques préalablement à la signature du contrat de concession.
Cette convention, qui porte sur un montant total de 6,7 milliards d'euros , est ainsi répartie :
- 5,8 milliards d'euros d'investissements sur le périmètre de la société concessionnaire Lisea, dont 3,6 milliards d'euros versés au concessionnaire en période de construction et financée par l'État ( 1,3 milliard d'euros ), les collectivités territoriales ( 1,3 milliard d'euros ) et SNCF Réseau ( 1 milliard d'euros ) ;
- 642 millions d'euros d'investissements sur le périmètre SNCF Réseau (dépenses préliminaires en études et acquisitions foncières et réalisation des jonctions et centres de commande centralisée) ;
- 210 millions d'euros pour le financement de la seconde phase de résorption du bouchon ferroviaire de Bordeaux ;
- 24 millions d'euros pour le fonds de solidarité territoriale (FST).
Ainsi cette convention prévoit que la contribution des collectivités publiques au financement s'élève à 2 980,8 millions d'euros et celle de SNCF Réseau à 1 760 millions d'euros , celle de l'Union européenne s'établissant à 10,2 millions d'euros .
Lisea, consortium qui associe quatre actionnaires distincts, est ainsi devenue la première entreprise privée concessionnaire d'une ligne ferroviaire à grande vitesse .
L'actionnariat de la société Lisea, titulaire de la concession de la ligne LGV Sud Europe Atlantique (SEA)
Source : site internet de Lisea
Lisea 38 ( * ) a investi 3,8 milliards d'euros pour assurer la conception, la réalisation, le financement, l'entretien et la maintenance de la LGV Sud Europe Atlantique.
A la mise en service de la ligne, la société sera rémunérée via les redevances versées par les entreprises ferroviaires qui l'emprunteront.
Les travaux se déroulant sans difficulté notable, la nouvelle LGV devrait être mise en service en juillet 2017 .
Mais sur le plan financier, les tensions ont été très vives entre le concessionnaire Lisea et la SNCF . En effet, à l'automne 2015, les dirigeants de Lisea ont évoqué un risque de cessation des paiements en cas de refus de la SNCF d'augmenter le nombre de dessertes journalières de la ligne Tours-Bordeaux . Selon eux, avec 13 à 15 allers-retours par jour, la ligne serait déficitaire d'environ 20 à 30 millions d'euros, seuls 19 allers-retours permettant à la ligne d'être rentable. Finalement, les deux parties semblent s'être entendues pour 17 allers-retours par jour .
Même s'il est encore tôt pour tirer des leçons de cette concession, Fin Infra, qui intervient dans ce dossier comme représentant de l'État dans le cadre de la garantie apportée par celui-ci sur une partie de la dette commerciale et de la dette BEI de Lisea estime qu' « il est d'ores et déjà apparent que la mise en service de la ligne interviendra dans un contexte d'évolution en profondeur de l'économie du TGV marqué par un environnement concurrentiel en pleine mutation (pression du low cost, covoiturage, autocars, etc.) ».
Tout laisse donc à penser qu'un nouveau contrat de concession de cette ampleur ne sera sans doute pas signé avant longtemps .
b) L'échec cuisant de la ligne Perpignan-Figueras
Très récemment, l'exemple de la ligne Perpignan-Figueras a montré les risques du recours à la concession pour concevoir, construire et exploiter une ligne ferroviaire lorsque le projet est mal conçu .
En 2003, la société TP Ferro, détenue à parité par Eiffage et par le groupe de BTP espagnol ACS, avait obtenu un contrat de concession pour la construction et l'exploitation de la ligne à grande vitesse (LGV) entre Perpignan et Figueras , tronçon de la ligne sud-ouest de l'Europe (PP3) reliant Paris à Barcelone.
Longue de 44 kilomètres, cette ligne comprenait le percement d'un tunnel de 8,3 kilomètres sous les Pyrénées, le tunnel du Perthus, pour un coût total du chantier de 1,2 milliard d'euros .
TP Ferro a mobilisé 110 millions d'euros de fonds propres, a bénéficié de 590 millions d'euros de subventions et a emprunté 410 millions d'euros. Après cinq ans de travaux, elle a livré l'infrastructure à la France et à l'Espagne le 17 février 2009 . Mais ce n'est qu'en décembre 2013 que la ligne entre Figueras et Barcelone a été mise en service.
Ce retard a occasionné de lourdes pertes pour TP Ferro, partiellement indemnisée par une compensation de 132 millions d'euros et un allongement de trois ans de la durée de la concession.
Mais même la mise en service n'a pas permis d'améliorer la situation, le trafic étant très inférieur aux attentes , tant pour le fret que pour les passagers.
Cette situation a conduit TP Ferro, endettée à hauteur de 557,2 millions d'euros , à annoncer sa mise en liquidation judiciaire le 15 septembre 2016. Les États français et espagnol devront assumer la charge de la dette associée à cette concession , qui sera reprise par une société formée par SNCF Réseau et son homologue espagnol, Administrador de infraestructuras ferroviarias (ADIF).
Cet échec complet démontre que l'équilibre d'une concession , en particulier d'une concession ferroviaire, est très fragile , et suppose, pour donner satisfaction aux différentes parties prenantes, une évaluation très réaliste des trafics futurs ainsi qu'un respect pointilleux des délais de réalisation d'infrastructures qui dépendent les unes des autres pour bien fonctionner
2. Les concessions autoroutières, un système efficace en dépit des polémiques sur la rentabilité excessive des sociétés d'autoroutes
a) Les concessions autoroutières ont permis de doter la France d'un réseau de plus de 9 000 kilomètres d'autoroutes
Le système des concessions, mis en place par une loi du 18 avril 1955, a été largement utilisé au cours des soixante dernières années pour bâtir le réseau français d'autoroutes , aujourd'hui long de près de 12 000 kilomètres , dont plus de 9 000 kilomètres 39 ( * ) d'autoroutes concédées à dix-neuf sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA) , en ayant le moins possible recours à des ressources budgétaires.
Le concessionnaire assure, sous le contrôle des services de l'État, le financement, la conception, la construction, l'entretien et l'exploitation de l'infrastructure et en supporte les aléas à ses risques et périls (dette, risque de trafic, etc.).
En contrepartie, il perçoit un péage dont le niveau est déterminé ex ante par le contrat de concession. Au terme de la concession, l'infrastructure revient à l'État .
C'est donc l'usager , via les péages , et non le contribuable, qui finance le développement, l'entretien et l'exploitation des autoroutes . En outre, tous les usagers participent au financement du réseau à proportion des trajets effectués, qu'ils soient résidents en France ou non.
Alors que l'État s'était longtemps appuyé sur des sociétés d'autoroutes publiques, il a procédé à leur privatisation complète en 2006 . Cette opération lui a rapporté environ 17 milliards d'euros en comptabilisant les sommes perçues dès 2002 lors d'une première ouverture de capital 40 ( * ) . En contrepartie, il a transféré aux acheteurs privés une dette de 19,5 milliards d'euros et un programme d'investissement de 4,4 milliards d'euros .
b) Des interrogations qui persistent sur la rentabilité des concessions
En 2015, le chiffre d'affaires global des concessions autoroutières était évalué à 9,39 milliards d'euros hors taxe environ (en hausse de 3 % par rapport à 2014). Sept sociétés concessionnaires d'autoroutes historiques réalisaient 92 % de ce chiffre d'affaires , provenant à 95 % des péages .
Entre 2013 et 2015 a éclaté une violente polémique sur la rentabilité des sociétés concessionnaires d'autoroutes , jugée excessive par la Cour des comptes 41 ( * ) puis, dans un rapport controversé, par l'Autorité de la concurrence 42 ( * ) , qui avait estimé que « la rentabilité exceptionnelle des sociétés concessionnaires d'autoroutes « historiques », largement déconnectée de leurs coûts et disproportionnée par rapport au risque de leur activité , est assimilable à une rente ». L'Autorité avait ainsi calculé que la rentabilité nette des sociétés concessionnaires d'autoroutes 43 ( * ) avait atteint entre 20 % et 24 % de leur chiffre d'affaires , soit un niveau très élevé.
Devant votre groupe de travail, les représentants des sociétés concessionnaires d'autoroutes ont présenté le modèle économique qui , selon eux, régit une concession autoroutière .
En début de contrat, le concessionnaire construit l'ouvrage dont il a la concession, ce qui le conduit à s'endetter et à constater des pertes ; dans un second temps, il exploite l'ouvrage et engrange des bénéfices d'exploitation qui lui permettent de compenser ses pertes antérieures et de rembourser sa dette . Ainsi, la forte profitabilité constatée par l'Autorité de la concurrence s'expliquerait par la relative maturité des concessions .
Selon les représentants des sociétés d'autoroutes, il conviendrait de s'intéresser non pas à leur rentabilité à un moment donné mais au taux de rentabilité interne (TRI) de chaque autoroute concédée , qui rapporte la somme des cash flows actualisés dégagés par l'exploitation de l'ouvrage au montant de l'investissement initialement consenti.
Ainsi, selon la DGITM, interrogée par votre groupe de travail sur cette question délicate, « un taux de marge annuel élevé , et croissant au fur et à mesure qu'on se rapproche de la fin de la concession, est compatible avec un taux de rentabilité interne raisonnable sur la durée de la concession , dès lors que l'investissement initial est très important et concentré en début de période ».
La DGITM a reconnu toutefois que la privatisation de 2006 avait perturbé l'appréciation de la rentabilité des concessions d'autoroutes historiques .
Pour y remédier, les contrats conclus en 2006 ont été modifiés en 2015 pour prévoir des clauses de limitation des sur-profits :
- une première qui contraint l'évolution des péages et prévoit même leur diminution sur la période allongée de la concession si le chiffre d'affaire annuel du concessionnaire dépasse certains seuils ;
- une seconde qui prévoit une fin anticipée de la concession si le chiffre d'affaires cumulé depuis la privatisation de 2006 dépasse un certain seuil .
Le législateur a confié à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer), dans le cadre de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, entre autres nouvelles missions, le soin de rendre un avis transmis au Parlement sur l'équilibre économique des nouveaux projets de contrats de concessions autoroutières 44 ( * ) et d'assurer, par des rapports également transmis au Parlement, un suivi périodique de la situation économique des sociétés concessionnaires d'autoroutes .
Enfin, les sociétés concessionnaires d'autoroutes (APRR, Sanef, Vinci autoroutes, etc.) acquittent annuellement environ 4 milliards d'euros d'impôts , dont environ 900 millions d'euros au titre de la taxe d'équipement et de la redevance domaniale qui viennent abonder le budget de l'AFITF et financer les autres infrastructures de transport.
Ainsi que le relevait l'économiste Yves Crozet devant votre groupe de travail, leur bonne santé économique est donc également une bonne nouvelle pour l'État .
c) Des plans de relance des investissements autoroutiers financés par des allongements des durées des concessions : un système opaque qui présente peu de garanties
Le Gouvernement a conclu un accord avec les sociétés concessionnaires d'autoroutes le 9 avril 2015 sur le lancement d'un plan de relance autoroutier d'un montant de 3,27 milliards d'euros à la charge de ces sociétés .
Ces travaux, qui devraient permettre la création de 15 000 emplois à compter de 2016 dans un secteur du BTP qui en a perdu environ 30 000 depuis 2007, concernent une trentaine d'opérations : élargissement de voiries, création et reprises d'échangeurs, aménagement environnementaux, etc. Les différentes infrastructures construites dans ce cadre devraient entrer en service entre 2018 et 2024 45 ( * ) .
Pour mettre un terme à la polémique sur leur rentabilité excessive, les sociétés concessionnaires d'autoroutes ont également accepté d'abonder le budget de l'AFITF par vingt annuités de 60 millions d'euros indexées à l'inflation 46 ( * ) , soit 1 milliard d'euros en valeur actuelle , ainsi que de participer à hauteur de 200 millions d'euros à la constitution d'un fonds de financement des infrastructures de transport durable.
En contrepartie, l'État a accepté d'allonger la durée des concessions d'une durée proportionnelle aux charges nouvelles engendrées par ce plan de relance pour les sociétés concessionnaires d'autoroutes, soit entre deux et quatre ans selon les concessions , ce qui avait de son point de vue le mérite d'être indolore à court terme , tant pour les finances publiques que pour les usagers .
L'État avait notifié ce plan à la Commission européenne au titre du régime des aides d'État et avait obtenu, non sans difficultés, sa validation le 28 octobre 2014. Il a ensuite été mis en oeuvre par le biais d'avenants aux contrats des sept concessions concernées, publiés le 23 août 2015 au Journal officiel.
Alors que les membres de votre groupe de travail s'étonnaient de l'opacité de ce recours , sans mise en concurrence, à un allongement des durées des concessions existantes pour financer un plan d'investissement dans les infrastructures , les représentants des sociétés d'autoroutes qu'ils entendaient ne sont pas parvenus à leur démontrer que des contrats de concessions , régulièrement rallongés par avenants , pouvaient conserver leur lisibilité .
Bien au contraire, l'utilisation par l'État de ce type de contrepartie , en complexifiant sans cesse les contrats de concession autoroutière et en en éloignant le terme , rendent quasiment impossible , sauf pour quelques spécialistes, la vérification de leur caractère équitable et entretiennent la défiance des parlementaires et des citoyens à leur égard .
Dès lors, il devrait être mis fin au recours à ce type de procédé qui, s'il permet de faire à court terme de la relance sans utilisation de ressources budgétaires, est susceptible de représenter pour la collectivité un coût d'opportunité très important .
À cet égard, le nouveau plan de relance autoroutier de 1 milliard d'euros annoncé par le secrétaire d'État chargé des transports le 18 septembre 2016 est, à tout le moins, plus visible pour les usagers , puisqu'il sera financé par une augmentation des tarifs des péages comprise entre 0,3 % et 0,4 % par an entre 2018 et 2020 .
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Proposition n° 7 : Mettre fin à la pratique consistant à allonger la durée des concessions autoroutières pour financer des investissements de développement du réseau. |
* 37 Aux conditions économiques de juillet 2009.
* 38 Lisea a confié la conception et la construction de la LGV SEA Tours-Bordeaux au groupement d'entreprises Cosea, piloté par Vinci Construction, et associant également Eurovia, ETF, le pôle Énergies de Vinci et de Inéo Rail, ainsi que Systra, et d'autres entreprises extérieures au groupe Vinci : NGE, TSO, Egis...
* 39 Fin 2015, 9 111,9 kilomètres d'autoroutes concédées et d'ouvrages à péage étaient en service selon Autoroutes & Ouvrages concédés.
* 40 À l'exception de Cofiroute qui a toujours été une société privée, les autres sociétés concessionnaires d'autoroutes historiques ont été rachetées par Vinci, Eiffage et Abertis.
* 41 Cour des comptes, Les relations entre l'État et les sociétés concessionnaires d'autoroutes, 24 juillet 2013
* 42 Autorité de la concurrence, avis 14-A-13 du 17 septembre 2014 sur le secteur des autoroutes après la privatisation des sociétés concessionnaires.
* 43 Il s'agit du rapport entre le résultat net de la société concessionnaire d'autoroutes (résultat d'exploitation auquel sont intégrés les résultats financier et exceptionnel ainsi que l'impôt sur les sociétés) et son chiffre d'affaires.
* 44 Le décret n° 2016-234 du 1 er mars 2016 relatif à la régulation des contrats dans le secteur des autoroutes prévoit que l'Arafer transmet son avis au ministre chargé de la voirie routière nationale et au ministre chargé de l'économie dans le délai de trois mois sur les nouveaux contrats de concession et sur les hausses de péages éventuellement engendrées par les nouveaux avenants aux contrats de concession historiques.
* 45 Parmi ces opérations, on retrouve entre autres la réalisation des raccordements d'extrémités sur la RCEA et la RN42 entre Saint-Omer et Boulogne-sur-Mer, la mise à 2x3 voies de l'A13 entre Pont l'Évêque et Dozulé, l'aménagement à 2x3 voies de l'A63 entre Ondres et Saint-Geours-de-Maremne, le complément de l'échangeur de Bailly-Romainvilliers sur l'A4, l'achèvement de l'itinéraire autoroutier A50-A57 à Toulon ou encore la sécurisation des tunnels de l'A14 à l'ouest de Paris. Il comprend également de nombreuses opérations de mise aux normes environnementales.
* 46 Une partie de ces versements ont été anticipés pour porter la contribution des sociétés concessionnaires d'autoroute au budget de l'AFITF à 100 millions d'euros pour chacune des trois premières années d'application de l'accord du 9 avril 2015.