B. LA MULTIPLICITÉ DES FORCES DE RÉSERVES
Votre rapporteur, dans son travail préparatoire, a constaté qu' à côté de trois grandes forces de réserve relativement bien connues , y compris des non spécialistes - les réservistes militaires, les réservistes de la Gendarmerie et les réservistes de la Police- il existe différentes autres forces plus discrètes mais qui, dans leurs domaines d'intervention, peuvent elles aussi apporter un concours précieux dans la gestion d'une crise majeure .
Il convient, à cet égard, de rappeler que le système de la réserve de sécurité nationale issu de la loi du 28 juillet 2001 concerne cinq catégories de réservistes : les réservistes de la réserve opérationnelle militaire, ceux de la réserve civile de la police nationale, les réservistes de la réserve sanitaire, les agents de la réserve civile pénitentiaire et les membres des réserves communales de sécurité civile (ces dernières étant plus particulièrement en charge du suivi de l'après-crise et du redémarrage de la vie communale normale plutôt que de la gestion de la crise proprement dite).
Outre ces forces de réserves, il existe également une réserve judiciaire, mentionnée pour mémoire car elle n'entre pas dans le système de réserve de sécurité civile.
Cet ensemble diversifié couvre ainsi de manière cohérente la plupart des grands secteurs d'intervention de la puissance publique .
En revanche, le schéma général apparaît assez compliqué, ce qui n'en facilite pas le suivi , d'autant que plusieurs réserves sont elles-mêmes subdivisées en sous-ensembles aux structures ramifiées (par exemple, les réserves militaires comportent une réserve opérationnelle et une réserve citoyenne, les réservistes opérationnels étant à leur tour répartis en plusieurs niveaux et catégories).
À cela s'ajoute que les désignations légales des différentes composantes se ressemblent, ce qui ne simplifie pas l'identification des dispositifs existants ; la loi de juillet 2011, par exemple, a opté pour des terminologies peu parlantes et qui peuvent prêter à confusion : d'un côté, une réserve de sécurité nationale , de l'autre un service de sécurité nationale, deux régimes juridiques bien distincts mais qui portent pourtant presque le même intitulé. Dans le même sens, lors de son audition, le Général Jean-Luc Jarry est convenu que l'intitulé de la « réserve citoyenne » n'était peut-être pas très approprié, du fait que le statut de ses membres diffère sensiblement de celui des réservistes opérationnels.
1. Les réserves militaires
Depuis la professionnalisation des armées, le rôle et le format des réserves militaires ont considérablement évolué , passant d'une réserve de masse issue des anciens appelés du contingent à une réserve de volontaires sélectionnés.
Conformément aux orientations du Livre blanc de 2008, la réserve militaire est aujourd'hui constituée de deux éléments bien distincts : la réserve opérationnelle -qui relève de la loi du 28 juillet 2011- et la réserve citoyenne , qui a pour vocation d'entretenir l'esprit de défense et de renforcer le lien entre la société civile et l'armée, mentionnée simplement pour mémoire dans le présent rapport, puisqu'elle n'est pas concernée par le dispositif de réserve de sécurité nationale de la loi de juillet 2011 ( cf . Annexe). Cette distinction entre réserve opérationnelle et réserve citoyenne se retrouve dans l'organisation des réserves de la Gendarmerie, qui font classiquement l'objet de décomptes d'effectifs séparés.
La réserve opérationnelle regroupe elle-même deux composantes : la réserve opérationnelle d'engagement et la réserve opérationnelle de disponibilité.
a) La réserve opérationnelle d'engagement, ou réserve de premier niveau
La réserve opérationnelle d'engagement est composée de volontaires âgés d'au moins 17 ans (civils ou anciens militaires d'active) ayant souscrit de leur propre initiative un engagement à servir dans la réserve (ESR) et pouvant être amenés à servir aussi bien sur le territoire national qu'en opérations extérieures. Ces réservistes reçoivent une formation et un entraînement spécifiques afin d'apporter un renfort temporaire de quelques dizaines de jours par an aux forces armées.
b) La réserve opérationnelle de disponibilité, ou réserve de deuxième niveau
La réserve opérationnelle de disponibilité regroupe tous les anciens militaires d'active soumis à une obligation de disponibilité pendant les cinq années suivant leur départ des forces armées. En fait, les réservistes en disponibilité ont assez souvent une « double casquette », dans la mesure où d'anciens militaires en disponibilité peuvent en même temps être membres de la réserve de premier niveau, pour peu qu'ils aient souscrit un ESR avant l'expiration de leur période de disponibilité.
C'est d'ailleurs une des difficultés posées aux gestionnaires de la réserve, car l'identification des uns et des autres en fonction de leurs statuts respectifs se révèle en pratique assez compliquée. Il en va de même pour la localisation des personnels en disponibilité qui, bien souvent, ne prennent pas la peine de signaler leurs changements de coordonnées à l'autorité de gestion.
c) Les réserves de la Gendarmerie
Ainsi qu'il a été dit, la réserve de la Gendarmerie se compose de la réserve opérationnelle (réserve de premier niveau, qui comprend tous les volontaires sous engagement à servir dans la réserve, et réserve de deuxième niveau, qui comprend tous les anciens militaires de la Gendarmerie soumis à l'obligation de disponibilité de cinq ans), ainsi que d'une réserve citoyenne spécifique .
Exerçant en gendarmerie départementale, en gendarmerie mobile ou à la garde républicaine, les personnels de la réserve opérationnelle de la Gendarmerie effectuent les mêmes missions que leurs homologues de l'active (surveillance, renseignement, lutte contre la délinquance, défense de points sensibles...), soit en renfort d'unités existantes, soit en unités constituées de réservistes.
En rapport avec les missions traditionnelles de la Gendarmerie, les réservistes disposent, dans le domaine de la police judiciaire, de la compétence d'agent de police judiciaire (APJ) pour les anciens militaires d'active et de celle d'agent de police judiciaire adjoint (APJA) pour les autres réservistes, après une formation spécifique et une prestation de serment. Actuellement, l'activité moyenne annuelle est de 23 jours par réserviste.
d) Les réservistes, un apport désormais indispensable au fonctionnement ordinaire des forces militaires d'active
Au 31 décembre 2013, le nombre de réservistes opérationnels s'élevait à environ 56 300 (dont environ 28 500 réservistes de la Gendarmerie nationale, soit 50 %).
Selon leurs compétences et leur domaine de spécialité, les réservistes opérationnels servent en unités ou dans les états-majors, sur le territoire national et sur les théâtres extérieurs, et se voient confier les mêmes missions que les militaires d'active.
Un point essentiel, bien mis en évidence lors des auditions des responsables militaires menées par votre rapporteur, est que depuis la suppression de la conscription, l'activité des réservistes représente aujourd'hui un élément indispensable au fonctionnement ordinaire des armées, à la fois en termes d'effectifs et de compétences : en clair, la réserve est un complément indispensable aux forces d'active et représente une composante pleine et entière des forces armées, sans laquelle celles-ci ne pourraient remplir leur contrat opérationnel.
Selon les responsables entendus par votre rapporteur, des services entiers ne pourraient plus fonctionner sans le concours actif des réservistes , notamment dans des spécialités où, précédemment, les appelés du contingent jouaient un grand rôle (le service de Santé, en particulier).
C'est d'autant plus vrai lorsque les forces d'active sont elles-mêmes contraintes de divertir une partie de leurs effectifs sur des missions de sécurité civile. Le député Patrice Calméjane, rapporteur à l'Assemblée nationale de la loi du 28 juillet 2011, en a fourni un exemple tout à fait symptomatique à propos de la pandémie grippale H1N1 de 2009-2010 : la gestion de cette crise ayant nécessité la réquisition, par la préfecture, des personnels des services médicaux et paramédicaux d'unité (SMU) pour assurer le fonctionnement de multiples centres de vaccination civile, certains SMU ne pouvaient plus assurer dans le même temps le soutien médical de leurs unités, et ont dû faire appel à des médecins et des infirmiers réservistes pour maintenir le caractère opérationnel de ces unités...
La montée en puissance des réservistes a induit une nouvelle culture au sein des armées , les autorités militaires n'hésitant plus à faire encadrer des militaires d'active par des officiers de réserve, alors qu'avant, c'était le plus souvent l'inverse (des officiers d'active encadrant des réservistes).
Enfin -et peut-être surtout- les réservistes, quel que soit leur statut dans le civil (salarié, agent de la fonction publique, artisan, profession libérale...) sont un trait d'union irremplaçable entre la société civile et les armées : ils concrétisent par leur engagement la participation effective des citoyens à la défense du pays, valeur que la suppression de la conscription a relégué en arrière-plan depuis une vingtaine d'années.
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La situation des réserves dans le cadre de la
loi de programmation militaire :
D'après le tout récent premier rapport sur l'exécution de la loi de programmation militaire 2014-2019 (juin 2014), les effectifs des militaires de réserve, après plusieurs années marquées par une diminution du nombre de volontaires, se sont stabilisés en 2013. Une hausse de 162 engagements sous réserve (ESR), par rapport à 2012, rompt ainsi la tendance déflationniste constatée précédemment, dans un contexte de restructurations et de baisse des crédits consacrés aux réserves. L'effet conjugué du dépyramidage et du recrutement de jeunes volontaires a permis d'effectuer en 2013 près de 40 000 jours d'activité supplémentaire par rapport à 2012, pour un coût moyen journalier en baisse de 6 %. Ainsi, en 2013, le volume total des jours d'activités de la réserve opérationnelle s'est élevé à 669 334 jours. Plus particulièrement, la part des jours effectués en opérations extérieures (OPEX) et mission de courte durée a atteint 2,8 %. Cette participation OPEX/MCD est en légère augmentation par rapport à l'année précédente (1,6 %). |
2. La réserve civile de la police nationale
La réserve civile de la Police nationale a été instituée par les dispositions du chapitre III de la loi pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003 (dite loi LOPSI 2), récemment modifiées par la loi 2011-267, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011 et aujourd'hui codifiées dans le Code le la sécurité intérieure (articles L. 411-7 et suivants).
Conformément à ces textes, la réserve civile de la police nationale est « destinée à des missions de soutien aux forces de sécurité intérieure et des missions de solidarité, en France et à l'étranger, à l'exception des missions de maintien et de rétablissement de l'ordre public ». Ce dispositif coexiste avec le « service volontaire citoyen de la police nationale » (également étendu à la Gendarmerie nationale), qui s'adresse à des bénévoles désireux de participer comme « collaborateur occasionnel du service public » à des missions de solidarité, de médiation sociale, d'éducation à la loi et de prévention, à l'exclusion de l'exercice de toute prérogative de puissance publique.
Initialement constituée exclusivement de policiers des corps actifs à la retraite tenus à une obligation de disponibilité de cinq ans (et qui pouvaient par ailleurs accomplir, sur la base du volontariat des missions de police), cette réserve est désormais accessible à l'ensemble des citoyens âgés de 18 à 65 ans. Ainsi, comme dans les armées, la réserve de la Police comporte deux catégories de réservistes :
- les retraités des corps actifs de la police nationale qui, dans les cinq ans à compter de la fin de leur lien avec le service et dans la limite de quatre-vingt-dix jours par an, restent tenus à une obligation de disponibilité afin de répondre aux rappels individuels ou collectifs du ministre de l'intérieur en cas de menaces ou de troubles graves à l'ordre public ou d'événements exceptionnels ( mutatis mutandis , l'équivalent de la réserve opérationnelle de disponibilité des militaires) ;
- les réservistes volontaires ayant souscrit un engagement d'une durée d'un an, tacitement renouvelable dans la limite de cinq ans et qui leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public.
Le régime juridique applicable aux réservistes de la police diffère sur plusieurs points de celui des autres réserves, les réservistes militaires, notamment. À ce propos, certaines informations incitent à penser que l'élaboration des décrets d'application de la loi du 28 juillet 2011 a pu se heurter au sein du ministère de l'Intérieur à des problèmes d'ordre statutaire, suscitant plus de difficultés dans les instances représentatives des policiers que chez les militaires.
De fait, les policiers sont des personnels civils disposant du droit syndical et d'organisations professionnelles puissantes, ce qui impose au ministère-pilote des négociations sans doute plus compliquées et plus longues qu'avec des militaires. Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Nathalie Carlier, commandante de police, responsable de la mission nationale de la réserve civile à la direction des ressources et des compétences de la police nationale, a confirmé qu'en effet, les syndicats de police consultés sur les projets de décrets avaient exprimé dans un premier temps leurs craintes que le recours accru à des réservistes s'opère au détriment du recrutement de fonctionnaires des services actifs. En outre, dans leur ensemble, les policiers en activité et les réservistes de la Police redoutaient que la loi de juillet 2011 impacte durablement l'organisation de la réserve et y introduise des contraintes nouvelles, alors qu'en réalité, elle ne trouverait à s'appliquer que de manière ponctuelle pour parer à des crises majeures de grande ampleur.
Toutefois, d'après les personnalités entendues, ces interrogations seraient désormais clarifiées, notamment en raison du cantonnement des réservistes à des missions de soutien et d'une ampleur somme toute très limitée du dispositif : en pratique, l'effectif total de la réserve de la Police ne compte actuellement que 3 000 réservistes, dont une très large majorité d'anciens policiers, soit seulement environ 250 réservistes non issus des rangs de la Police. Le budget annuel des réserves s'élève seulement à environ 15 millions d'euros, à peine suffisant pour faire face aux besoins réels.
Ces chiffres montrent clairement que les réservistes ne risquent en aucune manière de concurrencer les policiers en activité , mais qu'au contraire, ils représentent une force d'appoint très utile aux forces d'active , notamment pour leur permettre de monter en puissance dans des délais très brefs ou pour remplir certaines missions très spécialisées comme l'encadrement juridique des reconduites à la frontière, l'expertise informatique, etc...
En pratique, la gestion des réservistes de la Police est assurée de manière déconcentrée au niveau des secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP), l'administration centrale n'assurant qu'une coordination au niveau national. Pour la commandante Nathalie Carlier, le SGAP est le niveau de gestion le mieux approprié, car la proximité est un élément essentiel au bon fonctionnement du système.
3. La réserve sanitaire
En vue de répondre aux « situations de catastrophe, d'urgence ou de menace sanitaires graves sur le territoire national », la loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur avait créé un corps de réserve sanitaire dont les règles de fonctionnement, modifiées depuis lors, figurent désormais au Code de la santé publique (article L. 3132-1 et suivants).
Selon les textes aujourd'hui en vigueur, la réserve sanitaire a pour objet « de compléter, en cas d'événements excédant leurs moyens habituels, ceux mis en oeuvre dans le cadre de leurs missions par les services de l'État, des collectivités territoriales, des agences régionales de santé, des établissements de santé et des autres personnes participant à des missions de sécurité civile ».
Outre les dispositions du Code de la santé publique, cette réserve sanitaire est régie par différents textes réglementaires d'application, dont les grandes lignes se retrouvent, mutatis mutandis , dans les règles d'organisation et de fonctionnement d'autres réserves civiles créées plus tard ( cf. infra le dispositif applicable à la réserve civile pénitentiaire).
En pratique, il peut être fait appel à la réserve sanitaire, non par décret comme pour la réserve de sécurité nationale, mais par arrêté motivé du ministre chargé de la santé, cet arrêté déterminant la durée de mobilisation des réservistes ainsi que le département ou la zone de défense dans lequel ils sont affectés (ou l'autorité auprès de laquelle ils sont affectés dans le cas de missions internationales).
Il est intéressant de noter qu' en vertu de l'article L. 3134-1 du Code de la santé publique, le recours à la réserve sanitaire donne lieu à la remise d'un rapport du ministre chargé de la santé aux commissions parlementaires permanentes compétentes dans les six mois suivant l'arrêté de mobilisation.
Le réserviste requis peut s'absenter sans l'accord de son employeur pendant une durée maximale de cinq jours ouvrés par année civile, à l'issue d'un préavis (sans préjudice de dispositions conventionnelles plus favorables). Au-delà de cette durée, il est tenu de solliciter l'accord de son employeur. Lorsque son accord préalable est prévu, l'employeur ne peut s'opposer à l'absence du réserviste qu'en cas de nécessité inhérente à la poursuite de la production de biens et de services ou à la continuité du service public.
Comme il a été dit, la loi du 28 juillet 2011 autorise de placer les réservistes sanitaires sous le régime de réserve de sécurité nationale. Dans cette hypothèse, l'absence de décret d'application de la loi de 2011 conduit à s'interroger sur l'articulation ou le chevauchement des procédures prévues, d'un côté dans le cadre de la réserve de sécurité nationale, de l'autre dans celui de la réserve sanitaire, alors-même que les situations dans lesquelles les pouvoirs publics peuvent faire appel aux réservistes sanitaires (« situations de catastrophe, d'urgence ou de menace sanitaires graves sur le territoire national ») peuvent parfaitement correspondre à une situation de crise majeure au sens de la loi de 2011.
4. La réserve civile pénitentiaire
La réserve de sécurité nationale issue de la loi du 28 juillet 2011 inclut, entre autres, les agents de la réserve civile pénitentiaire, dispositif relativement méconnu sur lequel votre rapporteur estime intéressant de fournir quelques éléments d'information. Votre commission avait d'ailleurs déjà eu l'occasion d'y consacrer quelques développements il y a deux ans, lorsqu'elle avait effectué, en commun avec la commission des Lois, un bilan d'évaluation de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 (rapport d'information n° 629 du 4 juillet 2012, présenté par M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat).
La réserve pénitentiaire a été créée et organisée par les articles 17 à 21 de la loi pénitentiaire de 2009. Elle est « exclusivement constituée de volontaires retraités, issus des corps de l'administration pénitentiaire » afin d'assurer « des missions de renforcement de la sécurité relevant du ministère de la justice ainsi que des missions de formation des personnels, d'étude ou de coopération internationale ».
Un décret n° 2011-740 du 27 juin 2011 fixant les modalités de mise en oeuvre de la loi pénitentiaire et une circulaire du 1er juin 2012 relative à la mise en oeuvre de la réserve civile pénitentiaire au sein des services du ministère de la justice, ont notamment précisé trois points du fonctionnement courant de cette force d'appoint :
- les droits et obligations du réserviste volontaire sont énoncés dans un contrat d'engagement le liant à l'État. La signature de ce contrat est subordonnée à la reconnaissance préalable de la capacité et de l'aptitude de l'agent à occuper l'emploi souhaité. Le contrat rattache le réserviste à son lieu d'affectation. Celui-ci est fixé en priorité dans le département dans le ressort duquel est situé le domicile du réserviste ;
- les réservistes sont tenus d'avertir l'autorité de gestion de tout changement dans leur situation personnelle susceptible d'affecter l'accomplissement de leur mission ;
- lorsque la durée des missions dépasse dix jours, le réserviste doit demander l'accord de son employeur sous la forme d'un courrier recommandé. À défaut de réponse dans le délai d'un mois, l'accord de l'employeur est réputé acquis.
Lors de la préparation du rapport de M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, l'administration pénitentiaire avait précisé aux rapporteurs que les réservistes pouvaient assurer différents types de mission dont l'une semble plus particulièrement cadrer avec les objectifs de la loi de juillet 2011 (en l'occurrence, le renforcement de la sécurité des sites relevant du ministère de la Justice).
En revanche, comme pour la réserve sanitaire, l'absence de décrets d'application de la loi de 2011 conduit à s'interroger sur la conciliation entre les procédures prévues pour la mise en oeuvre de la réserve de sécurité nationale et celles -assez lourdes, puisqu'elles impliquent notamment un courrier recommandé de l'agent à son employeur pour les missions dépassant dix jours- instituées par le décret du 27 juin 2011.
Quoi qu'il en soit, ce régime ne concerne qu'un nombre limité de réservistes : à la parution du rapport d'information n° 629, moins d'une centaine de contrats seulement avaient été signés.
5. Les réserves communales de sécurité civile
Alors que fondamentalement, la gestion des crises relève de l'État, la loi n°2004-811 de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a créé un cadre opérationnel et juridique nouveau, autorisant les maires qui souhaitent y impliquer les habitants de leur commune à mettre en place une réserve communale de sécurité civile, fondée sur le double principe de solidarité citoyenne et de bénévolat. La loi prévoit d'ailleurs la possibilité d'une intercommunalité de moyens, même si chaque maire reste responsable des missions engagées sur le territoire de sa commune.
En pratique, le dispositif intéresse principalement les communes situées dans des zones à risque (incendies de forêt, inondations...), en particulier celles disposant d'un plan communal de sauvegarde.
Les dispositions de la loi de 2004 sont désormais codifiées aux articles L. 1424-8-1 et suivant du Code général des collectivités territoriales (CGCT), aux termes desquels « les réserves communales de sécurité civile ont pour objet d'appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d'événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières. À cet effet, elles participent au soutien et à l'assistance des populations, à l'appui logistique et au rétablissement des activités. Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques. Elles sont mises en oeuvre par décision motivée de l'autorité de police compétente ».
Composée de volontaires bénévoles, la réserve communale de sécurité civile a pour objectif de soutenir l'action des services de secours, aussi bien « les rouges » (les pompiers) que « les blancs » (les ambulanciers, le SAMU, les secouristes, ...), en les dégageant de certaines missions secondaires -mais néanmoins indispensables- pour mieux leur permettre de se consacrer aux missions complexes, dangereuses ou urgentes. La réserve communale a également vocation à renforcer ponctuellement les moyens municipaux mobilisés pour faire face aux accidents et catastrophes affectant le territoire.
En dehors des périodes de crise -c'est-à-dire « en temps normal »- les réservistes communaux peuvent aussi seconder efficacement les services municipaux dans différentes actions de prévention et de secours, comme la surveillance des cours d'eau ou des digues, l'orientation des habitants en cas d'évacuation d'un lieu, le guet sur les tours d'incendie de forêt, le débroussaillement, le déneigement, etc...
Comme il a été souligné dans l'introduction du présent rapport, la réserve communale de sécurité civile ne concurrence pas les services départementaux d'incendie et de secours , dans la mesure où il ne s'agit pas de forces d'intervention pendant la crise, mais plutôt des forces de complément ayant vocation à intervenir après la crise pour permettre à la vie communale de reprendre un cours normal : remise en ordre des voies de circulation après une tempête, aide aux personnes sinistrées pour assécher les maisons après une inondation, etc...
Pourtant, comme l'a fait observer M. Christophe Reynaud, spécialement en charge du suivi des réserves communales de sécurité civile au sein de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l'Intérieur, lors de son audition par votre rapporteur, ce système semble parfois susciter quelques réticences sur le terrain, soit de la part des autres corps de sécurité civile, soit des associations agréées de sécurité civile (type Croix Rouge, associations de secouristes, etc...), qui semblent craindre -à tort- une forme de concurrence inappropriée.
Notre collègue Yves Rome, en sa qualité de Président de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS), estime que ces préventions ne sont pas réellement fondées, dès lors que chaque force reste dans les limites d'intervention qui lui sont assignées. Cela étant, lors de son audition par votre rapporteur, il a estimé que l'intérêt du système des réserves communales résidait surtout dans le maintien à haut niveau du sens de l'engagement citoyen et du volontariat.
Reste à s'interroger sur le mode d'intervention des réserves communales en cas de déclenchement du système de réserve de sécurité nationale, ce qui amène à deux observations importantes, même si, comme pour les autres réserves, l'absence de décret d'application rend pour le moment ce système inopérant :
- en premier lieu, les réserves communales de sécurité ne sont pas des forces d'intervention mais des forces d'après-crise ; du coup, la mise en oeuvre de la loi de 2011 ne modifierait-elle pas leur statut, en les impliquant dans la crise elle-même ?
- en second lieu, les réservistes communaux interviennent à titre volontaire et bénévole, à la différence des réservistes des autres forces, qui perçoivent une rémunération sous forme de vacations. Dans le cadre de la loi de 2011, la mobilisation des réservistes devenant obligatoire, le principe du service bénévole pourrait-il être maintenu ?
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La Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS) La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a créé une Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS), actuellement présidée par le sénateur de l'Oise M. Yves Rome. Si la sécurité civile constitue une des missions régaliennes de l'État -auquel il appartient d'en définir les règles- il est apparu souhaitable que les collectivités territoriales, qui sont en première ligne sur le terrain, soient associées au processus. C'est la fonction essentielle de la CNSIS, mise en place pour associer les collectivités territoriales intéressées, à travers une procédure consultative et d'information, à l'élaboration des textes intéressant les missions, l'organisation et le fonctionnement des services d'incendie et de secours ainsi que l'évolution de leurs ressources et de leurs charges. La CNSIS est composée de membres des assemblées parlementaires, pour un quart au moins de représentants des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels, de représentants de l'État et, en majorité, de représentants des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours. La CNSIS est consultée sur les projets de loi ou d'acte réglementaire relatifs aux missions, à l'organisation, au fonctionnement ou au financement des services d'incendie et de secours. Elle peut émettre des voeux. Lorsqu'elle est consultée sur un projet de loi ou d'acte réglementaire ayant des incidences sur les missions, l'organisation, le fonctionnement ou le financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris ou du bataillon de marins-pompiers de Marseille, la Conférence nationale des services d'incendie et de secours associe à ses travaux, selon les cas, le préfet de police de Paris et le commandant de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris ou le maire de Marseille et le commandant du bataillon de marins-pompiers de Marseille, ou leurs représentants. |
En définitive, à ce jour, seulement 500 communes environ se sont dotées d'une réserve communales, dont la moitié dans des départements du sud de la France plus particulièrement exposés aux incendies de forêt (140 réserves dans le Var, 20 en Corse, 80 dans les Bouches-du-Rhône), le reste étant concentré, principalement, dans plusieurs départements littoraux de la façade ouest.
Le système n'est donc guère développé, situation qui tient en large part à sa relative méconnaissance par la plupart des maires (beaucoup d'élus communaux en ignorent même l'existence), ainsi qu'à des limites budgétaires évidentes.
Pour autant, les réserves communales pourraient être d'un grand secours après un sinistre majeur. Surtout, elles contribuent à diffuser dans la population une « culture du secours et de la sécurité » qui, pour reprendre l'expression du préfet Michel Papaud lors de son audition, doit « commencer avec le citoyen et irriguer jusqu'au plus haut sommet de l'État ».
Actives dans la vie municipale au quotidien comme en période de crise, elles représentent un instrument de cohésion sociale autour de valeurs citoyennes, elles aussi indispensables au fonctionnement harmonieux d'une commune.