LES PRÉCONISATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
III.LES PRÉCONISATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
Au terme de leur travail et conformément à la pratique habituelle de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, votre rapporteur croit utile de formuler quelques recommandations qui lui sembleraient de nature à améliorer le fonctionnement et l'emploi des réserves, non seulement en cas de crise majeure mais également en période normale.
Ces préconisations concernent à la fois la mise en oeuvre du dispositif légal lui-même et sa déclinaison réglementaire qui, jusqu'à présent, n'a pas pu être évaluée puisque les décrets d'application de la loi de 2011 ne sont toujours pas publiés et que votre rapporteur n'a pas eu connaissance des projets en cours d'élaboration et de consultation.
1. Publier dans les plus brefs délais les décrets d'application de la loi du 28 juillet 2011
La première recommandation sera bien sûr que le Gouvernement publie enfin les règlements d'application de la loi du 28 juillet 2011 , en veillant en particulier que les mécanismes retenus restent assez simples et homogènes pour pouvoir être facilement compris par toutes les parties prenantes, qu'il s'agisse des réservistes eux-mêmes, des administrations gestionnaires et des forces d'active des corps concernés, sans oublier les entreprises où travaillent les réservistes, dont l'activité ne doit pas être trop perturbée lorsqu'il est fait appel aux réserves.
2. Envisager une simplification et une homogénéisation des différents statuts
Comme il est apparu lors de l'élaboration du présent rapport, le système global des réserves est actuellement très -et peut-être trop- diversifié, au point qu'il est difficile d'en avoir une vision à la fois simple et exhaustive. Cette situation tient à l'empilement au fur et à mesure de différents régimes juridiques, sans qu'à un moment ou à un autre, le législateur ait eu l'occasion de les reconsidérer dans une perspective globale.
De ce fait, la multiplicité des réserves et des statuts particuliers donne l'impression d'une certaine dispersion à laquelle il serait sans doute opportun de remédier .
S'il n'entre pas dans la mission de votre rapporteur d'esquisser les contours d'une telle réforme, deux recommandations pratiques peuvent néanmoins être émises dès à présent :
- dans la préparation des décrets d'application de la loi de 2011, il est souhaitable que les ministères concernés aient pour objectif la meilleure compatibilité possible entre le nouveau dispositif et l'ensemble des textes réglementaires précisant le statut et les modalités d'appel et d'intervention des différentes réserves énumérées dans le présent rapport ;
- comme il a été dit dans le rapport, il conviendrait également de donner des dénominations plus parlantes à certains régimes, de manière à éviter les confusions et à en faciliter l'identification et le suivi.
3. Mieux préciser la doctrine d'emploi et améliorer la connaissance effective des réserves
Une des conclusions importantes du rapport d'information publié par nos collègues Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam -reprise à son compte par Josselin de Rohan en tant que rapporteur au Sénat de la loi du 28 juillet 2011- portait sur la doctrine d'emploi des différentes réserves, qui leur semblait insuffisamment précise, voire absente dans certains cas.
Des progrès semblent avoir été réalisés sur cette question depuis le vote de la loi de 2011, notamment en ce qui concerne la réserve civile de la Police, dont le format global et les missions sont bien délimitées par rapport à ceux des policiers en activité.
De même, les militaires entendus lors des auditions ont pu apporter toutes les précisions expédientes sur le statut des réserves, leur format et leurs missions en cohérence avec les forces d'active. Sur ce point, il a été clairement indiqué qu'aujourd'hui, les militaires de réserve font partie intégrante du fonctionnement normal des armées, aussi bien en temps ordinaire que dans une situation de crise où l'autorité civile ferait appel aux forces militaires.
La réflexion semble en revanche moins avancée pour d'autres corps de réservistes, ainsi que pour la réserve communale de sécurité civile qui, en pratique, n'a été mise en place que dans un nombre très limité de communes.
Par ailleurs, la connaissance effective des capacités réelles d'appel aux réservistes semble buter sur différents problèmes techniques et juridiques qui pourraient contrarier une bonne mise en oeuvre de la loi du 28 juillet 2011 en cas de crise majeure de grande ampleur nécessitant un recours massif aux réserves.
Lors des auditions, il a ainsi été souligné l'écart -sans doute notable- entre l'effectif des réservistes « sur le papier » et l'effectif mobilisable sur lequel l'administration pourrait réellement compter, beaucoup plus réduit si l'on veut éviter de trop dégarnir le personnel des entreprises qui les emploie.
Une même incertitude concerne les réservistes des capacités-pivot de sécurité civile, pour reprendre l'expression du Préfet Michel Papaud (les pompiers des SDIS, par exemple) : il ne faudrait pas que ces agents se trouvent « aspirés » par la mise en oeuvre de la réserve de sécurité nationale, sauf à fragiliser des services essentiels à la sécurité : d'où la nécessité d'un recensement préalable et d'un suivi spécifique des capacités-pivot, y compris les capacités organisationnelles (les modules d'état-major tactiques, par exemple.
De même, il est apparu que l'administration ne disposait pas d'instruments fiables de suivi des réservistes en disponibilité (en dehors de ceux qui ont par ailleurs souscrit un engagement particulier), ce qui limiterait la capacité réelle d'appel à ces personnels en cas de nécessité.
Tous ces points devraient peut-être faire l'objet de mesures réglementaires ou organisationnelles adéquates .
4. Prendre mieux en compte la dimension européenne de la politique des réserves
Parallèlement à la définition plus précise d'une politique des réserves dans le cadre national, il conviendrait également de mieux prendre en compte la dimension européenne de cette question , comme le préconisait déjà le rapport d'information de Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam, afin, notamment, de prévoir l'éventualité d'une mobilisation de réservistes volontaires en soutien dans le cas d'une catastrophe affectant un autre pays de l'Union 3 ( * ) .
Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam estimaient important qu'en cas d'événement majeur, « la France puisse offrir à un pays partenaire de l'Union non seulement le concours de professionnels d'active mais aussi celui de réservistes, citoyens volontaires mobilisés au nom de la solidarité européenne. En retour, la France doit également se tenir prête à accueillir des renforts européens et planifier leur intégration », suggérant en outre que des initiatives soient menées pour renforcer les réseaux entre les différentes réserves des pays de l'Union.
Quatre ans plus tard, leurs préconisations conservent toute leur actualité .
5. Préserver les capacités budgétaires nécessaires à un entraînement régulier et à un emploi suffisant de tous les réservistes sous engagement
Comme l'ont fait observer plusieurs des responsables entendus lors des auditions, une des motivations essentielles des volontaires souscrivant un engagement de servir en réserve n'est pas tant la reconnaissance -ni, a fortiori , la recherche d'une rémunération- que le désir de participer de manière régulière aux activités de leur corps d'engagement. En clair , un réserviste s'attend à être appelé chaque année pour effectuer un nombre suffisant de journées d'entraînement ou de service, indispensable pour maintenir à niveau sa capacité opérationnelle et pour lui donner le sentiment que son engagement est réellement utile à la collectivité .
Pour pouvoir répondre à cette attente légitime, il faut que les administrations gestionnaires disposent des budgets adéquats , ce qui, dans le contexte actuel des finances publiques, n'est pas sans poser problème. En cas d'absence ou d'insuffisance des crédits, les réservistes risquent d'être sous-employés, ce qui risque de les démotiver et de dissuader les candidatures.
Si ce point dépasse évidemment le champ d'intervention du présent rapport, il n'en demeure pas moins que la politique des réserves doit pouvoir compter sur des moyens budgétaires à la hauteur des besoins .
Faut-il rappeler, par ailleurs, que les crédits affectés aux réserves ont aussi un « rendement social » indirect mais tout à fait appréciable, à travers le maintien du lien Armée-Nation et la diffusion chez les jeunes des valeurs de l'engagement au service de la collectivité .
6. Renforcer le dispositif de la réserve communale de sécurité civile et valoriser le potentiel du réseau des correspondants de défense
La gestion des crises affectant la sécurité nationale relève de l'État, mais le législateur a prévu qu'il associe les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à la politique de sécurité, dans le cadre de dispositifs locaux dont la structure est définie par voie réglementaire (article L. 111-1 du Code de la sécurité intérieure). Les maires, en particulier, disposent de pouvoirs de police définis par le Code général des collectivités territoriales, dont l'exercice s'inscrit dans le schéma de préservation de la sécurité publique, ainsi que le prévoit l'article L. 131-1 du Code de la sécurité intérieure.
De ce fait, il est logique que le maire soit un des interlocuteurs principaux des préfets lorsqu'une crise survient sur le territoire de la commune , d'autant que bien souvent, ce sont les services municipaux qui, dans l'urgence, interviennent les premiers sur le terrain.
Dans le cadre de la loi du 28 juillet 2011, il est prévu de pouvoir faire appel aux réserves communales de sécurité civile, dispositif dont le présent rapport montre le faible développement puisqu'il ne concerne actuellement qu'environ 300 communes. Par ailleurs, l'expérience révèle que très peu de maires en France ont une connaissance -même approximative- du système de la réserve communale (ce qui ne les empêche pas de mobiliser les services municipaux et, s'il le faut, la bonne volonté de leurs administrés lorsqu'un accident se produit sur le territoire de la commune).
Il serait donc utile d'assurer une meilleure information en direction des maires sur les potentialités de la réserve communale, en liaison avec l'Association des Maires de France , et de réfléchir, le cas échéant, à une transposition de ce dispositif à l'échelon des intercommunalités.
Cette action , au-delà de la gestion des crises pouvant toucher la commune, aurait une valeur pédagogique et de sensibilisation de la population -des jeunes, en particulier- non seulement aux questions de sécurité civile mais, plus généralement, aux valeurs de l'engagement bénévole au service de la collectivité .
Accessoirement, elle pourrait également contribuer à faciliter le recrutement dans d'autres corps de réservistes.
Toujours à l'échelon communal ou bien, le cas échéant, à l'échelon intercommunal, il serait intéressant de tirer meilleur parti du réseau des correspondants de défense, dont l'action n'est pas toujours assez visible dans beaucoup de communes . Cet effort pourrait s'axer, en particulier, en direction des jeunes - en liaison, si possible, avec les responsables d'établissements scolaires - de manière à les sensibiliser aux questions de défense, passées en arrière-plan depuis la suppression de la conscription. Cet effort pourrait aussi inciter plus de jeunes gens à s'intéresser au système des réserves et, le cas échéant, à s'y engager .
7. Établir un dialogue plus équilibré entre les employeurs et les administrations gestionnaires de réserves, pour que les entreprises tirent meilleur parti des atouts que représentent la présence de réservistes dans leurs effectifs
La question de l'impact de la situation des réservistes salariés sur la vie de leur entreprise est centrale, mais elle n'est sans doute pas bloquante , surtout dans les entreprises d'une certaine taille qui peuvent plus facilement s'accommoder des absences de leurs réservistes appelés à effectuer des journées d'entraînement ou de service.
Certes, un certain nombre de réservistes hésitent à se déclarer comme tels lorsqu'ils se présentent à l'embauche, pensant que cette situation peut être dissuasive pour l'employeur. Réciproquement, des entreprises évitent de recruter un réserviste, craignant de devoir être confrontées à des absences répétitives de leur salarié. Mais comme l'a fait observer M. Bernard Bon, représentant du MEDEF (PME), lors de son audition par votre rapporteur, cette attitude n'est pas généralisée, d'autant que le secteur privé n'emploie somme toute qu'un petit nombre de réservistes (environ 20 %) par rapport au secteur public, où ces préventions n'existent pas.
D'autre part, la présence de réservistes dans le personnel d'une entreprise lui donne aussi un certain nombre d'atouts . L'employeur trouve ainsi, chez ces salariés, des qualités humaines qui fondent leur engagement au service de la collectivité et qui sont également très appréciées dans l'exercice d'une profession ; en outre, les réservistes peuvent mieux sensibiliser leur entreprise aux opportunités des marches publics dans leur secteur d'intervention (les marchés de la Défense, notamment, face auxquels les PME/PMI sont parfois assez désorientées).
En fait, il ressort des auditions réalisées par votre rapporteur que les réticences de certains employeurs à l'encontre du système des réserves sont moins catégoriques et moins dirimantes qu'on peut l'imaginer de prime abord , et qu'elles pourraient trouver des réponses au travers d'un dialogue plus équilibré entre les organisations représentative des employeurs et les administrations gestionnaires de réserves.
Des initiatives ont déjà été prises dans ce domaine. Ainsi, le MEDEF et le ministère de la Défense ont conclu dès 1988 un partenariat porté par le « Comité de Liaison Défense - MEDEF » (CLD), avec pour objectif de développer la coopération entre le ministère de la Défense et le monde de l'entreprise, dans une démarche d'intérêt partagé. Le CLD s'efforce de développer la connaissance mutuelle entre le monde militaire et celui de l'entreprise -qui demeurent assez éloignés l'un de l'autre- et compte parmi ses axes prioritaires la promotion au plan économique et en termes de ressources humaines des réservistes militaires et la redéfinition des relations tripartites entre le réserviste, la défense et l'employeur privé.
Votre rapporteur a entendu en audition le Président du CLD, M. Jacques Landreau, et son secrétaire général, le colonel Arnaud Faure (un officier supérieur d'active mis à disposition du MEDEF par la Défense et rattaché à l'État-major des Armées), et en ont tiré le sentiment qu'un dialogue plus approfondi permettrait de lever un certain nombre d'incompréhensions mutuelles liées, pour partie, à une mauvaise connaissance réciproque ; car comme l'a justement fait observer M. Jean-Louis Jamet, vice-président délégué de la CGPME, lors de son audition par votre rapporteur, « si l'entreprise connaît mal la réserve, il faut bien reconnaître que les gestionnaires du système de la réserve connaissent eux-aussi mal le monde de l'entreprise ».
8. Poursuivre la réflexion sur une forme de service civil d'une durée suffisante -trois à six mois- destiné inculquer aux jeunes le sens de l'engagement au service de la collectivité
Le système de la conscription, en dépit de ses imperfections, offrait pourtant à un très grand nombre de jeunes gens l'occasion de découvrir et de vivre pendant un an un ensemble de valeurs citoyennes auxquelles les études scolaires et universitaires, la pratique des sports, l'engagement associatif ou la vie courante ne préparent plus de manière aussi globale et cohérente : la discipline, le sens de l'effort et du dépassement, l'égalité des droits -mais aussi des devoirs- sans distinction d'origine, d'éducation ou de culture, l'engagement gratuit au service de la collectivité, le respect des symboles et emblèmes nationaux, etc...
Du même coup, la suppression de la conscription, logique dans le nouveau format professionnalisé des Armées, a laissé un large vide dans les mécanismes de socialisation et d'apprentissage des valeurs collectives , que rien n'est venu combler efficacement depuis lors, en dépit de la multiplication des plans d'insertion et autres mesures tendant à favoriser une bonne insertion des jeunes dans leur citoyenneté.
Il est symptomatique, à cet égard, de constater que des personnalités et des responsables publics d'horizons très divers plaident depuis des années pour le rétablissement , non pas du « service militaire » mais, sous une forme ou une autre, d'un dispositif qui permettrait aux jeunes gens des deux sexes, sans distinction d'origine, de religion, de culture ou de fortune, de se familiariser durant un laps de temps suffisamment long, à titre obligatoire et dans un cadre collectif, aux valeurs citoyennes que véhiculait en arrière-plan l'ancienne conscription .
Outre les nombreux rapports et manifestes publiés dans ce sens, le Parlement a ainsi été saisi ces dernières années de plusieurs propositions de loi tendant à rétablir un « service citoyen » -quel qu'en soit l'intitulé- et qui, toutes, ont pour objet de développer la cohésion sociale, l'intégration et l'apprentissage du civisme.
Tout dernièrement, le 4 décembre 2013, lors de la présentation des contributions du groupe de travail sénatorial « Modèle républicain et projet européen » présidé par Mme Bariza Khiari, vice-présidente du Sénat, à M. Jean Pisani-Ferry, Commissaire général à la stratégie et à la prospective, dans le cadre du rapport « Quelle France dans dix ans » (en liaison avec la délégation du Sénat à la prospective, que préside notre collègue Joël Bourdin), cette question a été à nouveau évoquée, avec notamment une prise de position très claire de la sénatrice Marie-Noëlle Lienemann en faveur de périodes de « service civil d'intérêt public et pas seulement caritatif ».
S'il n'entre pas dans la mission de votre rapporteur d'engager un tel débat dans le cadre du bilan d'évaluation de la loi de 2011, une de ses conclusions majeures est que les différentes réserves continuent, dans un certain sens, de faire vivre les idéaux qui sous-tendaient le principe de la conscription : cela l'incite à préconiser que la réflexion sur une forme de nouveau service civique se poursuive et aboutisse.
Certes, cette initiative devrait faire l'objet de la plus large concertation, et soulèverait différentes difficultés, d'ordre budgétaire notamment.
Pour autant, plusieurs sondages montrent que beaucoup de Français accueilleraient avec intérêt la mise en place d'une forme de service civil permettant aux jeunes de mieux prendre conscience de la nécessité et des valeurs de l'engagement citoyen .
* 3 Lors de son audition, le préfet Michel Papaud a rappelé qu'il existe des accords européens de sécurité civile et qu'il était en charge de la représentation de la France, à chaque nouvelle présidence européenne, à la Conférence des directeurs de la protection civile.