C. UN OUTIL CENTRAL DE PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ MARINE : LE PARC NATUREL MARIN
1. Un outil juridique reposant sur une gouvernance originale
Le parc naturel marin est un outil juridique de protection de la biodiversité marine, créé par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 précitée et dont les dispositions sont codifiées aux articles L. 334-3 à L. 334-8 du code de l'environnement.
Il est créé par décret, après concertation locale et enquête publique. Il n'a ni la personnalité juridique, ni l'autonomie financière.
Il présente trois caractéristiques principales :
- il s'agit d'un espace délimité, uniquement marin , au sein duquel coexistent un patrimoine naturel remarquable et des activités socio-économiques importantes ;
- il répond à un double objectif de protection de la nature et de gestion durable des ressources ;
- sa gouvernance repose sur un conseil de gestion associant les collectivités (et leurs groupements), les représentations des activités économiques et des associations environnementales, les usagers et l'Etat.
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Les conseils de gestion des parcs naturels marins, une gouvernance locale Le conseil de gestion d'un parc naturel marin (PNM) regroupe les acteurs locaux représentant les différents usagers de l'espace marin : professionnels de la mer et usagers de loisirs, associations de protection de l'environnement et du patrimoine culturel, élus locaux, personnalités qualifiées, services de l'Etat... La composition du conseil de gestion d'un parc est fixée par le décret de création de chaque parc. L'objectif d'un conseil de gestion est d'associer à la décision et à la gestion de la mer chacun des acteurs concernés. Ce mode de fonctionnement participatif constitue l'une des originalités des PNM . En effet, l'Etat est traditionnellement seul compétent en mer. Le conseil de gestion est l'instance décisionnelle du parc. Il élabore le plan de gestion, document précisant les objectifs du parc sur quinze ans, le plan d'action 7 ( * ) , les moyens et les indicateurs de suivi de l'espace marin classé à mettre en oeuvre. Le conseil de gestion peut émettre des avis simples ou conformes lorsque des activités sont susceptibles d'avoir un effet notable sur le milieu marin du parc. Pour mettre en oeuvre sa politique, le conseil de gestion dispose des délégations du conseil d'administration de l'agence, de la mobilisation d'une équipe d'agents et de moyens financiers et techniques fournis par l'agence . Source : site Internet de l'Agence des aires marines protégées |
Le décret de création définit les limites du parc et la composition de son conseil de gestion, dans lequel l'Etat est minoritaire , et arrête les orientations de gestion en matière de connaissance et de conservation du patrimoine et du milieu marin dans une perspective de développement durable.
Si les parcs nationaux, les réserves naturelles (créées par décret après concertation locale et enquête publique) et les arrêtés de protection de biotope impliquent des mesures réglementaires (interdictions ou limitation de certaines activités par exemple), les parcs naturels marins ont vocation à concilier le plus étroitement possible la protection des espèces et des milieux avec le maintien des activités dans une perspective de développement durable . Il n'y a donc aucune réglementation des activités dans leur décret de création. En conséquence, le parc naturel marin ne devient un espace réglementé que si le conseil de gestion l'estime nécessaire et émet des propositions en ce sens auprès des autorités compétentes.
De la même façon, la désignation de sites Natura 2000 en mer n'a pas de conséquences directes en termes d'encadrement réglementaire des activités.
La création de parcs naturels marins permet de concilier la préservation d'écosystèmes fonctionnels et d'espèces parfois menacées (par exemple le dugong dans le parc naturel marin de Mayotte) et le développement durable d'activités économiques , qui sont le plus souvent elles-mêmes dépendantes du bon état du milieu marin dans lequel elles s'exercent (pêche, tourisme, plaisance...).
Les agents des parcs assurent notamment des missions de suivi du milieu, de surveillance et de contrôle , et mènent des actions de sensibilisation et de communication auprès des usagers, des habitants du littoral et des publics scolaires. Ces agents sont commissionnés et assermentés pour faire appliquer les réglementations existantes en matière de police des pêches, de l'environnement et des biens culturels.
2. Six parcs naturels marins ont été créés depuis 2007
Il existe actuellement six parcs , le plus récent étant celui d'Arcachon, créé au début du mois de juin 2014. Inaugurant ce dernier, Ségolène Royal, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, a également relancé l'idée de la création d'un parc de l'Estuaire de la Gironde et des Pertuis charentais et annoncé la mise à l'étude de celui du Cap Corse.
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Présentation des six parcs naturels marins existant à la date du 6 juin 2014 Le parc naturel marin d'Iroise (Finistère) : créé par décret du 28 septembre 2007, sa superficie couvre environ 3 500 km 2 . Son plan de gestion a été approuvé par le conseil de gestion du parc, puis par le conseil d'administration de l'AAMP en novembre 2010 ; Le parc naturel marin de Mayotte : créé par décret du 18 janvier 2010, sa superficie couvre environ 70 000 km 2 . Son plan de gestion a été approuvé par le conseil de gestion en décembre 2012, puis par le conseil d'administration de l'agence ; Le parc naturel marin du golfe du Lion (Pyrénées-Orientales et Aude) : créé par décret du 11 octobre 2011, sa superficie couvre environ 4 000 km 2 ; Le parc naturel marin des Glorieuses (Terres australes et antarctiques françaises) : créé par décret du 22 février 2012, sa superficie couvre plus de 43 000 km 2 . Ce parc étant contigu à celui de Mayotte, la France est dotée d'une aire marine protégée de plus de 110 000 km 2 , la plus grande créée à ce jour ; Le parc naturel marin des Estuaires picards et de la mer d'Opale (Somme, Pas-de-Calais et Seine-Maritime) : créé par décret du 11 décembre 2012, sa superficie couvre 2 300 km 2 . Ce parc est situé dans l'un des détroits les plus fréquentés au monde (passage de 220 navires par jour) ; Le parc naturel marin du bassin d'Arcachon (Gironde) : créé par décret du 5 juin 2014, sa superficie couvre 420 km 2 . Il convient d'ajouter à cette liste la création du Parc naturel marin de la mer de Corail, le 23 avril 2014, qui couvre 1,3 million de km 2 , surface qui représente trois fois les eaux métropolitaines et qui permet d'intégrer 16 % des eaux sous juridiction française dans le réseau d'aires marines protégées . Enfin, il convient également de noter que la mise à l'étude du Parc naturel marin du Cap Corse a été officiellement actée par arrêté ministériel du 5 juin 2014. Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire de votre rapporteur spécial |
Le processus de création d'un parc naturel marin consiste d'abord à mener une étude, puis à engager une concertation entre les différents acteurs. En effet, le dialogue avec les usagers est primordial pour la réussite du projet .
Plus précisément, la mise à l'étude d'un parc naturel marin est décidée par arrêté ministériel confiant la conduite de la procédure aux préfets de département et aux préfets maritimes concernés. Cette décision fait suite à une analyse des enjeux menée par l'Agence des aires marines protégées , sous l'autorité de l'Etat (préfet et préfets maritimes). Elle est justifiée à la fois par des critères scientifiques (espèces, habitats, écosystèmes fonctionnels) et des critères socio-économiques (activités telles que la pêche professionnelle, la conchyliculture, les transports, le tourisme, la plaisance), qui nécessitent des gérer des « conflits d'usage ».
3. Les liens entre les parcs naturels marins et l'Agence des aires marines protégées
En application de l'article L. 334-4 du code de l'environnement, la gestion des parcs naturels marins est confiée à l'Agence des aires marines protégées. Celle-ci met notamment à disposition du conseil de gestion les moyens humains et financiers nécessaires . L'équipe ainsi mise à disposition est placée sous l'autorité d'un directeur délégué du directeur de l'AAMP .
Les collectivités territoriales peuvent participer financièrement aux activités du parc à travers des projets, mais n'octroient pas de subventions.
En outre, les conseils de gestion peuvent recourir à l'appui des services et à l'expertise de l'agence pour coordonner des études, recueillir les données nécessaires à l'élaboration d'avis ou pour le soutien méthodologique à l'élaboration du plan de gestion.
Enfin, le plan de gestion de chaque parc naturel marin est soumis à l'approbation du conseil d'administration de l'Agence des aires marines protégées et de son conseil scientifique.
4. L'évaluation des moyens associés aux parcs naturels marins
Le coût de création d'un parc naturel marin consiste essentiellement en la mise à disposition des préfets chargés de la conduite de la procédure d'étude et de création d'une mission d'étude composée de trois à six équivalents temps plein (ETP) .
Le tableau suivant précise le montant des dépenses relatives à la constitution des dossiers de parcs naturels marins prêts pour la consultation, qui correspond à l'objectif 2.2 du contrat d'objectifs de l'Agence des aires marines protégées, entre 2009 et 2012.
Dépenses prévues par le COP de l'AAMP pour la constitution des dossiers de PNM prêts pour la consultation
(en euros)
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Total 2009-2012 |
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1 712 935 |
1 956 114 |
3 182 186 |
628 000 |
7 479 235 |
Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire de votre rapporteur spécial
Ces dépenses se répartissent entre masse salariale (60 %) et dépenses de fonctionnement (40 %).
En outre, le coût de fonctionnement du parc en régime de croisière dépend de l'étendue du parc , des enjeux identifiés préalablement à sa création puis au moment de l'élaboration de son plan de gestion, et des actions à mettre en oeuvre pour l'application de ce dernier.
À titre d'exemple, le tableau suivant présente, pour l'année 2013, la répartition des moyens affectés aux parcs naturels marins par l'Agence des aires marines protégées (hors masse salariale).
Répartition des moyens affectés aux parcs naturels marins par l'AAMP en 2013 (hors masse salariale)
(en euros)
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Parc naturel marin |
Budget 2013 |
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Iroise |
1 400 000 |
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Mayotte |
766 000 |
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Golfe du Lion |
400 000 |
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Glorieuses |
49 000 |
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Estuaires picards et mer d'Opale |
149 000 |
Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire de votre rapporteur spécial
Enfin, l'effectif d'un parc varie là encore en fonction du contexte spécifique à chacun . On peut toutefois relever qu'en 2006, lors de l'élaboration du projet de loi sur les différents parcs, les besoins avaient été estimés à 400 équivalents temps plein (ETP) à terme, c'est-à-dire lorsque le réseau des dix parcs naturels marins sera complet. Ils sont actuellement réévalués à 300 ETP, soit un ratio de 30 ETP par parc environ .
À titre d'exemple, le tableau suivant présente, pour l'année 2013, la répartition des effectifs de l'AAMP affectés aux différents parcs existant à cette date.
Répartition des effectifs de l'AAMP affectés aux différents PNM en 2013
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ETP sous plafond |
ETP hors plafond |
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Iroise |
23 |
4 |
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Mayotte |
14 |
11 |
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Golfe du Lion |
10 |
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Glorieuses |
10 |
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Estuaires picards et mer d'Opale |
6 |
1 |
Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire de votre rapporteur spécial
5. Un nouvel outil qui monte en puissance
Bien que le retour d'expérience demeure encore limité, dans la mesure où le premier date de 2007, on peut dire que le parc naturel marin est un outil déjà apprécié. Il s'avère notamment pertinent du point de vue de sa gouvernance, et au regard du nombre d'avis rendus sur des dossiers intéressant la qualité du milieu marin.
Par exemple, le conseil de gestion du parc naturel marin d'Iroise a été consulté sur de nombreux dossiers, le plus souvent pour avis simple, et parfois pour avis conforme. Ce dernier a par exemple été mis en oeuvre sur une demande d'autorisation de porcherie, finalement refusée car non compatible avec l'orientation de gestion visant à améliorer la qualité des eaux du parc. Les professionnels de la pêche ont également sollicité à plusieurs reprises un avis conforme. De surcroît, le conseil de gestion a pu attribuer des aides à des opérations innovantes et à des expérimentations intéressantes . On peut citer à cet égard la mise en place de ramassages d'algues vertes et un projet de valorisation de plusieurs espèces emblématiques du parc, dont la ressource diminuait.
Toutefois, on peut regretter que le parc naturel marin ne constitue pas un outil global, dans le domaine marin, tels que le sont les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) dans le domaine terrestre .
* 7 Le plan d'action a vocation à gérer le court terme et la programmation des interventions prévues en application du plan de gestion. Il se concentre sur la mise en oeuvre des moyens et l'évaluation de leur efficacité, sur une durée de trois à cinq ans. Il est également l'outil de pilotage permettant au conseil de gestion d'organiser les moyens mis à disposition par l'autorité responsable pour appliquer le plan de gestion.