II. LE BILAN DE L'EXÉCUTION DES CPER
A. DES CONTRATS SANS STRATÉGIE
1. L'absence de stratégie nationale soumise au Parlement
Bien que conçus à l'origine pour assurer la déclinaison du plan national à l'échelon de la région, les CPER ont perdu leur référence à une stratégie nationale préalablement définie . De même, les dispositions de la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, qui prévoient la fixation par la loi des orientations stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire national, ont été perdues de vue.
Les objectifs des CPER 2007-2013 ont ainsi été définis unilatéralement par le Gouvernement , sans qu'ils aient fait l'objet d'un débat préalable devant le Parlement sur les orientations stratégiques dans lesquelles ces contrats devaient s'inscrire.
Selon la Cour des comptes, l'absence de cohérence nationale dans la définition des CPER, déjà relevée par elle auparavant, n'a pas été corrigée lors de l'élaboration des contrats de projets 2007-2013.
Au contraire, en substituant, pour cette génération, à l'appellation « contrat de plan », celle de « contrat de projet », le Gouvernement semble avoir pris acte, avec quinze ans de retard, de l'absence de plan national, et privilégié une approche fondée sur des initiatives locales ou sur des « projets d'envergure nationale ».
Pourtant, comme le souligne la Cour des comptes, le caractère national des CPER et leur importance pour le développement du territoire justifieraient que chaque génération de contrats soit précédée d'un débat voire d'un vote au Parlement , en vue de définir la stratégie nationale à mettre en oeuvre, d'autant que la loi avait, dès 1982, prévu son intervention dans la détermination des objectifs des contrats 11 ( * ) .
2. La prise en compte imparfaite des objectifs européens
La Cour des comptes estime que, loin de leur objectif initial de déclinaison du plan national dans les régions, les CPER sont devenus, pour l'essentiel, un instrument de mise en oeuvre d'objectifs européens, d'ailleurs imparfaitement pris en compte .
Si des progrès ont été constatés dans l'articulation entre les CPER et les fonds européens (harmonisation des durées et complémentarité des financements), la réalisation est restée loin des intentions sur plusieurs points :
- les procédures, qui demeurent éloignées les unes des autres. En effet, le plus souvent les articulations des CPER avec les fonds européens se sont faites au cas par cas selon les projets et les régions ;
- le suivi financier par l'outil Présage, qui s'avère imprécis pour la connaissance des fonds européens engagés dans les CPER ;
- et, enfin, les structures prévues d'évaluation, communes aux contrats et aux fonds européens, qui n'ont pas ou peu fonctionné.
Par ailleurs, dans certains domaines, comme les transports ou les universités, l'articulation des CPER avec les fonds européens est restée particulièrement faible.
3. L'articulation difficile des contrats avec d'autres actions de l'État
La pratique consistant à engager en parallèle des CPER des programmes spécifiques sur des sujets recouvrant tout ou partie de leur contenu a été particulièrement forte au cours de la période 2007-2013 : des programmes sectoriels, par exemple pour les transports ou, encore, le plan campus, mais aussi le plan de relance de l'économie ou le programme des investissements d'avenir (PIA).
La multiplication de ces programmes ad hoc s'explique en partie par la volonté du Gouvernement de contrer les effets de la crise financière et économique depuis 2008 .
Ces actions ont fréquemment reposé sur la méthode de l'appel à projets , en vue de favoriser les initiatives les plus performantes, ce qui les éloigne de la méthodologie des CPER.
En tendant à favoriser la mise en concurrence des territoires, cette méthode a pu être ressentie comme contradictoire avec la volonté exprimée de faire des contrats un outil de rééquilibrage entre régions . Comme l'explique la Cour des comptes, la pérennisation des PIA fait que la question de l'articulation entre les projets financés par les PIA et ceux qui sont inscrits aux CPER se posera pour la future génération de contrats.
* 11 Aux termes des articles 4 et 9 de la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, le projet de seconde loi de plan, qui doit notamment comporter « l'objet et la portée des contrats de plan que l'État se propose de souscrire avec les régions », est « soumis au Parlement au début de l'année qui précède l'entrée en vigueur du Plan ». La seconde loi de plan définit les mesures juridiques, financières et administratives à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs de la première loi de plan, qui, elle, définit pour une durée de cinq ans les choix stratégiques et les objectifs ainsi que les grandes actions proposées pour parvenir aux résultats attendus.