Domaines public et privé de l'État outre-mer : 30 propositions pour mettre fin à une gestion jalouse et stérile

C. UNE ORGANISATION DES SERVICES DE L'ÉTAT FRAGILE

Pour assumer la complexité juridique de la gestion domaniale, l'État a fait le choix de s'appuyer sur une multitude d'opérateurs, sans les doter des moyens nécessaires à leur action, sans s'assurer de l'efficacité de leur coordination et sans leur fixer de cap clair .

1. Des opérateurs locaux multiples mais peu dotés

a) Une gestion domaniale démembrée

Pour gérer l'intense complexité née de l'hétérogénéité des propriétés du domaine et de la diversité de statuts fonciers, parfois très exorbitants, l'État a retenu une organisation également complexe . Doivent s'articuler des services déconcentrés et des établissements publics spécialisés. Se croisent des logiques fonctionnelles de répartition des tâches et des logiques géographiques de répartition des zones entre ces différents acteurs. L'efficacité de la gestion du domaine de l'État dépend dans ce cadre de trois facteurs :

- la clarté et la pérennité de la stratégie définie aux niveaux national et régional ;

- le degré de coordination entre les divers services et établissements - dont les compétences doivent être délimitées sans chevauchement - en termes d'homogénéité des procédures, d'échange d'information, de partage des objectifs, de prise de décision collective ;

- l'adéquation des moyens aux tâches pour chaque service ou établissement, une adéquation globale n'ayant que peu de sens dans la mesure où la faiblesse d'un maillon peut fragiliser toute la chaîne tant les compétences sont imbriquées.

Les trois principaux services déconcentrés de l'État concernés par le domaine sont les directions régionales des finances publiques (DRFIP), les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) et les directions de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DAAF). Interviennent simultanément des établissements publics d'État notamment l'ONF, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), les parcs nationaux et les agences des cinquante pas géométriques selon leur territoire d'intervention et leur vocation.

Il importe de souligner à titre liminaire que France Domaine ne gère pas directement, sauf exceptions , les emprises domaniales. Les biens immobiliers domaniaux sont gérés par les différents services de l'État qui en ont l'utilisation ou l'affectation (pour les biens du domaine public). Incombent à France Domaine via les DRFIP les actions de « gestion domaniale » proprement dite qui comprend l'évaluation des biens de l'État ou des collectivités territoriales, le calcul des redevances pour occupation temporaire du domaine, le suivi des procédures et la rédaction des actes de cession et d'acquisition, ainsi que de prise à bail .

Missions et organisations de France Domaine

Créé en 2006, le service France Domaine est un service de la direction générale des finances publiques (DGFiP), placé sous l'autorité du ministre des finances et des comptes publics ;

Il est chargé, pour le compte de l'ensemble des administrations, de représenter l'État-propriétaire et de définir la politique immobilière de l'État. Il assure la gestion domaniale, c'est-à-dire l'évaluation des biens de l'État et des collectivités locales, la réalisation des actes de cession, acquisition, prises à bail, l'élaboration de la législation domaniale et du contentieux afférent. Le bureau de la réglementation domaniale est très occupé par l'outre-mer, qui représente jusqu'à 40 % de son activité.

En outre, France Domaine tient l'inventaire physique et comptable de l'État, soit le recensement de l'ensemble des biens occupés par l'État, quel que soit leur statut, et évaluation des biens contrôlés par l'État en vue de leur inscription au bilan de l'État. Il gère les successions administrées, vacantes ou en déshérence. Il réalise les cessions des biens meubles dont les services de l'État et les établissements publics n'ont plus l'usage.

L'action du service France Domaine repose sur un réseau de services locaux du domaine au sein des directions départementales des finances publiques (DDFiP) et des directions régionales des finances publiques (DRFiP). Ces services locaux mettent en oeuvre les orientations et la politique immobilière et domaniale définies par le ministre chargé du domaine, sous le pilotage du service central. Ils constituent les interlocuteurs privilégiés des services déconcentrés de l'État, mais aussi des collectivités locales au titre de l'expertise immobilière.

Par ailleurs, la DGFiP a désigné auprès de chaque préfet de région et de département un cadre de l'équipe de direction et l'a chargé des fonctions de responsable de la politique immobilière de l'État (RPIE).

Le service dispose par ailleurs d'un service à compétence nationale (SCN), la direction nationale d'interventions domaniales (DNID).

Ce service à compétence nationale est rattaché au Chef du service France Domaine. Il exerce des missions domaniales au plan national et en région Île-de-France. Pour l'ensemble du territoire national, il assure notamment les travaux d'évaluation des immeubles militaires et des biens exceptionnels, et assure des missions de renfort en matière d'expertise immobilière. Il est chargé de la réalisation des ventes mobilières avec publicité et concurrence.

L'échelon central de France Domaine a été récemment réorganisé. La nouvelle organisation fonctionne depuis le 10 décembre 2014.

Source : DGFIP - ministère des Finances

Les DEAL gèrent pour le compte des préfets le domaine public de l'État, qu'il soit maritime naturel, fluvial ou routier. Leur mission couvre l'ensemble des aspects, de l'entretien et de la surveillance à la valorisation et à la gestion administrative des demandes d'occupation et de cession. La gestion du domaine public maritime naturel en mer, qui se situe hors du champ du présent rapport, est confiée aux services des directions de la mer. Il convient toutefois de signaler que le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, M. Jean-Marc Michel, estime que : « [leur] coordination avec les DEAL est sans doute à renforcer pour une parfaite cohérence de l'action de l'État sur la gestion du domaine public maritime sur terre et en mer. » ^{40 ( * )}

Dans le cas des terrains de la ZPG , les DEAL sont en charge au titre de leur compétence générale sur le domaine public. Sur les espaces naturels de la zone, il convient de souligner que conformément à la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996, les emprises peuvent être remises en gestion au Conservatoire du littoral par voie de conventions d'utilisation spécifiques qui sont passées par les services locaux du domaine. C'est lui qui en assure alors directement la gestion, y compris en matière de délivrance des titres d'occupation, de fixation des redevances et de perception des redevances. Parallèlement, l' ONF assure l'application du régime forestier sur la forêt domaniale littorale incluse dans la ZPG.

De même, dans les espaces urbanisés de la zone , ont été créées par la même loi uniquement en Guadeloupe et à la Martinique , des agences des cinquante pas géométriques à statut d'EPIC dont les missions portent sur la régularisation des occupants sans titre et l'établissement de programmes d'équipement, ainsi que sur la réalisation de travaux de voies d'accès, d'adduction d'eau potable et d'assainissement.

Les DRFIP n'interviennent donc sur la ZPG qu'à deux titres : la fixation des redevances d'occupation si des titres d'occupation sont délivrés aux occupants et, après déclassement du domaine public, dans la procédure de cession des emprises par l'évaluation, la rédaction des actes, leur publication et l'encaissement des produits de cession.

La gestion du domaine forestier, qui relève du domaine privé de l'État, est assurée par l'ONF sous le contrôle des DAAF . La gestion des emprises forestières du domaine privé en Guyane est effectuée, soit directement par l'ONF en lien avec France Domaine pour les parties qui lui sont confiées, soit directement par France Domaine en lien avec les services chargés de l'agriculture pour les parties qui n'ont pas été confiées à cet établissement public. Sur 8 ,4 millions d'hectares de superficie totale, 5,3 millions d'hectares sont sous la responsabilité de l'ONF. Pour les 3 millions d'hectares restant, France Domaine assure le guichet unique pour les demandes de cession, de concession et de baux agricoles.

Le patrimoine foncier du Conservatoire du littoral outre-mer

En outre-mer, depuis sa création, le Conservatoire protège 42 000 hectares, composés pour 8 500 hectares de terrains acquis et pour 33 500 hectares de terrains de l'État. Pour ces derniers, 27 800 hectares appartiennent au domaine public maritime, 2 200 hectares relèvent de la zone dite des cinquante pas géométriques et 3 500 hectares correspondent au domaine privé de l'État en Guyane.

La Guyane est le département d'outre-mer sur lequel l'intervention foncière du Conservatoire est la plus forte, avec près de 27 000 hectares dont 20 000 hectares de domaine public maritime et constitués de mangrove, 3 400 hectares d'acquisitions et 3 000 hectares de domaine privé de l'État qui ont été affectés au Conservatoire. Vient ensuite la Guadeloupe, pour près de 8 000 hectares, avec une importante proportion de domaine public maritime avec 5 700 hectares de mangrove. En Guadeloupe, contrairement aux autres départements d'outre-mer, le Conservatoire est affectataire d'une grande partie de la zone des cinquante pas géométriques, à linéaire ou à surface égale avec celle de l'ONF, soit 1 200 hectares. À parts égales environ, viennent enfin La Réunion, Mayotte et la Martinique, avec 1 500 à 2 000 hectares pour chaque territoire, essentiellement constitués de terrains privés acquis, sauf à Mayotte où la répartition est équilibrée entre le domaine public maritime et les acquisitions.

L'objectif fixé par le CLERL à l'horizon 2050 est d'arriver à environ 155 000 hectares protégés en outre-mer, ainsi répartis :

- 41 500 hectares d'acquisitions, soit 33 000 hectares de plus que ce qui a été acquis aujourd'hui ;

- 77 800 hectares de domaine public maritime, essentiellement de la mangrove en Guyane, un peu en Guadeloupe, en Martinique et à Mayotte. S'ajoute de manière très marginale du domaine privé, au droit de certains sites pour créer des sentiers marins ou travailler à l'accès à leur accès par voie terrestre ;

- 2 400 hectares au titre de la ZPG, sans véritable augmentation sauf à Mayotte ;

- 33 500 hectares de domaine privé de l'État qui ne concerne que la Guyane.

La DGALN accompagne, par ailleurs, la mise en oeuvre de l'objectif, défini lors de la dernière conférence de Guadeloupe sur la biodiversité, visant à placer 35 000 hectares de mangroves sous protection du Conservatoire d'ici à décembre 2015, date de la Conférence internationale de Paris sur le climat. Les services que rendent les mangroves pour atténuer les effets du changement climatique et favoriser l'adaptation des territoires littoraux aux risques de submersion marine et d'érosion côtière sont essentiels et méritent d'être mieux connus. Le délégué à l'outre-mer du Conservatoire, M. Alain Brondeau, indique « [la] politique d'espaces naturels sensibles est assez hétérogène, très développée à La Réunion, moins dans les autres territoires, et très peu en moyenne par rapport au territoire métropolitain. » Il souligne également « une pratique plus fréquente en outre-mer qu'en métropole : le domaine public sert de réserve foncière pour les projets publics ou privés. Cette manière de percevoir la notion de domaine public peut entrer en contradiction avec les objectifs du Conservatoire. »

Source : auditions du Conservatoire du littoral (20 janvier 2015) et du DGALN (12 mars 2015).

b) Des moyens limités

Les tableaux suivants collectés auprès de France Domaine et de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature récapitulent les moyens humains consacrés par l'État à la gestion de son domaine outre-mer.

Les ressources humaines de l'ensemble de France Domaine
par catégorie de la fonction publique

	A+	A	B	C	Total
Effectif total	156,1	740,3	396,6	207,6	1500,6
dont direction nationale d'interventions domaniales	14,9	90,9	56,6	43	205,4
dont comptable spécialisé du domaine	1,9	0	5,3	1	8,2

Source : France Domaine - 2015

Les moyens humains des services locaux du domaine dans les outre-mer

par catégorie de la fonction publique

Territoire	A+	A	B	C	Total
GUADELOUPE (y compris St-Barthélemy et St-Martin)	1	6	1	1	9
MARTINIQUE	1	6	2	1	10
GUYANE	1,3	6	1	0	8,3
LA REUNION	1	6,5	4	1	12,5
ST PIERRE-ET-MIQUELON	0	0,8	0	0	0,8
MAYOTTE	0	0	1	1	2
WALLIS ET FUTUNA	0	0,2	0	0	0,2
POLYNESIE FRANCAISE	0,1	1	2	0	3,1
NOUVELLE-CALEDONIE	0	1,7	0	0	1,7
Ensemble	4,4	28,2	11	4	47,6

Source : France Domaine - 2015

Les emplois locaux dédiés aux politiques publiques dans les DEAL en outre-mer constatés pour l'année 2013 (en ETPT) ^{41 ( * )}

	Programme « urbanisme, territoires, amélioration de l'habitat » (UTAH)	Programme « paysages, eau, biodiversité » (PEB) ^42 ( * )	Total (par territoire)
Guadeloupe ^43 ( * )	110,9	37,2	148,1
Guyane	53,3	25,2	78,5
Martinique	86,2	34,5	120,7
Réunion	103,4	51,1	154,5
Mayotte	55,2	23,5	78,7
Saint-Pierre-et-Miquelon	32,0	4,5	36,5
Total (par programme)	441	176	617

Source : DGALN - ministère du développement durable

Emplois locaux des principaux établissements publics d'État concernés dans les DOM (en ETP)

		Guadeloupe	Guyane	Martinique	Mayotte	La Réunion	Total (établissement)
Parcs nationaux		70,5	92	-	-	90	252,5
Conservatoire du littoral		4	3	3	3	2,8	15,8

	80	83	89	7	274	533
Agences des 50 pas géométriques	16	-	20	-	-	36
Établissement public d'aménagement de la Guyane (EPAG)	-	37	-	-	-	37
Total (territoire)	170,5	215	112	10	366,8	874.3

Source : DGALN - ministère du développement durable

Au regard de l'importance sociale, économique et environnementale toute particulière du domaine de l'État dans les outre-mer et de la complexité extrême des règles qui le régissent, vos rapporteurs estiment que les moyens humains de la gestion domaniale ne sont pas à la hauteur des enjeux et expliquent une part des difficultés rencontrées sur le terrain. Mayotte et la Guyane sont particulièrement touchées par cette pénurie générale alors qu'ils sont confrontés à une croissance démographique très forte, à des retards de développement majeurs et à des carences graves dans la fiabilité du cadastre et de la conservation des hypothèques.

L'ONF est le principal établissement public agissant sur le domaine en outre-mer tant en termes de superficie que de personnels. Il exerce simultanément une fonction de protection te de surveillance, une fonction sociale et une fonction de production. Les espaces forestiers contribuent également fortement à l'attractivité touristique des territoires et la gestion de l'Office doit en tenir compte. L'ONF gère souvent pour le compte du Conservatoire du littoral les terrains qu'il possède. C'est le cas, par exemple, en Guadeloupe ou en Martinique.

Pour l'exercice de toutes ses missions, globalement, l'ONF emploie environ 533 personnes dans les départements d'outre-mer. Les ratios surfaces gérées/personnes varient de façon importante, ce qui traduit des différences d'intensité de gestion de la forêt selon les territoires. En Guyane, l'ONF assume la gestion de 5,3 millions d'hectares avec 83 personnes, soit fonctionnaires, soit salariés du droit privé, qui comportent des gestionnaires et des ouvriers forestiers. Ce sont 38 000 hectares qui sont gérés par 80 personnes en Guadeloupe et 16 000 hectares en Martinique par 89 personnes. Plus de 100 000 hectares sont gérés à La Réunion par 274 personnes, avec la particularité de compter dans leurs rangs un très grand nombre d'ouvriers forestiers et de mener une action d'insertion avec le conseil général au moyen de 500 contrats aidés. L'installation à Mayotte est récente, d'où la présence de seulement sept agents, malgré l'importance de lutter contre les feux et la déforestation.

Par ailleurs, malgré un écho différent venant des directions centrales des services de l'État, les équipes déconcentrées agissent dans un contexte budgétaire très contraint, qui entravent leur action. En Guyane, le directeur régional des finances publiques, M. Jean-Claude Hernandez a regretté devant vos rapporteurs manquer des ressources nécessaires à la bonne exécution des tâches qui incombent à son service. ^{45 ( * )} Pour tout le territoire, les évaluations doivent être menées par seulement trois inspecteurs-rédacteurs. On ne peut pourtant méconnaître ni son extrême étendue, ni le caractère très atypique de son foncier qui, faute de points de repère et d'un marché immobilier suffisamment fluide, est très difficile à évaluer. Même en ce qui concerne le seul programme d'identification du patrimoine immobilier de l'État, la Guyane est le deuxième département en termes de charge de travail après Paris.

Le caractère malthusien de la répartition des postes dans les services locaux des finances publiques saute aux yeux dès que l'on tente une comparaison avec l'Hexagone . La Lozère avec 70 000 habitants sur 5 200 km ² bénéficie de 180 ETP alors que la Guyane avec 250 000 habitants sur 84 000 km ² se voit affectée 210 ETP. Ce faible écart ne reflète pas la complexité matérielle et juridique du cas guyanais.

Par rapport à la métropole, la gestion des patrimoines privés avec les difficultés liées à des déclarations arrivant très tardivement, à un grand nombre de successions non réclamées, incombe au DRFIP dans les DOM et non à un pôle spécialisé. En outre, particularité propre à la Guyane, la DRFIP assume selon M. Hernandez, un rôle d' « agence immobilière » : la plupart du temps, ce n'est pas l'État qui met en vente un bien identifié mais des particuliers qui repèrent des terrains appartenant à l'État, souvent mal cadastrés et déjà occupés irrégulièrement dans bien des cas, et qui demandent leur acquisition ou location au service du domaine. En 2014, le service a reçu en flux environ 1 000 dossiers dont 700 demandes de cession onéreuse émanant de particuliers et au 31 décembre 2014, on comptait 5 500 demandes actives en stock.

Source de tensions avec les particuliers et les collectivités, l'engorgement de la DRFIP est patent et ne peut être résolu sans accroissement de ses moyens humains. Fait significatif, les services déconcentrés dépendant d'autres ministères qui participent à la gestion domaniale partagent cette appréciation. En audition sur place le 14 avril 2015, la DEAL a affirmé que les effectifs de la DRFIP étaient « clairement insuffisants pour résorber le stock accumulé » et que « s'il y a des ETP disponibles, c'est à France Domaine qu'il faut les affecter ». De même, la DAAF a vivement souhaité « le renforcement des moyens du service des domaines pour lui permettre de reprendre toutes les attributions qui lui reviennent en tant que guichet unique. »

La pénurie de ressources humaines n'est pas limitée à la Guyane. À Mayotte, qui connaît un des contextes fonciers les plus complexes en raison de l'absence de cadastre et de la superposition du droit coutumier et du droit écrit, l'effectif du service local de France Domaine est très réduit. Trois agents sont chargés de faire fonctionner le service, encadrement compris. Toutes les activités d'un service du domaine sont développées (évaluations, gestion domaniale, ventes mobilières).

Le manque d'effectifs ne touche pas que les services du domaine. À La Réunion, par exemple, « les fortes contraintes qui pèsent un peu plus chaque année sur les effectifs conduisent la DEAL à arbitrer, non sans difficulté, sur un volet d'actions prioritaires et à effectuer inexorablement certaines de ses missions de manière dégradée. » ^{46 ( * )} Dans les zones balnéaires de l'ouest de l'île, des terrains domaniaux ont fait l'objet de cessions par le passé, si bien que le territoire est devenu semi-urbanisé. D'après M. Louis-Olivier Roussel, directeur-adjoint de la DEAL de La Réunion: « On peut même utiliser le terme de « gruyère ». L'État ne dispose pas actuellement des moyens financiers pour assurer la protection des espaces qu'il conserve en gestion et nous nous interrogeons sur la façon dont nous pouvons continuer à les gérer. On peut citer en exemple sur ce sujet trois conventions de gestion, qui ont été signées avec les communes de Saint-Paul, de Saint-Pierre et de Saint-Leu. [...] Les moyens financiers sont limités. Les moyens attribués à la gestion du domaine public fluvial représentent en moyenne 150 000 € par an. Les moyens financiers affectés au domaine privé de l'État - et notamment les ravines sèches - et au domaine public maritime sont inexistants. » ^{47 ( * )}

À ces difficultés de moyens humains et financiers, qui pèsent également sur des établissements publics comme l'ONF dont l'intervention dans les outre-mer est fragilisée par un déficit d'environ dix millions d'euros ^{48 ( * )} , s'ajoutent les défauts des systèmes informatiques .

Par exemple, le logiciel Komala mis au point pour la DRFIP de Guyane par l'Agence de services et de paiement (ASP) n'est pas labellisé et ne paraît pas adéquat. Les cessions foncières en Guyane ne peuvent pas être intégrées dans l'outil national de suivi des cessions. Il n'existe pas d'outil informatisé de suivi contentieux, alors même que la base originelle du droit domanial est jurisprudentielle et que les recours sont fréquents. Il n'existe pas non plus d'outil cartographique répondant aux besoins malgré un travail avec l'Institut géographique national (IGN) pour coupler leurs systèmes et disposer d'un référentiel unique des parcelles.

Ce problème ne se pose pas uniquement en Guyane, ni dans les autres DOM. Ainsi, le DRFIP de Nouvelle-Calédonie pointe également comme entrave à son action « un manque d'outils informatiques et statistiques fragilisant les évaluations ». ^{49 ( * )}

Vos rapporteurs recommandent donc une réévaluation des moyens humains mis à la disposition des services locaux du domaine en outre-mer, ainsi qu'un audit de leurs systèmes d'information en vue de leur refonte et leur mise en cohérence.

2. Une absence de stratégie nationale qui rejaillit sur l'action des services locaux

a) Un pilotage sans gouvernail

Entre les auditions des services centraux de l'État en charge de la gestion du domaine et les enseignements recueillis lors des déplacements, auprès des services déconcentrés et au contact du terrain, vos rapporteurs ne pouvaient soupçonner plus grand écart. Comme l'expliquait à la délégation, un directeur régional en proie à la difficulté d'exercice de la gestion domaniale en outre-mer : « du niveau national, je reçois surtout l'indifférence ».

En particulier, la connaissance des problématiques foncières propres aux outre-mer, tant à France Domaine qu'au service de la gestion fiscale par les services centraux du ministère des finances, est apparue manifestement insuffisante pour faire face aux enjeux. Mme Nathalie Morin, chef du service France Domaine l'a reconnu avec honnêteté lors de son audition du 20 janvier 2015 : « En recevant vos questions, j'ai pris conscience du très grand nombre de mesures existantes et j'avoue que je ne les maîtrise pas. »

Au fond, le domaine de l'État outre-mer reste dans l'angle mort de la politique immobilière nationale. De l'aveuglement naît le désintérêt, et bientôt le délaissement. C'est là que se trouve la racine du mal et c'est ce qui explique la prolifération des statuts fonciers dérogatoires, la fluctuation des normes sans horizon de long terme, le renvoi des difficultés à des facteurs extérieurs à l'administration et la compression des moyens humains et financiers.

Vos rapporteurs regrettent vivement l'absence de doctrine nationale de l'État sur son domaine outre-mer, c'est-à-dire l'absence de réponse cohérente à la simple question « quels biens conserver pour quelles fins ? ». Sans l'édification d'une stratégie nationale, la légitimité des propriétés de l'État, qui restent dans l'esprit des populations comme un symbole de l'époque coloniale, sera toujours soumise à contestation, et l'efficacité de sa gestion au gré de la rotation des représentants de l'État, toujours incertaine et intermittente.

Vos rapporteurs demandent donc que soit élaboré un document d'orientation et de programmation à long terme de la politique domaniale dans les outre-mer qui devra ensuite être déclinée dans des stratégies régionales compatibles avec les SAR. Cette feuille de route trouvera naturellement sa traduction dans les lettres de mission adressées aux préfets dans le souci d'assurer une double cohérence, territoriale et temporelle, à l'action de l'État. À défaut, persistera la tentation d'un immobilisme de fond, ponctué par à-coups d'interventions épisodiques et décousues.

b) Une coordination entre acteurs déconcentrés complexe dans les faits

La multiplicité des opérateurs intervenant sur des parcelles de statuts très divers, le fractionnement des procédures et l'exercice conjoint de compétences sur certains éléments du domaine rendent la coordination à la fois essentielle à une bonne gestion et complexe à mettre en place.

Or, sur plusieurs exemples, vos rapporteurs ont pu noter des divergences d'approche et de méthode, des frictions et des tensions , entre les services déconcentrés et entre les établissements publics. Il faut y porter réponse sous peine de paralysie de l'action de l'État avec toutes les répercussions en chaîne que cela entraîne pour les collectivités territoriales et les particuliers.

Deux exemples peuvent être pris en guise d'illustration : les cessions du domaine privé en Guyane et les relations entre l'ONF et les parcs nationaux en Guadeloupe, en Guyane et à La Réunion.

(1) Les cessions du domaine privé en Guyane

Diverses dispositions propres à la Guyane du CG3P prévoient des mécanismes de sortie de biens hors du domaine privé de l'État. Au-delà des possibilités classiques de cession onéreuse, il existe des dispositifs de concessions et de cessions gratuites :

- pour l'aménagement et la mise en valeur agricole des terres domaniales (art. L. 5141-1 à L. 5141-6 CG3P) ;

- pour la réalisation d'équipements collectifs, la construction de logements sociaux et l'exercice de services publics (art. L. 5142-1 et L. 5142-2 CG3P) ;

- pour leur utilisation par des communautés d'habitants tirant traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt (art. L. 5143-1 CG3P) ;

- pour régulariser les personnes physiques occupant ^{50 ( * )} des constructions principalement affectées à leur habitation ^{51 ( * )} (art. L. 5144-1 à L. 5144-36 CG3P).

Pour mettre en oeuvre ces dispositifs de cession gratuite, des commissions d'attribution foncière sont instituées pour rassembler les différents services concernés et prendre une décision sur la base d'une instruction globale du dossier. Cette solution est intéressante, mais demeure trop partielle.

Premièrement, elle ne couvre pas les cessions onéreuses à des particuliers, qui sont la principale source d'engorgement et de contentieux. Rien ne permet donc en l'état ni de les accélérer, ni de les sécuriser. Ces cessions onéreuses relèvent exclusivement de la DRFIP et, lors de leur audition sur place, les responsables de l'ONF et de la DAAF se sont plaints d'un service des domaines associant peu les services gestionnaires aux décisions, alors même qu'elles peuvent avoir des conséquences agricoles et forestières. L'avis du gestionnaire des terrains n'est pas toujours pris en compte, ce qui ne contribue pas à maintenir un climat de confiance mutuelle entre les services déconcentrés de l'État au service d'une politique claire et stable.

En outre, des marges d'amélioration existent aussi en matière de traitement des dossiers de transfert ou de déclassement du domaine public maritime et fluvial. De l'aveu de la DEAL, « un travail plus étroit sécuriserait davantage les projets en prenant en compte l'ensemble du droit applicable ». ^{52 ( * )} Vos rapporteurs y voient le signe, au-delà d'une amélioration potentielle de la machinerie administrative, que l'État lui-même a du mal à appréhender la complexité du droit domanial ultramarin dont il est pourtant la première source.

Ensuite, en dehors des commissions d'attribution foncière, il n'existe que des échanges informels entre services qui, selon la DRFIP, « en pratique, n'assurent que peu de convergence des logiques et des doctrines professionnelles ». Le service domanial ne partage manifestement pas la même vision de la politique de mise de valeur agricole que la DAAF, estimée trop prudente et peu favorable aux grands schémas systématiques.

Un besoin de fluidification et de simplification des procédures entre services déconcentrés de l'État se fait sentir. Une clarification des rôles entre la DAAF et la DRFIP serait nécessaire. D'après les services de l'agriculture, aujourd'hui, c'est la DAAF qui instruit la demande de cession pour mise en valeur agricole, qui localise les parcelles dans les documents d'urbanisme, alors que cela relève du service du domaine.

Enfin, la coopération avec les collectivités territoriales n'est pas assez poussée, malgré les avis requis auprès des maires. Ces derniers ont beaucoup de peine à élaborer une politique foncière globale et cohérente en l'absence de documents d'urbanisme et de réserves foncières suffisantes, ce qui explique leurs délais de réponse aux demandes d'avis. Il serait au moins souhaitable de mettre en place une stratégie de gestion du foncier de l'État partagée et adossée au schéma d'aménagement régional (SAR) , le document maître.

(2) Les relations entre l'ONF et les parcs nationaux

Les trois parcs nationaux ultramarins sont des établissements publics administratifs dont la tutelle est assurée par le ministère de l'écologie et du développement durable. Ils assurent des missions de protection et de valorisation, d'appui au développement durable et d'accueil du public. Leur charte, validée par un décret en Conseil d'État, programme sur douze ans les objectifs pour la zone de coeur, ainsi que les orientations pour l'aire d'adhésion qui ont été définies en partenariat avec les acteurs locaux, notamment les communes.

Les parcs nationaux ne sont pas des opérateurs fonciers. Ils assurent certes, pour partie, la gestion d'un territoire, mais n'ont pas vocation à devenir propriétaire des terrains concernés.

En Guyane , le foncier compris dans le périmètre du parc national appartient au domaine privé de l'État et les terres classées en coeur de parc sont affectées à l'établissement public. Conformément au II de l'article
L. 211-1 du code forestier, les forêts mises à disposition d'un établissement public national pour l'exercice de ses missions cessent de relever du régime forestier. Dans l'aire d'adhésion, où le parc n'est pas gestionnaire mais seulement conseil des collectivités et des acteurs locaux, le domaine privé forestier de l'État est géré par l'ONF.

L'ancien ^{53 ( * )} directeur régional de l'ONF en Guyane, M. Nicolas Karr a précisé lors de son audition que :

« Dans le grand sud, c'est-à-dire la forêt intérieure et la zone de libre adhésion du parc amazonien, nous ne faisons pas grand-chose hormis de la surveillance de l'orpaillage illégal. Nous effectuons des missions héliportées, parfois des missions terrestres avec les forces de l'ordre et nous utilisons la télédétection par images satellite. [...] Très concrètement, certains de nos agents vont de temps en temps à Saül, Maripasoula et Papaïchton exercer leur métier de gestionnaire forestier et, le reste du temps, le parc exerce d'autres missions en coordination. Nous ne souhaitons pas, et nous ne pourrions pas, d'ailleurs, poster des agents dans l'intérieur, puisque le parc a ses propres effectifs sur place. » ^{54 ( * )}

Source : ONF Guyane

Le zonage complexe de la forêt guyanaise

Plusieurs statuts de forêts coexistent en Guyane :

- La forêt littorale appartenant en majorité au domaine privé de l'État ou au Centre national d'études spatiales (CNES) et couvrant environ 400 000 hectares gérés par l'ONF ;

- Le domaine forestier permanent soumis au régime forestier couvrant 2,4 millions d'hectares gérés par l'ONF qui l'exploite selon des plans de gestion pluriannuels ;

- Les forêts intermédiaires entre le Parc amazonien de Guyane et le domaine forestier permanent : surveillé par ONF, mais non exploité pour 1,1 million d'hectares ;

- le Parc amazonien de Guyane (PAG). Il possède le même statut que les dix parcs nationaux français : il est créé par décret en Conseil d'État et son territoire est soumis à un principe général d'interdiction des activités, sauf exceptions. Le régime forestier ne s'y applique pas. Il faut y distinguer la zone de libre adhésion pour 1,4 million d'hectares plus proches des bourgs où l'ONF intervient encore et la zone de coeur pour deux millions d'hectares, qui constitue un espace strict de protection et de recherche géré par le PAG. La zone de coeur répond à un droit particulier selon lequel le président du parc se substitue aux maires en faveur de la préservation des écosystèmes. Dans la zone de libre adhésion, qui équivaut à une zone tampon, prévue par la loi du 14 avril 2006 sur les parcs nationaux, en négociation avec les communes, le droit commun de l'environnement s'applique et un document communal précise les orientations en matière de développement économique local.

Les relations entre le parc amazonien et l'ONF font l'objet d'une convention de partenariat pour éviter tout doublon avec le parc amazonien de Guyane et répartir les rôles en privilégiant une logique de coopération. D'après M. Gilles Kleitz, le directeur du parc, il existe une bonne articulation sans chevauchement de compétences entre le PAG et l'ONF.

Tel n'est pas le cas dans les autres territoires. En Guadeloupe et à La Réunion, le foncier classé en parc national relève en effet majoritairement du statut départemento-domanial. L'ONF est le gestionnaire historique de ce foncier mais, contrairement à la Guyane, la création des deux parcs nationaux ne s'est pas accompagnée d'un changement d'affectation du foncier classé en coeur. Il en résulte une superposition préjudiciable qui s'est traduite par de très sérieuses tensions liées à des choix de gestion différents.

En ce qui concerne le parc de Guadeloupe , le plus ancien, la contraction des moyens publics et l'intégration de certains personnels de l'ONF au sein de l'équipe du parc ont permis d'apaiser les relations, aujourd'hui réglées par convention.

En revanche, cet équilibre n'est pas atteint au parc national de La Réunion , où « les importants travaux liés aux aménagements forestiers et touristiques sont difficiles à concilier avec les contraintes qu'imposent une biodiversité particulièrement sensible » d'après la DGALN. ^{55 ( * )}

Le préfet de La Réunion, M. Dominique Sorain, se retrouve dans la situation de devoir « arbitrer entre le Parc national, qui souhaite laisser le plus possible ces forêts en l'état, quitte à les mettre sous cloche pour protéger totalement la nature, et l'ONF, qui souhaite viabiliser une partie de cette forêt pour l'exploiter. La filière bois n'est pas négligeable mais il faut trouver un équilibre en tenant aussi compte des intérêts du Parc. » ^{56 ( * )}

On peut aller jusqu'à parler de crise précontentieuse, alors que même la création de pistes de défense de la forêt contre l'incendie (DFCI) est sujet de contestation. Les difficiles relations que le parc entretient avec ses partenaires mises en évidence lors de l'écriture de la charte, encore largement contestée par les communes, se sont dégradées après les grands incendies de 2010 et 2011 touchant le coeur du parc. À cette occasion l'établissement a été perçu par les autres services (SDIS, DAAF, ONF) comme un obstacle au bon déroulement de la lutte contre l'incendie en s'opposant à l'ouverture de pistes ou à la création de pare-feux. ^{57 ( * )}

Des tensions sont aussi apparues dans le cadre de travaux sur le gîte de montagne Roche Écrite géré par l'ONF du fait d'un non-respect de certaines clauses par l'entrepreneur de travaux. Posait problème pour le parc l'approvisionnement par hélicoptères des matériaux. L'autorisation fait l'objet d'un recours contentieux par l'entrepreneur, ce qui alimente les suspicions entre établissements. C'est encore est un exemple récent de la difficulté des deux établissements à établir un réel partenariat de travail.

Vos rapporteurs partagent l'appréciation du directeur général de l'ONF, M. Pascal Viné :

« Il est clairement inadmissible que deux établissements publics de l'État ne puissent travailler ensemble. Je ne peux me satisfaire d'une situation de tension entre deux établissements publics. Le paradis ne peut pas être transformé en enfer par l'État ! [...]Il faut reconnaître que la superposition des structures ne rend pas les choses faciles. [...]Le Parc et l'Office n'ont ni le temps ni les moyens de superposer les structures et de continuer à s'observer en chiens de faïence. Nous partageons une tutelle commune avec le Parc, à savoir le ministère de l'écologie, nous devons trouver une voie pour sortir de cet imbroglio, à la hauteur de ce qu'attendent les Réunionnais. »

La situation est d'autant plus inacceptable qu'elle est connue depuis longtemps sans cesser de s'envenimer. On ne peut manquer de s'étonner de l'inefficacité des différentes interventions menées depuis la création du parc :

- une inspection du Conseil général de l'environnement et du développement durable en 2009 portant une attention particulière à ce sujet ;

- une mission spécifique de la direction de l'eau et de la biodiversité diligentée en 2012, suite à des incendies de forêt dont le traitement a cristallisé les oppositions entre les deux établissements ;

- en 2013 et 2014, la définition d'une position commune entre le ministère du développement durable et le ministère de l'agriculture ;

- un courrier cosigné du directeur de l'eau et de la biodiversité et du directeur général de l'ONF en décembre 2014 demandant aux deux directeurs de normaliser leurs relations.

Il est à souhaiter que la convention de partenariat qui vient d'être finalisée entre les deux établissements se traduise concrètement, malgré la persistance de la superposition d'affectation foncière. Vos rapporteurs s'inquiètent de l'impuissance manifeste de la tutelle sur les établissements, qui pourrait être interprétée comme un symptôme soit de l'acrasie, soit de l'impéritie de l'État dans la gestion de son domaine outre-mer.

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* ⁴⁰ Réponse écrite de la DGALN aux questions de la délégation en préparation de l'audition du 12 mars 2015.

* ⁴¹ Source : SALSA, système d'agrégation en ligne du suivi d'activité MEDDE-MLETR-MAAF

* ⁴² Effectifs MAAF et MEDDE positionnés sur les missions du programme PEB

* ⁴³ Les emplois des agents positionnés sur l'île de Saint-Martin sont comptabilisés parmi les emplois de la DEAL Guadeloupe.

* ⁴⁴ Sans compter les contrats aidés (500 à La Réunion).

* ⁴⁵ Réponse écrite du 27 février 2015 de la DRFIP de Guyane aux questions de la délégation.

* ⁴⁶ Réponse écrite aux questions adressées à la DEAL de La Réunion en préparation de son audition du 9 avril 2015.

* ⁴⁷ Audition des services préfectoraux de La Réunion du 9 avril 2015.

* ⁴⁸ Audition de M. Pascal Viné, directeur général de l'ONF du 14 janvier 2015.

* ⁴⁹ Réponse écrite de la DFIP de Nouvelle-Calédonie aux questions de la délégation, mars 2015.

* ⁵⁰ À la date du 4 septembre 1998

* ⁵¹ Si ces personnes ne sont pas déjà, directement ou par personne interposée, propriétaires d'un bien immobilier ou titulaires d'un droit réel immobilier.

* ⁵² Audition du 14 avril 2015 à la préfecture de Cayenne.

* ⁵³ En poste jusqu'au 31 décembre 2014.

* ⁵⁴ Audition de l'ONF du 14 janvier 2015.

* ⁵⁵ Réponse écrite aux questions adressées à la DGALN en préparation de son audition du 12 mars 2015.

* ⁵⁶ Audition du 9 avril 2015.