PREMIÈRE PARTIE - METTRE EN PLACE UNE VÉRITABLE PROGRAMMATION ET UNE SÉLECTION PLUS RIGOUREUSE DES PROJETS D'INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
I. DES CARENCES EN MATIÈRE DE PROGRAMMATION DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT SUSCEPTIBLES D'ENTRAÎNER DE GRAVES PROBLÈMES DE SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE
A. L'ABSENCE DE STRUCTURE PERMANENTE DE CONCERTATION ET DE PROGRAMMATION DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
Les grands projets d'infrastructures de transport ont longtemps été programmés dans le cadre des plans quinquennaux , élaborés par le Commissariat général du Plan. La disparition de ces plans au début des années 1990 a laissé un vide, seulement partiellement comblé par les contrats de plan État-région (CPER) et les schémas nationaux d'infrastructures de transport .
Les CPER organisent, sur plusieurs années, les investissements réciproques de l'État, des régions et de certaines collectivités territoriales dans le champ de différentes politiques publiques. Au cours des périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006, les infrastructures de transport représentaient environ l a moitié du total des financements inscrits dans les contrats de plan . Après une baisse des montants inscrits sur cette thématique en 2007-2013 4 ( * ) , le volet « mobilité multimodale » représente à nouveau la moitié des engagements financiers des CPER 2015-2020, soit environ 15 milliards d'euros 5 ( * ) . Si les CPER déclinent, pour chaque région, une liste d'opérations par mode de transport, à engager dans les années à venir, ils n'intègrent généralement pas les grands projets d'infrastructure à dimension nationale , notamment les lignes ferroviaires à grande vitesse (LGV) 6 ( * ) .
De nature différente, les schémas nationaux , préparés par les services techniques du ministère chargé des transports, sous l'égide de comités ministériels, ont vocation à cartographier et planifier les investissements , sans nécessairement établir de priorité, ni indiquer les modalités de financement envisagées. Si les premiers schémas d'infrastructures de transport, adoptés à partir des années 1970, suivaient une logique sectorielle 7 ( * ) , une approche multimodale prévaut depuis 2002 .
Les organismes consultatifs du secteur des transports ont quant à eux été progressivement supprimés , avec le remplacement en 2010 du Conseil national des transports 8 ( * ) et du Conseil supérieur du service public ferroviaire 9 ( * ) par un Conseil supérieur des transports terrestres et de l'intermodalité 10 ( * ) , lui-même supprimé en 2014 en même temps que d'autres commissions administratives facultatives 11 ( * ) .
Par ailleurs, le comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT) , responsable de la définition des orientations de la politique des transports antérieures au schéma national des infrastructures de transport (SNIT) décidé dans le cadre du Grenelle de l'environnement, s'est réuni pour la dernière fois en mai 2010 .
Ainsi, en dehors des périodes d'élaboration des schémas d'infrastructure et de négociation des CPER, il n'existe plus, en France, de structure permanente de concertation et de programmation des infrastructures de transport .
* 4 Les transports demeuraient toutefois le premier domaine de contractualisation avec 3,27 milliards d'euros.
* 5 Dont 6,7 milliards d'euros financés par l'État.
* 6 Ils comprennent néanmoins fréquemment des aménagements liés au développement de lignes à grande vitesse, comme par exemple la désaturation de la gare de de Rennes dans le CPER 2015-2020 en prévision de l'ouverture en 2017 de la ligne Le Mans-Rennes.
* 7 Cf. notamment le schéma directeur des grandes liaisons routières et aéroportuaires de 1972, le schéma directeur routier national et le schéma directeur national des liaisons ferroviaires de 1992 et le schéma directeur des voies navigables de 1985.
* 8 Créé par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), le Conseil national des transports était composé de 89 membres permanents, dont un président et trois vice-présidents nommés par le ministre des transports, quatre parlementaires, dix élus locaux, vingt-deux représentants de l'État, treize représentants des usagers, vingt-trois représentants d'entreprises de transport et vingt-trois représentants des syndicats représentatifs du secteur des transports.
* 9 Créé par décret n° 99-221 du 19 mars 1999, le Conseil supérieur du service public ferroviaire était composé de 45 membres, dont trois députés, trois sénateurs, six élus locaux, cinq représentants de l'État et cinq personnalités qualifiées.
* 10 Créé par l'article 251 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », le Conseil supérieur des transports terrestres et de l'intermodalité était composé de 52 membres, répartis en cinq collèges, dont un collège de huit parlementaires nationaux, européens et élus locaux, un collègue de dix-sept membres représentant les entreprises et établissements intervenant dans le transport terrestre, un collège de huit salariés du transport terrestre, un collège de dix membres de la société civile et un collège de neuf représentants de l'État.
* 11 Décret n° 2014-132 du 17 février 2014 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif.