II. LA SITUATION EN FRANCE
Conformément au principe général, que l'on a vu, selon lequel les États membres disposent d'une marge de manoeuvre importante pour organiser le secteur des jeux, en France, ces derniers ne sont considérés ni comme un commerce ordinaire ni comme un service ordinaire compte tenu d'enjeux d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs. En conséquence, l'exploitation des jeux d'argent et de hasard est placée sous un régime de droits exclusifs délivrés par l'État 22 ( * ) .
De même, la réglementation des établissements de jeux est une police administrative spéciale mise en oeuvre par le ministère de l'intérieur. L'élaboration des normes et la délivrance des mesures de police administrative relèvent de la compétence de sa direction des libertés publiques et des affaires juridiques. La commission consultative de jeux de cercles et de casinos donne un avis avant toute délivrance ou toute suspension/retrait d'une autorisation de jeux. La surveillance et le contrôle des établissements de jeux relèvent du préfet et du sous-préfet ainsi que du service central des courses et jeux, ce dernier assurant également la police des jeux dans les casinos.
A. LE CADRE GÉNÉRAL DES JEUX EN FRANCE
Depuis le XIX e siècle (loi du 21 mai 1836), le droit français pose le principe général de l'interdiction des loteries , principe repris par la loi du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard.
Cette prohibition s'est accompagnée de nombreuses exceptions qui permettent de proposer une large gamme de jeux de hasard.
Toutefois, en raison de leur caractère dérogatoire au principe d'interdiction, ces jeux font l'objet, soit d'un monopole, tel celui de la Française des Jeux sur les jeux de hasard et les paris sportifs (en points de vente et en ligne), soit d'un régime d'autorisation administrative couplé à des prélèvements permettant de financer des secteurs économiques ou culturels, comme les casinos.
Il existe trois grandes catégories de jeux : les loteries et autres jeux de pur hasard, les jeux de cercle et les paris.
La notion de jeux de cercle regroupe plusieurs jeux dont le résultat ne dépend pas uniquement d'un tirage au sort. Ils sont généralement pratiqués dans des établissements de jeux , dont il existe deux principales catégories : les casinos et les cercles de jeux .
Les casinos , au nombre de 199 en France actuellement selon des chiffres fournis par le ministère de l'intérieur, ce qui fait de notre pays le plus doté en ce type d'établissements de jeux, sont des entreprises qui se voient confier une mission de service public via une délégation de service public en raison de l'activité d'animation et de développement touristique à laquelle ils doivent contribuer.
Les casinos ont longtemps fait l'objet d'une prohibition absolue en France, tout en étant largement tolérés en pratique. La possibilité d'autoriser, par dérogation, l'implantation de casinos dans les stations balnéaires et les villes d'eau remonte à un décret de 1806. Puis la loi du 15 juin 1907 relative aux casinos, modifiée à plusieurs reprises, a fixé le cadre juridique longtemps applicable en France. Leur implantation est subordonnée à la délivrance d'une autorisation du ministère de l'intérieur. Depuis un décret de 1934, les demandes d'autorisation ou de renouvellement de l'autorisation d'exploiter des jeux de casinos ou de cercles sont examinées par la Commission supérieure des jeux. Les différents aspects du fonctionnement des casinos sont soumis à diverses règles exigeantes.
Trois activités caractérisent un casino : une offre de jeux, une offre de restauration et une participation au développement touristique. Pour ce qui concerne l'offre de jeux, les casinos peuvent proposer treize jeux d'argent ou de cercle, mais aucun jeu de commerce (bridge, poker, tarot, rami, etc.), et sont les seuls à pouvoir proposer des jeux de contrepartie, c'est-à-dire des jeux dans lesquels le joueur affronte l'établissement et non les autres joueurs, comme la roulette, le craps ou le black jack, et des appareils automatiques (les machines à sous sont autorisées en France seulement depuis la loi du 5 mai 1987).
Les cercles de jeux , longtemps dépourvus de statut juridique en France, ont vu leur existence légalisée par les articles 47 et 49 de la loi de finances du 30 juin 1923. Désormais, pour pouvoir pratiquer des jeux de hasard, les cercles de jeux constitués en association doivent être titulaires d'une autorisation du ministère de l'intérieur, qui peut être révoquée à tout moment. Les dispositions d'un décret 23 ( * ) et d'une instruction ministérielle de 1947 24 ( * ) leur sont applicables. Ces textes ont été modifiés en 2014 25 ( * ) afin de renforcer les contrôles et moderniser les règles auxquelles les cercles sont soumis.
L'objet de l'association doit être social, sportif, artistique ou littéraire. Les cercles doivent donc justifier chaque année des aides apportées conformément à l'objet de l'association. À la différence des casinos, les cercles de jeux ne peuvent proposer des jeux de contrepartie, mais peuvent proposer des jeux de commerce et certains jeux de hasard (billard multicolore et baccara). Les cercles relèvent donc de différentes catégories suivant les jeux qui y sont pratiqués, jeux de hasard ou jeux de commerce, ou suivant leur mode de gestion, cercles fermés ou ouverts.
Les casinos et cercles de jeux font l'objet d'une surveillance policière et administrative constante .
Ces établissements de jeux sont impliqués à la fois :
- dans la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme , par l'application des mesures comptables idoines et la formation de leurs personnels à la détection de comportements suspects ;
- et dans la prévention de l'addiction 26 ( * ) au jeu et la protection des mineurs : ils doivent développer une politique de prévention des addictions 27 ( * ) , à laquelle le personnel est formé dans des centres agréés, et contrôler les entrées afin d'interdire l'accès aux mineurs ainsi qu'aux personnes exclues des salles de jeux sur leur demande ou à la suite du comportement qu'elles ont eu au sein d'une salle de jeu.
* 22 Un panorama de la situation des jeux d'argent et de hasard en France est présenté en annexe au présent rapport.
* 23 Décret n° 47-798 du 5 mai 1947 portant réglementation de la police des jeux dans les cercles.
* 24 Instruction ministérielle du 15 juillet 1947 sur la réglementation des jeux dans les cercles.
* 25 Décret n° 2014-1540 du 18 décembre 2014 portant réglementation de la police des jeux dans les cercles et arrêté du 18 décembre 2014 modifiant l'instruction ministérielle du 15 juillet 1947 sur la réglementation des jeux dans les cercles.
* 26 Selon l'ARJEL, il y aurait en France un million de joueurs « problématiques » et 200 000 joueurs « pathologiques ».
* 27 La Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA) compte désormais parmi ses attributions la lutte contre le jeu addictif.