EXAMEN EN COMMISSION
Lors de sa réunion du mardi 15 juillet 2014, sous la présidence de David Assouline, président, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Marcel-Pierre Cléach (UMP - Sarthe) sur la mise en oeuvre de la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.
M. David Assouline , président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois . - Chers collègues, nous abordons la mise en application de la loi du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure. Comme à l'ordinaire, nous avions désigné deux rapporteurs sur ce bilan d'évaluation, MM. Jean-Claude Peyronnet et Marcel-Pierre Cléach, mais finalement, M. Peyronnet m'a fait savoir que la préparation d'un autre rapport l'avait empêché de travailler sur la question des réserves, et m'a demandé à être déchargé de celui-ci. À titre exceptionnel, le rapport sur les réserves ne sera donc présenté que par un seul rapporteur.
Ceux d'entre vous qui ont assisté au débat en séance publique du 30 juin sur le bilan annuel d'application des lois ont sans doute noté que la loi de juillet 2011 n'avait encore reçu aucun décret d'application. C'est doublement regrettable, car il s'agit d'un texte d'initiative sénatoriale et surtout, d'un texte censé garantir la sécurité de la collectivité nationale en cas de crise majeure.
Mais la situation est en passe d'évoluer, semble-t-il : le ministre a déclaré que les décrets d'application avaient enfin fait l'objet des consultations nécessaires, et qu'ils devraient être publiés dans les prochains mois.
Je remercie la commission des Affaires étrangères d'avoir appelé l'attention de notre commission sur un texte qui aurait dû faire l'objet d'une mise en application prioritaire. Je me suis reporté, à ce propos, à l'échéancier relatif à la loi de 2012 publié sur le site Légifrance. Ce document n'a pas été actualisé depuis 31 mois, alors que, depuis, plusieurs questions écrites sont venues rappeler au Gouvernement le retard que prenait l'élaboration des décrets.
Je saisis cette occasion pour insister sur le rôle d'alerte que notre commission pourrait jouer en pareil cas. Le nouveau secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement s'est d'ailleurs dit prêt à relayer notre action, de manière à permettre un suivi plus efficace des questions parlementaires ayant trait à l'application des lois. Dans le cas de la loi de janvier 2012, cette procédure aurait sans doute permis d'accélérer les choses.
M. Marcel-Pierre Cleach. - Avant tout, je dois souligner le contexte un peu particulier de ce rapport, puisqu'il s'agit d'un bilan de non-application plutôt que d'un bilan d'application proprement dit. Vous vous souvenez que la loi du 28 juillet 2011 était d'origine sénatoriale, issue d'une proposition de loi présentée par nos collègues Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam dans le prolongement de leur rapport d'information du 14 décembre 2010, « Pour une réserve de sécurité nationale », rédigé en concertation étroite avec plusieurs départements ministériels. L'objet principal de cette loi était simple : créer un dispositif dit « de réserve de sécurité nationale ». Ce régime ne remet pas en cause le principe de l'engagement volontaire ni l'organisation des réserves au quotidien, mais permet aux ministères concernés, en cas de crise majeure, de mobiliser plus efficacement leurs réservistes.
La loi a institué à cet effet un régime juridique d'exception temporaire, déclenché par décret du Premier ministre, définissant une durée de préavis et une obligation de mobilisation dans la limite de 30 jours. Dans ce système, chaque autorité civile ou militaire reste compétente pour convoquer ses réservistes, le système n'aboutissant donc pas à une fusion des forces ou de leur encadrement respectif.
Quelques décrets devaient préciser les modalités d'application du nouveau système. Or, trois ans après sa promulgation, cette loi attend toujours ses décrets d'application. C'est, je pense, une situation sans précédent pour un texte censé permettre à l'État de mieux faire face aux crises majeures qui viendraient à toucher notre pays.
Certes, aucune crise de ce type n'est survenue dans l'intervalle, ce dont on doit évidemment se féliciter. Par ailleurs les forces d'active et les dispositifs existants, plus nombreux et plus diversifiés qu'on le pense souvent, sont déjà à même de faire face à la plupart des crises, sans devoir mobiliser les forces de réserve.
Les armées, en particulier, pourraient en cas de nécessité affecter 10 000 hommes à des missions de sécurité intérieure, sur réquisition des autorités civiles, conformément à son contrat opérationnel défini en application du Livre blanc de 2008. Ces militaires resteraient sous commandement opérationnel du Chef d'état-major des armées, via le Centre de planification et de commandement opérationnel (CPCO), mais elles interviendraient dans la gestion de la crise sous la responsabilité politique du ministre de l'Intérieur à travers sa Cellule interministérielle de crise (CIC), en coordination directe avec le cabinet du Premier ministre.
Reste que si une telle catastrophe s'était produite une canicule comme celle de 2003, ou bien une pandémie grave, par exemple le Gouvernement n'aurait juridiquement pas été en mesure de mettre en oeuvre le dispositif de la loi de 2012.
Pourquoi un tel retard, pour des décrets qui, sur le plan juridique, ne présentent pourtant pas une très grande complexité ?
J'avoue qu'en dépit de toutes les auditions que j'ai effectuées, je ne suis pas certain d'avoir identifié la raison réelle de cette situation. En fait, plusieurs facteurs semblent avoir conjugué leurs effets.
D'après les militaires, les plus grosses difficultés seraient venues du côté des policiers, en raison de pesanteurs plus importantes liées à leur statut civil : droit de grève, rémunération des vacations, craintes d'un effet d'éviction sur le recrutement de personnels actifs...
Du côté des employeurs, il a pu également s'exprimer certaines craintes qu'une mobilisation contraignante et durable de réservistes perturbe l'activité économique, surtout dans les petites ou moyennes entreprises. Cela étant, les représentants du MEDEF ou de la CGPME que j'ai consultés n'ont pas fait état de réticences particulières sur le dispositif d'ensemble, même si les PME se montrent plus dubitatives.
Une certaine atonie des ministères tient aussi au sentiment insidieux qu'au fond, les forces d'actives civiles comme militaires sont déjà en mesure de faire face aux crises. Du coup, la mobilisation éventuelle de réservistes ne leur semblait peut-être pas une priorité de premier niveau.
Quoi qu'il en soit, j'aurais pu me contenter de dénoncer avec force l'absence des décrets et, le cas échéant, vous proposer un nouveau rendez-vous réglementaire avec le Gouvernement. En pratique, cela serait revenu à ne présenter de rapport qu'au cours de la session parlementaire 2014-2015, avec d'ailleurs un autre rapporteur puisque mon mandat de sénateur s'achève.
Or, trois considérations m'ont inspiré un tout autre positionnement.
La première a été de ne pas répondre à l'inaction des ministères par l'inaction de la commission.
Je refuse d'acter un manquement aussi grave à la volonté du législateur, imputable aussi bien aux gouvernements de droite que de gauche qui se sont succédé depuis 2011. Sans doute avons-nous bien fait, car le simple déclenchement de notre mission de contrôle semble avoir fait bouger les choses : en effet, les administrations concernées paraissent avoir enfin pris conscience de l'urgence. Selon les responsables consultés, les décrets arriveraient en phase de finalisation, et pourraient être publiés d'ici à la fin de l'année 2014. Comme vous l'avez dit, Monsieur le Président, le ministre l'a confirmé le 30 juin 2014, à la tribune du Sénat, en réponse à une question de notre collègue Daniel Reiner.
En second lieu, il m'a semblé légitime que la commission s'intéresse aux réserves : j'ai souhaité donner un coup de projecteur sur les réservistes, dont je veux saluer le sens de l'engagement au service de la collectivité.
Nos réservistes apportent une contribution importante à l'action des forces d'active -dans les armées, notamment- même si elle reste relativement discrète. Les hauts responsables militaires sont unanimes à considérer que les réservistes sont indispensables au bon fonctionnement des services.
À ce titre, je salue la décision d'avoir fait défiler hier sur les Champs Élysées, pour la première fois, le nouveau Bataillon Île-de-France du 24ème Régiment d'Infanterie, unité entièrement constituée de réservistes, dont les missions consisteront à fournir des capacités de réaction rapide supplémentaires pour faire face à des situations exceptionnelles, ainsi qu'à renforcer le dispositif Vigipirate.
Cet intérêt ne va pas qu'aux seules réserves militaires : dans mon rapport écrit, j'insiste aussi sur le rôle d'autres forces de réserve, à commencer par les réservistes de la Police, qui exercent des fonctions d'expertise et de soutien très diverses indispensables au bon fonctionnement des services actifs.
Il existe également des réserves communales de sécurité civile, lointaines héritières des « milices communales » du XIXème siècle. Ce dispositif n'est pas encore très connu et reste cantonné dans seulement quelques départements. Mais là où il en existe, les réserves communales se révèlent très utiles, en coordination avec les forces de première intervention, dans les actions de prévention et surtout dans la remise en route du fonctionnement ordinaire de la commune après la survenance d'une crise.
Le système de réserve communale de sécurité n'a pas d'équivalent à l'échelon du département. Il m'a cependant semblé incontournable d'entendre notre collègue Yves Rome, en sa qualité de Président de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours, pour mieux prendre en compte le point de vue des « rouges » et des « blancs », ainsi que des associations agréées de sécurité civile, sur l'articulation entre leur action en temps normal au service de la population et les dispositifs particuliers susceptibles d'être mis en oeuvre en cas de crise majeure.
Je consacre également dans mon rapport écrit quelques développements à deux autres réserves susceptibles d'être mobilisées dans le cadre de la loi du 28 juillet 2011, même si leurs effectifs sont réduits :
- la réserve pénitentiaire, sur laquelle nos collègues Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat nous avaient déjà fourni des indications dans leur rapport d'évaluation de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ;
- la réserve sanitaire, dont l'organisation générale est globalement calquée sur celle des autres réserves civiles.
Mais au-delà de la loi de 2011, le mérite principal du système des réserves est d'entretenir le lien indispensable entre la Nation et son Armée, plus lâche depuis la suppression progressive de la conscription entre 1995 et 2001.
Le système des réserves ne remplace par la conscription, mais il en représente une certaine compensation. Il doit donc, non seulement être préservé, mais également revalorisé, y compris à l'échelon local en liaison avec les maires et les correspondants de défense désignés au sein de chaque conseil municipal.
Les réserves recèlent un fort potentiel de citoyenneté, dont on peut souhaiter une diffusion plus large qu'actuellement, voire la généralisation, sous une forme appropriée, à l'ensemble de la jeunesse. De là, on débouche très vite sur une question plus générale en lien avec la notion de conscription : en dehors d'activités privées et facultatives, comme l'engagement associatif ou caritatif, quel dispositif public amène aujourd'hui les jeunes, sans distinction d'origine, de croyance, d'éducation ou de milieu social, à découvrir et à vivre en commun pendant une durée significative certaines valeurs citoyennes comme le sens de la discipline, l'engagement gratuit au service de la collectivité, le contact et l'entraide entre des personnes venues d'horizons divers qui, dans la vie civile, ne se côtoient pratiquement jamais ?
Pour ma part, je ne crois pas du tout que cette fonction de brassage et d'apprentissage de la citoyenneté en commun soit remplie par la « Journée Défense et Citoyenneté », à la différence de l'ancien service militaire, qui offrait de surcroît à de très nombreux jeunes gens l'occasion de passer gratuitement leur permis de conduire.
À titre personnel, il me semblerait donc souhaitable de réintroduire, sous une forme ou une autre, une sorte de « service civique court », d'une durée suffisante -entre trois et six mois- qui proposerait aux jeunes gens des deux sexes, avant leur entrée dans la vie active, une plate-forme de discipline et de valeurs.
On me rétorquera que cette formule aurait un coût important. Mais je ne crois pas qu'il serait très supérieur à celui de toutes les mesures et de tous les plans de réinsertion mis en place depuis des années.
Au final, quel bilan d'application peut-on dresser de la loi du 28 juillet 2011 ? Ou plus exactement, quels pourraient être ses effets concrets puisque, je le répète, cette loi n'est pas encore applicable ?
La première impression est que la « mise entre parenthèses règlementaire » de la loi de 2011 n'a pas perturbé le fonctionnement des administrations et des forces concernées. Mais c'est une impression trompeuse dans la mesure où, depuis la promulgation de cette loi, aucune crise majeure n'a imposé d'y recourir.
C'est aussi une impression dangereuse, car elle pourrait insinuer l'idée qu'au fond, c'est la loi elle-même qui ne serait pas très utile, puisque les forces d'active et les services de secours sont déjà à même de gérer la plupart des crises.
Ne nous laissons pas abuser : la loi de juillet 2011 reste indispensable, car en cas de crise majeure, elle seule permettrait, si nécessaire, de mobiliser un grand nombre de réservistes pendant des durées longues. Par comparaison, à la suite de la catastrophe de Fukushima, les Japonais ont pu mobiliser plus de 100 000 agents sur des périodes de plusieurs mois, ce qui ne serait pas possible actuellement en France.
Un deuxième constat est que beaucoup de réservistes salariés occupent des emplois dont il serait difficile de les divertir, même en période de crise. Les gestionnaires des réserves doivent avoir une approche plus fine de la réalité de l'entreprise, même si, en réalité, ce problème se pose avec moins d'acuité qu'on le prétend souvent. En effet, selon les statistiques qui m'ont été communiquées, 80 % des réservistes exercent dans des emplois publics, où une absence temporaire est sans doute plus facile à gérer que dans une PME.
Mon troisième constat est que parmi les personnels théoriquement mobilisables, beaucoup n'ont pas de réelle capacité opérationnelle, faute d'entraînements réguliers. Du reste, beaucoup de réservistes, chez les jeunes officiers de réserve notamment, font part d'un certain désappointement de ne pas être suffisamment employés. Ils regrettent qu'un nombre plus important de journées de service ne leur soient pas proposées.
Pour que la loi de 2011 puisse atteindre ses objectifs, il est donc indispensable d'assurer aux réservistes des temps d'entraînement et des journées de service assez nombreux : c'est une condition essentielle pour qu'en temps normal comme en cas de crise majeure, tous soient effectivement aptes à remplir au mieux les missions qui leur seraient confiées.
En résumé, la loi de 2011 a toute son utilité et doit pouvoir être mise en oeuvre si les circonstances l'exigent. Une fois ses décrets d'application publiés, il conviendra de lui assurer une meilleure effectivité en consacrant les moyens humains, budgétaires et techniques nécessaires.
À cet effet, je formule un certain nombre de recommandations de nature, selon moi, à revaloriser et rationaliser le dispositif existant.
La première est évidemment que les décrets d'application soient publiés dans les plus brefs délais : c'est un préalable indispensable et urgent auquel vous devrez veiller dès la prochaine rentrée parlementaire. La deuxième est d'envisager la simplification et l'homogénéisation des différents statuts. Le système d'ensemble est compliqué, et gagnerait sans doute à être ramassé autours de deux ou trois statuts-pivots qui en faciliteraient le suivi. La troisième est de mieux préciser la doctrine d'emploi et améliorer la connaissance effective des réserves ; je renvoie, sur ce point, aux observations pertinentes formulées en 2010 par Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam.
Viennent ensuite quatre propositions tendant respectivement à :
- Mieux prendre en compte la dimension européenne dans la politique des réserves, car une catastrophe ou une crise frappant plusieurs États de l'Union -une très grande pandémie, par exemple, ou un accident sur une centrale nucléaire près de la frontière- pourrait fort bien imposer de mobiliser des réservistes de plusieurs pays ;
- Préserver les capacités budgétaires nécessaires à un entraînement régulier et à un emploi suffisant de tous les réservistes sous engagement. En principe, la loi de programmation militaire devrait garantir le maintien des crédits, mais dans le contexte actuel, il faut rester vigilant ;
- Renforcer le dispositif de la réserve communale de sécurité civile et valoriser le potentiel du réseau des correspondants de défense ;
- Établir un dialogue plus équilibré entre les employeurs et les administrations gestionnaires de réserves, pour que les entreprises tirent meilleur parti des atouts que représentent la présence de réservistes dans leur personnel.
Enfin, mon rapport pose la question de l'opportunité de réintroduire, sous une forme ou une autre, une forme de « service civique court », d'une durée suffisante -entre trois et six mois, par exemple- qui proposerait aux jeunes garçons et filles, avant leur entrée dans la vie active, une plate-forme de discipline et de valeurs.
Le Parlement a déjà été saisi ces dernières années de plusieurs propositions de loi dans ce sens, et plusieurs sondages montrent que beaucoup de Français accueilleraient avec intérêt la mise en place d'une forme de service civil. Cette idée fait son chemin, comme en témoigne sa toute récente évocation par le Président de la République.
Ma conclusion sera que dans une Nation en perte de repères, le système de la réserve doit être sanctuarisé et revalorisé. Si les pouvoirs publics n'y consacrent pas les moyens suffisants et le laissent végéter ou péricliter, ce serait un repère de plus qui disparaîtrait.
C'est pourquoi j'ai voulu que mon rapport de soit pas un constat de non application, mais un instrument positif de communication sur les réserves et sur les réservistes, destiné à aider les ministères concernés -principalement la Défense et l'Intérieur- à en recruter plus facilement et à leur garantir un statut attractif, en dépit des contraintes qui pèsent actuellement sur les finances publiques.
M. David Assouline , Président . - Je vous remercie, mon cher collègue, pour votre rapport dont je note qu'il s'agira d'ailleurs du dernier, au terme de dix-neuf années de mandat bien remplies !
Les lois que nous examinons se suivent mais ne se ressemblent pas. Nous avions vu, par exemple, les difficultés d'application de la loi sur l'indemnisation des victimes des essais nucléaires, qui avait pourtant reçu en temps utile tous ses décrets d'application. Là, le problème tenait dans la trop grande complexité du dispositif légal. Aujourd'hui, avec la loi sur les réserves, la situation est inverse : la difficulté ne tient pas à la loi elle-même, mais le texte reste inappliqué parce qu'il n'a encore reçu aucun décret.
M. Yves Rome . - Dans le cadre de mon engagement auprès des sapeurs-pompiers, je souscris totalement aux préconisations émises par notre rapporteur, s'agissant notamment de la nécessité d'un cadre européen ou de l'importance de préserver la capacité budgétaire. Préserver les crédits, c'est fixer la ressource. L'idée d'une forme de service civique progresse. C'est un peu la démarche qu'on tend à formaliser avec le système des sapeurs-pompiers volontaires. Cela me paraît aller dans le bon sens.
M. David Assouline. - D'ailleurs le Président de la République vient d'annoncer un certain nombre de mesures en lien avec l'idée d'un service civique dans son intervention télévisée du 14 juillet. C'est un sujet récurrent. Mais il faut rejeter l'idée d'un système « à la carte » : cette mesure ne pourrait assurer sa mission de brassage social qu'à la condition d'être un point de passage obligé, à l'instar de ce qu'était le service militaire obligatoire.
À l'issue de ce débat, la publication du rapport est autorisée à l'unanimité.