Droit de l'urbanisme et de la construction : l'urgence de simplifier

ENVIRONNEMENT

Recommandation n°21 : Moderniser et actualiser l'application des directives européennes en matière d'environnement : engager une révision générale de la liste des espèces protégés prévue par le pouvoir réglementaire en application de l'article L. 411-2.

Difficulté à résoudre	En matière d'environnement, si la législation est très encadrée par le droit européen, il existe toutefois des marges de manoeuvre de simplification en matière réglementaire. Tel est notamment le cas de l'application de la directive « Habitats » transposée aux articles L.411-1 et L.411-2 du code de l'environnement. En effet, si les pays européens ont souvent fait le choix d'une transposition littérale de ces articles, une analyse des décisions de la commission européenne et de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne fait apparaître de grandes divergences dans les traductions réglementaires de ces dispositions d'ordre législatif. Notamment, ce n'est pas tant le principe de la protection des espèces protégés qui est en cause que l'identification de ces espèces protégées, laquelle est d'ordre réglementaire. Une révision des listes des espèces protégées sur l'ensemble du territoire national devrait pouvoir être opérée : cette liste non actualisée apparaît désormais déconnectée de certaines réalités locales, certaines espèces n'étant bien heureusement plus aussi menacées qu'auparavant. Une comparaison avec l'établissement de ces mêmes listes dans les pays voisins de l'Union européenne serait également utile afin d'en vérifier la pertinence au regard de la directive.
Solution proposée	Il est proposé d'engager une révision générale de la liste des espèces protégés prévue par le pouvoir réglementaire en application de l'article L. 411-2 (application directive « Habitats » ), afin d'en vérifier la pertinence tant au regard de l'évolution de la biodiversité en France que des pratiques des autres pays européens en la matière.
Accroche règlementaire	La liste des espèces protégées citée à l'article R. 411-1 du code de l'environnement pris par arrêté conjoint pourrait être révisée.

Recommandation n°22 : Permettre une évaluation et une révision de l'article R. 122-2 du code de l'environnement et du tableau annexé afin d'en modifier les seuils dans le sens de la simplification.

Difficulté à résoudre	Les seuils d'examen retenus en application de l'article R.122-2 du code de l'environnement sembleraient inférieurs en France par rapport aux autres pays européens. Tout en veillant à éviter aux porteurs de projets une insécurisation juridique de leurs dossiers au regard du droit européen, une évaluation et un réexamen des seuils applicables précisés à l'article R.122-2 du code de l'environnement permettrait de mieux cibler les projets concernés par la directive 2014/52/UE.
Solution proposée	Il est suggéré de permettre une évaluation et une révision de l'article R.122-2 du code de l'environnement et du tableau annexé au regard tant du droit européen que des difficultés pratiques pour les entreprises et collectivités afin d'en modifier les seuils dans le sens de la simplification (application de l'examen au cas par cas).
Accroche règlementaire	Les seuils figurant au tableau annexé à l'article R.122-2 du code de l'environnement pourraient être révisés.

Recommandation n°23 : Mieux définir les notions de « hameau » et de « mitage » afin d'éviter de s'en remettre à la jurisprudence.

Difficulté à résoudre	Il existe une déconnection entre les objectifs de la législation nationale et son application au regard des besoins du territoire, notamment en zones rurales où les interprétations de la notion de « hameau » ou de « mitage » peuvent varier. Certaines réglementations gagneraient à être mieux précisées et à être interprétées ou amendées en fonction de certaines réalités territoriales, ne serait-ce que pour éviter d'inutiles contentieux d'interprétation aux différentes collectivités.
Solution proposée	Même si les rédactions actuelles permettent parfois une application au cas par cas souple, c'est bien souvent dans les faits la jurisprudence qui se substitue aux pouvoirs législatifs et réglementaires pour définir les notions de « hameau » ou de « mitage ». Clarifier par voie réglementaire la notion de « hameau » permettrait de redynamiser la construction en milieu rural tout en évitant de s'en remettre à la jurisprudence.
Accroche règlementaire	Cette clarification pourrait être apportée aux articles R111-1, R. 121-1 et suivants du code de l'urbanisme.

Recommandation n°24 : Ne pas pénaliser les communes dont les projets de construction sont ralentis par des procédures contentieuses.

Difficulté à résoudre	Certaines communes ayant engagé des programmes de logements sociaux ambitieux se voient malgré tout pénalisées financièrement par application de loi SRU du fait de retards indépendants de leur volonté (lors de procédures contentieuses notamment).
Solution proposée	Il importe de ne pas pénaliser les collectivités qui ont tout mis en oeuvre pour favoriser la construction de logements sociaux mais dont les projets de logements sociaux font l'objet d'une procédure contentieuse indépendante de leur volonté.
Accroche règlementaire	Les modalités d'application des pénalités prévues par la loi SRU pourraient ainsi être modifiées ou modulées dans les articles R.302-16 et suivants du code de la construction et de l'habitation afin de prendre en compte les cas des communes dont les projets de construction de logements sociaux sont bloqués par des procédures contentieuses indépendantes de leur volonté. L'objectif serait la suppression du prélèvement - ou du moins un abattement - dans ces cas bien particuliers.

Recommandation n°25 : Favoriser les mécanismes de dérogation en privilégiant les autorisations avec mesures compensatoires plutôt que les procédures d'interdiction.

Difficulté à résoudre	La jurisprudence européenne consacre la possibilité de proposer des mesures compensatoires dans le cadre des dérogations demandées au titre de l'article L.411-2 du code de l'environnement (par application de la directive « Habitats »). Toutefois, ces possibilités de dérogations semblent parfois moins connues ou moins utilisées en France, où les directives de protection paraissent plus sévèrement mises en oeuvre que dans les autres pays européens. Cela apparaît parfois contradictoire avec des objectifs d'intérêts écologiques, notamment lorsque des opérations de dépollution peuvent être retardées par la présence d'espèces installées après l'artificialisation d'une zone.
Solution proposée	Les dérogations privilégiant des mesures de compensation souples pourraient être favorisées, en prenant mieux en compte l'historique de la zone concernée.
Accroche règlementaire	Non nécessaire. La mesure relève essentiellement de la réforme des pratiques administratives françaises, qui pourraient être rapprochées de celles des autres pays européens validées par la jurisprudence européenne.

Recommandation n°26 : Améliorer et préciser le dispositif de révision simplifiée du PLU.

Difficulté à résoudre	Les articles R.104-8 et R.104-9 du code de l'urbanisme précisent que les plans locaux d'urbanisme dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000, font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion de leur révision. Dans sa rédaction actuelle, le code ne fait donc pas de différence entre révision et révision simplifiée. Extrait article R. 104-9 Les plans locaux d'urbanisme, dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000, font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : 1° De leur élaboration ; 2° De leur révision ; 3° De leur mise en compatibilité, dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet, lorsque la mise en compatibilité emporte les mêmes effets qu'une révision au sens de l'article L. 153-31. Ainsi, un changement finalement assez minime des règles d'urbanisme sur le territoire d'une commune située en zone Natura 2000, dès lors qu'il passe par une révision simplifiée, peut rendre nécessaire une lourde évaluation environnementale. Dans le cas d'une révision simplifiée du PLU, l'application stricte de l'article R.104-9 rend une évaluation environnementale nécessaire, même si le site d'implantation n'est pas situé en zone Natura 2000. C'est ainsi que l'autorité environnementale a été appelée à s'exprimer en application de l'article R.104-9 compte-tenu de la présence sur le territoire d'une commune d'une entité appartenant à un site Natura 2000. Or, ces procédures semblent anormalement lourdes et complexes pour des révisions simplifiées sans impact sur les sites Natura 2000 concernés.
Solution proposée	Il faudrait modifier l'article R.104-9 du code de l'urbanisme afin de viser la seule révision et non la révision simplifiée prévue à l'article L.153-34, du moins lorsque la révision ne porte pas sur la partie de la commune située en zone Natura 2000.
Accroche règlementaire	L'article R. 104-9 du code de l'urbanisme pourrait être modifié en ce sens.